农村税费制度改革的难点与思路

第一篇：农村税费制度改革的难点与思路

百有论文网（www.xiexiebang.com）

农村税费制度改革的难点与思路

百有免费在线资料库（www.xiexiebang.com）收集

近年来，虽然中央三令五申要减轻农民负担，但是农民负担仍然屡减屡重，已经成为影响农村经济发展以至农村社会稳定的重要因素。农民负担问题的核心是现行的农村税费制度。为解决这个问题，多年来各地也进行了各种各样的改革试验，但是农村税费制度改革的总体思路始终未能明确，改革的方案始终没有出台。为深入探讨农村税费制度改革的有关问题，中国社会科学院农村发展研究所邓小平农业思想研究课题组前不久召开了一次专题研讨会。参加这次研讨会的专家、学者有：中央财经领导小组的唐仁健、国务院研究室农村组的李炳坤和叶兴庆、农业部农村经济研究中心的朱守银、财政部财政科学研究所的苏明、中国社会科学院财贸经济研究所的何振一和阎坤。研讨会由中国社会科学院农村发展研究所副所长韩俊主持。现将研讨会的主要观点综述如下。

一、不同方式农村税费制度改革的探索

（一）不同方式的探索

1993年以来，为规范农村各种收费，减轻农民负担，全国大约有7个省的50多个县市进行了税费制度改革的探索，积累了不少经验。比较典型的方式有：①湖南省武冈市“费改税”的改革；②河北省正定县“公粮制”的改革；③安徽省太和县“税费合一”的改革；①河北省魏县“税费合一、人地分摊”的改革；⑤贵州省湄潭县“税费统筹”的改革；③湖北省枣阳市杨挡镇“土地负担大包干”的改革。

（二）以上几种方式的异同

总的来看，以上几种形式的改革都是综合性的，既涉及到确定证收的标准，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的监督管理等方方面面，只是各自的侧重点有所不同。农村税费制度改革的目的概括起来讲有4个：一是减轻并稳定农民的负担，二是规范各种收费的管理，三是降低税费征管的成本（包括直接的征管成本和间接的社会成本），四是达到公平负担。从各地的实践看，达到这些目的涉及到这样几个问题：第一，是开征新的税种，还是将税和费合一？第二，是征收货币，还是征收实物？第三，是以地为税费负担主体，还是以人为税费负担主体？第四，如何稳定？第五，由谁证收？第六，何时征收？第七，如何减免？第八，如何监管？比较以上6种改革方式的异同，可以把这8个问题分为3类：

1.具有广泛一致性的问题。这包括税费的稳定、税费的减免、税费的监管 3个问题。在税费的稳定问题上，所有的改革方式。致地确定·，税费，定三年不变”；在税费的减免问题上，也一致地确定对受灾的农户和农村的生活困难户予以照顾。在对税费的监管问题上尽管具体的方式有所区别，比如，有的把村提留转为乡镇对村的拨款，有的对村提留实行“村有乡管”，但在总的趋势上，所有的改革方式都加强了对税费使用的监管。

2．不一致但并非关键的问题。这包括税费征收主体和征收时间2个问题。在征收主体问题上，大多数试点采取了财政部门委托粮食收购等农产品流通部门在农民出售农产品时代扣税费的办法，但也有个别试点直接在乡镇粮站设点征收。在证收时间上，多数试点采取了分夏秋两季征收的办法，但也有几个试点采取了一季证清或一季、两季征收并存的办法。

3．存在重大分歧的问题。这包括税和费的关系、税费的形态和税费负担主体的选择3个问题。在税和费的关系上，只有湖南武冈采取设立新的税种的办法，其他试点部采取将税和费合并征收、然后再按其性质分流的办法。在税费的形态上，湖南武冈和湖北枣阳的杨挡采取货币形式，贵州湄潭采取实物形式，其他试点则采取实物与货币相结合的形式，但多以实物为主，只是对耕地过少或没有耕地的农户才征收代金。在税费负担主体的选择上，只有湖北杨挡以耕地为税费负担主体，其他试点均采取“人地结合”的办法，一般都是农业税收以土地www.xiexiebang.com

百有论文网（www.xiexiebang.com）

为负担主体，而“三提五统”以人为负担主体。

（三）农村税费制度改革的成效 面临当前农民负担日趋加重的态势，一些地方在尚无全国统一政策要求的情况下，积极探索，率先改革农村税费制度，这种改革探索的精神是应当予以充分肯定的。这些改革不但都取得了一些成效，而且为下一步我国整个农村税费制度改革提供了有益的经验与启示。这些成效包1占：第一，减轻了农民的负担；第二，提高了农民负担的透明度；第三，壮大了集体经济实力；第四，促进了农村社会福利事业的发展；第五，改善了农村干群关系；第六，稳定了农村家庭承包经营制度。正因为取得了上面的成效，农村税费制度改革的试验得到了广大农民的拥护。杨地镇 1998年 5月对全镇 29个行政村144户农民进行了抽样调查，结果是 99％的农户对这项改革表示完全满意。

（四）农村税费制度改革的不足

从征收的方式看，现在各地进行的税费制度改革的思路大体有3种。第一，针对农民负担设立新的税种，其典型是湖南武冈。第二，将农民负担与现有的农业税收合并征收，其中，根据具体征收方式的不同可分为以征收实物为主的方式，其典型是河北正定；以征收现金为主的方式，其典型是湖北枣阳的杨挡；以征收实物与征收现金相结合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏县。第三，将农民负担作为农业税附加征收，其典型是贵州湄潭等。这三种思路都存在一些不足。

1.税和费的性质不同，不能合并在一起。第一，农业税收和农村统筹资金的对证基础不同，不能简单合并。第二，各项农业税收的功能作用不同．也不能简单合并。我国长期以来对农业税实行增产不增税的政策．其主要作用是减轻农民负担，鼓励农民发展农业生产；农业特产税是对待定的农产品的征税，其主要作用是合理调节衣林牧渔各业收入，促进农业生产全面发展。将征收对象不同的税收合并，不利于发挥各自的调节作用。第三，税费合一并且一定几年不变，实际上是一种包税行为，违背了国家的有关税收法现。第四，有的地方只按土地分摊税收和乡统筹、村提留，从而加重了种地农民的负担。现行税法规定，除农业税按土地常年产量计征外，其他农业方面的税收都是行为税．没有应税行为的不纳税。“三提五统”也应根据农民纯收入的多少来核定。在各地的改革试验中，有的已经注意到这个问题，并有针对性地采取了措施。

2。乡统筹和村提留是性质不同的资金，也不能混在一起、乡镇“五统筹”的用途基本上是政府的职能行为，从本质上说是纯粹地向农民征收的税，但实际上又常常被称为为农民集体承办公益事业而收的费。乡统筹用于国家举办的为全体社会成员共同享受的公益事业，是社会共同需要的事务，属于典型的财政职能的内容。所以，“五统筹”从性质上讲属于财政性资金。村提留用于农民集体举办的，主要是为本村农民利益服务的公益事业，具有一定的排他性，大体上属于政府行为仅仅限于本村的范围，这部分资金有财政资金的性质。所以，总体上看，“三提留”从性质上讲主要属于集体资金。由于两种资金的性质不同，如果合并征收，就容易出现乡镇挪用、平调村集体资金的情况。

3.征收农业税附加有量的限制。按照现行的税法，附加不能超过正税的15％，但据统计，目前乡统筹费的数额已经接近农业税总额．很难成为附加。例如，1996年全国农民负担的乡统筹费为 234.1亿元，而当年农业税为 251亿元，前者为后者的 93.3％。

4.设立新税种与现行税收制度有矛盾。在农村税费制度改革中设立的新税种，无疑属于地方税范畴。当前，在分税制体制下，中央税、地方税已经大致划分清楚，但地方对地方税享有哪些管理权限，并非十分明确。实际上，目前地方税的税权仍然过多地集中在中央，几乎所有的地方税税种的税法、条例以及大多数税种的实施细则，都是有中央制定和颁布的，地方只有征收管理权限及制定一些具体的征收办法和补充措施的权限。这为地方设立新税种设置了障碍。

www.xiexiebang.com

百有论文网（www.xiexiebang.com）

5．折实征收容易受到粮价波动的影响。在折实征收的改革试验中，折实证收的实物（粮食）量是按照核定的负担总额和核定时的粮价或定购价折算出来的，而实物又要以出售时的市场价格出售以折成统筹资金的款项。在收购粮食以后，如果粮价上升，就会产生比按原粮价计算的税费总额多的一块资金，这块资金如何管理就成为新的问题。如果粮价下跌，实际的税费总额就会不足．那么，或者完成国家税收和定购粮任务无法保证，乡镇政府和村级组织不能提供充足的公共物品，村级集体经济组织不能顺利实现再生产；或者农民的负担又要增加，以保障完成上述职能。

二、农村税费制度存在问题的深层原因

（一）农村公共物品决策机制不能反映农村公共物品的需求状况，现阶段农村公共物品供给与需求不适应，极易导致供给过度等问题。现行农村公共物品供给的特证有：①强制性。目前，农村公共物品大都是由各级政府和部门自上而下决策供应的，其供给总量和供给结构多数是由乡及乡以上组织以文件和政策规定的形式下达的，带有很强的指令性。②统一性。政府和部门决策供给的公共物品的供给程序和供给结构，对不同类型、不同条件、不同发展水平的地区，都是相同的，都是上级按统一要求下达的。③主观性。远离农村社区的各级组织不可能完全、准确地了解和掌握农民对农村公共物品的需求状况，因此往往根据各自“政绩”的需要做出供给的决策；同时，决策者也往往无法严格监督公共物品的供给过程，更无法准确地判断和比较公共物品供给的社会成本和社会收益。

现阶段农民对农村公共物品需求的特征有：①实用性。农民对公共物品的需求，都会根据各自的资源状况．以对自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境有利为条件。②多样性。由于农民有了流动和选择就业的权力．从事不同产业和不同工种的农民，对公共物品的需求是不同的；即使是从事同一产业如农业生产的农民，由于种植结构、劳动环节的不同，对公共物品的需求也是不同的。③安全性。即农村公共物品能够为农民提供高质量的服务、公平的市场环境、明晰的产权制度、严格的法律制度，以保证农民人身自由、生产活动、生活环境和私有财产的安全。④成本的可承受性。对农民来说，任何超越经济发展水平的公共物品供给，都会造成极大的浪费；任何超越农民实际承受能力的公共物品成本的分摊，都会遭到农民的反对。⑤决策的参与性。这不仅是因为农民有了私有的财产和行动的自由，而且是因为农民对其自己对公、共物品需求的数量、结构和承受能力比较了解。从以上农村公共物品的供给和需求两方面的特征看，供给与需求之间很容易出现矛盾，不但公共物品的供给总量和结构不可能真正满足农民的实际需求，而且还可能超越农民的实际承受能力；由于供给的决策者分散在不同的权力机关，还容易出现各部门之间的相互攀比。

（二）对农村公共资源的使用过程监督不力 对农村统筹资金监督不力，主要原因在于：第一，预算外资金大部分分散在各行政事业单位，各单位作为被监督者对本单位的预算外资金的收支掌握完全信息，而审计和农民负担管理部门作为监督者对各单位的预算外资金的收支只掌握非常有限的信息。这样，监督者和被监督者信息不对称，增加监督努力的成本很高。第二，预算外资金的收支不向同级人民代表大会和村民报告，缺乏社会监督；而且，社会单个成员监督预算外资金的激励不足。单个成员去监督，监督的成本由自己承担，监督的收益却由本社区全体成员分享．因此，除极个别不做私人成本与私人收益比较、甘愿冒风险的成员去独自监督外，多数成员因激励不足而不去监督。

监督不足的结果是公共资源的使用效率低下。这主要表现在以下几方面：首先，部分公共资源用于维持提供公共物品的机构的运转，用于人头费开支。目前，多数地方乡级行政事业机构急剧膨胀，严重超编，因制度内财力不足，就向农民摊派。农民交钱没有买来公共物品提供机构的产品，而是买来公共物品提供矾构本身。第二，部分公共资源被挥霍浪费、贪污挪用。第三，部分公共资源被用于与农民无关或并非农民独享的事项，如道路、电话线路等。

www.xiexiebang.com

百有论文网（www.xiexiebang.com）

（三）不清晰的农村集体产权制度为侵害农民的利益提供了可能 按照现行法律制度的规定，包括土他在内的集体资产属农村社区集体公有。在这种规定之下，农村集体资产的产权至少存在两方面的问题：一是集体资产究竟属于哪一级集体所有，实质上模糊不清；二是集体资产所有权的代表不明确。这种农村集体资产的产权制度必然造成以下后果：第一，自上而下的侵权行为不可避免。一方面，集体资产所有权出现上移的趋势。据调查，自农村改革以来，土地所有权属于村民小组的比例不断下降，而属于行政村及属于行政村与村民小组共有的比例不断上升。另一方面，农民承包经营集体资产的收益成为一种界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益区间”，并诱使各行为主体、尤其是拥有垄断行政权力的基层政府栩部门致力于获取这一块“公共利益”，最后形成对各权力主体比较有利的利益分配结沟二第二，农民承包经营集体资产的税、租、费的分配关系混乱。从理论上讲，集体所有的资产，由农民承包经营，农民只需要向资产所有者交纳租金（或称承包费），然后由资产所有者作为纳税主体向政府纳税，农民不应该与政府及其部门发生“费”的关系；农民向作为所有权主体代表的集体组织交纳的租金的标准．应由双方协商而定，而不应由所有权主体或上级政府单方面制定，更不应随意增加；社区范围内所需的公共物品的开支，应该由社区自治组织根据农民的承受能力和农民的意愿去解决。但实际情况是，农民不仅要无条件地承担各权力组织自上而下强制性分滩的公共物品的成本，而且要超社区范围向乡村集体组织交纳承包费、“三提五统”，还要向政府纳税，并且要承担来自上级各权力部门的乱收费、乱集资、乱摊派而无任何讨价还价的余地。

（四）农村基层组织管理出现“过度组织化”问题

在家庭承包经营体制长期不变的制度下，政府如何面对经营规模狭小的2．4亿农户，有效地实现其获取粮食和参与农业剩余分配的目标呢？事实上，政府实行的是强化农村基层政权组织和管理制度的制度安排：一是继承原有的农村基层组织管理框架，继续实行乡（镇）、村、组三级组织管理体制；二是直接将人民公社改为乡镇人民政府，使乡镇政府与乡镇集体经济组织合一，而且不断扩张其内设机构和干部队伍；三是逐步建立、健全上级部门在乡镇的派出机构，并不

断通过扩张权力，代表上级政府和部门完成各种政务性工作;四是通过行政手段将乡镇政府的政务性工作向村级组织分解下达，不断使村级组织的村务工作政务化;五是采取严格的“上级任命下级”和“下级服从上级”的组织管理规则和政绩考核制度，逐步形成了一套由政府综合管理、由部门分散管理的多目标管理格局，在政府与政府之间、部门与部门之间、政府与部门之间和政府与村组织之间形成了一个庞大的、自上而下的政绩考核体系。这样一种农村基层组织和官埋的制度安排，虽然加强了农村基层组织的管理程度，但同时也产生了农村基层“过度组织化”的问题：一是农村基层组织机构林立，干部队伍庞大，人浮于事；二是农村基层出现了较为严重的政企不分、政经不分；三是农村基层各组织之间财权、事权不统一；四是在政府与农民的交易过程中，农村基层组织的运行成本大幅度提高，在上级政府和部门无法全部支付农村基层组织的管理费用时，向农民分摊这种成本就在所难免；五是在自上而下的政绩考核制度的约束下，受“升迁”和“增收”的双重驱动，农村基层组织很容易采取弄虚作假、虚报收入的做法，从而提高作为衡量农民负担标准的基础的人均纯收入的水平。

三、农村税费制度改革的思赂。

（一）农村税费制度改革应遵循的原则

1．要有利于稳定和减轻农民负担，为农村社会公共事业发展提供适度的资金来源。由于我自仍是一个发展中国家，在今后一个相当长的时期内，国家对农村兴办一些公益事业不能采取完全包下来的做法，而只能“靠两条腿走路”，即国家支持一点，向农民集资一点，这是符合我国国情的一个正确选择。农村税费制度改革的根本目的是整顿农村的分配秩序，坚决取www.xiexiebang.com

百有论文网（www.xiexiebang.com）

消不合理的收费、集资和摊派，解决农民反映强烈的收费过多、过滥问题，逐步理顺农村的分配关系，把农民过重的负担降下来。

2．既要规范税费制度，又要照顾现实。一方面．市场经济从某种程度上说是一种法制经济，农村税费制度改革要充分体现这一要求。目前农村税费制度的主要弊端是“一事一费一制”，不符合市场经济规范化分配的要求，也不利于稳定和减轻农民负担。农村税费制度改革要实现税费制度的法制化、规范化，消除弹性政策，坚持依法管理，促进公平竞争。但是另一方面，从上面的分析可以看出，目前农村税费制度改革并没有十全十美的方案。最明显的是，“税”和 “费”不论是合在一起征收还是分开征收，都有矛盾。对于把“费”中的乡统筹纳入税收，人们的看法比较一致；但是，对于把“费”中的村提留纳入税收，人们的看法并不一致。由于村提留与税的性质不同，二者很难合一：即使合一，也很难保证村提留能返还农村，农业特产税就是一个例子，该税收上来后并没有返还农业。然而，二者不合一，村提留就有可能成为一个“漏斗”，各方面都会打它的主意。

3.不能为农村其他改革设置障碍。农村税费制度涉及农村统筹资金制度、农业税收制度、粮食征购制度，这都是关系国家利益和农民利益的重大问题。因此，农村税费制度改革应该瞻前顾后，彼此促进，决不能因为其中一项内容的改革而影响其他改革。

（二）农村税费制度改革的方向

考虑到改革的现实可能性，农村税费制度改革宜以“费改税”为核心，与其他方面的改革配套进行。其主要依据是：第一，向农民筹集的资金，实质上是一种具有公共性质的资金，已经具有税收的一些性质。第二，税收要经过一定的立法程序，其最大的优点在于严格、规范；而收费则具有较大的弹性，缺乏内在的控制和约束机制。第三，“费改税”涉及面窄，改革的重点明确，即主要涉及乡统筹和村提留的改革，基本不影响现行农业税收政策的执行，也不对现行的粮食收购政策产生冲击，因而难度相对较小，便于实际操作，不但农民容易接受，而且为今后农业税制改革创造了条件。

（三）农村税费制度改革的对策选择

1．按照职业身份将农村居民分为几种类型，分别确定“费改税”的计税标准，做到公平税负。可将农村居民分为三类：农业户、兼业户、专门从事工商业的个体户和私营企业主。一般地讲，由于农业户的收人低于其他职业类型农户的收入，计税标准可低一些；而由于工商个体户和私营企业主的收入要高干前两类型农户的收入，计税标准可高一些。对干完全经营种植业的农户，还可根据土地面积的多少及其收益情况，再具体确定不同的计税标准。另外，为了稳定农民负担，也为了减轻征管工作量，上述税收负担可一定几年不变。对于一些困难户、遭受重大自然灾害的农户、优抚对象等，可酌情给予一定的税收减免，这实际上也是公平税负的一种必然要求。需要指出的是，由于我国各地农村的生产力发展水平差异很大，全国难以形成一个统一的“费改税”办法，应当允许各地制定不同的计税标准。

2．适当改革现行税制。从我国的国情出发，针对当前的！司题，应逐步建立起一套适应市场经济要求的既有全国统一、又有适度分散的政府间税权划分的新体制。具体的政策包括：一方面，中央税、共享税和全国统一实行的地方税主要税种，其税收立法权都要集中在中央，不得向地方分散。但地方拥有对地方税的征收管理权以及部分的政策调整权。这主要是指地方可在国家规定的范围内，选择或调整其地方税税率；甚至对一些地方小税种，如果征收成本高、征收数额小，地方有停征的权限。另一方面，地方也应拥有一定的税收立法权，即地方有权在全国统一征收的地方税以外，结合其实际情况，单独开征区域范围内的某些税种。就农村“费改税”而言，可考虑由省一级进行税收立法，县一级制订具体的实施细则。可以设想，将与农村经济密切相关的农业税、农业特产税、耕地占用税、契税划为乡级财政的主体税种；同时，将乡统筹和村提留改为“农村公益事业建设税”，也将其划为乡级财政的主体税种。

www.xiexiebang.com

百有论文网（www.xiexiebang.com）

3．“费改税”的税收收入分为两部分，并实行严格的支出管理。“费改税”的税收收入应该分为两部分：相当干过去乡统筹部分的税收归乡镇政府所有，纳入乡镇财政预算范围，由乡镇财政结合其他资金进行统筹安排使用；相当于过去村提留部分的税收归村所有，其资金使用和财务状况必须纳入乡镇财政预算外资金管理。还需要特别指出的是，村级提留的使用在由乡镇财政管理的同时，还必须实行村务公开，即定期向村民公布财务状况，接受其监督。这是“费改税”的重要内容。如果村级财务管理混乱，脱离财政部门和村民的监督，“费改税”很难成功。

4.调整和清理农业的各项税收。在摸清现有耕地状况、重新评定常年产量的基础上确定 新的农业税税率。农业税是对粮、棉、油等大宗农产品生产征收的一种商品税。鉴于我国的工业化程度已有很大提高，粮食生产又是需要政府给予重点照顾的特殊环节，现行15.5％的税率确实太高，可调整为5％，但要足额征收。农业特产税税率1993年调整过，现在看是基本适度的，今后需要做的主要是清理，避免重复征税、按人口或田亩平摊。对于耕地占用税和契税，需要做的主要是扩大征收范围，调整征收标准，缩减优惠政策，完善征管办法。5．改革乡镇行政管理体制。解决“三乱”问题的难点在乡镇及乡镇以上。因此，必须改革乡镇行政管理体制。这包括几个方面：一是精简机构和人员。目前，不少乡镇干部超编严重，有的地方甚至教师比学生还多，60％～80％的乡镇财政支出用于教师的工资。二是改革干部考核制度。乡镇的各种达标升级活动，往往是上级安排下来的。如果不改变现有体制，乡镇的干部会担心，如果抵制上级安排的任务，他们会被“穿小鞋”。三是改进工作方法。乡镇政府在向农民收取税费时，不能采取简单、粗暴的办法。四是乡镇政府要带头守法。乡镇政府不但不能“乱开口子”，还要加强对乡镇财务状况和资金使用情况的监督。

6．加快农村政治体制创新步伐。其目的是实现农村公共物品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，达到由社区内部对公共物品的需求来决定公共物品的供给。这就要求做到以下两点：第一，实行村务公开、政务公开，建立公共物品的需求表达机制和决策、监督机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现，并保证公共物品的提供和使用符合他们的意愿。这又进一步要求：①推进农村基层民主制度建设。可以在村民委员会制度和乡人民代表大会制度下，让农民充分反映其意见。②由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决，凡未经投票表决而动用本社区筹集到的公共资源的行为都是违法的。③增加公共资源使用的透明度，定期向群众公布收支情况。第二，改革社区领导人的产生办法。村级领导人和乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排。由于有选举约束，他们能够真正对本地选民负责，对社区负责，把自己的政绩做给本地选民看，把增进本地选民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社区领导人相信，他们的当选与否完全取决于本地选民，而与其他任何因素无关。这样，社区领导人才敢于抵制来自外部的各种达标、升级活动，抵制各部门、各系统出台的收费规定。

7．实现国家宏观经济政策的战略性转变。改变我国长期以来实行的重城市、轻农村的政策，真正把农村发展作为国民经济发展的战略重点，不但有利于国民经济的持续、稳定增长，而且也只有农村经济发展起来，乡村两级也才会有充足的财力进行农村公共事业建设。国家应加大对农村的资本与政策投入，特别是加强和加大对农村基础设施和文化教育事业的投入。为减轻农村经济和社会发展的负担，随着国家税收状况的改善，国家可考虑加大对乡镇财政的转移支付额度，或将从农业和农村非农产业获得的税收按一定比例留给乡镇财政，至少将农业税部分留给乡镇财政，以使乡镇财政有足够的资金用于农材社区基础设施建设和文化教育事业。

总之，农村税费制度改革不能单兵突进，必须协调一致；不会一蹴而就，应该从长计议；不应操之过急，只能循序渐进。

www.xiexiebang.com

第二篇：深化干部制度改革的难点、 思路与对策

深化干部制度改革的难点、思路与对策徐洪波

[摘要] 本文通过对目前我国干部管理制度上存在问题的分析 ,指出深化干部制度改革的重点在于扩大干部工作中的民主导向 ,完善干部考察工作 ,建立法制完备、纪律严明的约束机制。

[关键词]干部制度改革干部考察责任制多年来 ,我国的干部制度改革取得了重大进展。但是 ,由于新的科学的干部制度尚未建立起来 ,干部管理制度还存在着某种程度上的漏洞和不完善的地方 ,存在许多亟待研究和解决的问题。权力过分集中 ,家长制、特别是对某些 “ 一把手”所实际拥有的 “ 绝对用人权”的监督缺乏有效的手段。权力过分集中 ,就会妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行 ,造成个人专断 ,破坏集体领导。邓小平曾对造成这种现象的原因作过深刻的分析: “ 在加强党的一元化领导的口号下 ,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委 ,党委的权力又往往集中于几个书记 ,特别是集中于第一书记 ,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导 ,往往因此而变成了个人领导。”①现在 ,党内不再有 “ 第一书记” 这一称谓了 ,但在现在的党委班子中 ,相对于副书记、常委 ,书记作为 “ 一把手”的地位和分量与称 “ 第一”时没有大的不同。权力过分集中而且又往往集中在 “ 一把手”手里 ,自然就会形成家长制、“ 一言堂”等现象 ,这与干部工作的民主化、科学化、法制化肯定是格格不入的。党的十一届三中全会后 ,家长制、一言堂的现象有了较大改观 ,但党的领导人权力过分集中、不受制约的现象并未从根本上得到改变。在我们现行的领导体制和制度建设中存在的另一个大问题 ,就是对 “ 一把手”的用人权缺乏有效的监督。前段时间中央先后查处了原贵州省委书记刘方仁和原河北省委书记程维高的腐败案。他们的共同之处是在用人上都拥有绝对的决定权 ,以至程维高的秘书李真竟然也能借其影响操纵和决定很多地市级干部的升迁命运。让人更感无奈和困惑的是 ,这两个高官在行使用人权的过程中 ,并没有直接违反 《条例》 规定的那些程序 ,却能达到他们任用私亲的目的。目前 ,对于包括省委书记在内的主要领导在选人用人方面的制度应该说已经定了不少 ,但真的要使这些制度落到实处恐怕没那么简单。因为在一个整体上对省委书记、市委书记以至县委书记诸如此类的 “ 一把手”没有形成刚性的制度约束的框架下 ,一些个别的、局部的制度是很难发挥大的作用的。我们党的用人路线、用人标准包括用人程序都是非常明确的 ,关键在于我们的领导干部特别是 “ 一把手”是否真正坚持立党为公的思想 ,在用人上带头坚持标准、坚持条件、执行制度、出于公心。否则 ,再好的制度也会变成一堆废纸。近几年 ,党内文件和新闻媒体披露了不少用人上的腐败典型 ,在一些集体领导、民主制度遭受严重践踏的地方和单位 ,选人用人上确实成了时下人们议论的 “ 一把手工程”。

“ 一把手”在用人上拥有这么大的权力 ,可他们在运用权力的过程中却又往往得不到应有的监督和制约。从干部监督的方式上看 ,我们虽然有上级监督、党内监督、群众监督、舆论监督等多种形式 ,但由于 “ 一把手”是一个地方或一个单位的最高决策者 ,一切工作的开展实际上都要靠“ 一把手”来领导和推动 ,特别在一个县这样的区域内 ,主要干部的进退留转 ,在很大程度上由 “ 一把手”来掌握 ,从而造成班子内部监督、纪律监督、群众监督、舆论监督都得不到真正落实 ,形成不好监督、不便监督、不愿监督的局面。从上级监督看 ,县(市)委书记是上一级党委任命的 “ 一方诸侯” ,县(市)的工作得靠他来主持和推动 ,加上一些县市 “ 山高皇帝远” ,很容易形成疏于监督的实际情况。跑官要官之风继续蔓延 ,拉票贿选、民意失真等问题越加严重。随着 “ 票数”对决定干部升降去留的分量和作用的增大 ,一些人为了达到升官的目的 ,开始在票数上下功夫、做文章。个别心术不正的人 ,甚至不择手段地到处拉推荐票、拉选票。每当领导班子换届、班子调整或选拔后备干部需要进行民主推荐时 ,总会有一些人忙得不可开交有人拉票拉到不要人格、不要脸

皮的地步。为了多渠道、多方式地考察了解干部 ,减少拉推荐票对干部考察真实性的干扰 ,近年来 ,组织部门在考察干部时同时采用谈话推荐的方式 ,而且把谈话推荐的分量看得比无记名投票推荐还重 ,这也不失为考察干部的一种必要的方法和手段。不容忽视的是 ,由于受不良社会风气或感情、利益因素的驱动 ,在谈话推荐中 ,一些谈话人往往存在许多复杂心态和失常心理:1.功利取向心理。由于市场经济的负面影响 ,一些党员干部在评价干部、反映情况时 ,对党的事业负责、对组织负责的意识渐渐淡漠了 ,功利取向日益增多。2.保全自己心理。这种谈话人主要怕讲真话走漏出去遭打击报复 ,于是敷衍应付 ,多摘花 ,少摘刺。3.送走瘟神心理 ,也有甩包袱之意。谈话人明知被考察者存在严重缺点或重大问题 ,但怕反映后不起作用 ,采取 “ 送走瘟神”心理 ,唯心地向组织上推荐提拔。这些问题的出现与现行的干部考察方法、手段、程序等不够科学严谨有很大关系。11 考察方法和手段老套单一。现在干部考察普遍实行的是任前考察 ,即领导班子需要换届和补充成员时进行任前考察 ,一般采取历时一个星期至一个月不等的驻地考察。这种方式的弊端:一是不适应市场经济条件下对干部工作圈以外的生活圈、社交圈等 8 小时以外活动的全面考察 ,很难把握住考察对象全部真实的活动和表现 ,难免失真失实。二是采取 “ 驻地式”、“ 程序化”的个别谈话 ,被谈话者往往情绪紧张 ,心态复杂 ,难以全部讲真话。21 确定民主推荐和个别谈话的范围也不尽合理。在组织民主推荐和谈话时 ,往往存在着不分对象、不分系统 ,不管熟悉与否 ,所有具有被推荐资格的干部统一由同样的 “ 群众”给予推荐或测评的现象 ,又往往规定参加推荐和谈话的“ 群众”在某个级别范围 ,如推荐局级干部必须是处级以上 “ 群众”参加 ,这些人只能算作 “ 职务人”而不都是知情人 ,而真正的 “ 知情人”却没有资格参加民主推荐和个别谈话 ,即使参加了由于人数过少也左右不了大的局势。31 任前考察时间不足 ,不能与平时考察有机结合。现在干部考察工作存在着三种定式:不换届不考察、不提拔不考察、不调整不考察 ,往往到了换届、提拔、调整时进行任前考察 , “ 一次考察定终身”。事实上 ,在短短的任前考察时间内 ,不可能了解一个干部的全部情况。解决干部 “ 下”和 “ 上”的问题没有取得实质性进展 ,正常退出机制尚未形成。不论是委任制干部 ,还是选任制干部 ,都没有任职期限的限制 ,领导职务 “ 终身制”问题没有彻底解决。干部 “ 下”的方式主要是到龄退休和改任非领导职务。我们历来较重视 “ 进”的问题 ,通过选举、任命、考核、聘任等方式培养和储备了一大批各级干部 ,但对 “ 出”的问题却重视不够 ,没有形成成熟的做法 ,致使干部出口不畅 ,干部队伍日渐庞大。而且由此也在广大干部中形成了一种思维定式 ,即升职皆大欢喜 ,去职闷闷不乐 ,甚至抬不起头来 ,这种思维方式不转变 ,干部队伍的良性循环就不能建立起来。解决这个问题的关键在于建立一种正常的 “ 下”的制度 ,使领导干部在任职期满后解聘成为一种正常而普遍的事情 ,从而缓解领导干部的心理压力。干部考核评价标准不具体 ,岗位职责不规范、不明确 ,干部的使用和管理缺乏科学依据。这些年 ,各地围绕建立科学的考核评价机制 ,进行了许多有益探索 ,但始终没有取得实质性突破。目前 ,考核内部仍然过于笼统抽象 ,以实绩为核心的考核指标体系尚未建立起来 ,考核结果常常难以准确、全面地反映干部的德才素质和工作实绩。被考察者的政绩往往是根据谈话人说的事例 “ 整理”和从个人述职报告中 “ 摘录”出来的。考察中谈话人对考察对象的敬业精神、决策水平、组织协调能力、自身形象等情况 ,描绘的较多 ,但一往深处细过问 ,如 “ 决策水平高” ,到底怎么证明 ?“ 组织协调能力强” ,怎样体现 ? 有什么特点、风格和优势 ? 一般说不具体 ,造成不少考察材料千篇一律 ,千人一面 ,听后仅仅形成个大致印象。深化干部制度改革的思路与措施。深化干部制度改革 ,建立新的选人用人机制是一个复杂而艰难的过程 ,涉及到人们心理的变化、观念的更新、职业的转换、利益的调整等许多方面 ,会遇到许多来自各方面的困难和阻力。其中 ,利益障碍是深化干部制度改革的主要阻力。干部制度改革从一定意义上讲是权力和利益的再分配。从长远意义上讲 ,改革旨在谋取党和国家的长远发展 ,为人民谋取更大的利益 ,但改革总是要意味着一部分人

权力和利益的丧失或消弱。愿不愿推进干部制度改革 ,愿不愿弱化自己手中那份本应受到有效监督和制约的用人权力 ,是对一个领导干部的胸怀、境界和党性觉悟的严竣考验 ,是评价一个领导干部在用人上是坚持立党为公还是立党为私的分界线。在这个问题上 ,我们的领导干部必须有高度的政治觉悟和高度的历史责任感 ,自觉扫除思想上、心理上的障碍 ,过好名位关、权力关。干部制度改革涉及很多方面 ,就领导干部和组织部门而言 ,应重点思考、研究、探索和推进干部选任方面的改革 ,着力在三个方面取得新的突破。1.以扩大干部工作中的民主为导向 ,落实党员、干部和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权;本着科学、严谨、客观、求实的原则 ,进一步完善民主推荐、民主测评制度。民主推荐、民主测评、民主评议是扩大民主、落实群众公认原则的有效形式 ,是选拔任用干部必经的程序和重要依据 ,对于增加干部工作的透明度 ,加强群众监督 ,突破 “ 由少数人选人和在少数人中选人”等用人上的局限 ,确立正确的用人导向 ,具有十分重要的意义。对于近年来在实施过程中出现的拉推荐票、投 “ 唯心票”等问题 ,既不要绕道走 ,更不能退回去 ,而是要以实事求是的态度 ,认真加以研究和解决 ,使这项制度在改革中得以健全和完善。古人讲 , “ 得人在慎举 ,慎举在核真”。解决民主推荐中的民意失真问题 ,既要加强教育 ,不断强化领导干部和人民群众的责任意识、民主观念 ,又要严肃纪律、加强监督 ,抓一些典型进行严肃处理。最根本的还是要在认真落实干部选拔任用工作条例的基础上 ,改进和完善民主推荐办法。一是采取署名推荐与无记名推荐相结合。二是投票推荐和谈话推荐相结合。三是集中推荐与平时推荐相结合。四是适当扩大推荐人的范围 ,让更多的 “ 知情人”而不仅仅是 “ 职务人”参加推荐。还可以吸收部分人大代表、政协委员、群众代表参加推荐。五是增加民主推荐的轮次 ,实行多轮推荐。推荐轮次视具体情况而定 ,在多轮推荐、多层次推荐的交叉点上选定优胜者作为进一步考察的人选。2.完善干部考察工作 ,客观辩证地识别和评价干部,使干部考察工作步入科学化、规范化的轨道。知人 ,方能善任。做好对领导班子和领导干部的考察工作 ,是选好用好干部的关键环节。解决好这个问题 ,一是尽快研究制定一套科学的考核指标体系和评价标准。二是拓宽考核渠道 ,充实考核内容。要坚持客观辩证的原则 ,对干部的德、能、勤、绩、廉进行全面细致的考察。三是建立健全干部考察责任制。要明确考察者的责任 ,规范考察工作程序 ,严肃考察纪律 ,把考察工作置于干部和群众的监督之下。对在考察工作中不坚持原则、不认真负责、甚至有意隐瞒事实真相 ,造成考核结果严重失真的 ,要追究考察者的责任。3.以加强监督为根本保证 ,建立法制完备、纪律严明的约束机制。监督机制是科学的干部制度的有机组成部分。我国现行干部制度中存在的突出问题之一 ,就是缺乏强有力的监督机制。干部监督制度不健全、不配套 ,存在操作和落实上的 “ 盲区”;制度制约机制不完善、不健全 ,形成监督上的难点;特别是对 “ 一把手”缺乏监督 ,直接构成了腐败现象屡禁不止的制度根源。邓小平同志指出: “ 要有群众监督制度 ,让群众和党员监督干部 ,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化 ,经过批评教育而又不改的 ,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。”江泽民同志也指出: “ 要针对已暴露出来的问题 ,完善已有的制度 ,逐步建立新的制度。成熟一个颁布一个 ,逐步配套 ,为实施有效监督提供制度保证。”我们的干部制度必须大力加强监督机制 ,大力加强干部监督工作 ,坚决杜绝干部工作中的循私舞弊等违纪行为。对违法乱纪者 ,不管涉及到谁 ,都要一查到底 ,严加惩治 ,决不手软。为此 ,应着力做好以下几个方面的工作:一是加强对领导干部的监督管理。通过定期谈心、谈话诫勉、函询回复、述职述廉等手段 ,使监督约束经常化 ,并注意把组织部门与纪检监察机关和审计、信访等部门的干部监督结合起来。二是强化对干部选拔任用工作的监督。尤其要加强对《党政领导干部选拔任用工作条例》 贯彻执行情况的检查监督 ,把监督的关口前移 ,变注重事后检查为强化事前、事中监督 ,变被动督查为主动防范 ,变亡羊补牢为未雨绸缪;把普遍检查与重点抽查结合起来 ,把上级检查与自我检查结合起来 ,使对 《条例》 执行情况的检查、监督经常化、规范化。坚持公道正派地选用干部 ,仅靠个人的觉悟和自觉是远远不够的 ,还必须有严格的监督和外在的约束。要内外制约 ,多方监督 ,使歪门邪道走不通 ,公道正派畅其行。三是健全用人失察失误责任追究制度。要明确干部推荐、考察、决策各个环节的责任主体和责任内容 ,切实解决责任不明确和用人失察失误无人负责、无法追究的问题。应实行干部推荐责任制。四是坚决查处用人上的不正之风。目前 ,跑官要官、买官卖官、拉票贿选之风之所以得不到有效遏止 ,一个重要原因就是对用人上的不正之风和腐败现象查处不力、惩处不严。因此 ,对用人失察失误的责任人应实行连带责任追究制度。发现跑官要官买官的 ,一经查实 ,除追究其本人责任外 ,还要追究卖官者和有关领导的责任;对贿选拉票者 ,一经查实 ,除严肃追究其本人责任外 ,还要追究受贿者及组织不力者的相关责任。总之 ,对违反 《条例》 的行为 ,对在用人上搞不正之风的人 ,不管涉及到什么人 ,都要勇于斗争 ,一查到底 ,追究责任。要在选人用人上叫响一个口号:发现问题就是水平,解决问题就是政绩 ,揭露问题就是党性 ,掩盖问题就是失职。(作者单位 :河南省委党校)(责任编辑 :张文镝)

第三篇：浅议我国农村税费制度改革

浅议我国农村税费制度改革

孙

炜

农村税费制度改革是建国以来我国继农村土地改革、家庭联产承包经营之后的又一次重大变革和制度创新。它是在农民收入增长缓慢、农民负担日益加重和农村社会矛盾日益突出的宏观背景下提出来的，其根本目的是解决农民负担过重问题，规范农村分配关系。同时也是“统筹城乡发展”、贯彻落实“科学发展观”的一项重要内容。由于农村税费改革涉及的利益关系十分复杂，对农村经济和社会生活的影响极其深远。因此，对这一改革的认识和推进有一个逐步深化的过程。从２０００年安徽省开展农村税费改革试点以来，现在全国农村已全面推开这项改革。但是，不少地方上阵仍显仓促，人们的思想准备仍然不足，不仅对改革的实质和要达到的政治目的认识不够，而且对改革的复杂性和改革涉及的重大问题也缺乏深入了解。从近几年来的农村税费改革试点情况看，我国农村税费改革虽然取得了很大成效，但因为其重点总在治理乡镇的“三乱”问题上做文章，因而改革力度不大，没有从根本上解决农民负担问题。为此需要更好地理解、推进和深化农村税费改革，努力解决改革过程中的有关重大问题。

一、我国农村税费改革进展顺利、成效明显

根据中央提出的“积极稳妥，量力而行，分步实施”的农村税费改革方针，２０００年，国务院决定在安徽全省开展农村税费改革试点；２００１年，国务院决定在江苏全省和其他省市区的１０２个县（市）也开展农村税费改革试点工作；２００２年，进一步扩大农村税费改革试点范围，国务院决定将这项改革试点的扩大到河南、河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、浙江和上海等十八个省（自治区、直辖市）；２００３年，国务院决定在全国各省全面推进农村税费改革试点工作。目前改革工作总体运行平稳，进展顺利，取得明显成效。

1、农民负担明显减轻，初步遏制住了农村的“三乱”。

从目前农村税费改革试点和执行情况来看，农民负担确实大大减轻。据统计，２００２年２０个全面试点省份（自治区、直辖市）农民负担平均为７３.７元，比改革前减少４７元；亩均负担为５３.６元，比改革前减少３４.１元，减负率一般在３０%左右。农民从改革中得到的好处一年在３００亿元以上，如果再考虑治理农村乱收费、乱集资和各种摊派因素，实际减负效果更加明显［1］。例如，改革后山西省五个试点县的农业税及其附加金额为７７６８万元，比改革前的１２７８４万元减少５０１６万元，减少３９%，加上屠宰税和教育集资等收费的取消，农民负担总额减少了１１２５２万元，减幅达５９%。人均负担由１２６.8元减少到５１.８元，人均减少７５元，农民减负效果明显［2］。另据有关部门对20个省（自治区、直辖市）40个县80个乡镇160个村八百的农户的问卷调查，农民满意率在９８.７%以上［1］。

2、确立了新的农村税费制度框架，初步理顺了农村分配关系

长期以来，农民负担居高不下，减负后出现反弹，一个非常重要的原因就是农村税费制度不规范，项目繁多，地方、部门和单位都可以随意向农民伸手。这次农村税费改革试点工作，按照“减轻、规范、稳定”的原则，积极稳妥地贯彻实施“四取消、一调整、一改革”政策，并在此基础上，努力做到“三个确保”。这次改革试点基本确立了新的农村税费制度框架，运用法制手段，逐步理顺国家、集体和农民的分配关系，逐步将农民负担管理纳入法制化、规范化轨道。

3、促进了农村机构调整和职能转变，加强了农村基层政权组织建设和农村民主政治建设 农民负担沉重的另一个重要原因是当前我国基层政权机构膨胀，冗员过多问题十分突出。这次农村税费改革有力地推进了农村上层建筑变革。试点地区为了切实做好乡村机构调整和职能转变工作，加快了乡镇机构改革、村级组织改革步伐，加强了农村基层政权组织建设，有组织、有步骤地推进村级撤并工作，降低村级运行成本。这次试点工作将有利于建立与社会主义市场经济相适应的农村行政管理制度。

同时，税费改革的一系列配套措施的落实，极大地推进了农村政务、村务公开，建立健全了“一事一议”制度和财务等各项监督制约机制，促进了基层民主政治的建设。

4、推动了农村教育管理体制改革和县乡财政体制改革 在这次农村税费改革试点工作中，还有效地推动了两项改革: 一是农村教育管理体制改革，二是县乡财政体制改革。这次改革，明确了农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，从根本上改变了农村义务教育长期依靠向农民收费集资办学的不规范做法。按照“财力向下倾斜，经费缺口上移”的要求，试点地区积极调整县乡财政体制，完善村级收入管理。对乡村财力缺口，上级财政通过转移支付给补助，从制度上保证了乡村公益事业正常发展所需经费。

5、改革了农业税征管机制，维护了农村社会稳定 这次试点工作通过规范农村税费制度，改革农业税征管办法。试点地区初步形成了农业税征机关负责征税，聘请协税员协税的农业税收征收管理机制，征收期比过去大大缩短。减少了乡村干部的工作量及干群之间的直接摩擦，使农民的纳税意识明显增强。乡村干部只是协助做好征管基础工作，但不行使执法权。这从制度上促进了基层党风廉政建设，有效减少了干群矛盾。党和政府在农民群众中的威信进一步提高。

6、促进了农村经济的发展

一是农村税费改革从根本上减轻农民负担，相对地增加了农民的收入，使农民有更多的资金用于扩大再生产，促进了农村生产力的发展。二是农业税收政策的调整，促进了农村种养结构的调整，有利于农村产业结构的优化。三是历史遗留的占地不公、有地无税和有税无地现象进行了纠正，农民从事农业开发的积极性普遍提高。四是进一步完善了二轮土地承包工作，巩固了基层政权，摸清了农村基本情况，为今后调整产业结构、培植地方财源打下了基础。

二、后应当前我国农村税费改革试点中存在的问题

我国农村税费改革是个复杂的系统工程，涉及面广、难度大，已进行的农村税费改革试点工作不可避免地存在一些问题。当前各试点地区还不同程度地存在基础工作不扎实，政策选择不深入，执行政策不到位，配套改革力度不平衡等问题。特别重要的是，目前农村税费改革力度不够，没有从根本上解决农民负担问题。

1、农村税费改革试点的改革力度不够大

现行的农村税费改革依然没有改变城市偏向的国民收入分配格局。保留着城乡税收负担的不公平。根据现行税制规定，城镇居民年收入在９６００元以下不纳税；城镇居民工薪阶层年收入在１５６００元以下，个体工商户年收入在１４６００元以下，其税收负担率不超过２%。而在农村，即使实行了农村税费改革方案，农业税及其附加综合负担的大体为８.４%［］，而且农民不管收入多少，不管男女老少一律纳税，城乡居民税收负担相差四倍以上。况且农民税收负担的８.４%，是以农业总收入作为计税依据，若以纯收入作为计税依据，则农民实际负担率将要更高。由此可见，在现行税制规定下，城乡税收负担严重不公平、不合理。这次农村税费改革并不彻底，城乡分配关系和工农分配关系依然扭曲。

2、农民种田积极性未能最大限度地调动起来

现行的农村税费改革方案以土地作为唯一的税收负担依据，农业税收由改革前的按田亩和按人口双重承担改变为单纯按土地负担后，农业税直接与田亩挂钩，使税收负担由不种田b的农户向种田的农户，由种田少的农户和向种田多的农户转移，种田越多负担越重。农业税完全以田亩多少来确定税收任务不仅不公平，而且会降低农民经营土地的积极性、阻碍农业规模经营、甚至导致土地抛荒。农村税费改革的初衷就是要减轻农民负担，提高农民种田积极性。然而在当前种植业收入低于林牧渔业、更明显低于其它非农产业的情况下，这种制度安排会挫伤农民种田积极性，导致部分农户将土地抛荒来减轻负担。同时也不利于提高农户规模经营的积极性，增加农户之间土地使用权流转困难，制约了农业规模经营，阻碍了农业劳动生产率的提高。此外，对农业特产税只进行政策调整，没有取消，这与当前农业和农村经济发展要求是不相适应的。

3、没有从根本上解决向农民乱收费和减负反弹问题

农村税费改革在减轻农民负担的同时，加重了乡村两级债务和财力缺口，使农村组织运转困难增大，农村公益事业发展受到影响。资料显示，由于历史和客观的原因，目前我国乡村两级债务总额超过２０００亿元，再加上县级负债，整个基层总负债保守估计在６０００亿元---８０００亿元［3］。另一方面，农村财政收支缺口突出，由于“三提五统”的取消和税费项目的减少，导致乡村可用财力进一步缩小，农村原来依靠“三提五统”支持的事业，如五保护赡养、计划生育、民兵训练、乡村道路建设等基本上都转移到乡镇政府的预算开支中，加剧了收支的矛盾。税费改革减少了乡村财源，基层工作难以顺利开展，农村教育和公益事业因缺少资金发展受阻。缺口资金在依靠上级财政转移支付不现实的情况下，基层政府为正常运转，很有可能将现有的财政收支困难问题及历史债务包袱转移给种田农户，或巧立名目，或乱集资、乱摊派，出现减负反弹现象，无法完成税收改革的既定目标。

三、农民负担过重原因的理性分析

尽管我国农业的市场化、社会化和产业化有了显著提高，但长期以来农民负担过重问题一直没有得到很好的解决，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大，农民积极性难以调动起来，严重制约农村经济的快速、健康发展。近年来，农民负担过重问题被凸现出来，减轻农民负担成为当前推进经济体制改革、完善市场经济运行机制的一个重要的课题。农民负担过重的根本原因不在乡镇政府部门乱收费，而是有其深层次原因。

第一、农民负担重就重在城市偏向的国民收入分配政策上。表面上看，农民负担过重问题是乡镇政府乱收费侵犯了农民合法权益，实际上却是国家实行城市偏向的歧视农业和农民的国民收入分配政策的结果［4］。现行财政支出的城市偏向是显而易见的。如公共事业建设的财政拨款，城市和乡村有着天壤之别。乡村的教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公共事业全由乡镇政府税外收费自筹资金安排支付，甚至连工作人员的部分工资也要自筹解决。实事上，农村公用事业的资金十分匮乏，难以满足乡村公共部门的基本需要，乡镇政府只好将应由财政预算内资金举办的公共事业经费转移到农民头上。此外，乡镇政府“搭车”收费现象屡见不鲜，再一次加重农民负担。乡镇政府的乱收费直接原因主要是乡镇政府的财政资金不足，但本质上是由国家财政支出的城市偏向政策所造成的。

第二、农民负担重就重在负担不合理上，表现为国家过度提取农业剩余，农民承受着与政府提供的公共产品不对等的沉重负担。一方面，政府通过工农业产品的价格剪刀差、农业税和农业收费的方式，使得大量的农业剩余从农业农村部门流入城市工业部门，转变为工业利润和城市居民福利补贴。如１９７９--１９９４年，政府通过工农业产品价格剪刀差取得了１５０００亿元收入，同期农业征税1755亿元，各项农业支出３７６９亿元，国家提取农业剩余净值约１２９８６亿元，每年从农业部门流出资金净额８１1亿元［5］。１９９４---２０００年，国家向农业投入5986亿元，农业交纳税金和地方费用９７３３亿元。［6］另一方面，国家对乡村财政转移支付额度、对乡村两级教育以及其他农村公共事业的投资和公共物品和劳务的提供与政府提取的农业剩余不成比例，国家财政支出带有明显的城市偏向。

第三、农民负担重就重在城乡居民之间负担不公平上。目前，城市居民月收入超过800元的部分才交税，而农民不管收入多少都要交税，而且税率高。在农民收入普遍低于城市居民收入的情况下，农民反而承受着比城市居民更重的税费负担。建国初期，为了优先发展重工业，我国推行城乡隔绝的二元税制结构。国家一方面实行占有工农劳动者全部剩余价值，并将其投入以重工业为主扩大再生产的高积累分配政策；另一方面实行过度提取农业剩余为工业积累资本和对城市偏向的分配政策。这一时期的城乡二元税制结构就是政府实行这两种政策的具体制度安排。从上世纪五十年代建立的二元税制到现行工商税制为一元、农村传统税制为另一元的新的城乡二元税制，对中国经济的影响是非常巨大的，并越来越有利于城市工商业和城市居民，而对农业和农村居民确实越来越不利。全国城乡居民家庭人均收入比由１９８５年的1.8扩大到２００１年的2.9，其中西部12省（区、市）２００１年城乡居民家庭人均收入比达到3.5，部分省份高达4.5以上［7］。

四、深化我国农村税费改革的建议

整体而言，目前主张通过“费改税”的制度改革来制止农村乱收费以减轻农民负担是远远不够，其改革思路局限在农村税费制度之内，其性质只能是改良性的并非改革。税费改革的预期设计，只是想在保留现有行政管理体制、财政体制及土地制度的前提下，通过农村税费改革这一项制度变迁来代替所有制度的变迁，以此来减轻农民的负担，缓解干群矛盾，保持农村的稳定。同时税费改革只是税收体制内部的一种改革，并没有改变目前市场存在的城乡二元税收体制和分配体制，也没有打破这种不合理的税收和分配格局的愿望。因此当前中国农村的税费改革只能仅仅看作是一个初步的开始，我们应该有更长远的目标和更高的追求，应该为税费改革的未来方向作进一步的规划和准备。

令人可喜的是，温家宝总理２００３年4月3日召开的全国农村税费改革试点工作电视电话会议上指出：取消农业特产税应该成为推进农村税费改革的又一项重要措施，现在大部分地区已经具备取消农业特产税的条件，这些地区可以取消农业特产税。在今年召开的全国人大会议上的，温家宝总理再次承诺：到明年底全国全部取消农业税。这些论述明确地强调了农村税费改革要进一步深化，同时也为深化农村税费改革指明了方向。因此，必须深入认识农村税费，从更广泛的意义上科学地分析农民负担过重的问题，深化农村税费改革，探寻减轻农民负担的治本之策。

首先，重新构建农村税费体系

1、调整税费改革的目标，建立税费改革的前期、中期和远期三级目标体系。减轻农民负担作为税费改革的前期目标和当前目标，从各地税费改革的实践看已初步实现；税费改革的中期目标是对前期改革的成果进行巩固，对改革措施进行完善，对改革经验进行总结，建立税改向远期目标过渡的机制；税费改革的远期目标即最高目标是在全国最终建立起城乡统一的税费制度，这一制度应与我国社会的经济发展的总体战略目标具有一致性，到２０１０年这种城乡统一的税费制度应初步建立起来。建立税费改革的中长期动态目标体系，一方面可以避免政策实施的短期效应，从根本上规范基层政府行为，另一方面不至于使税费改革游离于整个国家市场经济制度建设的系统之外，使之成为规范农村利益分配关系的长期稳定的制度。

2、积极推行城乡统一税制改革。按照国民待遇原则和政治平等原则，从均衡城乡负担、国民平等纳税角度出发，积极推行城乡统一税制改革，使城乡居民的税收权力与义务平等，消除不应由农民承担的税负份额，让农民享受到应该享有的平等的国民待遇，使城乡居民得到大体平等的公共服务，从而最大限度地提高税费制度改革设计的社会使用效率和制度收益。

现阶段，我国农业税制的改革方向应是取消单独设立农业税制，将其并入国家整个税制体系之中。从世界农业税制的设置来看，像我国这样单独设立农业税制的情况是罕见的。国外税收制度的基本框架是这样的：一是在流转税方面，主要是商品说，包括关税、增值税、营业税、消费税；二是在收益税方面，主要有个人所得税和公司所得税；三是在财产税方面，主要有土地税、遗产税、赠与税及对个人和公司专门征收的财产税等。从这里我们可以看出，国外的农业税并不是作为一个独立的税种来设立的，而是将其分解为经济活动的各个环节，依次进行征税。并且，绝大多数国家在对农业进行征税过程中，都采取了相应的优惠政策，以保护和促进本国的农业发展。比如，绝大多数国家为了促进和支持本国农业的发展，对农产品实行关税保护政策。欧洲有的国家对于自己不生产的农产品，关税可以为零，而自己能生产特别是有优势的农产品，关税则高达百分之几百。又如，美国政府对农业生产者征收的遗产与赠予税，也给予以下两方面优惠：一方面农业生产者过世时，其拥有的土地按该土地的农业价格而非标准市价（后者大大高于前者）计算遗产税；另一方面土地继承者在满十年后出售继承土地交纳所得税时，还可按照标准市价而非接受遗产或赠与时计算遗产税的农业用途价格计算成本。

一般国家对农业与其他行业征纳税对象一样，征收同样的税，只是在税率与减免方面与其他纳税有一定区别。在经济全球化大趋势下，国内经济发展与国际经济联系越来越密切，对各国税制建设均产生不同程度的趋同性影响。我国农业税制的设计要全方位地适应开放经济环境的要求，与国际接轨。另一方面，从我国国民经济发展总趋势看，全国统一大市场的建立，旧经济结构的打破与调整，不同行业之间的相互渗透，越来越要求在全国范围内面向整个国民经济领域，建立一个统一的、公平的税制体系。农业税制长期游离于整个税制体系之外是不符合公平税负的税制建设要求的。统一城乡税制不仅为各级政府与农民之间形成规范的分配关系奠定了制度基础，也为彻底解决农民负担过重问题提供了制度保障。

统一城乡税制的具体设想是:(1)普遍征收土地资源税，取消现行的耕地占用税和城乡土地使用税及农业税。对于土地资源占有和使用者，根据不同用途采取差别税率。对农用土地征土地资源税是市场经济条件下理顺土地产权关系、调节土地级差收入、缓解土地资源分配矛盾、实行土地资源的合理流动和优化配置的最佳形式，它不仅合法而且是国际上多数国家的通行做法。(2)扩大增值税征收范围。对在市场上出售农产品普遍在销售环节征收增值税，税率可从低确定，而且比较城市个体工商户交纳增值税的做法，规定起征点。这样一般收入低的农户都达不到起征点，无须缴纳增值税。(3)适当调整高收入农户的个人所得税。这些设想将使我国农业税制完全与国际接轨，同时又达到公平税负，、减轻农民负担、促进农村经济和农业生产发展的目的。

3、完善征管措施，规范征管行为。现行农村税费体制需要的是一次根本的革新。但就目前现实而言，统一城乡税制、均等化赋税的设想在短期内难以实现。当前应着重从以下几个方面加强征管，巩固税费改革成果，建立税改向远期目标过渡的机制。一是对税改中所造成的计税土地不实、计税常年过高、计税价格过高等问题积极加以纠正。二是建立规范的征管制度，实行纳税通知制度、纳税登记制度、纳税公示制度、纳税期限制度、完税凭证制度等，对违反制度的人和事应建立惩罚机制。三是应规范征管行为，建立社会监督机制，对所征税费应实行归口管理，杜绝一切变相侵害农民利益的行为。

第二，实行地方政府的职能转换

目前中国的五级政府在财政职能分配上有一个明显异于发达国家的特性，即越低级的政府所承担的社会公共服务职能越沉重。分税制改革以来，随着财权的不断上移和事权的不断下移，县乡财政面临越来越大的收支平衡压力，并成为农村义务教育经费短缺、地方公共产品供给能力弱化和农民负担累年加重的重要制度原因。目前税费改革的最大矛盾是减轻农民负担的同时也减少了政府的财政收入，使得地方政府机构的正常运转面临严重困难。从表面上看，地方基层政府正常运转的困难是忽视农村税费改革直接造成，但从深层次上看到，恰恰反映了基层政府机构臃肿、人浮于事的不合理状况。到县乡政府机构设置和人员安排上的弊端是导致其运转困难的根本原因，也是农民负担不断加强的重要因素。解决这一问题的根本措施是将农村税费改革与政府机构改革与行政体制改革结合起来，在积极推进税费改革的同时，大力推进政府机构改革，转换政府职能。因此，应结合农村税费改革试点精简政府级次，进一步转换政府职能，按照社会主义市场经济发展要求，科学界定乡镇政府职能范围，加快乡镇机构改革，合理设置机构，归并过多过散的事业单位，压减乡镇行政和事业单位人员编制，坚决清理编外和临时招聘人员。甚至可以考虑将乡级政府转为县级政府的派出机构，以求大量精简非必要的机构和人员。同时大力发展农村经济，开辟乡镇财源。应积极调整农业农村经济结构，积极发展第三产业，增加农民收入；大力调整产业结构，培植优势产业、区域支柱产业和农业产业化经营龙头企业，提高农产品质量和效益，推动农业向规模化、产业化、现代化发展，增加乡镇可用财力。

第三、建立和完善政府间转移支付制度

当前地方基层政府的收入问题已成为农村税费改革的最大障碍。税费改革通过利益关系的重新调整，在使农民较大幅度减轻负担的同时，必然会导致其他利益主体受损。一方面，县乡财政增长无望，平衡困难。另一方面，县乡财政支出却呈现刚性增长的态势。近几年，国家关于财政支付人员的工资增长和福利改善的政策不断出台，客观上加大了财政平衡的难度，这一矛盾如果不能得到及时有效的解决，农民负担反弹的可能性就会存在，减轻农民负担就成为一句空话。

我国农村税费改革面临的财政缺口，客观上需要通过建立和完善政府间转移支付制度来解决。要求转移支付最重要理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。例如义务教育的外溢性极强，很多在农村接受教育的孩子目的就是为了摆脱农村贫困落后的环境背景，进入发达省市就业生活，使得地方政府承担的义务教育的成本却无法获取相应的教育收益。而农村税费改革后由于取消了教育费附加和教育集资，切断了县乡政府教育经费的筹资渠道，财政压力剧增，使得本已脆弱的义务教育更是难以为继。因此中央和省级政府对农村义务教育负有极大的责任，加强中央和省级政府对义务教育财政转移支付是解决农村教育经费短缺问题的根本途径。同时，转移支付还可以调节地区间发展的不平衡，实现地区间的均等化。

第四，切实执行中央减轻农民负担政策，建立健全有效的农民负担监督管理机制。减轻农民负担的长期性、艰巨性，决定了要巩固农村税费改革取得的成果，必须进一步建立健全农民负担监督管理机制，加强对农民负担的监督管理工作，防止农民负担反弹：一是要严格规范农村税费征管行为；二是强化专项治理，如规范农村中小学收费、农民建房收费、农业生产用水用电收费，禁止报刊摊派等；三是规范农村“一事一议”的程序，明确村内议事程序、管理方式、监督措施，严格控制筹资筹劳的上限，严防村内“一事一议”成为新的乱收费口子；四是建立责任追究机制，制定并严格执行对农民乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派及搭车收费等加重农民负担行为的处分规定；五是建立健全农民负担的情况监测、信访举报、检查监督、案件查处等工作制度，明确各方面的责任和工作程序；六是建立健全农民负担监督管理工作机构和队伍，从组织上保证执法有力，防止农民负担的反弹。

第五，加强农村财务管理，妥善解决乡村不良债务。解决乡村不良债务问题应从以下四点出发: 一是要核实情况，全面清理核实债权、债务，搞清债权、债务的数额及形成原因；二是要界定责任，分清债务责任界限，将债务具体落实到债务人；三是划分类型，根据债务形成的不同性质，明确划分出哪些是由乡镇形成的债务，哪些是由村和农民形成的债务；四是分类处置，对不同性质的债务要用不同的方式解决。对由乡镇负担的债务，可根据乡镇财力状况，分年逐步还清；对该由村负担的债务，可由村集体经济收入分期、分批偿还。如果是因为公益事业建设所形成的、又确实没有偿还的债务，建议由国家和资金投放单位承担，以减轻村级压力；对于该由农户承担的债务，应根据农户的不同经济状况采取不同的处理方式，对有能力偿还的，应加大催收力度，对偿还确实有困难，可视情况分年收取；对确实无法收回的呆帐、坏帐、应按规定核销。今后要严格控制新增债务，乡村兴办公益事业，必须考虑乡村经济发展水平和承受能力，防止新的债务产生。

［1］ 国务院农村税费改革工作小组办公室。巩固税费改革成果，防止农民负担反弹。人民日报，2003-05-11 ［2］ 王昭耀。农村税费改革是减轻农民负担的治本之策略。求是，2001(2)［3］ 陈斐况学文。深化我国农村税费改革的探讨。南昌大学学报。2004(3)［4］ 《了望》新闻周刊2005年第十一期 ［5］ 刘书明。统一城乡税制与调整分配政策:减轻农民负担新论。经济研究，2001(2)［6］ 农业投入课题组。保护农业的现状、依据和政策建议。中国社会科学，1996(1)［7］ 苏明刘家凯。农村税费改革难点问题研究。经济科学出版社，2003 ［8］ 魏遥。农村税费改革的理性思考。阜阳师范学院学报。2002(6)

第四篇：中国农村税费制度改革经验及建议

中国农村税费制度改革经验及建议

中国农村税费制度与土地制度高度相关。以土地占有关系为主的财产关系变迁是农村税费制度改革的依据。

中国农村税费问题与农民负担高度相关。农民负担现象上看是征收多少的问题，本质上是政府既不可能对农村提供公共品，也无法与高度分散的9亿农民进行交易。亦即：政府为了维持农村

现行管理体制而支

付的制度成本太高了。这当然不是通过立法或加强教育能够解决的。

因此，对中国农村税费问题的研究，基本上不能套用西方建立在公民社会基础上的税费概念；也不能寄希望于传统的政治手段。本文总结的试验区经过实践检验的教训是：切不可脱离其他制度环境的约束单纯进行税费制度改革。

一、背景说明

历史上由于农村人口庞大、农业剩余少，农民作为纳税主体数量多而且过度分散，政府征收农业税费的交易成本高到无法执行的程度。因此，统治者才允许农村基层长期维持“乡村自治”。自秦代“郡县制”以来，政权只设置到县一级。这是我们这个农业剩余太少的农民国家能够维持数千年的最经济的制度。

解放前的地主占有约50土地，收取50地租，占人口约10的地主既是农村的主要纳税人，又是农村实际上自然产生的、起管理作用的社区精英。所以，“乡村自治”其实是“乡绅自治”。政府既不必要对全体农民征税，也不必要直接控制农民。因此国家对农村的管理成本也较低。

解放初期地主消失了，农民按社区人口平均分配了对土地的占有和收益权利，这本来应该使得政府管理成本上升。但当年乡镇不设政府，只设立由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”；干部下村只安排“派饭”。因此，管理成本没有明显增加。但是，政府与分散农民之间的交易成本却大幅度增加。于是土改完成之后紧接着就出现了1953年严重的粮食供给短缺。这个时期，政府征收农业税费的实质不是参与地租分配和为公共品开支提供财政支持，而是国家要掌握足够的粮食。

1958至1978年的集体化时期，由于政府已经通过推行统购统销和人民公社这两个相辅相成的制度，不仅掌握了大部分粮食，而且有效地占有了几乎全部农业剩余，因此县以下也不设立政府，相当于乡镇政府的人民公社实行“政社合一”的管理体制，管理成本虽然大于过去，但与改革后的20年相比也相对较低。

改革近20年来，中国农村实行了以农民平均占有土地产权为实质内容的“家庭承包制”以后，多数地区实行按照土地面积摊派大部分税费任务的实际办法，因此，直到这时，农村税费制度才与土地收益分配和乡村公共品开支与管理制度发生比较明显的相关。

1984年以后，由于以原来的人民公社为基础改制成立的乡镇政府都设立了本级财政，1994年的分税制又进一步强化了地方财政，使约2800个县市、5万个乡镇政府必须增加农业税和农林特产税等地方税、并把本来属于村级占有、使用的“三提五统”足额收取到乡镇才能保证基本开支。因此，不仅农民负担问题日益突出，而且农村税费也逐渐演变成为对收益的二次分配和地方基层政府开支的来源。

二、“税费征收办法”改革的经验教训

农村改革是农民对原来人民公社集体所有制的财产关系的突破。农民在20年“承包经济”的制度作用之下，事实上已经逐渐占有了94的农村资产，成为相对独立的财产主体。农民在维护自己财产权利的斗争中开始形成自主、平等的行为准则，政府的税费征收至少在理论上也逐渐倾向于调节收益分配。正因为有这种转变，历史上任何政府对农民征收税费的交易成本都过高的矛盾，才又逐渐尖锐起来。

因此，我们在国家批准的农村改革试验区进行了与粮食购销体制相联系的“税费征收办法改革”。试图从中央政府的客观需要出发，对农户按照承包的土地面积合并计算所有税费，折抵征收一定数量的粮食实物。这个改革试验使我们得到一些经验，但主要的是教训。我们认识到：只有解决基层政府和准政府的行政村在现行政治体制下不断自我膨胀的问题，才能较为彻底地理顺政府和农民的经济关系。

三、下一步税费制度综合改革的建议

在农村建立约5万个乡镇级政府、70万个行政村和400万个自然村的村民委员会来对9亿农民进行控制和管理，这种制度的运行成本高到“史无前例”的程度。

乡村基层组织制度不适应家庭承包制的问题，至今仍是农村可持续发展的重大的制约性障碍。考虑到在全面进入市场经济的条件下，寄希望于国家财政对乡村公共品开支负责，或对弱质农业和低收入农村人口予以较大幅度补贴，都是不现实的。因此，改革不同层次的地方政府体制，调整部门利益关系，则可能是彻底解决农民负担问题，改善政府宏观调控的必要前提。好范文版权所有

今后的设计是与基层组织建设和农村政治体制

改革相结合。针对多数传统农区特别是贫困地区农民负担屡治屡发，而农村基层的组织体制和管理制度长期薄弱的问题，在抓好各项农村基本经济制度建设、充分发育农村经济主体的前提下，进行“撤乡并镇”，乡级政府改制为不设立财政的乡公所，原来乡级政府所属的经济部门及其资产通过“清财转社”，划归乡级农民合作经济组织。村级开展“普选、自治、合作”为主的改革。

同时，明确规定乡、村两级合作社作为财产主体和纳税主体进行工商、税务登记，农民在社区内的农业生产只向合作社缴纳地租（承包费）、不再承担其他税费；最终通过夯实基层自治形态的组织制度基础，来保证国家长治久安。

第五篇：中国农村税费制度改革经验及建议

·中国农村税费制度改革经验及建议

中国农村税费制度与土地制度高度相关，中国农村税费制度改革经验及建议。以土地占有关系为主的财产关系变迁是农村税费制度改革的依据。

中国农村税费问题与农民负担高度相关。农民负担现象上看是征收多少的问题，本质上是政府既不可能对农村提供公共品，也无法与高度分散的9亿农民进行交易。亦即：政府为了维持农村

现行管理体制而支付的制度成本太高了。这当然不是通过立法或加强教育能够解决的。

因此，对中国农村税费问题的研究，基本上不能套用西方建立在公民社会基础上的税费概念；也不能寄希望于传统的政治手段。本文总结的试验区经过实践检验的教训是：切不可脱离其他制度环境的约束单纯进行税费制度改革。

一、背景说明

历史上由于农村人口庞大、农业剩余少，农民作为纳税主体数量多而且过度分散，政府征收农业税费的交易成本高到无法执行的程度。因此，统治者才允许农村基层长期维持“乡村自治”。自秦代“郡县制”以来，政权只设置到县一级。这是我们这个农业剩余太少的农民国家能够维持数千年的最经济的制度。

解放前的地主占有约50土地，收取50地租，占人口约10的地主既是农村的主要纳税人，又是农村实际上自然产生的、起管理作用的社区精英。所以，“乡村自治”其实是“乡绅自治”。政府既不必要对全体农民征税，也不必要直接控制农民。因此国家对农村的管理成本也较低。

解放初期地主消失了，农民按社区人口平均分配了对土地的占有和收益权利，这本来应该使得政府管理成本上升。但当年乡镇不设政府，只设立由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”；干部下村只安排“派饭”。因此，管理成本没有明显增加。但是，政府与分散农民之间的交易成本却大幅度增加。于是土改完成之后紧接着就出现了1953年严重的粮食供给短缺。这个时期，政府征收农业税费的实质不是参与地租分配和为公共品开支提供财政支持，而是国家要掌握足够的粮食。

1958至1978年的集体化时期，由于政府已经通过推行统购统销和人民公社这两个相辅相成的制度，不仅掌握了大部分粮食，而且有效地占有了几乎全部农业剩余，因此县以下也不设立政府，相当于乡镇政府的人民公社实行“政社合一”的管理体制，管理成本虽然大于过去，但与改革后的20年相比也相对较低。

改革近20年来，中国农村实行了以农民平均占有土地产权为实质内容的“家庭承包制”以后，多数地区实行按照土地面积摊派大部分税费任务的实际办法，因此，直到这时，农村税费制度才与土地收益分配和乡村公共品开支与管理制度发生比较明显的相关。

1984年以后，由于以原来的人民公社为基础改制成立的乡镇政府都设立了本级财政，1994年的分税制又进一步强化了地方财政，使约2800个县市、5万个乡镇政府必须增加农业税和农林特产税等地方税、并把本来属于村级占有、使用的“三提五统”足额收取到乡镇才能保证基本开支，范文《中国农村税费制度改革经验及建议》。因此，不仅农民负担问题日益突出，而且农村税费也逐渐演变成为对收益的二次分配和地方基层政府开支的来源。

二、“税费征收办法”改革的经验教训

农村改革是农民对原来人民公社集体所有制的财产关系的突破。农民在20年“承包经济”的制度作用之下，事实上已经逐渐占有了94的农村资产，成为相对独立的财产主体。农民在维护自己财产权利的斗争中开始形成自主、平等的行为准则，政府的税费征收至少在理论上也逐渐倾向于调节收益分配。正因为有这种转变，历史上任何政府对农民征收税费的交易成本都过高的矛盾，才又逐渐尖锐起来。

因此，我们在国家批准的农村改革试验区进行了与粮食购销体制相联系的“税费征收办法改革”。试图从中央政府的客观需要出发，对农户按照承包的土地面积合并计算所有税费，折抵征收一定数量的粮食实物。这个改革试验使我们得到一些经验，但主要的是教训。我们认识到：只有解决基层政府和准政府的行政村在现行政治体制下不断自我膨胀的问题，才能较为彻底地理顺政府和农民的经济关系。

三、下一步税费制度综合改革的建议

在农村建立约5万个乡镇级政府、70万个行政村和400万个自然村的村民委员会来对9亿农民进行控制和管理，这种制度的运行成本高到“史无前例”的程度。

乡村基层组织制度不适应家庭承包制的问题，至今仍是农村可持续发展的重大的制约性障碍。考虑到在全面进入市场经济的条件下，寄希望于国家财政对乡村公共品开支负责，或对弱质农业和低收入农村人口予以较大幅度补贴，都是不现实的。因此，改革不同层次的地方政府体制，调整部门利益关系，则可能是彻底解决农民负担问题，改善政府宏观调控的必要前提。本网版权所有

今后的设计是与基层组织建设和农村政治体

·制改革相结合。针对多数传统农区特别是贫困地区农民负担屡治屡发，而农村基层的组织体制和管理制度长期薄弱的问题，在抓好各项农村基本经济制度建设、充分发育农村经济主体的前提下，进行“撤乡并镇”，乡级政府改制为不设立财政的乡公所，原来乡级政府所属的经济部门及其资产通过“清财转社”，划归乡级农民合作经济组织。村级开展“普选、自治、合作”为主的改革。

同时，明确规定乡、村两级合作社作为财产主体和纳税主体进行工商、税务登记，农民在社区内的农业生产只向合作社缴纳地租（承包费）、不再承担其他税费；最终通过夯实基层自治形态的组织制度基础，来保证国家长治久安。

·制改革相结合。针对多数传统农区特别是贫困地区农民负担屡治屡发，而农村基层的组织体制和管理制度长期薄弱的问题，在抓好各项农村基本经济制度建设、充分发育农村经济主体的前提下，进行“撤乡并镇”，乡级政府改制为不设立财政的乡公所，原来乡级政府所属的经济部门及其资产通过“清财转社”，划归乡级农民合作经济组织。村级开展“普选、自治、合作”为主的改革。

同时，明确规定乡、村两级合作社作为财产主体和纳税主体进行工商、税务登记，农民在社区内的农业生产只向合作社缴纳地租（承包费）、不再承担其他税费；最终通过夯实基层自治形态的组织制度基础，来保证国家长治久安。