社区治理中的公共参与

第一篇：社区治理中的公共参与

提高公民意识在社区治理中的作用探析

云淑萍

内蒙古财经学院

010031

内容提要：实现社区治理是目前我国社区管理的发展方向，社区治理意味着社区多元治理主体的出现和社区居民的自我管理与公共事务参与，它的前提是公民意识的提高。本文通过梳理公民意识在社区治理中的作用与表现以及分析由于公民意识缺乏造成的社区治理问题，说明提高公民意识在我国社区治理中的迫切性。

关键词：社区治理 公民意识

Abstract: The development direction of community management in our country is to realize the community governance, which means the appearance of multi-governance-subjects, the community residents’ self-management and participating in public affairs.The premise is the improvement of the sense of citizenship.This paper analyses the affect and show of the sense of citizenship and the problems of lacking it, which proves the urgency of improving the sense of citizenship in community governance.Key words: community governance

the sense of citizenship

随着城市化进程的加快和社会主义市场经济体制的建立，我国的公民社会正在萌芽中，越来越多的城市居民的公民意识正在形成。转变政府职能，探索新的基层管理模式已势在必行，社区治理正在成为中国社区建设的必然选择。但是，我国的城市社区治理目前尚处于探索阶段，在实际治理过程中还存在许多与公民意识缺乏有关的问题，从理论上厘清这些问题有助于我国社区治理的进一步发展。

一、社区治理中的公民意识

治理理论的兴起与市场的失效和国家的不足相关。“治理”范畴是政治学、社会学、城市学广泛使用的概念。学者俞可平认为，治理有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理涉及公共部

〔1〕门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。社区治理是目前中国治理理论研究中最受关注的领域，由于社会主义市场经济体制改革的推进，我国的政府管理职能发生了转变，尤其是基层政府的管理职能正呈现社会职能回归社会的趋势，社会管理重心正在由“单位制”向“社区制”的转变。同时，由于城市居民家庭私有财产的增加和权利意识的增强，除了作为“单位人”以外，作为“社区人”面临的物业纠纷问题、环境保护问题、拆迁问题等使得城市居民不得不越来越多地关注和参与社区建设。因此，在中国社区成为治理理论实践和公民社会建设的重要演练场。

社区治理的精神是“自治”，地方政府不会用它的“公权力”压迫基层社区执行命

〔2〕令，其它各方也各司其职。社区治理的主要特征是多元主体的参与，除了街道办事处作为政府的代表外，还包括居民、居民委员会（社区唯一合法自治组织）、社区非营利组织（也称社区中介组织）以及业主委员会等主体的参与。显然，公民参与是社区治理实现的主要特征，而社区居民是否具有公民意识，实现从居民到公民的转变，是实现公民参与的重要前提，对社区治理的实现意义重大。

（一）公民与居民的区别与联系

公民作为一种政治身份，分为自由主义和共和主义两种范式。公民的共和主义范式历史悠久，可追溯到古希腊时期，其典型的特征是强调共和国先于个体，公民具有道德特征等。自由主义范式公民始于西方近代资产阶级革命，并逐渐扩展到全球的每一个角

〔3〕落。它强调个人权利的至上性，认为权利的目标在于保障个人自由等。无论哪种范式，公民都是国家—社会的框架下的概念，所以，公民的政治权利——主体责任是公民不同于封建社会臣民的特征。尽管我国《宪法》第33条对“公民”作出了如下规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”但在实际的公民角色活动中，长期以来受传统影响更多的是对公民义务的强调，而公民权利相对弱化，对公民权利侵犯的各类事件屡见不鲜。而且在我们日常各种表述中，只见居民不见公民，公民与居民看似一字之差，但在实际使用中却有很大的不同和影响。按照新出版的《现代汉语规范词典》的解释，居民是指在某个地方（多指城镇）居住的人。居民强调地域性，使用居民称谓某种意义上淡化了公民的权利与责任，而这两者是相辅相成的：公民缺乏社会责任感的结果就是公共资源遭到流失、公共环境受到破坏，进而公民的自身权益被损害；相反，对公民个体权利的保护离不开以社会责任感为前提的对公共资源与环境的保护。由此可以理解为什么总会发生侵犯居民利益的事件？

在目前中国的社区治理中，强调“公民”的提法并不是无稽之谈。在国家社会主义的传统下，公民社会几乎不存在，公共管理等同于国家管理，居民是被管理的对象，居民的权利更多是消极地被给予而不是积极地争取。随着社会主义市场经济的成熟和公共管理体制的转变，公共管理向公共治理发展，但公共治理尤其是社区治理不成熟的最大根源是公民参与缺失与不足。因此，在社区治理中强调居民以外的“公民”身份很有必有。居民是一盘散沙的，公民则是有组织的有主体意识的个体，以组织性的、法制性的、协商性的方式进行理性公共参与的个体。

（二）公民意识的构成

作为公民，除了宪法和法律的形式规定外，其人格特征是公民角色扮演的内在动力。根据社会学的人格定义，可以这样定义公民人格特征：是公民涉及一切公民行为时的稳定心理特征，即公民意识，包括主体意识和权利意识。

1．主体意识 马克思在《论犹太人问题》一文中，阐述了人的“私人”与“公人”的双重身份(“人分为公人和私人的这种二重化”)以及“私权利”与“公权利”的双重权利。公民即“公人”，是参与社会政治共同体即参与国家公共事务的人，是“政治人”，他们参与国家事务的政治权利即公权利，这种公民权是同政治共同体相结合的权利，其内容是“参加这个共同体，而且是参加政治共同体，参加国家。这些权利属于政治自由范畴, 属于公民权利的范畴”。〔4〕从马克思的“公民”、“公民权利”阐述可以推导出，公民的主体意识就是公民所具有的“公权利”意识，具体表现为参与国家事务与公共事务的主体成员感、社会责任感。在西方，受以洛克为代表的自然法思想影响，公民与国家的契约关系思想已深入人心成为制度理念。但在中国，受几千年封建制度的影响以及新中国成立以来的国家社会主义的体制影响，公民的主体意识还非常缺乏，时下发生的种种事件都可以说明对公民主体意识的教育非常必要。主体意识是公民意识的基础。

2、权利意识

公民的权利意识指公民的政治权利意识。由宪法确认的政治权利，包括思想信仰自由，言论自由，集会、结社、出版、游行示威自由、对政府的选举权、批评权、控告权及其他监督权，等等。〔5〕政治权利意识即指公民对这些权利内涵的认识和如何行使的认识。权利意识是公民意识的具体体现。

公民意识不仅是公民的人格特征，还是公民维护自身人权的思想武器。在现实生活中，人权是具体的，琐碎的，需要动用多种方式去争取、维护、协商，公民意识是采取这些理性方式的理念来源。

二、公民意识在社区治理中的重要作用及表现

（一）公民意识在社区治理中的重要作用

社区治理的核心理念是由过去单纯强调政府管理转变为政府、公民及其他组织共同参与对社区的治理，尤其强调主体间的协调、沟通与交流，而这种转变是建立在公民意识不断提高的基础之上。具体体现在以下几方面：

1.公民意识的提高，有利于形成社区治理的局面。公民意识的提高会促进公民社会的发育。社区非营利组织的出现是公民社会形成的体现之一，代表不同利益群体的社区非营利组织以组织化的方式参与社区治理，与其他治理主体形成多元治理主体，实现社区治理的合作、参与和协商机制；公民意识的提高会促进居委会作为我国基层唯一合法的社区自治组织真正实现居民自治；目前，一些商品房住宅区的业委会已经显现出了公民意识的萌芽形成。尤其是北京、上海等发达地区的一些业委会运作展示了公民意识在社区治理中的作用。

北京新天第小区的业委会是一个比较出名的业委会，媒体曾多次报道。据业委会主任张大宪说，业委会是业主大会的执行机构，自成立以来，就成为业委会、物业公司、街道办事处、居委会、片警的沟通平台，一个月要开好几次会议。通过这种协商机制和民主程序，业委会为小区居民做了几件大事，一是和开发商协商，将公摊面积收益收归为全体业主所有；二是收回住房维修基金，这在全北京是第一家；三是改造监控设施工程。对业委会和居民的自治热情，张大宪这样解释，“其实现在的小区业主是中国正在形成的中产阶级，他们不满足于个人的物质需求，更愿意推动社会进步和〔6〕民主。”

2.公民意识的提高，有利于降低政府的社区治理成本。

社区治理与社区管理相比的优点在于大大降低政府社区治理成本，而这有赖于公民意识的提高。社区治理的成本主要包括动员成本、监督成本、人力成本、设施成本。由于公民意识的提高，社区居民会把社区事务作为自己的公民义务与责任，积极参与与响应，进而形成公民社会组织，从而降低政府治理成本。例如，目前，我国城市社区服务的展开还主要以政府投入与经营为主，造成由于资金、人力不足而不能开展工作满足居民的需求。在美国，非政府组织帮助政府摆脱对社会事务的具体服务，实现“小政府、大社会”的管理格局。政府主要通过向非营利组织购买服务为居民提供社区服务。在美国，参与社团已成为公民的主要行为。几乎每一任总统都在鼓励志愿组织和行动。199

4〔7〕 年，国会通过“King Holiday 服务法案”，将马丁·路德金日定为志愿服务日。3.公民意识的提高，有利于促进理性解决城市社区矛盾。

目前，商品房业主因维权和开发商、物业公司或其它单位组织发生的摩擦事件屡见报端，已成为城市社区的主要问题集中点。一些摩擦甚至升级为群体性事件或暴力事件。据中消协不完全统计，在中消协接到投诉介入开发商、物业管理公司和业主三方之间的纠纷时，近九成以上的业主与开发商或物业管理公司的关系已经达到了激化程度，这种激化的程度是，在三方之间只有开发商或者物业管理公司向业主做出让步才可能解决纠纷的比例达到80%。“业主在这种矛盾激化下解决问题的成功率较低，一般在20%～30%〔8〕之间。”业主维权成功率低的原因除了法律制度不健全和政府执法不到位以外，其它都可以归结为公民意识缺乏所造成，包括缺乏法律知识为维权而使用过激行为违法；缺乏组织意识维权单打独斗处于劣势；缺乏公共责任意识惮于“枪打出头鸟”而“搭便车”；缺乏沟通、协商、对话意识手段单一行为武断。相反，维权成功的案例的原因也主要由于公民意识起很大作用能理性解决问题。据报道：

由12个小区业主委员会联合发起倡议、广州市业主联谊会组织的针对住房专项维修资金的集体追讨活动，在短短的一个星期内，参与集体追讨的业主委员会数目就增加至约60个，声势浩大，在社会上引起了强烈的反响。业主委员会在合法理性的旗帜下自觉地团结起来，全力以赴为化解专项〔9〕维修资金的这一历史难题。

（二）公民意识在社区治理中的表现

公民意识在社区治理中主要表现为作为社区主体之一的社区非营利组织的形成和公民对社区公共事务的参与、政治参与、维权意识以及宽容意识。

公民社会的最大特点就是结社结团。与传统社会的以血缘、地缘、业缘关系结成的社会群体不同，公民社会组织是在契约关系基础上形成的个体的组织。社区非营利组织 是社区某一类利益群体或某一特征群体为维护自身利益或社区公共利益自发结成的组织，是社区治理的重要主体。只有它的形成才能使社区形成治理结构。目前在中国城市社区具有公民社会组织性质的组织主要是业主委员会和社区志愿者组织，但也具有政府主导的色彩。

公民对社区公共事务的参与体现在公民对社区公共事务提出意见或建议、参与社区建设等等。公民的参与可以有效拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安、对社区的和谐、快速发展起到至关重要的作用。

公民的政治参与体现在社区的政治选举、政治表达上面。在社区选举中，存在居民对此持冷淡的态度、参与热情不高，有一种选谁都一样的心态，抱着这样的心态去参与，必将导致自己的权利丧失，影响社区的建设。所以，提高公民的政治参与意识对社区治理有重要的意义。

维权意识的提高是公民意识的重要体现，维权是公民结社、参与的主要动力。目前普遍存在不知侵权、不懂维权的状况。从下面的例子可以看出维权如何促进组织化。

2009年10月13日，在广州市东川三街通往广东省人民医院的一个医疗垃圾出口，贴出一张拆迁规划公示，业主们惊讶的发现，自己的住房面临被拆迁的威险。经调查，业主们发现面自己居住多年的小区要作为公益性用地，而该地块拆迁补偿远不及该地块的一手楼价。面对这种情况，一些业主自发成立了“反拆筹备组”，开始维护自身的合法权益。事件发生后，一些业主积极行动，开动员大会，进行反复扫楼，挨家挨户张贴反拆迁资料、收集居民意见和进行签名活动，一些业主代表开始进行上访。与此同时，利用网络获得居民的支持。在经历了三个月的维权活动之后，原来的拆〔10〕迁规划被叫停。

此次拆迁事件的解决，充分说明了维权的共同利益如何促进公民社会组织的形成，也说明公民意识在维权中的关键作用。

三、公民意识缺乏造成的社区治理问题

从发达国家和地区的社区治理看，不同国家有不同的特点，社区治理模式的差别往往取决于政府和社区之间权能配置的方式。以政府和社区之间权能关系的不同, 社区治理模式可以分为三种类型, 即自治型治理模式、行政主导型治理模式和混合型治理式。我国的社区治理属于适应社会转型的国家治理需要的至上而下的制度安排，居民参与仍停留在革命时期形成的国家动员、群众参与的阶段。所以，这种参与还不能称为公民参与，是被动参与而非主动参与，是参与活动而非参与公共事务，是临时参与而非制度性参与，是个人参与而非组织、个体参与，是少数人参与而非多数人参与。究其原因，除了社区行政化的原因外，公民意识缺乏也是重要原因。

（一）社区居民对社区的认同度差，归属感不强。

社区的本质特点是居民守望相助的共同体。处于转型时期的中国城市社区，既抛弃了传统街坊和单位社区的归属感、认同感，又没有在新的居住格局中形成契约性、团体性的社区认同感。现代社会与传统社会的认同感不同之处在于不是基于地缘和血缘，而是基于同一团体的权利性的承认和公民意识中的宽容、多元化意识，所以，习惯于传统社会“单位人”的角色定位，还未形成现代社会“社区人”的角色定位，因而对于社区的认同度较低，归属感不强。原因在于：第一，社会资源还主要集中于“单位”，社区主要吸引下岗、失业群体和老、弱、病、残群体。第二，缺乏公民意识不能把参与社区公共事务看做自己的公民责任。第三，政府对社区的权力下放不够，公民参与没有空间。因此，造成的结果是社区民主选举难以进行，居民代表大会难以召开。社区民主选举老年人较多，中青年较少；离职人员多，在职人员少；女性多，男性少。其次，社区活动被动参与，许多参与活动都是根据上级统一部署安排的，而非社区根据自己的实际需要组织的。社区居民参与可有可无，随意性较大，缺乏制度保障。参与意识淡薄，参与热情低。

（二）存在社区建设资源缺乏和社区社会资源闲置的矛盾。

社区建设需要人力、物力、财力资源，无论中外，国家财政的收入都永远不能满足 社会事业发展的需要。福利国家实践的失败表明，单靠政府的力量不可能建立起一套可持续的福利国家制度，最好是充分发挥第三部门即非政府组织的作用。同时，西方社区发展的经验还表明，仅靠经济手段难以解决社会问题，社区成员的参与是制定和实现社会政策目标的因素之一。尽管我国财政对社区的投入已有很大进步，但社区建设的资金依然紧张，人员身兼数职。许多居委会存在着这样的现象：牌子挂起来了，但工作并未开展。但同时，社区中现有的人力资源浪费严重，功能设施不能物尽其才。许多居民将多余的精力和时间打发在麻将桌上。而在美国，据美国全国独立部门1999年的一项调查显示，18岁以上的成年人中，将近56%的人加入了志愿者行列。82%的公

〔11〕司捐助志愿者行动计划，26%的公司给予其员工带薪从事志愿服务工作的时间。

（三）社区居民参与理性不足，普遍存在“搭便车”心理

根据公共选择理论，人们总是追求自身利益的最大化。在社区治理中，公民参与社区建设时也较多地考虑自身的利益，与自己利益有关，参与热情就高，反之则低。同时，因为人的有限理性，公民参与社区管理时，反映的问题常常带有一定的片面性，或是提出一些不切实际的要求，或是发发牢骚，这些都体现出社区公民参与的功利性较强。此外，在社区居民的参与中，多数人都存在“搭便车”的心理，他们认为公共利益的增加或减少不会直接对我个人利益有影响，所以我个人对公共利益的奉献既无好处也无意义，不如让别人去争取权益。正因如此，公民参与社区治理的热情和质量就会受到影响。

四、社区治理中有效培养公民意识的探索性建议

作为思想观念，公民意识的形成需要有相应的经济社会发展水平，但同时，思想观念的转变与进步也需要发挥人的主观能动性，教育与培养公民意识。社区治理中面临公民意识缺乏所造成的问题，但社区治理同时也是公民意识形成的最好场所。然而，这需要政府主导与发挥作用，也需要公共精英的带动示范。

（一）培育社区认同感与归属感是有效培养公民意识的根本。

对社区的认同感与归属感是公民意识中主体意识的来源。认同感与归属感一方面来自对邻里的认同，另一方面来自与社区的利益相关性。对邻里的认同感是在居民互动中自然形成的，但在商品住宅区居民很少像以前的街坊邻居那样全面的情感互动，更多属于局部的参与式互动。然而目前许多社区都缺乏互动场所和居民能够参与的活动，多数社区举办的活动属于作秀与社区考评项目，谈不上居民参与。而发达国家与地区政府重视用于居民活动的公共场所的建设。新加坡新建的公寓内专门辟出邻里活动中心等公共空间。由此说明，政府对建设形成公民意识的社区公共场所负有监管责任。而与社区利益的相关性，有待于共同利益的出现与观念的转变。

笔者所居住地的附近小区是Q村拆迁后开发商给村民们建的集体回迁住宅区，村集体组织仍然存在，村民们原有的社会生态系统也基本保留。由于开发商将小区大门两侧的临街骑楼卖出开饭店，饭店竟然要把污水处理管道和小区中的污水处理池接通，这显然会超过原有污水处理设计的负担从而影响小区环境，所以小区中的居民积极行动起来共同抵制，两天后饭店的这一侵权行为才得以终止。维权成功的原因据笔者观察所得结论，一是由于居民同属同一村集体，组织成本低，能够很快形成行动力；二是由于老年居民们以情理服人，以“年老摄人”；三是居民们有一定的法律、维权常识。

（二）社区公共精英的出现对公民意识的形成有示范带动作用。

2004 年9月8日，广州《南方人物》周刊发表“影响中国的公共知识分子50人”，同时提出了公共知识分子的三条标准：第一，具有学术背景和专业素质的知识者；第二，〔12〕进言社会并参与公共事务的行动者；第三，具有批判精神和道义担当的理想者。社区公共精英类似公共知识分子，他们在社区管理和维权中敢于当“出头鸟”，与公共知识分子不同的是，他们不具有专业素质和批判道义，他们只是具有一般公民素养的公民。但是他们又与普通公民不同，他们在经济地位上属于中产阶级中上层，接受过高等教育，更重要的是他们具有公民素养，包括主体意识、守法观念、协商理念、团体精神等。许多小区维权成功的原因都有社区公共精英的因素存在，更重要的是，他们的言行具有示 范带动作用，能够影响周围人群。

（三）网络社区是公民意识形成的演习场。

由于网络的普及，网络成为人们新的沟通平台。而且网络的匿名性又契合了现代人希望交流但又不愿担负由此增加的人情成本的需要。社区网络正是在这样的现实要求中出现的。从租房、卖房到旧物交换，从邀约兴趣活动到公益活动，社区网络正成为社区居民沟通的重要平台，而公民意识也在这样的沟通中萌芽成熟。

著名的社区网北京回龙观社区借助网络，居民们在2005年3月，回龙观社区网5周年庆典，成功实现481人在顶上红餐厅聚餐，成为社区人数最多的集体“腐败”。2007年9月，社区论坛里，一个名为“微笑墙”的活动温馨上演——为挽救河南来京求医的11个月大的兔唇宝宝浩浩，回龙观居民们热购笑脸。最终，“微笑墙”筹到了万余元捐款，用于浩浩的生活及治疗费用。2008年5月，汶川大地震后，网站负责人第一时间通过社区网站宣传义卖募捐，总计为灾区群众筹集捐款535453.82元。回龙观尤为引人注目的还是它的维权行为，著名的“保卫绿地”维权失利后，居民们由维权走向积极参政，参加北京昌平区的区人大代表候选人参选，最后，32岁的聂海亮当选为回龙观选区惟一的人大代表。对于他的当选，一些学者很兴奋，将之概括为“北京现象”。

有媒体评价道：“普通业主自荐参选人大代表，意味着他们从上访维权走向选举维权，从代表一个人到代表一群人，从具体维权到积极参政。”“聂海亮的当选，应该是中

〔13〕国社区民主与现行民主体制实现的第一个对接。”回龙观社区之所以能借助网络实现社区居民的自组织力、对社区的归属感和守望互助、作为公民的志愿服务行为、共同维护公共权益以及积极参政，它的关键在于回龙观社区的居民组成性质，主体居民属于25——35岁之间的中关村IT人士以及其它业界的文化水平较高的中高收入者。他们由网络互动发展为现实互动，公民意识也在这样的互动中成长发育。可以预见，网络将成为社区居民互动、组织、参与的平台之一。

注释：

〔1〕 丁茂战.我国城市社区管理体制改革研究〔M〕．北京：中国经济出版社，2009： 103 〔2〕 谢芳.西方社区公民参与〔M〕．北京：中国社会出版社，2009：1 〔3〕 布莱恩·特纳.公民身份与社会理论〔M〕，郭中华，等．译，长春：吉林出版集团，2007： 序言 〔4〕 马克思恩格斯全集（1）〔M〕．中央编译局，译．北京：人民出版社，1956：436.〔5〕 郭道辉.公民权与公民社会〔J〕．法学研究：2006，1：83 〔6〕 王俊秀.社区自治：中国基层民主开步走．（2008-02-19）.http://zqb.cyol.com/content/2008-02/19/content_2069031.htm.〔7〕 侯钧生，等．发达国家与地区社区发展经验〔M〕．北京：机械工业出版社，2006：38-41.〔8〕 http://bbs.soufun.com/1010001071~-1~4374/34291297_34392526.htm 〔9〕 http://news.sina.com.cn/c/2006-10-***5855s.shtml.〔10〕 刘志杰.五百业主成果反拆迁记〔N〕．中国青年报：2010-01-14（3）〔11〕 同〔7〕．42 〔12〕 杜光.怎样促进公民社会的成长〔J〕.炎黄春秋： 2009，2：24 〔13〕 董月玲.北京回龙观居民区维权路：从具体维权到积极参政.（2005-6-22）http://business.sohu.com/20050622/n226034509.shtml.7

第二篇：公共治理中公民参与的多样化实践

公共治理中公民参与的多样化实践

《 人民论坛 》（2014年第13期）

浙江大学公共管理学院教授、博导 胡税根

浙江大学公共管理学院博士研究生 李幼芸

公民权是公民参与社会治理的基础，它赋予了公民参与社会事务和社会管理的权利。在西方社会，公民参与治理的实践早在古希腊时期就已经出现了。在罗马帝国兴起、欧洲中世纪的封建王权与教会统治、资产阶级出现以及制度化政体的确立等一系列历史进程中，公民社会也在逐渐形成与曲折发展。

西方国家公共治理结构中的公民参与

“治理”理念在公共领域兴起的时间并不长，自20世纪90年代以来，其在理论与实践方面仅仅经过了二十余年的发展。不同的学者以自身不同的学术领域为背景，从多个学科角度对“治理”进行了界定。全球治理委员在《我们的全球伙伴关系》一书中将治理定义为公共机构、私人机构或个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排①。治理的基本特征包括：首先，治理是政府、社会公共机构和行为者等多元主体集体行动的过程；其次，治理过程中，各个社会公共机构之间存在权力依赖，治理参与者最终将形成一个自主的网络；最后，治理运用的领域包括政府治理、国际治理、社区治理等。

在公共治理理论中，治理的结构主要包括政府、企业、非政府组织、公民等主体。政府以宪法确立的权威为基础，负责制定具有约束力的政策，拥有明确权力，倾向于按照既定程序进行调控，其基本功能是通过国家公权力制定一系列维护社会秩序、管理经济生活和行使公共权力的法律政策，实现对社会的治理。

在公共治理中，公民是公共事务的积极参与者，他们怀着极大的热情和兴趣积极参与公共组织，参加公共活动，并对公共生活产生实质性的影响。公民既是政策制定的参与者、确定者，也是政策的执行者、受惠者和监督者。在治理过程中，公民与政府的关系从回应进化到了合作，回应意味着政府通过最大化的集权来掌控权力与制定决策，而合作则强调权力的分化以及公民在行政过程中的参与。

美国学者谢尔·阿斯汀提出了“公民参与阶梯理论”。公民参与类型被划分为由低到高渐进发展的三个阶段：第一阶段是政府主导型参与，政府通过操纵、教育等方式主导参与过程，公民实际参与的程度很低；第二阶段为象征型参与，公民具有一定参与公共决策的机会，但政府为避免对决策产生剧烈的影响，会改变参与者的权力分配方式、决策的制定过程，公民自主性程度不高；第三阶段为完全型参与，公民享有合法的实体性权力与程序权力，参与公共政策的制定和执行，能对社区的公共事务进行自主式的管理。②

治理中公民参与的作用

公民作为一个新的主体参与到社会治理当中，极大地改变了社会治理的结构与效果。公民参与不仅提升了公民自身的政治素养，满足了公民的政治需求，同时也推动了政府、社会的进步。第一，公民参与治理能够更有效地满足公民自身的需求。新公共管理运动的出现与发展，推动了政府官僚制的改革，迫使其加强对公民的回应性。现代公共管理潜存着两种趋势，一是将公民作为顾客，政府回应其需求；二是将公民作为平等的伙伴，政府与其进行有效合作。然而，回应被认为是消极、被动的反应。而公民参与意味着公民与政府在价值上的统一与行动中的协作。公民参与治理改变了公民作为顾客或委托人的身份，转而成为治理的主体，在治理体系中代表及实现公众的利益诉求。

第二，公民参与治理有助于增进社会资本，降低社会成本。西方的社会资本理论认为公民参与集体社会行动，能够促进彼此之间的合作与互惠，增加彼此之间的信任，社会信任增加转化为社会资本。社会资本具有规模效应，公民在小范围、小群体内合作所形成的社会信任可以延伸至对政府、对社会、对市场的信任，进而为政府的决策制定、社会的有效管理以及经济的快速增长奠定基础。同时，社会资本能够克服集体行动的困境，降低生活交往和市场经济中的制度费用，提高投入资本所带来的收益。因此，公民参与到治理中，形成相互合作、平等互利的规范网络能够有效地形成社会信任、提高社会资本、降低社会成本，进而推动民主政治与和谐社会的发展。

第三，公民参与治理能够提高公民参与政治的积极性和有效性。公民参与治理使公民具有更强的主动性和批判精神，也使他们更加关注社会、政治中的热点焦点问题，促使他们更主动更积极地参与到这些问题的讨论、解决之中，进而影响政府的决策。同时，更多的参与也赋予公民更多学习的机会，使他们具有更多的政治知识、更好的政治技能以及更高的政治觉悟，提高他们参与政治的有效性。

第四，公民参与治理能够提高公共政策有效性。公民参与治理有助于社会对政府的监督和敦促。公民参与迫使政府将大量政府信息向社会公开，也敦促政府更多地倾听公民的意见和建议。虽然，公民参与在一定程度上会提高政策制定的成本，但公民的参与确保了公民对政策的接受度与合作性，这将大大提高政策执行的效果。同时，这种参与与合作也确保了政策的合法性，进而提高了政府行为的合法性。

第五，公民参与治理能够有效地推动社会民主进程。在早期的公共行政中，由于对效率的追求以及对公民能力的质疑，许多学者认为政治只是政治家的工作，与普通大众无关。随着公共行政理论与实践的发展，人们认识到公民的参与不仅是对政府、官员的监督，更是民主价值的彰显。效率不再是唯一的追求与核心价值，公平、人本主义开始得到重视。公民参与治理在一定程度上确保了公民参与政治的价值观的确立以及对公共事务的知情权，这些都为社会民主化奠定了重要基础。

西方国家治理中公民参与的实践

公民权是公民参与社会治理的基础，它赋予了公民参与社会事务和社会管理的权利。在西方社会，公民参与治理的实践早在古希腊时期就已经出现了。古希腊城邦制度下，公民享有政治权利，即可以通过公民大会、四百人会议、人民法庭等途径参与城邦的直接管理和参与城邦重大事件的决策过程。在罗马帝国兴起、欧洲中世纪的封建王权与教会统治、资产阶级出现以及制度化政体的确立等一系列历史进程中，公民社会也在逐渐形成与曲折发展。

不同于古希腊时期公民的直接参与模式，近代西方社会城市治理中形成了重要的间接参与模式，即代议制民主。随着社会政治经济的进一步发展，西方国家随后在近代代议制基础上又发展形成了多种公民参与治理模式③，包括：技术精英代议制参与模式，即为了促使公民接受有关政策、维护社会稳定，政府官员和专业人员设法沟通公民与政府官员的联系渠道，对公民的要求作出恰当反应的模式。该模式下，普通公民难以介入社会公共事务的管理，因此不能算严格意义上的“公民参与治理模式”。多元自主代议制参与模式，即为了使不同利益群体和个体观点进入决策过程，充分发动基层民众的作用，鼓励不分性别、种族、阶级和教育程度的人民组成压力集团发挥影响力。该模式虽然肯定了基层民众的作用，但强调通过利益集团组织来参与治理决策。现代的直接参与模式。在代议制参与模式主导的今天，仍然存在三种公民直接参与模式作为补充，即公民创议、公民投票和罢免民选公职人员。直接参与模式的实行事实上也体现了公民参与能力的提高和参与范围的扩大。

此外，当代西方社会形成了一些较为普遍的促进公民（狭义）参与治理的做法，以议会与公民的关系为例，如向公民开放议会大楼、允许公民参加议会委员会公开会议、向公民提供议会信息等，这一系列措施尽可能地保障公民享有充分的知情权与参与权，为公民参与治理提供了良好的环境。具体来看，不同西方国家在公民参与治理方面有过不少实践经验，如美国公民参与社区治理、英国政府促进公众参与公共政策制定、法国公民参与地方治理等实践。

美国的社区治理经历了精英控制时代、民主时代、职业主义时代以及公民治理时代。在精英控制时代，只有拥有土地所有权的少数显贵才能组成自治组织，对社区进行治理。由于社区的治理权集中于少数精英手中，大部分普通公众无法参与到其中，财富便成为决定领导权的重要因素。在民主时代，社区中先后出现了董事会、委员会制度，行政权力集中于一名由市民选举产生的官员手中，由他对社区的发展制定决策与方案。在职业主义时代，社区治理借鉴私营组织的模式，采取地区普选和市议会—城市经理制度，由职业化的经理或执行官向董事会负责。这一形式提高了社区治理的经济效益和效率，但是在适用地区上存在局限性。在公民治理时代，强调要赋予非执业人员和公民更大的控制权，由集权的治理模式转变为以公民为中心的治理模式。在这样的社区中，效率不再是唯一的追求目标，居民的选择和需求才是最重要的价值④。

以美国社区听证会制度为例，二战后城市人口急剧膨胀，社区内各种问题逐渐增多，于是美国提出让公众参与到城市规划建设中，在社区中建立公众参与审议与讨论的平台，以此应对城市过度重建带来的问题和困境⑤。社区听证会制度可从几个方面来了解：一是组织主体。在社区建立社区委员会，在制定与社区相关的重大决策前，由委员会组织居民代表进行听证。二是听证内容。社区听证所针对的问题大部分都与社区居民休戚相关，包括社区基础设施、周边环境等。三是听证制度的作用。由公民自己探讨并决定自己生活的环境，不仅能提高设施建设效率，还能更好地满足社区居民，同时可以有效防止弱势群体的需求被忽视，确保社区规划不会成为富人和权贵们的游戏。社区听证会为各方面的利益群体提供了一个沟通协商的平台，使得社区中不同需求的居民、社会其他公民以及政府能够就同一问题展开讨论，从而为所有人提供了沟通的可能。

在英国，公民参与也被看作是促进民主发展与政策执行的有效措施，政府对其越来越重视。通过为公众提供一个表达自己声音的机会，或者说是培养一种表达意见的能力，使它充分发挥出民主的作用，能够极大地推动政策的制定与执行。公众参与中很重要的一点是要确定谁应该拥有发表看法的权力，即确定利益相关的公众或委托人。以英国的医疗系统为例，公众与患者能够参与到医疗治理的过程中来，这种参与不仅是理论上干预医疗工作的安排，在实践上也为医疗程序的民主决策提供了讨论的平台⑥。2007年，英国出台了Local Government and Public Involvement in Health Act 2007，以当地参与网络替代患者与公众参与平台，用以改善公众在参与医疗治理中的制度安排。2007年法案在创新的同时，也包含了当地参与网络的主体内容，这些改革为公众参与到民主决策过程作出了巨大的贡献。

法国在地方治理过程中，十分强调和重视发挥公民社会的作用。法国公民具有以社会运动的方式自我组织参与政治的传统，随着“积极公民”理念开始兴起，法国公民参与的途径也在不断增加。2002年2月27日，法国通过了参与民主法（Participatory Democracy 2002 Law），该法律除了推广已有公民参与措施之外，还提出了成立邻里委员会等新的公民参与机构⑦。法国公民参与国家管理、社会管理与公共事务管理的途径主要有三个：首先，公民通过选举权参与政治。法国的总统、国家及地方议会议员都是由公民直接选举产生的，议会议长则是由议会间接选举产生。不过，“积极公民”理念之下，公民不仅仅是投票者和政策作用对象，而应该具有强烈的公民精神。因此，法国公民参与治理的第二个途径为通过第三部门参与政治。目前法国公民参与的常规性机构有大区社会经济委员会、邻里委员会、地方信息和监督委员会、发展委员会、地方公共服务委员会等，许多这种类型的机构成为了地方政府出台政策较为权威的咨询处，有的行政决策若没有第三部门的支持甚至很容易被取消。当然，公民个体的直接参与也是一个非常重要的方式。法国公民直接政治参与具有制度化、法律化、程序化的特点，例如法律制度规定小市镇的市民可以直接向市长表达个人意见，还规定所有公民都有权通过办报、发传单或者请愿的方式向地方政府、中央政府表达意见；同时特定的公共项目决策程序也对公民参与作出了明确规定，例如大型公共项目必须进行大型的公众调查，调查由专门的调查委员会负责且项目实施必须得到委员会的认可，此外还有公民复决的方式，公民可以对已完成立法程序的议案表达支持、反对或要求⑧。

当然，西方国家治理中的公民参与也存在不足与缺陷，如公民参与的成本问题、公民参与的满意度问题等。对此，西方国家也提出了诸如建立公众联盟、公民陪审团等一系列措施⑨。这些西方国家的实践经验对于我国社会治理中公民参与的发展具有一定的借鉴意义。

西方国家治理中公民参与的经验与启示

目前，我国的经济社会发展到了新的阶段，积累了一些较为严重的经济社会问题，政府治理面临巨大的压力。相较于西方社会，我国社会治理实践中的公民参与发展时日较短，发展程度较低，需要改变、改善的空间也较大。为应对经济社会转型中的问题，我们可以借鉴西方国家治理的经验，为公民参与治理提供更多的机会与平台。

第一，制定完善的法律制度，为公民参与治理提供保障。在法治社会建设的背景下，只有保证公民参与的合法性，使其以积极的态度主动参与，才能确保参与的实际效果。目前，国内的公民参与仍然存在着混乱无序及无效等问题，导致公民缺乏参与的积极性与信心。

第二，建立政府和社区决策听证会制度，为公民参与治理提供有效的渠道。博克斯指出，公民治理包括公民协调委员会、公民理事会、帮助者等必要因素，管理机构从决策者转变为协调者，由公民为地方政府的决策提供咨询与协助⑩。美国的听证会制度强调听证的全程公开，包括事前听证、事中听证以及事后听证，同时为了保证听证程序的合法性，听证代表被允许邀请律师陪同出席。目前，我国已建立起有关社区规划听证的法律制度，但是各项规定还不明确，有待继续规范。同时，社区听证制度在全国各地的社区并不普及，听证议题的公告、时间的公开以及律师的全程参与也都有待完善。

第三，设计及时有效的反馈机制，提高公民参与治理的积极性。公众参与治理最关注的不是参与的形式，而是参与是否能够对治理决策产生真正的影响。如果公众的积极参与得不到政府的有效回应，不仅会打击公众参与的积极性，更会影响政府的公信力。只有充分重视公众参与的意见，建立起有效的反馈机制，对公民的意见进行及时的反馈，让公众看到自己的参与对政策产生了实质影响，才能保证公民参与的积极性。

第四，构建公民参与技能培训体系，提高公民参与治理的有效性。公民参与治理不仅需要参与政治的热情，同时也需要参与政治的能力，要让公民成为“有所知的公民”。因此要建立公民参与技能培训体系，使公民具备一定的政治知识和参政能力，才能最大限度地发挥公民在治理中的作用，将传统的政府“中心决策者”角色转变为“公民协调者”角色，使公民真正成为治理中的主人。

（浙江大学公共管理学院硕士生叶夏菁对此文亦有贡献；本文系国家社科基金重大项目“公共文化服务的指标体系构建与绩效评估研究”和国家社科基金重点项目“应对重大突发公共事件的绩效评估、政策仿真与能力建设研究”的阶段性成果之一，项目编号分别为：12&ZD020、08ASH006）

【注释】

①全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年，第23页。

②Arstein, Sherry: A ladder of citizen participation.Journal of American Institute of Planners, 359(4):216-224.③关玲永：《我国城市治理中公民参与研究》，长春：吉林大学出版社，2010年，第45～75页。

④［美］理查德·C·博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第20～23页。

⑤Damon Y.Smith: Property Ownership and Economic

Stability: A Necessary Relationship? Saint Louis University

Public Law Review, Participatory planning and procedural

protections: The case for deeper public participation in urban

redevelopment, 2009, 243.⑥Caroline Muller, David Hughes, Peter Vincent-Jones:

The Democratic Potential of Public Participation: Healthcare

Governance in England.Social & Legal Studies, 20(1): 22.⑦郁建兴，楼苏萍：“近20年来法国地方治理体系变革与新治理结构”，《学术研究》，2006年第1期，第78～83页。

⑧吴自斌：“法国地方治理的变迁及其启示”，《江苏社会科学》，2010年第4期，第122～129页。

⑨顾丽梅：“解读西方的公民参与理论—兼论我国城市政府治理中公民参与新范式的建构”，《南京社会科学》，2006年第3期，第41～48页。

⑩［美］理查德·C·博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第103页。

11黄凤兰：“美国城市规划中的社区听证及我们的思考”，《行政法学研究》，2014年第1期，第136页。

第三篇：公共参与

村民政治参与中存在的问题及对策分析

近几年来，我国基层民主政治建设正在一步步的健全和完善，并取得一系列的成就。村民的政治参与作为基层民主政治建设的重要组成部分，是中国特色社会主义社会政治参与扩大的转折点。但在现实实践过程中，村民政治参与还存在很多问题，并影响到我国民主化建设进程。通过对村民政治参与的介绍和研究，对推进基层民主建设进程和实现社会主义中国的政治稳定具有重要的意义。

一、村民政治参与的概况

（一）村民政治参与的概念

关于政治参与的定义在学术界的界定有很多种。

美国著名的现实主义理论家亨廷顿认为：政治参与是政治现代化的重要内容，是公民试图将自己的意愿作用于政府的决策活动。他认为与传统国家相比，现代国家受公民政治参与范围大小和参与程度高低的影响更大、更深刻。

西德尼·伏巴认为：政治参与是公民有意识的以影响政府工作人员的决策及他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。是与政治暴力不同的影响政府决策的行为方式。

巴恩斯认为所谓的政治参与，就是公民自愿的参与政治活动试图在政治生活的各个方面影响政府的政治决策。巴恩斯认为政治参与应包括合法的政治参与活动和非法的暴力抗议行为，他排除了非自愿的参与行为。还有一部分学者专家认为：村民政治参与就是普通公民运用一定的方式来对政治权力主体及政治权力体系的活动和公共政治活动产生符合自己意愿的影响的政治行为方式。

综合各个学者关于村民政治参与的定义，我把村民政治参与定义为：村民政治参与是指一般公民按照一定的程序，遵循一定的原则，采用一定的方法试图对与自身利益息息相关的政治活动施加影响的公民行为。公民参与政治的目的是最大成都的实现自身的政治诉求。

（二）村民政治参与的特征

1．从村民政治参与主体上来看。村民政治参与主要指农村普通村民的政治行为，所以参与主体也是指普通村民。而不是包括所有的公民以及政府工作人员和基层干部。村民是指那些受教育程度较低、权利意识较弱的一部分人，对民主政治进程有重大影响的人群。

2．从村民政治参与层次上来看。村民政治参与具有显著的直接性、利益性的特点，主要热衷于参与与自己切身利益直接相关的政治活动，对于那种与自身利益没有直接关系的事务参与积极性不高。村民的政治参与活动的范围一般限于涉及具体的社会问题或与自身利益息息相关的问题，对国家的抽象问题参与较少。

3．从村民政治参与实质上来看。村民政治参与是我国基层民主政治建设的重要组成部分。基层民主强调民主自治，实现自我管理、自我监督、自我控制，村民的政治参与既是体现人民当家做主的权利，也是推进基层民主建设的义务。村民的政治参与是一种权利，也是一种义务，是权利与义务的统一。

（三）村民政治参与的现状

1、村民在政治参与中的政治态度：主动和被动并存。政治态度是一种对政治事务的心理趋向，政治态度的倾向一定程度上决定着村民的参与意愿。有些村民能够正确对待选举活动，意识到主人翁地位，有些村民则对此比较被动。村民在自治管理上，不愿意参加村民自治活动，采取“事不关己高高挂起”的心态，对选举活动不感兴趣。村民在对待乡村领导上，普遍存在怕官、畏官、躲官的现象。

2、村民对政治体系的认知及受教育水平：参次不齐。村民对政治体系政治现象的认知水平有很大不同、有些村民对政治想象有很深刻的认识，但大多村民对政治事务的认知多通过村干部动员，很少通过系统的学习。村民的受教育水平普遍较低且受教育机会也最少，是文化最

贫困的群体。在社会主义市场经济体制下村民的政治素养在一定程度上受到市场主体的趋利性的影响。

3、村民对政治的参与动力：衡量利益为出发点。村民在政治参与中有一部分人对政治管理有需求和动机，愿意成为村级管理者中的一员，但这种参与意愿是在权衡利益之后形成的，是希望用管理者的身份来维护自己的利益，当政治参与不能维系自身利益的时候村民的政治参与欲望就会变弱，他们是以利益为出发点的政治活动。

4、村民对政治监督的重要性的认识：普遍监督意识低下。要实现政治民主必须加强对管理者的监督。使管理者能切实代表村民利益，衡量村民监督意识高低的一个重要条件是村民对公共问题的关注程度和对公共问题的解决方式及结果。村务公开制度理应是合理有效的监督制度，但是由于村民环境和村民意识等各种原因使村民很难对农村事务进行监督。

5、村民对民主政治进程的影响力：曲折地向前发展。虽然很多村民能够积极参与民主选举，民主决策，民主管理，民主监督，并对基层民主政治的推进持有积极态度，但他们对自己在政治参与中扮演的角色持有可有可无的心态，对自己对推进民主政治所起作用认识不足。村民的政治参与还有很长的一段路要走，民主政治畸形发展才能慢慢回归理性。

二、村民政治参与中存在的问题

（一）村民自身条件的限制导致的参与能力的参差不齐

参与能力也是影响基层民主良性发展的一个重要因素。

1、村民对政治体系政治程序的熟悉程度不高。村民在参与政治过程中由于缺乏规范的政治认知，没有按照法律程序有序参与，这就造成村民在参与政治活动，行使自己权利和表达自己的意思的过程中表现的很盲目，并不能很好的反映政治诉求。

2、村民的参政经验有待丰富。参政的经验越丰富，参政的能力就越强。所以应号召村民积极参与一些基层选举活动和增加村民表达民意的机会，丰富其参政经验，提高参政热情和参政责任感。同时村民的民主意识也影响着其参与能力的高低。

3、村民整体所受教育程度较低，对政治的参与多通过动员，没有经过系统的学习，对政治参与的目的责任仅仅停留在了解的表层而缺乏相应的正确的观点，对各项国家政策没有时效的认知理解而存在认知上的偏差，对自身权利没有得到实现时意识不到运用法律武器去维护。造成村民不能进行正确的政治选择和价值判断，不具备一个管理者所具备的应对特殊问题的能力，从而在一定程度上影响或限制了其政治参与的热情和积极性，导致基层民主政治一直都是在畸形发展。

（二）村民缺乏有效的利益保护机制

村民政治参与以维护自身的经济政治利益为基础，从而实现当家做主。而在农村规范的利益表达渠道不通畅，利益缺乏有效的保护机制，当村民利益受到损害时村民没有地方申诉没有体制去保护他们的利益，民主选举不公正，民主决策不公开，民主管理不公平，民主监督不作为，导致不能真正实现村民们的切实利益。村民的民主权利还没有得到有效保护，没有真正落实民主政治。当体制不完善时候，就无从谈起实现真正的人民当家做主。因而出现很多越级上访或群体上访甚至于暴力方式的非正式的利益表达方式盛行。

（三）存在“虚高”的参与假象

1、在有些农村地区，村民选举的时候在村干部的呼吁下，大部分村民也会积极投票，参与村干部的选举，但是这并不意味着他们就能根据自己的意愿选出合意的村代表。在大多数情况下，村民都有一种“从众”心理或者根本不了解候选人的情况而盲目投票。，导致“虚高”的参与假象。

2、代理投票现象严重。对于一些政治参与意识低下的村民来说，在选举时只是遵从村干部的要求，在空白纸上填上内部原本拟定好的候选人，村民选举只是“走形式”而已，这种代理投票造成村民和村干部的选举态度不认真，常常出现一人填写多张选票的情况。

3、基层政治的透明度低也使选举效果大打折扣。在参与选举过程中，基层政府机构由于对候选人信息的隐瞒并不能让村民真正享有自己的选举权。村民政务的不公开不透明让村民政治参与过程中显得很被动消极，不能真正实现民主政治的现代化。

（四）基层干部公仆意识淡薄，制度监督不力

基层干部也是国家权力的行使者，支配者与人民有切身利益的公共资源，是代表人民行使权力，为人民谋取利益、表达社情民意、实现人民福祉的公仆。基层干部能否对村民负责成为村民政治参与的关键问题。就目前来看，村民对地方干部的满意度不容乐观。而村民政治参与度的高低与村干部工作方式直接相关。村干部的工作方式不规范，处理事务不公正，不能做到受村民监督、对村民负责，这样群众就不会说出自己的真实想法，不愿积极参与村民事务，村干部的行为会使村民的政治参与消极被动，达不到村民参与政治的根本目的，进而影响农村的整体的基层民主政治建设的推进。

（五）农村生产力低下束缚村民的的权利意识和责任意识

随着乡村民主建没的推进，尽管村民的权利义务意识、参政议政意识有明显提高，但是受传统小农经济思想的制约，农村政治参与目标仅仅停留在经济层面，出现利益先行的错误意识。村民意识不到当家做主是自己的权利，维护政治环境的公正是自己的责任所在，缺乏一个村民作为一个政治管理者应该具备的权利、责任意识。利益几乎成为村民政治参与的主要驱动力之一。由于农村中存在着不同的农民利益群体，利益群体的多元化使得社会利益迅速分化，利益冲突日益加剧。村民在政治参与中一切政治活动以自身利益为出发点。导致很多政治活动并不能实现真正的公平公正公开，严重影响基层民主政治的现代化进程。正是村民当家做主权利的淡化、权利和责任意识的低下，基层民主政治的现代化建设进程才会失去内部驱动力，导致贿赂参选、私人控选和重选等扭曲现象的发生。

三、改善村民政治参与状况的对策

（一）加强村民教育，提高村民素质，全面促进村民的政治参与能力

加强思想道德教育，提高村民的主人翁意识，树立村民政治参与的使命感和责任心，使村民真正意识到自己是国家的主人，是社会主义政治文明的建设者，是推进基层民主政治的先行者，有责任有义务参与各项事务为民主建设作出应有的贡献。

1、加强法律宣传，提高法律认知。让村民在法律的范围内有序的参与政治。村民的法律意识低下是导致村民消极政治参与的重要原因，意识不到自身在推进基层民主建设中的地位，政府应利用多种方式加强法律宣传力度，定期组织法律宣传小组下乡，定期组织村民进行法律知识学习，法律知识竞赛等等，充分利用媒体舆论的作用和发挥政府的引导作用，使村民能学会运用合法的有效的途径参与政治。

2、提升村民的政治文化素质。村民对社会文化知识的了解，对文化知识的掌握和运用，能有效提高村民的政治参与意识和政治觉悟，能充分意识到自身在社会主义政治建设中的地位。

3、强化农民的民主意识。民主意识有利于农民选择最有效的民主形式和民主途径参与政治，同时有助于提升农民的参与责任感，能提高村民积极与非法参与行为作斗争。

（二）完善村民的利益表达机制，提高参与政治的热情

健全的村民利益表达机制有利于村民自主积极的参与政治，寻找多样化的利益表达途径，使大多数村民都能通过各种各样的途径参与进来，提高政府政策的民主化、科学化和法制化。

1、遵循“民主自治”原则，健全村民自治制度，使政治官员、地方政府和村民建立一种良性的互动关系，完善村民委员会制度、村民代表大会制度以及村民选举制度，尊重并保障村民充分行使选举权利，保证村民选出自己的代表，使村民有序的、科学的、有效的参与本村政务。

2、建立多样化的村民利益表达机制，满足村民的个性化需求。政府在出台地方政策时可以适当的开展一些座谈会议、听证会议，收集村民的意见，有利于提高政策的回应度。当前的信访制度为村民表达意志提供了便捷的渠道，但还要继续遵循村民利益多元化的趋势，通过形式多样的利益表达途径反映民情民意。

（三）杜绝政治参与假象的存在村民政治参与的“假象”在我国还很严重，应采取一系列措施杜绝政治参与假象的存在。

1、通过扩大村民代表的比例杜绝参与假象。目前，我国农民代表占全国人民代表的比重少之又少，而农民人口占全国人口比重较大，这就减少了农民参与政治的机会。同时应积极推进村民政治参与由传统的“被动参与”向现代的“主动参与”的转变。鼓励村民按照宪法原则科学有效的参与政治，通过人民代表反映自身的政策诉求。

2、通过增强地方官员的责任意识来杜绝参与假象。有些地方政府机构迫于绩效考核的压力，在提高政府行政效益的同时也会诱发政府公务员的利益化行为。为了迎合绩效考核指标，扭曲公共政策实施的本来目的以及部门活动的本来指向，而最终没有认真履行自己承担的公共责任，损害了社会公共利益。同时要大力提升村民的责任意识，让村民意识到“委托投票”是其自身民主参与权力的一种亵渎。

（四）推动村民政治参与的制度化建设，完善制度监督机制

制度化建设是村民政治参与的前提和保障。完善村民政治参与的制度化建设和监督机制可以激发村民的参与热情，维持村民的参政意识，调动村民的参政心理。

1、应根据不同地区村民的政治参与程度高低出台不同的政策，以适合当地民主政治的发展。政府在出台政策时应广泛征求人民群众的意见，提高民众的认同感，这样也有利于发挥政策的效果，提高政策满意度和政策回应力。

2、建立科学有效的制度监督机制。地方政府部门本是人民利益的代表者和人民诉求的表达者，其主要职责是为人民谋利益、谋福祉。但是地方政府机构总是受传统的“官本位”思想的禁锢利用手中的权力以权谋私，为自身谋取经济利益，缺乏公仆意识和为人民服务的精神。所以应加强基层部门的公仆意识，完善制度监督机制。

3、重视激励机制的建设。把政府绩效的好坏与村民的政治参与的强度结合起来，增强村民的政治责任感，培育村民的主人翁意识，提高村民参与政治的积极性、主动性和创造性。

（五）促进农业经营方式的优化，提高农村生产力，增强权力意识和责任意识 我国农村经济改革的步伐在逐步推进，农村生产力也得到不断地解放，农民的政治参与意识也得到初步增强。但参与基层民主政治的意识水平还应在农村经济的不断发展过程中进一步巩固。农村经济的改革以及生产力水平的提高为农村基层政治建设打下了坚实的经济基础。

1、净化农民的利益先行的思想。动员村民把政治过程的公平公正与人民的幸福安康紧密连接起来；积极维护法律的权威，让政治活动按照宪法的原则进行；规范利益集团的政治活动目标，发挥其自身的“正效应”作用；转变利益驱动参与政治活动的狭隘思想，增强权力意识和责任意识，自主的参与农村政务。

2、完善农村土地政策。自给自足、封闭、保守的小农经济思想在我国一些农村地区还很严重。村民自治意识还很薄弱，村民政治参与意识还很低。所以应完善现有的农村土地政策，优化农业经营方式，提高农村生产力，加强村民之间的互动，普及一些政治参与思想，为村民参与政治打下坚实的经济基础。

第四篇：参与式治理

“参与式治理”研究述评

［关键词］ 参与式治理；公民社会；述评

［摘 要］ 参与式治理，是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。参与式作为一种新型的治理模式，是参与式民主在治理中的运用。参与式治理在世界范围内的实施和推广，改善了当地的政治生态，提升了公民的主体意识，促进了当地经济和社会发展。作者通过对参与式治理的全面考察，认为参与式治理对中国的“治道变革”和政府治理模式的创新，具有十分重要的借鉴和启示：参与式治理作为一个“决策框架”，有利于政府自身决策的科学化和民主化；有助于重塑政府与公民的关系；有助于培育公民社会，塑造“良好公民”；参与式治理从地方和基层入手的实践本质也给出了我们治理创新的方向。

［中图分类号］ D089［文献标识码］ A［文章编号］ 0257-2826（2009）08-0075-08

在全球化的今天，政府的作用不是减弱而是增强了。我们关注的不再是“大政府还是小政府”，而是政府是否有效，换句话说，我们需要更好的政府治理。许多政府领导者和公务

［］（）人员都在不断地努力寻找好的治理方法。1P25在政治与行政日益不分的现实下，能否找到一种治理模式：既能满足日益高涨的公民政治参与的诉求，又能保证“良好”的政治输入和输出？既能克服当前代议制民主下政治的种种弊端，建立一个透明、责任、公平、有效的政府，又能塑造优秀的公民，从而实现人类善治和科学发展的目标？

参与式治理（participatory governance）便是这样的一种尝试。关于“参与式”的研究

［］［］已经持续了好多年，如佩特曼的“参与式民主”2和巴伯的“强势民主”。3上世纪90年代以来，伴随着“治理”的出现，“参与式治理”这一术语开始被学术界采用。对于“参与式治理”，尽管可能有术语上的不同，但有一点是一致的，那就是强调利害相关者(stakeholders)自下而上的参与。

国外近年来参与式治理的研究成果主要有：格瑞特和古彼普主编的《参与式治理：政治和社会启示》，海奈特等人主编的《可持续性、创新和参与式治理》、《多层次的参与式治理》，［］［］［］冯和赖特著的《深化民主：赋权参与式治理中的制度创新》，等等。456联合国、世界银行等国际组织以及“公民参与世界联盟（CIVICUS）”等国际NGO也对参与式治理给予了极大关注。国内参与式治理的研究刚刚起步，主要成果有：王敬尧的《参与式治理：中国社区建设实证研究》和余逊达、赵永茂主编的《参与式地方治理研究》等。

参与式治理在世界范围内的实施和推广，改善了当地的政治生态，提升了公民的主体意识，促进了当地经济和社会发展。本文试图通过对这一新型治理模式的内涵、实践面向以及存在问题的全面考察，给出参与式治理的全貌。最后希望这一治理模式能对中国地方政府改革和治理转型有所借鉴。

一、“参与式治理”的研究面向及其主要内涵

参与式治理作为社会科学的“流行话语”，学者们的理解不同。目前这一术语的运用，主要集中在三个方面：

（1）参与式治理是一个规范性的概念，等同于“协商民主”或“审议民主”。在这一用法上，参与式治理与以往的“参与式民主”、“强势民主”的概念没有太大区别。参与式治理被看做是“参与式民主”、“协商民主”或“强势民主”的实践，是治疗当前代议民主的良方。［7］参与式治理通过扩展公民参与的规模和深度来扩大民主。

（注：①K•帕帕达基斯和彼得斯一样，是从决策的角度理解参与式治理。彼得斯的“参与式国家”或“参与式政府”也可被理解为参与式治理的一种模式。英文语境中的“国家（state）”是和“社会（society）”相对应的一个概念，在这里大致等同于中文的“政府”，因此“参与式国家”也称为“参与式政府”。彼得斯本人也在书中将两个概念混用。

②台湾学者将其译为“授能参与式治理”。参见鲁炳炎：《授能参与治理之研究》，中国政治学会暨“多元社会、和解政治与共识民主”学术研讨会，台北，中央研究院，2005。

③“治理”本身就包含参与的意义，没有参与，治理无从谈起。

（2）参与式治理是一个利害相关者参与的“决策过程”。8K.帕帕达基斯在《公民社会、参与式治理和体面工作计划》里写道：“在这个框架内，公共事务的运转并非单单委托给政府或行政当局，还涉及国家和社会团体的合作。参与式治理是“一种运用民主方式使公

［］共决策更加审慎、参与、透明和责任的努力”①。

（3）参与式治理是一个经验分析概念，强调治理过程包括决策在内的全程“参与”。利害相关者（stakeholders）不仅要参与“决策过程”，而且要参与政策执行。从这个意义上理解，一些学者将参与式治理等同于“多中心治理”、“协力治理”、“网络治理”、“合作治理”和“公民治理”等一些“时髦”的治理概念。

以上参与式治理术语的不同运用也可以看做参与式治理的深化轨迹：从影响决策到参与决策再到参与治理。因此可以说，参与式治理是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。参与式治理具有以下几个特征：

（1）参与式治理是一个赋权的过程。参与式治理被有的学者称为“赋权参与式治理”（empowered participatory governance）②，即赋权给那些与政策具有利害关系的个人或组织，扩大其参与公共政策的决策过程。阿尔休•冯和埃瑞克•赖特通过对四个案例的考察得出：“虽然这四个案例在方案设计、问题领域和规模上各不相同，但是都有一个期望，那就是深化、拓宽普通公民有效参与和影响那些与他们直接相关的政策的途径。根据这一共同特

［］征，我们将其称为‘赋权参与式治理’”。4“参与”和“赋权”是“赋权参与式治理”的核心概念。

（2）参与式治理更加突出“参与”。“参与”是在决策的制定和决策的过程中，那些受决策影响的人，尤其是边缘群众和弱势人群，能够有效地参与进来。参与式治理与其他治理模式最大的区别就在于更加强调“参与”的价值和意义③。参与式治理要求非政府组织和公民个人直接地、积极地参与社会公共事务的治理过程，发展政府、社会组织、私营企业以

［］及公民各主体间的多元参与、合作、协商。9在参与式治理中，参与不仅是自身的目的，而

［］且是在社会群体中分享资源、权力和责任，也是政治资源的整合和系统转型的过程。10

（3）参与式治理强调“利害相关人”的权力和责任。利害相关人指的是与政府政策有切身利害关系或受到政策影响的公民，有时也包括基层官员。从理论上讲，公民是国家正式

［］（）的所有者，但是在代议制下，公民对国家的所有权只是一面“象征的旗帜”。11P527-540参

［］（）与式治理模式是新型政府治理的最好模式，因为它满足了“利害相关人”的要求。12P137-147对于“利害相关人”，权利和责任是对等的，参与式治理意味着参与者在行使权力的同时，要承担相应的责任和义务。

（4）参与式治理是政府与公民的合作治理。参与式治理主张政府与公民建立良性互动的合作关系，鼓励公民参与公共事务，增强政府与公共行政机构、公民和其他社会主体如媒体、学校和私人、第三部门的协商和合作。1

1［

］（P527-540）

在斯蒂芬•弗里德曼看来，政府允许公民社团成为治理伙伴的原因之一就是为了确保政府政策目标的实现。公民的默许或支持对政府目标至关重要。为了确保所需要的合作，政府邀请这些公民团体的代表参加决策和

［］监督执行，确保政府的平稳运行。政府希望鼓励公民参与使决策更容易。13张康之认为，［各国在政府和非政府的部门间建立的合作治理机制就是参与式治理。

（5）参与式治理发挥公民社会的作用。与参与式治理紧密相连的是公民社会概念。公民社会指的是志愿、自组织的结构和实体。这些组织被纳入参与式治理中，以代表不同类型的利

［］害相关人。参与式治理成功的关键要素之一就是要有一个强大的组织良好的公民社会。15王敬尧认为，随着中国公民社会的形象日益清晰化，政府不再被认为是合法权力的唯一源泉，［］公民社会同样也是合法权力的来源，治理过程是民主行政的一种新的实现形式。16

（6）参与式治理是网络治理。这是以网络为分析单元来理解参与式治理。参与式治理认为，在许多公共问题上，单靠政府努力是不够的，有必要与商业部门、自愿部门和市民连结，形成一种建立在信任和规则基础上的相互依赖、持续互动的、互利互惠、有着相当程度的自组织网络。参与式治理认为，参与对形成社会资本具有重要作用，社会资本包括在市场领域之外在不同的个人和群体之间形成的关系网络。参与式治理创造机会去加强这些网络和建立新的网络，无论是连接相似社会地位人们的“契约”网络还是允许不同社会地位人们相

［］互走近的“桥梁“网络。17

二、为什么需要参与式治理？

参与式治理的出现，有其理论需要和现实的背景。首先是民主的考量。上世纪70年代以来，代议制民主的弊端日渐暴露。为此，学者们提出了“参与式民主”或“强势民主”、“协商民主”，来解决“民主的赤字”。其指导原则是：“凡生活受到某项决策影响的人，就

［］（）应该参与那些决策的制订过程。”18P15他们认为，参与式民主能够弱化人们对权力中心的疏离感，增强对集体问题的关注，从而培养出积极的公民。参与式治理被看做是“参与式民

［］主”、“协商民主”或“强势民主”的实践。7参与式治理通过扩展参与来深化民主。

其次，参与式治理的出现，是政府治理转型的需要。传统的官僚制无法应对日益增多的经济和社会问题，以政治与行政二分法的政府管理模式日益僵化、缺乏回应性和效率低下。与此同时，随着政府职能扩张，官僚机构和公务员队伍也相应膨胀。为解决市场失灵产生的凯恩斯主义却带来了政府的失灵。治理理论正是在此背景下应运而生。治理理论的提出意味着政府治理模式从“统治”到“治理”的转变。参与式治理倡导政府与社会的伙伴关系，认为只有培育公共精神，培育公民社会，改革传统的行政管理体制，才能缓解政府政治合法性［］危机，实现治理转型。19

参与式治理还有一个基本的假设：治理过程中参与度越大，信息就越充分，就会有更好的输出。盖伊•彼得斯认为，公共部门提供的公共产品和服务与低层公务员和普通公民的利益密切相关，相关的计划和政策对他们影响最大，他们对此掌握的知识和信息也最多。因此，如果排除公众对决策的参与，就会造成政策上的失误而不能实现预定的治理目标。彼得斯写道：“要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外

［］（）的成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。”1P60-73奥斯特罗姆也提到地方知识的重［］要性。20

参与式治理对公民参与的强调，也契合了新公共行政的价值取向。过去的公共行政只强调如何达成组织的效率，却完全忽略了其服务的对象，这一“目标错置”的现象背离了现代民主政治的原则，也完全漠视了公民权和公共精神。公民只有在参与中才能实现自己的公民资格，在广泛的参与过程中培育公共精神。通过全方位的公民参与（citizen participatory）和投入（citizen engagement）塑造“良好的公民”是参与式治理的一个重要目的。

参与式治理也是培育社会资本的需要。参与式治理被看做是对抗社会问题的方法，包括社会排斥、政治冷漠等等。在大转型和碎片化的社会里，公民的普遍和积极参与是培育社会资本的一个方法，对建设一个有凝聚力的社会是非常必要的。

三、参与式治理的实践面向

从上世纪80年代以来，国际社会见证了参与式治理在各地的实践。巴西的参与式预算，美国的邻里治理，印度的村镇自治，孟加拉的公共服务提供改革，南非的工人合作治理，乌干达的听证制度，等等，这些措施给当地带来了积极的治理变化，也引起了巨大的示范效应。目前，参与式治理在世界各地都有推广和实施。那么，究竟如何“参与”和“治理”呢？

冯和赖特给出了参与式治理的三个基本原则：（1）“实践导向”。关注具体的现实问题比如提供公共安全、培训工人、照顾病人或重建市政预算等；（2）“自下而上参与”。针对那些受身边问题影响最深的人，“和这具有最密切关系的普通公民和官员”；（3）“协商或审议解决”。其中参与者倾听每一个选项，通过正确的思考和协商，产生最后方案。

斯奈德认为，参与式治理的第一个基本原则就是至关重要的完备而准确的信息。政策建立在准确全面的信息上。信息不只是一个技术问题，也是一个社会和政治问题。现实中不同的信息被不同的人掌握，参与过程增加他们对决策结果的影响。第二个基本原理，建立有效的委托和责任机制，确保决策者有委托责任，这样政策实施起来才更有效率、有效果。

他将传统的决策和参与式治理作了一个对比。

21［

］（P521-534）



［］

彼得斯认为参与至少可以通过四种机制来实现参与式治理。1第一，如果公民认为政府服务不佳或制度运转不当，他们有权申述。为了使这种权力有效，首先必须要让公民了解公共部门。因此，有效的公民权和参与的要求之一就是进一步开放政府，保证公民的知情权。第二，参与机制是通过增强公民独立决策，采用由下而上的政策制定过程。第三，公共政策应该让公众通过对话过程做出。第四，公民参与提供服务。

综合看来，当前参与式治理的实践主要集中在三个方面：

（1）参与式财政预算。“参与式财政”(participatory budgeting)是参与式治理的一个重要方面，是公民个人和不同群体、不同利益的代表直接参与地方和社区公共财政的开支和投资决策的一种方式。它包括公众直接参与财政预算的制定、决定财政开支和投资的方向、目标及其优先顺序、规定政府和官员的责任、监督财政开支过程及其效益等不同环节。巴西

［］1988年的公民宪章为参与式预算创造了法律基础。151989年，巴西阿雷格里市(Porto Alegre)进行公民直接参与城市财政预算的改革，即由民众讨论决定“市”和“区”的教育和社会预算，自下而上地决定资源的分配及决定政府的施政方针，这一新的地方治理形式被称之为“参与式预算”。“参与式预算”很快扩展到世界其他一些国家和地区。

（2）社区参与式治理。在美国，参与式治理在社区表现为邻里委员会。对社区控制和邻里政府要求的增加，使得许多地区已经在不同邻里区域建起了“小市政厅”，很多地方还

［］（）引入了以邻里为基础的咨询委员会，来为邻里最关切的问题的决策提供帮助。22P79-801988年，伊利诺伊州通过法令，公立学校的管理向邻里开放，通过邻里参与的形式建立地方学校委员会（Local School Council）管理学校事务。为了应对治安环境的恶化，芝加哥警务部门仿效学校的参与式治理方法，开始倡导“社区警务”，实施了一个“芝加哥替代警务战略（Chicago Alternative Policing Strategy）”，将治安的责任从警察部门转移到邻里治安委员会。［（3）农村参与式治理和可持续发展。在这里，参与式治理和脱贫、植被保护、灌区治理等

［］一些农村发展项目联系在一起。23

参与式治理不只是有效公共管理的工具，而且常常被看做可持续发展的前提条件。参与

［］式治理是可持续发展的一个向量。24帕帕达基斯研究公民社会组织如何在参与式治理的框架下工作可能有助于实现体面工作议程的目标。作者考察了南非的经验，研究集中在三个领

［］域：职业创造和减贫，健康保健和艾滋病，童工。考察了在这些问题上的政策参与。25一些学者认为，参与式治理应当逐渐赋权给公民，特别是穷人和社会的最弱势群体，以便他们能将他们单个的力量变成真正讨价还价的权力。有的学者认为，参与式治理项目的目的是增

［］强南方国家公民社会和政府行为者的能力，促进和实践国家和地区层面的参与治理。26

四、参与式治理的限度及其面临的挑战

参与式治理作为一种新型治理模式，有其自身的应用限度，具体表现为三对矛盾：

（1）如何处理好集体行动中的“参与”和“主导”？参与式治理要求利害相关人的参与，是政府、民间组织和公民个人的合作治理。在治理过程中，相关各方要充分协商，做出决策并加以执行。如何协调政府、公民组织甚至外部团体的行动是一个大的难题，他们之间的矛盾和冲突通过协商来解决，然而协商产生分歧怎么办？如果仍然是政府说了算，那参与式治理就变成了一个“时髦的口号“；如果公民组织说了算，那么如何保证公民组织不被利益集团收买或占据？即使真正做到了赋权于民，这时候又会出现“集体行动的困境”。而且，如同治理一样，参与式治理对“平等参与”、“伙伴关系”、“多中心”的过分强调可能导致治理过程的无权威和无中心，可能“瓦解公共利益形成的基础，使得任何建设性的公共领域成［］为不可能，并进而削弱针对重大政治问题达成共识和采取集体行动的能力。27

（2）如何协调治理过程中的“民主”和“专家（官僚）”的关系？也就是如何处理好地方知识和专业知识、多数和少数的矛盾。正如余逊达所言：在一个分工的时代，人民是否真

［］（）有足够的能力和知识去参与公共事务的处理？28P1理查德•博克斯认为，民众往往从具体的事务中组建提取并建立概念，他们并不习惯广泛而抽象地思考问题。公共管理当局与公民

［29］委员会经常会在观点上产生分歧，并且很难就某些议题达成一致。这一矛盾其实就是治理的“公共性”和“专业性”之间的冲突。

（3）如何平衡“外部资源”与“内部力量”？“参与式治理”的落脚点在“治理”上，而治理，尤其是地方治理归根到底与公民最为利害相关，因此他们才是根本的力量。政府和志愿团体的参与，是为地方治理提供了外部支持的资源。问题是：外部力量推动的革新和改变，只能持续一段时间。一旦外部的支持没有了，公民的参与热情退去，一切又恢复以往。

［］有的学者因此认为，参与式治理的成功取决于政府的意愿。30如何保持参与式治理实践的长期稳定性，就需要培植“内部力量”。参与式治理通过政府的赋权、志愿组织的推动、公民在决策和实施过程切实的参与，培育公民的民主素养和公民精神。从这个意识上讲，一些学者将参与式治理称为“民主的学校”。从“民主的学校”学到的民主素养和公民精神，就是自身“内生”的力量。即使外力去掉，这个力量也能确保参与式治理的良性运转。海奈特和斯密斯认为参与式治理的成功取决于文化。他们写道：参与式治理被认为能够带来更好的政府，更好的决策和更好的公民。但是，它的积极作用很大程度上取决于文化和地区背景。［31］

五、参与式治理对中国的启示

参与式治理作为一种新的治理模式，对中国的“治道变革”和政府治理模式的创新，无疑有着十分重要的启示。

首先，参与式治理作为一个“决策框架”，有利于政府自身决策的科学化和民主化。参与式治理的一个基本的假设是：公共部门提供的公共产品和服务与低层公务员和普通公民的利益密切相关，相关的政策对他们影响最大，他们对此掌握的知识和信息也最多，如果排除公众对决策的参与，就会造成政策上的失误而不能实现预定的治理目标。因此，参与式治理认为，要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是让那些长期被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的影响决策和参与决策的空间。目前我国各地的人民建议征集制度、听证制度、公民会议等，正是参与式治理的不同形式。通过公民广泛参与决策，不仅确保了政府决策的科学化，而且做到了民主决策。

其次，参与式治理有助于重塑政府与公民的关系。在参与式治理中，政府和公民社会同为治理活动的主体，因此，必然要求建立二者之间的互动合作关系。这一新型的政府与公民模式是对传统政府与公民两极摇摆关系的超越。传统模式下，政府与公民关系处在两极摇摆的状态：一个极端是一切推给社会，扩大社会自主领域，政府干预越少越好；另一极端是社会发育不起来，一切依赖政府，全能政府大包大揽。参与式治理在公民社会和政府之间建立互动合作的伙伴关系。参与式治理所倡导的公民大会和民主协商，在政府与公民之间创设了一个对话、交流、协商、合作的平台；互联网公共论坛的发展，增强了政府的回应性，成为政府与公民沟通和理解的新纽带和桥梁。参与式治理实现政府治理与社会自治的“无缝”对接，塑造良性互动的政府与公民关系。另外，参与式治理中的公民参与预算和政府绩效评估，也强化了政府的责任意识和政府与公民的关联。

再次，参与式治理要求培育公民社会，塑造“良好公民”。政府与公民社会的关系如同吉登斯所说，“国家和公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者”，“在政府和公民社会之间并不存在永久的界限，根据情况的不同，政府有时候需要比

［］（）较深入地干预公民社会的事务，有时候又必须从公民社会中退出来。”32P83要达到这一点，首先要有成熟的公民社会。然而，不同于西方的是：中国的国家与社会向来没有清晰的分野。健康的公民社会的缺失使得我们对“大政府”极其偏爱，“大政府”反过来又强化了社会的脆弱性和延缓了公民社会的自我发育和成熟，如此导致的公民社会发展滞后是中国政治发展和治理转型的一大障碍。参与式治理的成功需要一个强大的公民社会。强大的公民社会整合“原子化”公民个人的力量，对内维持社会自组织的韧性，对外以集体的力量与政府进行博弈合作，如此不仅实现政府与公民社会的协同治理，而且在这过程中捍卫公民的个人权利。

最后，参与式治理的实践本质给出了我们治理创新努力的方向。参与式治理没有深奥的理论内涵，现实的可操作性是其显著的特征。参与式治理从地方和基层入手，优化政府决策和治理行为，培育公民社会，促进公民参与，通过参与项目和行动的实践推广，达致治理模式的转型和治理目标的实现。对于中国而言，“参与式治理”的提出与地方治理和社区建设密切相关。我们的地方治理模式变革正是从参与式治理的理念出发，赋权于公民，在政府、公民个人和团体之间建立伙伴关系，使各种利益相关者能够参与决策，共同管理公共事务。同样，社区的参与式治理是多方合作的结果，在社区参与式治理方面，一些NGO也发挥了很大作用。

参与式治理的落脚点在“治理”，经由“参与”的“治理”走向“善治”。“善治”和参与式治理的取向是一致的，都是寻求政府与公民对公共生活的合作治理，寻求国家与公民社会两者的最佳结合状态。在此状态下，不仅有“优良的”政治生活，而且有经济、社会和人类自身的和谐发展。因此可以说，参与式治理的最终目标是人类社会的科学发展、和谐发展。

第五篇：全域治理 全民参与

全民参与全域治理 建设美丽宜居水乡

瓯海创新治水融资机制和建设模式获点赞

由政府出资投入与企业筹资投入相结合的“温州之窗”——荷塘月色公园在瓯海大道至南白象塘河沿岸崛起；养育历代温州人的“母亲河”——温瑞塘河主源头被水利部门找到并立碑成为塘河文化新景观；由刘基后裔——仙岩街道穗丰村600余农户捐资1800万元建设的穗丰文化公园广场建成为塘河一道靓丽的人文风景；启动梧田老街有机更新改造，打造成集商、住、游于一体的商业街区；整合会昌湖水上公园沿线景观资源，打造“梦幻会昌”夜游精品示范点，成为“月色塘河”水上精品旅游线路......近日，瓯海区创新治水融资机制和建设模式的做法获得省委“五水共治”督查组肯定和赞赏。

温州人民的“母亲河”——温瑞塘河流经瓯海全境，水域面积14.3平方公里，占温瑞塘河总水域面积的65%。随着瓯海经济社会发展和城市化进程加快，工业污染、农业污染、生活污染以及城镇配套设施相对滞后、工业生产工艺水平低造成大量污水流入河道，使得河道水体污染情况日趋严重，从而让原本秀丽的瓯海蒙上了灰色的“外衣”。

“五水共治”战役全面打响后，瓯海区上下联动，形成了全民治水的良好氛围。区委、区政府建立区领导联督联查机制，由区四套班子主要领导带队，每月两次分四片开展联督联查工作，破解存在的问题，有力推进各项工作的落实。同时成立“两河”治理、泽雅库区整治、梧田老街改造、农村生活污水治理及截污纳管等5个项目攻坚组，建立“河长挂帅、警长保驾、技术员指导和监督员监督”的区级、镇街、村（社区）三级“河长制”，由区工商联牵头成立“治水公益基金”，企业、个人均可通过资金捐助、项目认领、技术支持等多种形势参与“两河”整治，通过税前列支、项目冠名、以奖代补等优惠政策，激发社会参与治水的积极性。目前，全区累计捐款资金达到7000多万元。此外，开展“两河”整治“擂台赛”活动，将今年治理到位的36条黑臭河道中的13条黑臭现象严重、最难治理的河道确定为“擂台赛”河道，由区属部门和街道主要领导挂牌整治，加力度、赛进度、比效果，全力推进黑臭河道整治工作。还实施科学治水，引进“国千人才”胡如意等，运用国外先进的治水技术，承包治理多条内河，做到源头治理与末端修复结合，短期治理和长期治理相结合。

“五水共治”，治污先行。该区启动45个城镇截污纳管项目，现已完成沿河22个截污纳管项目建设，实现了温瑞塘河岩岸截污纳管全覆盖。着力疏通污水管网毛线血管，提升污水收集水平，目前工业区管网雨污分流改造完成，主干管疏通工程全面启动，潘桥村、穗丰村等最后一米示范工程基本建成。推进重点片区环境污染整治，各街道至少每月改造、关停10个以上污染企业，电镀、造纸、制革、化工等重污染高耗能行业提前完成整治任务。55条黑臭河按照一河一策方案，有序推进。市民关注的长浃河、梅屿河经过综合整治，水质大为改善。全区平原河网水体氨氮、高锰酸盐指数、总磷较去年同期分别下降17.2%、16.5%、30.2%。

该区注重项目融合，系统治水。在“五水共治”推进中，坚持全域治理理念，以温瑞塘河重要节点、重要环节为中心，结合“三改一拆”、“四边三化”、滨水公园建设、时尚产业发展，推进温瑞塘河综合治理。今年1-11月全区累计拆除沿河违章3.07万平方米，通过盘活拆后土地，促进土地集约利用，累计建成8万平方米小微园，建成滨水绿地152.27公顷，城区绿道19.5公里，滨水公园（小游园）89.93公顷。结合城市功能布局，推进沿河有机更新，启动梧田老街有机更新改造，通过征迁结合的方式，在保留原有塘河风貌的同时，对街区的功能进行改造提升，并通过社会专业机构，对老街的产业进行引导培育，力争将其打造成集商、住、游于一体的商业街区。围绕发展“月光经济”，整合2003年建成的会昌湖水上公园沿线景观资源，打造“梦幻会昌”夜游精品示范点，为“月色塘河”水上精品旅游线路奠定基础。到11月底，今年完成“五水共治”工程投资18.5亿元，占任务112.1%。

为巩固河道治理成果，该区以彰显塘河文化为主要内涵，以沿河公园建设为节点，以沿河生态景观带建设为纽带，按照建设温瑞塘河“生态、休闲、文化、景观长廊”的要求，结合美丽乡村建设，重点推进主塘河沿线景观带建设，并以点带面，全面推进其他河道的文化景观建设。如以白象塔为核心建设主塘河景观带，其中瓯海大道-南白象沿河景观工程己进场施工，年内建成1.2万平方米，并建设荷塘月色公园、谢灵运公园等主体文化公园；同时采用政府出地与民间藏家出资建设使用的合作模式，打造一个由6-7个博物馆组成的私藏博物馆群，其中2个博物馆将于近期进场施工。（黄松光 王进华）通讯处：温州市瓯海区新闻中心