如何打造规范的上市公司

第一篇：如何打造规范的上市公司

如何打造规范的上市公司

执笔人： 李季阳

在首发申请遭遇被否后，2011年12月20日，中国节能环保集团公司所属三级子公司烟台万润精细化工股份有限公司成功发行Ａ股，在深圳证券交易所正式挂牌交易，简称“烟台万润”（代码002643）。公司在准备上市历程中，注重企业内部管理规范与提升，通过对公司法人治理结构完善，资产、业务、人员、财务和机构的独立性，强化企业内控管理，增强风险管理意识，提升运营管理水平。如何打造规范的上市公司呢？笔者主要从以下几个方面进行阐述：

一、规范法人治理结构

根据证监会要求上市公司要切实按照《公司法》的规定建立董事会、监事会对股东大会负责、经理对董事会负责的领导体制,建立健全决策、执行和监督体系,使股东大会、董事会、监事会和经理层都能依法充分行使职权,做到权责明确,备司莫职,各尽 其责,和谐协调。

第一，从组织制度上设置合理的组织机构，为建立公司法人治理结构提供组织前提。这种组织管理制度，通过企业内部权力机构、决策执行机构和监督机构的相互激励和相互制衡，使企业所有者、经营者和生产者各自独立、权责分明、相互制约，从而在企业内部建立起激励机制和约束机制，既保障了所有者的权益，又赋予经营者以充分的经营自主权，同时还能调动生产者的积极性，完全符合现代企业制度“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的基本要求。建立和完善公司法人治理结构，首先就要把上述这些组织机构依法建立起来，使它们有权有责，名副其实，各得其所，从制度上防止把股东大会视为职工代表大会、把董事会当作“老干部俱乐部”、把经理当成公司老板等现象的发生。

第二，从权力设置上规范公司法人治理结构的制衡关系，为处理好信任托管和委托代理关系问题提供制度保障。在明确划分董事会和经理人员各自权力、责任和利益的基础上，要努力在股东大会、董事会和高层经理人员之间建立起一种明确而有效的制衡关系，使它们之间既相互制约又相互配合，以实现对公司的科学而有效管理。

第三，对公司经理人员建立起一种激励与约束相结合的机制。从国内外公司运作的实践看，在法人治理结构中，最难把握也是最重要的一个问题就是，1 如何使作为代理人的高层经理人员在合理的激励与约束条件下，享有充分经营管理权，又能使其尽职尽责地履行对受托人的义务，实现委托人利益的最大化。

二、资产、业务、人员、机构和财务“五独立”的要求

关于独立性，国内资本市场对主板、中小板和创业板都做了明确的要求。发行人必须要保证资产完整、人员独立、财务独立、机构独立、业务独立。这种独立性要求主要是界定发行人与控股股东、实际控制人及其控制的其他企业之间的相对独立关系。

第一，资产完整性。控股股东投入上市公司的资产应独立完整、权属清晰。控股股东以非货币性资产出资的，应办理产权变更手续，明确界定该资产的范围。上市公司应当对该资产独立登记、建帐、核算、管理。控股股东不得占用、支配该资产或干预上市公司对该资产的经营管理。

第二，人员独立。上市公司人员应独立于控股股东。上市公司的经理人员、财务负责人、营销负责人和董事会秘书在控股股东单位不得担任除董事以外的其他职务。控股股东高级管理人员兼任上市公司董事的，应保证有足够的时间和精力承担上市公司的工作。

第三，财务独立。上市公司应按照有关法律、法规的要求建立健全的财务、会计管理制度，独立核算。控股股东应尊重公司财务的独立性，不得干预公司的财务、会计活动。

第四，机构独立。上市公司的董事会、监事会及其他内部机构应独立运作。控股股东及其职能部门与上市公司及其职能部门之间没有上下级关系。控股股东及其下属机构不得向上市公司及其下属机构下达任何有关上市公司经营的计划和指令，也不得以其他任何形式影响其经营管理的独立性。

第五，业务独立。上市公司业务应完全独立于控股股东。控股股东及其下属的其他单位不应从事与上市公司相同或相近的业务。控股股东应采取有效措施避免同业竞争。2010年9月的烟台万润首发申请中，因关联公司信息披露不完整、公司主营业务独立性存在缺陷及贷款担保信息披露不完备等问题被否。随后，烟台万润突击整改，收购了九点公司成为烟台万润的子公司，并制定了母子公司的关联交易的定价原则。

三、规范企业管理，提升运营管理水平

烟台万润在准备上市过程中，注重企业内部管理的规范化运作，进行了一系列的管理提升，组织结构优化，强化人力资源管理，规划员工职业晋升通道，对岗位进行岗位价值测评，通过岗位价值测评合理定位岗位价值，重新规划岗位的薪酬水平，在此基础上，加大员工的绩效考核力度，并将绩效考核与员工的薪酬，晋升有机结合在一起，形成一套行之有效的薪酬与绩效管理体系。

1、优化组织结构

烟台万润未来战略规划上，由单一业务向多元化发展，依托国际市场和国内大型产业链上下游厂家，寻求医药中间体等新的发展机会和利润增长空间，以达到提高设备利用率和投资回报率、增加效益、规避行业风险的目的，针对公司的业务发展需要，对公司的组织结构进行调整与优化，使组织边界清晰化，使组织的职能更加完善，使组织的运作效率更高，在适应业务发展需要的同时，优化组织结构，强化了提升管理的水平。

2、完善人力资源管理体系

烟台万润人力资源管理上强化科学化管理，提升人力资源管理水平。主要体现在以下几个方面：第一，加强人力资源规划，重视科研人员的培养和储备。烟台万润属于高科技企业，科研人员在企业中发挥着巨大的作用，制定了人才引进的优惠政策并注重科研人员的培养工作。第二，建立员工“多序列”职业发展通道。在工作分析和岗位分析的基础上，建立职能管理、技术研究和技能操作三个职业发展通道，拓展员工职业发展空间。第三，制定科学合理的薪酬与绩效管理制度。通过岗位价值评估，确定岗位价值，以岗位价值为基础，以绩效表现为导向，体现宽带可调小步快跑的薪酬设计理念。划分为25个薪级，每个薪级分为12薪档。第四，通过将薪酬与绩效的有效结合，将员工绩效考核与奖金、职位晋升等紧密结合，达到奖励先进、鞭策落后的效果。

四、建立健全内控管理体系，加强风险管理

烟台万润在规范企业运作的同时，加大了企业内控管理力度，增强了风险管理意识，聘请了专业的机构，协助企业建立健全内控体系，通过业务流程与管理流程梳理与优化，结合流程进行风险的识别，对风险的进行评级，制定相应的分风险防范措施。公司加大对内控审计工作，对重要事项的风险控制点进行定期与不定期的审计工作，确保内控落实到位。

1、流程梳理与优化

根据公司业务特征，进行流程梳理与优化，力求做到工作流程化，流程表单化，强化业务的标准化和规范化。清楚地界定流程所涉及的横向关系，确定 3 流程涉及各层面的职责划分，明确在什么环节作出决定。在合理缩短流程环节的同时，提高了业务活动的工作效率。

2、风险识别与应对

根据COSO框架体系要求，企业应及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。2006年6月6日国资委发布了《中央企业全面风险管理指引》，通过对管理流程与业务流程的设计与优化，规范了业务操作规程，将不相容的岗位进行分离，强化了工作的审核与审批的重要性，并对相关工作的权限进行细分和确认，理顺工作流程。并结合流程识别主要风险点和关键控制点，加强风险的控制，为有效的规避风险提供了科学的依据。

3、内控体系的建立与完善

证监会将与有关部门加强协调，分步骤、分阶段地推进《企业内部控制基本规范》在上市公司的实施，并把上市公司的内部控制建设情况纳入上市公司日常监管范围。根据此前发布的相关规定，企业内部控制实施的时间为：自2011年1月1日起首先在境内外同时上市公司实施，自2012年1月1日起扩大到上海深圳主板上市公司施行，在此基础上，择机在中小板和创业板上市公司施行，同时鼓励非上市大中型企业提前执行。烟台万润基于COSO框架体系，参考内部控制五要素，在控制环境、风险识别、控制活动、信息沟通、监督改进等五个方面进行梳理，编写了内控管理手册，形成贯穿公司各个层次的整体内部控制体系，为公司整体规范管理、高效运营、风险控制提供了制度保障。

综上所述，上市公司能否规范化运作，不仅关系到上市公司自身能否持续健康发展，而且还关系到我国证券市场能否健康稳定友展，关系到广大投资者切身利益能否受到保护。

(本文摘自新理财杂志2012年4月刊第30-31页)

第二篇：规范上市公司信息披露问题探讨

规范上市公司信息披露问题探讨

来源：液压扳手 http://www.xiexiebang.com/

摘要：本文通过对我国上市公司信息披露存在问题的分析，探讨完善信息披露机制的思路和策略，以期对我国证券市场健康发展有所裨益。

关键词：上市公司；信息披露；探讨

上市公司能否客观公正的真实披露相应的经营信息，不仅直接关系到证券市场健康有序的发展，而且对鼓励企业努力提高自身经营管理水平以及维护中小投资者的切身利益都具有重要意义。我国相关的管理者及专家在这一方面做出了巨大努力，也取得了明显的成绩，但目前存在的问题仍然不容忽视。

一、上市公司信息披露存在的问题

在各种不同的利益驱动下，上市公司隐瞒甚至扭曲某些会计信息以达到非法获益之目的，有的为了争取上市而虚列股本及业绩；有的为了实现配股或提高股价而虚夸利润，谎报业绩；有的为了免于特别处理而粉饰绩效、操纵利润等。目前，我国上市公司的信息披露问题可归结为以下方面：

（一）信息造假问题突出。信息造假的具体表现：第一，招股说明书严重失实。某些公司为争取上市机会而对财务报告采取包装手法，过度包装则导致了招股说明书与真实情况的严重不符。例如，2007年7月江苏琼花在深交所的要求下披露了上市前2，500万元无法收回的国债委托理财事项。这与其在招股说明书中披露的信息严重不符；第二，利润操纵现象严重。中国证监会成立以来对上市公司所做的处罚，50%以上是因为会计账务的虚假。如，ST大唐2004年年报披露的利润为62，385，759.04元，其中有37，186，597.53元是通过费用资本化、少提资产减值准备、不当确认投资收益等方式虚增的。

（二）重要信息遗漏不容忽视。重要信息遗漏主要表现：第一，利润构成披露不充分。近年来，上市公司非主营业务利润及投资收益占利润总额的比重越来越大，而这其中是依靠股票、期货、房地产交易等投机性强的业务来获利的；第二，关联交易披露不充分。由于历史原因，我国许多上市公司只是控股股东中分离出来的部分资产和控股股东之间存在着密切的关联关系及关联交易。公司在披露信息时，往往对此类交易避而不谈，或轻描淡写，更谈不上与公平的市场交易进行比较；第三，担保事项披露不充分。部分公司未能列示报告期发生的全部担保事项，对被担保方的资信状况、公司所面临的风险以及采取的相应措施缺乏必要的说明。

（三）信息披露时间严重滞后。及时披露性是信息质量重要的特征，有用的信息一旦时过境迁也会失去其应有价值。在我国股市公开的市场信息对于广大普通投资者而言，其投资参考价值非常有限。从时间上看，我国规定上市公司年报披露时间为每年“五一”之前，与美国、日本等“财政后90天”的实效要求相比，存在明显的滞后。即使是如此宽松的时限要求，有些公司也不能保证按时提供信息。这样，一方面投资人是在所报事项发生了很久之后才得到信息，这种就对投资决策无任何意义；另一方面信息披露的不及时，使得公司内部人和投资人之间存在不对称信息，为内幕交易提供了机会，使一般投资人的利益受到损害。

二、信息披露存在的问题原因分析

上市公司的信息披露，之所以产生这样那样的诸多问题，一方面与公司自身有关；另一方面也和我国的经济环境有关。

（一）上市公司自身原因。从公司自身的视角透视，其根本原因有以下几个方面：

1、公司利益的推动。公司急于上市筹资而对信息造假。现阶段，我国一些企业和管理部门管理者对股份制和股票上市存在若干认识误区，而投资者由于缺乏股市知识也表现过度投机行为，因而企业上市愿望格外强烈。同时，对挂牌上市可能产生的不利因素疏于考虑，对信息披露制度等法律、法规严肃性缺乏认识。

2、公司股东产权约束弱化。当前一些上市公司的现代产权制度还不能通过改革一步到位，其中由于国有股产权主体缺位，很难强化国有股股东对公司的产权约束和控制，由于社会公众股数量较少，股东较分散，也难以强化国有股股东对公司的产权约束和控制，从而造成这些上市公司的管理权失控，以致给公司管理层某些利润操作者以可乘之机。

3、缺乏自我约束和监督机制。目前，某些上市公司正是由于缺乏应有的内部审计及管理控制，会计基础工作薄弱，会计管理体制不顺，会计监督无力，内部审计监督职能被削弱等原因，以致缺乏参与市场竞争的实力，甚至陷入财务困境而难以自拔，从而滋生了内幕交易的“温床”。

（二）经济环境与机制的原因

1、监管机制存在缺陷。首先，是证券监管体系作用有限。我国证券市场实行以政府监管为主，行业自律为补充的监管模式，这种监管体系存在以下问题：一是发现问题不够及时；二是审计监督效果弱化。其次，证券市场信息披露体系不完善。现行信息披露体系基本属于政府单层次监管模式，没有形成多层次的监管体系。证监会作为一个政府监管机构，集发行审核和上市审核权于一身，势必使其疲于应付，并容易引发道德风险。再次，注册会计师会参与虚假信息披露。近年来发生的重大虚假陈述案例表明，注册会计师参与虚假陈述的主要原因是：审计业务处于买方市场阶段，注册会计师独立性严重不足；法律环境不健全，注册会计师违法的法律责任成本低。

2、现有法律规范不健全。我国证券市场无论在法律规定方面还是在实务中，均存在严重的偏重行政责任的现象，而在真正有效保护投资者权益的民事责任方面很少。第一，缺乏股东集体诉讼代位制。我国的公司法与民法中并没有规定股东与董事之间是否存在这种委托代理关系。尽管我国证券法曾经提到这一问题，但却是含糊其辞的，缺乏可操作性；第二，缺乏举证责任倒置的规定。当投资者知晓上市公司管理层或大股东利用虚假信息对其进行欺诈之后，即使按照我国民法通则的程序提起诉讼，必须遵循“谁主张，谁举证”的原则。由于客观条件的限制，作为原告的投资者很难将符合侵权行为的四要素一一进行举证。

三、应对我国上市公司信息披露问题的策略

解决我国上市公司信息披露的问题，并非一蹴而就的事情，而需要多方努力，急需要监管、监督机制的完善，也需要完备的法规体系。

（一）从监管主体的视角健全机制

1、提高稽查质量。首先，监管机构应该从根本上明确证券监管的三大目标：保护投资者权益、保证市场公平有效和透明、减少系统风险。在清晰化监管目标的基础上，依据法律赋予监管机构的监管权限，增强监管手段和执法能力，形成对证券犯罪的震慑力量，将保护投资者权益落到实处；其次，通过对上市公司的财务数据、市场交易数据以及公司治理数据的收集，逐步建立起上市公司财务状况、市场交易状况和公司治理水平的动态监管，并运用统计方法对上市公司的信息披露违规风险水平实行分类管理，把高风险的上市公司甄别出来，实行重点监管，引导并规范上市公司信息披露行为，有效地保护投资者权益，重点防范和打击延迟披露、对外担保、关联交易、委托理财、改变募集资金用途等违规行为；再次，建立多层次监管体系，完善执法体系和执法机制。首先要借鉴国外成熟经验，强化证券监管当局与公安部、最高法院等方便快捷的执法协作机制，提高执法效率。

2、强化监管，提高违法“成本”。再完美的信息披露制度，如果不能严格实施，也就会流于形式。所以，监管机构应大力加强对信息披露违法违规的稽查和惩罚。第一，强化事后查处的执行力度，争取形成有案必纠的事后查处长效机制，加大惩处力度，以达到以儆效尤、惩前毖后的监管效果，逐步树立对上市公司信息披露违规行为的有效约束和监管威慑力；第二，进一步完善对投资者权益的法律保护。具体可从投资人自由意志行使诉权、扩大证券民事赔偿诉讼的范围、增加侵权人的违法成本、进一步完善投资者保护基金的运作等方面着手。

（二）完善其他形式的外部监管和监督机制

1、建立独立监管委员会。我国现行信息披露体系基本属于政府单层次监管模式，没有形成多层次的监管体系。因此，现阶段应建立以独立监管为主体的监管机构。具体做法是通过法律授权相关部门创建一个独立监管委员会，其性质属于非政府部门或组织。独立监管委员会的创建要解决三个问题：独立监管委员会的资金来源、独立监管委员会人员的构成、独立监管委员会的主要职责。

2、发挥外部监督力量的作用。首先，保证和提高注册会计师的审计质量。强化注册会计师审计的独立性是保证和提高审计质量的关键所在，必须制定严格的制度来规范上市公司对注册会计师的聘用，遏制大股东和管理层对聘用注册会计师的独断专行；其次，充分发挥媒体的舆论监督作用，逐步形成诚实守信的社会氛围。其中，新闻媒体是监督信息披露、揭露虚假信息的重要力量。

（三）健全证券市场法制体系

1、应增加股东权益保护制度。可从两方面着手：第一，规定股东集体诉讼代位制。使股东代位诉讼权，既保护了该股东个人利益，也保护了公司其他股东、债权人和职工的利益，特别是能保护一大批小股东的利益；第二，规定举证责任倒置。这样，既避免了投资者漫长的法律诉讼过程，合理有效地保护投资者的利益，又要求上市公司的管理层、大股东及中介机构更为谨慎地处理及保护真实而公允的会计信息。

2、完善《证券法》、《上市公司信息披露管理办法》等法规。第一，规定上市公司前十名流通股东应在每个交易日结束的第二天公布。在电子信息高度发达的今天，这样的要求技术上完全可行。这样有利于投资者公平决策；第二，规定上市公司必须定期公布所募资金使用情况，并规定所募资金只能用于上市公司主营业务，从而真正保护社会公众的利益；第三，规定对上市公司重大不确定事项不作为的处罚。这样才会有利于证券市场的规范。

第三篇：优化股权结构规范上市公司治理

优化股权结构规范上市公司治理

近两年来，无论是深化国企改革，还是规范和发展证券市场，公司法人治理结构不完善，成为一个卡脖子的关键环节。因此，规范上市公司法人治理结构显得十分紧迫，也越来越受到社会各界，包括政府、投资者、监管者和企业经营管理者的重视。下面，我想就优化上市公司股权结构，规范上市公司法人治理的问题，谈几点个人意见。

一、优化上市公司股权结构是规范上市公司治理的需要

一般来说，公司股权结构与公司法人治理之间有其紧密的逻辑关联。对于具有不同股权构成的公司，无论股权结构相对分散，还是相对集中，规范的公司法人治理结构所确定的原则，都是相同的。但能否根据不同的股权结构，对股东、董事会和经理层各自的权责利关系及三者之间有效制衡做出相应的制度安排，对于公司的发展至关重要。

就我国的上市公司而言，目前公司股权构成对公司法人治理结构的完善具有决定性影响。这是由上市公司股权结构的以下特点决定的：一是，一股独大的现象相当普遍。据统计，截至今年4月底，全国上市公司中第一大股东持股份额占公司总股本超过50％的有890家，占全部公司总数的79.2％，其中持股份额占公司总股本超过75％的63家，占全部公司总数的5.62％。而且第一股东持股份额显著高于第二、第三股东。二是，大股东中国家股东和法人股东占压倒多数，相当一部分法人股东也是国有控股的。统计表明，第一股东为国家持股的公司，占全部公司总数的65％；第一股东为法人股东的，占全部公司总数的31％。两者之和所占比例高达96％。

这种国有股一股独大对公司治理结构的影响不容低估。首先，我国国有资产管理体制正在探索和建立过程之中，出资人代表不在位的现象比较普遍，相当多的上市公司仍然直接或间接受到行政管理部门不恰当的种种干预。所有者的治理和行政性管理常常混为一谈。其次，相当多的以国有股为大股东的公司是由其控股母公司资产剥离包装后上市的，母公司原有的优良资产和精良人员构成了上市公司的主体，而非主业和不良资产以及辅业人员留在了母公司，这就使得这类上市公司似乎欠有母公司的经济债、感情债，在人员、业务、利益等诸多方面都与其母公司存在千丝万缕的联系。再次，以国有股为第一大股东的公司，其董事会成员和经理人员的构成往往难以按全体股东的意愿去选择和确定，对这些人员的激励和约束也难以到位。

显然，在我国当前的体制背景下，国有股一股独大是不利于落实规范的公司法人治理原则的。尽快、尽量改变国有股一股独大的现状，降低第一大股东的持股份额，优化上市公司的股权结构，具有很强的必要性和紧迫性。

二、规范上市公司治理结构是证券市场健康发展的重要基础

上市公司股权结构不合理对公司治理结构的影响是多方面的，特别突出、危害较大的有以下几种：

第一，小股东的合法权益被侵犯，缺乏有效的保护机制。小股东的合法权益受损，有的是受到蓄意侵犯。比如，公司的大股东在没得到董事会认可或由少数大股东委派的董事擅权决定后，通过与母公司及其子公司不公平关联交易向上市公司转嫁包袱，为母公司提供贷款担保等等。在这种情况下，大股东通过损害小

股东的利益而使其关联公司受益。还有一种情况是，小股东利益连带受损。因为控股股东委派的董事有实际上的决策权，而国有控股股东委派的董事和经理层，有的并不适宜或能力不足以担任相应职位，有的由于没有受到足够的激励，在其位不谋其政，造成重大决策和经营管理的失误，使小股东的利益连带受损。第二，董事会难以承担受托责任。公司治理三机构，核心是董事会，董事会能否承担起受托责任，对于上市公司至关重要。在已经上市的公司中，治理结构安排上董事会的作用问题也存在着亟待改进之处。

从董事会的构成上看,大多数上市公司没有合格的独立董事。内部董事与外部董事的比例不当,内部董事在董事会中占多数，经理层与董事会高度重合，容易造成董事会忽视股东利益，而偏私经理层，严重的甚至产生内部人控制。从董事会成员产生的方式看，绝大多数都是由股东单位的上级干部主管部门委派的。具有董事和公司经理双重身份的人员较少是由人才市场竞争产生的，难免有良莠不齐的问题。

从董事会运作方式上看，董事长作为公司法定代表人，对公司的运作承担有直接的、最重要的责任，这就使得董事长很容易越俎代庖，陷入公司的具体经营事务。在董事会上,控股股东委派的董事长常常具有事实上的决断权，而且在董事会闭会期间，董事长代表董事会和所有者作出决定,也不符合董事会集体决策的运作方式。与干预过多的倾向相反的情况也是有的，这就是董事会形同虚设，不起作用。上述弊端都直接影响董事会承担起所有者的托付之责。

第三，激励约束机制不健全，既缺乏合理合法的、充分的激励，又缺乏严格规范的、有效的约束。由于大多数董事和经理人员不是竞争条件下产生的，这些人中，即使是合格的经理人才，其获得充分激励的合理性也常常受到质疑。且由于上市公司与其投资母体之间难以割断的联系，为照顾左邻右舍和方方面面的关系，也很难按市场原则给予经理人员充分的激励。当然，也存在一种现象，就是董事会在内部董事占多数的情况下，通过其控制的薪酬委员会确定过高的报酬，也就是说，自己确定自己的报酬。与此密切相关的是对公司经理层缺乏有效约束，出现内部人控制的现象。显然，这两种情况都不利于公司有效治理。

公司法人治理结构不健全既不利于资本市场的规范发展，也不利于上市公司自身运作。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，投资者变得越来越理性，有眼光的长期投资者更重视市场的规范性，重视企业法人治理结构的规范性，重视企业的运行机制。如果不建立起规范的公司法人治理结构，容易使投资者，特别是机构投资者对上市公司和资本市场缺乏信心，很容易造成投资者的行为偏差，显然，这是不利于上市公司筹资和资本市场发展的。

公司法人治理结构不健全，使一些上市公司不是把目标放在实业发展和长期利益上，而是致力于财务操作，做假帐，提供虚假信息，制造股市表现，这对于公司自身发展和股市规范运行都是有害的。

有鉴于此，必须一手抓紧完善上市公司法人治理结构，一手加强和改善证券市场的监管。只有这样，才能真正达到保护所有股东合法权宜，维护企业经营者合法权宜，保护利益相关者合法权益的目标，才能为资本市场的发展打下良好的微观基础，才能降低市场监管的成本，提高监管的有效性，全面推进国有企业改革的深化和国民经济总体素质的提高。

三、积极推进上市公司法人治理结构的建设

建立规范的公司法人治理结构需要政府、投资者、经营者和监管者以及全社会的共同努力，需要在改革逐步深化的过程中完成。为规范上市公司法人治理结

构，我想加强以下几项工作是当务之急。

第一，逐步调整上市公司的股权结构。引导上市公司中第一大股东降低持股比例，创造条件，减持上市公司的国有股，解决一股独大的问题。同时，积极发展机构投资者，允许和引导基金、保险、养老金机构持股，使两者同步推进。第二，加快国有资产管理体制改革，积极探索，尽快确立独立的国有股权行使机构。此类机构应按照《公司法》的规定管理和运营，保证企业中确定的国有资本都有确定的、排他性的出资人机构持有，并履行股东权责，确保出资人代表切实在位。同时要限制并规范上市公司与其控股母公司的关系，杜绝不公平的关联交易。

第三，制定和完善相关的法律法规。明确董事会及董事长的职责，规范董事会的构成与议事程序，提高外部董事在董事会的比重，增加合格的独立董事和小股东推荐的董事。增强保护小股东利益的措施。加强对经理层的监督。

第四，探索上市公司经理层通过人才市场竞争产生的途径，全面提高经理人才的素质。同时建立起有效的激励约束机制和进入退出机制。克服经理层自我激励和不受约束的现象。

第五，强化市场监管。市场监管始终是规范公司治理的强有力的外在因素。近来，证监会在加强监管方面做了大量卓有成效的工作，如把保护所有股东合法权宜作为监管重点，在派出机构中专设监察机构，强化信息披露，加大对违规操作的查处力度，对个别长期亏损的公司摘牌等等。有力促进了证券市场的规范发展。但由于上市公司治理结构不规范引起的问题还是时有发生，因此，要采取一些针对现阶段上市公司实际的特别措施，同时，也要加强对证券公司、基金公司等机构的监管，使完善公司治理结构与加强监管的工作相互促进。

第六，加强市场信用建设、规范会计师事务所、审计师事务所、律师事务所等中介机构的行为，防止中介机构与证券公司和上市公司联手作弊，提供虚假信息。建立中介机构的资质认证与诚信评级制度以及违规处罚制度，对违规行事的人员和机构取消其从业资格。

完善公司法人治理结构是一项艰巨复杂的工作，需要在实践中不断发现问题，总结经验，完善法规，加强管理。只有这样，上市公司和证券市场的发展才能相互促进，进入良性循环的轨道。

第四篇：上市公司股东大会规范意见

上市公司股东大会规则(2006)中国证券监督管理委员会关于发布《上市公司股东大会规则》的通知（证监发[2006]21号）各上市公司：

为进一步规范上市公司行为，保证股东大会依法行使职权，根据2005年新修订的《公司法》和《证券法》等相关法规，中国证监会对2000年5月发布实施的《上市公司股东大会规范意见（2000年修订）》（证监公司字[2000]53号）进行了修订。现予发布，请遵照执行。

上市公司有关股东大会的公告或通知篇幅较长的，可以选择在中国证监会指定报刊上对有关内容作摘要性披露，但全文应当同时在中国证监会指定的网站上公布。上交所上市公司披露网址为：http：//www.xiexiebang.com；深交所上市公司披露网址为：http：//www.xiexiebang.com。

《上市公司股东大会规则》自发布之日起施行。上市公司股权分置改革过程中所涉及的相关股东会议，按照其他有关规定执行。

各上市公司应及时修改公司章程，并根据自身情况，制定相应的股东大会议事规则。

中国证监会

二○○六年三月十六日

上市公司股东大会规则 第一章 总则

第一条 为规范上市公司行为，保证股东大会依法行使职权，根据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）的规定，制定本规则。

第二条 上市公司应当严格按照法律、行政法规、本规则及公司章程的相关规定召开股东大会，保证股东能够依法行使权利。

上市公司董事会应当切实履行职责，认真、按时组织股东大会。上市公司全体董事应当勤勉尽责，确保股东大会正常召开和依法行使职权。

第三条 股东大会应当在《公司法》和公司章程规定的范围内行使职权。

第四条 股东大会分为股东大会和临时股东大会。股东大会每年召开一次，应当于上一会计结束后的6个月内举行。临时股东大会不定期召开，出现《公司法》第一百零一条规定的应当召开临时股东大会的情形时，临时股东大会应当在2个月内召开。

上市公司在上述期限内不能召开股东大会的，应当报告公司所在地中国证监会派出机构和公司股票挂牌交易的证券交易所（以下简称“证券交易所”），说明原因并公告。

第五条 上市公司召开股东大会，应当聘请律师对以下问题出具法律意见并公告：

（一）会议的召集、召开程序是否符合法律、行政法规、本规则和公司章程的规定；

（二）出席会议人员的资格、召集人资格是否合法有效；

（三）会议的表决程序、表决结果是否合法有效；

（四）应上市公司要求对其他有关问题出具的法律意见。

第二章 股东大会的召集

第六条 董事会应当在本规则第四条规定的期限内按时召集股东大会。

第七条 独立董事有权向董事会提议召开临时股东大会。对独立董事要求召开临时股东大会的提议，董事会应当根据法律、行政法规和公司章程的规定，在收到提议后10日内提出同意或不同意召开临时股东大会的书面反馈意见。

董事会同意召开临时股东大会的，应当在作出董事会决议后的5日内发出召开股东大会的通知；董事会不同意召开临时股东大会的，应当说明理由并公告。

第八条 监事会有权向董事会提议召开临时股东大会，并应当以书面形式向董事会提出。董事会应当根据法律、行政法规和公司章程的规定，在收到提议后10日内提出同意或不同意召开临时股东大会的书面反馈意见。

董事会同意召开临时股东大会的，应当在作出董事会决议后的5日内发出召开股东大会的通知，通知中对原提议的变更，应当征得监事会的同意。

董事会不同意召开临时股东大会，或者在收到提议后10日内未作出书面反馈的，视为董事会不能履行或者不履行召集股东大会会议职责，监事会可以自行召集和主持。

第九条 单独或者合计持有公司10%以上股份的股东有权向董事会请求召开临时股东大会，并应当以书面形式向董事会提出。董事会应当根据法律、行政法规和公司章程的规定，在收到请求后10日内提出同意或不同意召开临时股东大会的书面反馈意见。

董事会同意召开临时股东大会的，应当在作出董事会决议后的5日内发出召开股东大会的通知，通知中对原请求的变更，应当征得相关股东的同意。

董事会不同意召开临时股东大会，或者在收到请求后10日内未作出反馈的，单独或者合计持有公司10%以上股份的股东有权向监事会提议召开临时股东大会，并应当以书面形式向监事会提出请求。

监事会同意召开临时股东大会的，应在收到请求5日内发出召开股东大会的通知，通知中对原请求的变更，应当征得相关股东的同意。

监事会未在规定期限内发出股东大会通知的，视为监事会不召集和主持股东大会，连续90日以上单独或者合计持有公司10%以上股份的股东可以自行召集和主持。

第十条 监事会或股东决定自行召集股东大会的，应当书面通知董事会，同时向公司所在地中国证监会派出机构和证券交易所备案。

在股东大会决议公告前，召集股东持股比例不得低于10%。

监事会和召集股东应在发出股东大会通知及发布股东大会决议公告时，向公司所在地中国证监会派出机构和证券交易所提交有关证明材料。

第十一条 对于监事会或股东自行召集的股东大会，董事会和董事会秘书应予配合。董事会应当提供股权登记日的股东名册。董事会未提供股东名册的，召集人可以持召集股东大会通知的相关公告，向证券登记结算机构申请获取。召集人所获取的股东名册不得用于除召开股东大会以外的其他用途。

第十二条 监事会或股东自行召集的股东大会，会议所必需的费用由上市公司承担。

第三章 股东大会的提案与通知

第十三条 提案的内容应当属于股东大会职权范围，有明确议题和具体决议事项，并且符合法律、行政法规和公司章程的有关规定。

第十四条 单独或者合计持有公司3%以上股份的股东，可以在股东大会召开10日前提出临时提案并书面提交召集人。召集人应当在收到提案后2日内发出股东大会补充通知，公告临时提案的内容。

除前款规定外，召集人在发出股东大会通知后，不得修改股东大会通知中已列明的提案或增加新的提案。

股东大会通知中未列明或不符合本规则第十三条规定的提案，股东大会不得进行表决并作出决议。

第十五条 召集人应当在股东大会召开20日前以公告方式通知各股东，临时股东大会应当于会议召开15日前以公告方式通知各股东。

第十六条 股东大会通知和补充通知中应当充分、完整披露所有提案的具体内容，以及为使股东对拟讨论的事项作出合理判断所需的全部资料或解释。拟讨论的事项需要独立董事发表意见的，发出股东大会通知或补充通知时应当同时披露独立董事的意见及理由。

第十七条 股东大会拟讨论董事、监事选举事项的，股东大会通知中应当充分披露董事、监事候选人的详细资料，至少包括以下内容：

（一）教育背景、工作经历、兼职等个人情况；

（二）与上市公司或其控股股东及实际控制人是否存在关联关系；

（三）披露持有上市公司股份数量；

（四）是否受过中国证监会及其他有关部门的处罚和证券交易所惩戒。

除采取累积投票制选举董事、监事外，每位董事、监事候选人应当以单项提案提出。

第十八条 股东大会通知中应当列明会议时间、地点，并确定股权登记日。股权登记日与会议日期之间的间隔应当不多于7个工作日。股权登记日一旦确认，不得变更。

第十九条 发出股东大会通知后，无正当理由，股东大会不得延期或取消，股东大会通知中列明的提案不得取消。一旦出现延期或取消的情形，召集人应当在原定召开日前至少2个工作日公告并说明原因。

第四章 股东大会的召开

第二十条 上市公司应当在公司住所地或公司章程规定的地点召开股东大会。

股东大会应当设置会场，以现场会议形式召开。上市公司可以采用安全、经济、便捷的网络或其他方式为股东参加股东大会提供便利。股东通过上述方式参加股东大会的，视为出席。

股东可以亲自出席股东大会并行使表决权，也可以委托他人代为出席和在授权范围内行使表决权。

第二十一条 上市公司股东大会采用网络或其他方式的，应当在股东大会通知中明确载明网络或其他方式的表决时间以及表决程序。

股东大会网络或其他方式投票的开始时间，不得早于现场股东大会召开前一日下午3：00，并不得迟于现场股东大会召开当日上午9：30，其结束时间不得早于现场股东大会结束当日下午3：00。

第二十二条 董事会和其他召集人应当采取必要措施，保证股东大会的正常秩序。对于干扰股东大会、寻衅滋事和侵犯股东合法权益的行为，应当采取措施加以制止并及时报告有关部门查处。

第二十三条 股权登记日登记在册的所有股东或其代理人，均有权出席股东大会，上市公司和召集人不得以任何理由拒绝。

第二十四条 股东应当持股票账户卡、身份证或其他能够表明其身份的有效证件或证明出席股东大会。代理人还应当提交股东授权委托书和个人有效身份证件。

第二十五条 召集人和律师应当依据证券登记结算机构提供的股东名册共同对股东资格的合法性进行验证，并登记股东姓名或名称及其所持有表决权的股份数。在会议主持人宣布现场出席会议的股东和代理人人数及所持有表决权的股份总数之前，会议登记应当终止。

第二十六条 上市公司召开股东大会，全体董事、监事和董事会秘书应当出席会议，经理和其他高级管理人员应当列席会议。

第二十七条 股东大会由董事长主持。董事长不能履行职务或不履行职务时，由副董事长主持；副董事长不能履行职务或者不履行职务时，由半数以上董事共同推举的一名董事主持。

监事会自行召集的股东大会，由监事会主席主持。监事会主席不能履行职务或不履行职务时，由监事会副主席主持；监事会副主席不能履行职务或者不履行职务时，由半数以上监事共同推举的一名监事主持。

股东自行召集的股东大会，由召集人推举代表主持。

上市公司应当制定股东大会议事规则。召开股东大会时，会议主持人违反议事规则使股东大会无法继续进行的，经现场出席股东大会有表决权过半数的股东同意，股东大会可推举一人担任会议主持人，继续开会。

第二十八条 在股东大会上，董事会、监事会应当就其过去一年的工作向股东大会作出报告，每名独立董事也应作出述职报告。

第二十九条 董事、监事、高级管理人员在股东大会上应就股东的质询作出解释和说明。

第三十条 会议主持人应当在表决前宣布现场出席会议的股东和代理人人数及所持有表决权的股份总数，现场出席会议的股东和代理人人数及所持有表决权的股份总数以会议登记为准。

第三十一条 股东与股东大会拟审议事项有关联关系时，应当回避表决，其所持有表决权的股份不计入出席股东大会有表决权的股份总数。

上市公司持有自己的股份没有表决权，且该部分股份不计入出席股东大会有表决权的股份总数。

第三十二条 股东大会就选举董事、监事进行表决时，根据公司章程的规定或者股东大会的决议，可以实行累积投票制。

前款所称累积投票制是指股东大会选举董事或者监事时，每一股份拥有与应选董事或者监事人数相同的表决权，股东拥有的表决权可以集中使用。

第三十三条 除累积投票制外，股东大会对所有提案应当逐项表决。对同一事项有不同提案的，应当按提案提出的时间顺序进行表决。除因不可抗力等特殊原因导致股东大会中止或不能作出决议外，股东大会不得对提案进行搁置或不予表决。

第三十四条 股东大会审议提案时，不得对提案进行修改，否则，有关变更应当被视为一个新的提案，不得在本次股东大会上进行表决。

第三十五条 同一表决权只能选择现场、网络或其他表决方式中的一种。同一表决权出现重复表决的以第一次投票结果为准。

第三十六条 出席股东大会的股东，应当对提交表决的提案发表以下意见之一：同意、反对或弃权。

未填、错填、字迹无法辨认的表决票或未投的表决票均视为投票人放弃表决权利，其所持股份数的表决结果应计为“弃权”。

第三十七条 股东大会对提案进行表决前，应当推举两名股东代表参加计票和监票。审议事项与股东有关联关系的，相关股东及代理人不得参加计票、监票。

股东大会对提案进行表决时，应当由律师、股东代表与监事代表共同负责计票、监票。

通过网络或其他方式投票的上市公司股东或其代理人，有权通过相应的投票系统查验自己的投票结果。

第三十八条 股东大会会议现场结束时间不得早于网络或其他方式，会议主持人应当在会议现场宣布每一提案的表决情况和结果，并根据表决结果宣布提案是否通过。

在正式公布表决结果前，股东大会现场、网络及其他表决方式中所涉及的上市公司、计票人、监票人、主要股东、网络服务方等相关各方对表决情况均负有保密义务。

第三十九条 股东大会决议应当及时公告，公告中应列明出席会议的股东和代理人人数、所持有表决权的股份总数及占公司有表决权股份总数的比例、表决方式、每项提案的表决结果和通过的各项决议的详细内容。

发行境内上市外资股的上市公司，应当对内资股股东和外资股股东出席会议及表决情况分别统计并公告。

第四十条 提案未获通过，或者本次股东大会变更前次股东大会决议的，应当在股东大会决议公告中作特别提示。

第四十一条 股东大会会议记录由董事会秘书负责，会议记录应记载以下内容：

（一）会议时间、地点、议程和召集人姓名或名称；

（二）会议主持人以及出席或列席会议的董事、监事、董事会秘书、经理和其他高级管理人员姓名；

（三）出席会议的股东和代理人人数、所持有表决权的股份总数及占公司股份总数的比例；

（四）对每一提案的审议经过、发言要点和表决结果；

（五）股东的质询意见或建议以及相应的答复或说明；

（六）律师及计票人、监票人姓名；

（七）公司章程规定应当载入会议记录的其他内容。

出席会议的董事、董事会秘书、召集人或其代表、会议主持人应当在会议记录上签名，并保证会议记录内容真实、准确和完整。会议记录应当与现场出席股东的签名册及代理出席的委托书、网络及其它方式表决情况的有效资料一并保存，保存期限不少于10年。

第四十二条 召集人应当保证股东大会连续举行，直至形成最终决议。因不可抗力等特殊原因导致股东大会中止或不能作出决议的，应采取必要措施尽快恢复召开股东大会或直接终止本次股东大会，并及时公告。同时，召集人应向公司所在地中国证监会派出机构及证券交易所报告。

第四十三条 股东大会通过有关董事、监事选举提案的，新任董事、监事按公司章程的规定就任。

第四十四条 股东大会通过有关派现、送股或资本公积转增股本提案的，上市公司应当在股东大会结束后2个月内实施具体方案。

第四十五条 公司股东大会决议内容违反法律、行政法规的无效。

股东大会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起60日内，请求人民法院撤销。

第五章 监管措施

第四十六条 在本规则规定期限内，上市公司无正当理由不召开股东大会的，证券交易所有权对该公司挂牌交易的股票及衍生品种予以停牌，并要求董事会作出解释并公告。

第四十七条 股东大会的召集、召开和相关信息披露不符合法律、行政法规、本规则和公司章程要求的，中国证监会及其派出机构有权责令上市公司或相关责任人限期改正，并由证券交易所予以公开谴责。

第四十八条 董事、监事或董事会秘书违反法律、行政法规、本规则和公司章程的规定，不切实履行职责的，中国证监会及其派出机构有权责令其改正，并由证券交易所予以公开谴责；对于情节严重或不予改正的，中国证监会可对相关人员实施证券市场禁入。

第六章 附则

第四十九条 对发行外资股的上市公司的股东大会，相关法律、行政法规或文件另有规定的，从其规定。

第五十条 本规则所称公告或通知，是指在中国证监会指定报刊上刊登有关信息披露内容。公告或通知篇幅较长的，上市公司可以选择在中国证监会指定报刊上对有关内容作摘要性披露，但全文应当同时在中国证监会指定的网站上公布。

本规则所称的股东大会补充通知应当在刊登会议通知的同一指定报刊上公告。

第五十一条 本规则所称“以上”、“内”，含本数；“过”、“低于”、“多于”，不含本数。

第五十二条 本规则由中国证监会负责解释。

第五十三条 本规则自发布之日起施行。2000年5月18日中国证监会发布的《上市公司股东大会规范意见》（证监公司字[2000]53号）和2004年11月29日中国证监会发布的《上市公司股东大会网络投票工作指引（试行）》（证监公司字[2004]96号）同时废止。

第五篇：加强党风廉政建设,打造规范阳光低保2011

加强党风廉政建设，打造规范阳光低保

汉南区民政局 2011年6月

近年来，汉南区民政局认真贯彻省、市民政厅局关于困难群众救助有关文件精神，深入落实城乡低保为主体的各项民政救助政策，采取得力措施，强化低保工作流程中的廉政建设，全力打造阳光低保，维护了城乡低保工作的公开、公正、透明，根本上改善了低保工作的社会形象。

一、低保规范化管理现状及面临的新形势

（一）低保工作基本情况

汉南区常住人口10.6万人，现辖4个街道、13个社区（其中9个城镇社区，4个农村社区）、27个行政村、24个农村大队。2011年元月，城镇低保标准从月人均收入240元提高到300元；农村低保标准从人平年收入1200元提高到1440元，后又提高到1560元。

2011年6月，全区城镇低保对象667户987人，占全区城镇人口（26658人）的3.7%，月发放低保金209184元，人均月补助标准212元。从2008年4月至今，城镇低保净退425户1489人；2011年第二季度，全区农村低保对象1257户1920人，占全区农村人口（74280人）的2.6%,季发低保金568980元，人均季补助296元（月补98.6元）。从2008年第二季度至今，农村低保净增232户243人，今年第二季

度将再次新增155户。

（二）规范管理、打造阳光低保的特色举措

1、实施区级管理机构对低保对象普查。2008年5月实施城镇低保对象抽查，8月至12月实施低保对象普查。普查采取见人见证、逐户登记、调查邻里、休息时间入户的方式进行，普查取消低保248户629人，占年初总户数的23%，大大提高了低保对象的准确性，区低保中心的几位同志也成了低保对象活档案。经此次大规模普查，形成了新增对象必入户、举报对象必查处、入一户查一片的工作惯例，增强了区级管理部门入户调查的广度和深度。

2、全面清理人户分离对象，落实居住地管理。08年11月，根据普查掌握的情况，研究制定了低保对象人户分离处理办法，实行区内人户分离的城乡低保对象，在居住地申报、管理；区外城镇低保对象由居住地所在社区定期提供家庭状况证明；举家外迁1年以上的农村低保对象取消低保，新申报对象按居住地管理原则，向居住地乡镇街道申报。此办法契合了09年3月《湖北省最低生活保障工作规程》的相关规定。虽然汉南区低保对象人户分离处理办法，特别是区外对象的处理办法，仍因受相关政策的制约而无法合理化处理，但一定程度上还是规范了低保对象管理，体现了我区低保对象管理工作的超前和创新意识。

3、落实农村低保对象评议和联审联批制度 2009年初，城镇低保对象经入户普查和人户分离清理

后，准确性已相对提高，管理上也相对规范，区低保中心及时将工作重点转移到农村低保上来。2009年第二季度，全区农村低保对象由街、村两级实施重新评议，区低保中心对重新评议后的低保对象逐户入户调查，确定保障人数和保障标准。此轮工作后，农村低保对象取消164户300人，新增256户428人，提高了农村低保覆盖面和对象准确性。

2010年省厅出台《湖北省农村最低生活保障对象核定试行办法》，我区尝试开展三个村的联审联批工作，取得较好效果。根据《试行办法》相关规定，结合评议的工作经验，我区拟将联审联批与评议两项工作揉和起来，考虑各街道对象数量和社会救助阶段性工作量大小，将邓南街、纱帽街两个低保人数较多的街道分别安排在每年第二、三季度进行，将湘口街、东荆街两个低保人数较少的街道，安排在每年第一、四季度进行。

4、实施有奖举报制度，支持和鼓励群众参与监督 2009年9月，我区实施有奖举报制度，出台了《汉南区城乡低保举报奖励办法》。《办法》提出了“应保尽保、应堵则堵、应退必退”的工作原则，明确低保举报管理机关为区民政局，凡实名举报且举报情节经调查属实的，按50元/户标准奖励举报人。《办法》面向社会公布了举报电话和电子邮箱，并强调举报受理机关在接到举报后，做好保密工作，如因举报机关工作人员泄密导致举报人遭受损失或伤害，视情节追究泄密人的纪律、法律责任。

实施有奖举报后，实名举报和匿名举报均有所增加，群众参与监督意识明显增强，同时也出现了取消一户带出一片的现象，动态管理得到充分落实。

5、落实各类信息比对，通过外围调查掌握对象情况 2010年开展城乡低保专项核查工作中，利用1个多月时间，与区劳动人力资源局比对并核实低保对象享受社会养老金信息。从城镇低保信息系统提取退休年龄段所有对象（男55岁以上，女45岁以上）331人，与领取社会养老金人员9380条信息进行比对，97条同名信息经身份证号及退休单位比对，过滤为66户69人，今年5月对其中59户分别作出取消和调减处理，7户在本续保期内暂保留低保待遇；从农村低保信息系统中提取1034人进行信息比对，调查确定109人（98户）低保户成员享受社保，其中44户51人取消低保待遇，25户25人更换为子女为户主重新申报，29户33人因实际保障人口为重病重残子女而未作处理。区民政局与区劳人局资源共享信息互联，相互提供和共享社保、就业、劳动能力鉴定等信息，增加了工作透明度和准确度。

联合社区居干对22至25岁学生对象进行信息比对，核实就学学校及专业，掌握毕业就业等情况；申请了残疾人系统查询用户，随时查对残疾申报对象残疾状况；向区公安分局和玉笋山殡仪馆征集死亡人员信息，随时掌握低保对象死亡状况；区政府签署协调函，与房地产局联合进行低保对象购房售房信息比对，开展了一些工作，但效果不理想。

6、多形式开展低保公示，督促街村两级落实公示制度 我局始终将低保公示作为做好低保工作的法宝，逢会必讲、逢文必提、逢查必督。2009年，区民政局明确了低保公示的规范化格式，投入2万元为各街道和社区、村队制作了防盗防割防损的木质公示牌，分送到各管理单位。低保公示中，既强调低保审批过程中的三榜公示，也重视经常性低保公示；强调社区、村队落实公示，也要求区、街两级实施公示；强调公示上墙，也同步实施网络公示。

7、以文件形式固化低保规范化管理制度和举措 为促进城乡低保规范化管理，区民政局根据省、市低保法规、规章及规范性文件的精神，结合汉南区低保工作实际，制发一系列文件，明确低保规范化管理制度和举措，形成长效工作机制。08年以来，在《汉南区城市低保工作规范管理实施细则》、《汉南区农村低保工作实施方案》的基础上，先后出台了《关于开展低保工作核查的通知》、《关于理顺人户分离、异地申报低保对象管理关系的通知》、《关于实施城镇低保年审续保工作的通知》、《汉南区城乡低保举报奖励办法》、《关于开展农村低保新一轮评议工作的通知》、《低保对象中几类情形的处理办法》、《单亲家庭救助管理办法政策要点》、《城乡低保公示栏格式规范》、《关于深入落实服务承诺加强低保管理的实施意见》、《关于部分特殊低保对象由监护人代办低保帐户的协商函》、《关于开展社会救助资金使用情况专项检查的通知》等等。以上文件的贯彻和实施，规范了

低保管理，提高工作透明度，增强了公信力。

（三）新形势下对低保规范管理的新要求

党和国家领导人在各种场合多次提到民生问题，体现了党和政府对人民群众特别是对困难群众的关爱，体现了现任政府的惠民情结。低保工作者在实际工作中如何贯彻民生政策，面临新的形势和挑战。

1、相对提高低保对象幸福指数。

锦涛总书记指出，“要提高中国国民的幸福指数”。这对低保管理工作提出新要求。执行低保政策确实能使部分家庭感到幸福，但针对部分完全丧失劳动能力、无法定赡扶养义务人的对象，即便全额发放低保金，也无法使其感受幸福；部分重度智障、精神病患者给其家庭成员造成精神和肉体上的沉重压力，使家人幸福指数降低。有必要通过完善社会福利机构建设，将三无人员的“低保保障”改为“供养保障”；重度智障、精神病等重残人员实施福利性代养，以低保金补贴代养支出。通过完善和落实各项低保配套政策，实施系统性社会救助，是提高低保对象幸福指数的有效途径。

2、让低保对象活得更有尊严。

温家宝总理在政府工作报告中强调，“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”低保对象的尊严，表现在：一是应保尽保，不得随意剥夺特困对象享受低保的权利；二是应堵则堵，不符合条件的对象如纳入低保，分流了保障资金，是对低保对象

享受权利的一种侵犯，对低保对象感情和尊严上造成伤害；三是人格平等，低保对象在经济和生活上是弱者，但在人格上是平等的，这要求低保工作人员要尊重弱势群体、强化服务意识，不得颐指气使、居高临下。

3、促进低保对象实现人的全面发展

胡锦涛同志在十七大报告中，全面、系统地提出了改善民生的执政理念，提出民生问题核心是人的全面发展。全国人大常委会委员郑功成学习讲话后，认为政府应高度关注四大基本民生问题，即教育是民生之基、就业是民生之本、收入分配是民生之源、社会保障（包括住房）是民生之安全网。这四大民生问题在日常低保工作中均有体现。低保家庭有子女就学的，在资格认定上相对倾科，并对缴纳学费有困难的进行临时救助；与劳动就业局联合，组织社区、街道开展定期开展低保对象就业推荐工作，管理机构随时掌握一些就业招聘信息，满足低保对象临时求职需要；低保政策本身就是国民收入的二次分配，是对弱势群体的补助政策，必须按规定程序审批、发放低保资金，不得贪污截留挪用，不能跑冒漏滴，否则就是二次分配不公；低保制度是社会保障体系的一部分，是最后一道安全网，起兜底的保障作用。低保工作者要站在维护民生的政治高度，通过严格实施低保政策来实现低保对象的全面发展。

二、低保规范化管理中存在的主要问题

（一）人情保、关系保、狠人保仍有发生。

近年来开展的各项清理活动取消了大量不合条件的对象，一部分属于家庭情况发生变化，另外相当一部分是人情保、关系保和狠人保。在历年的入户核查、检查、专项监察清理等工作中，仍有少数人托关系求人情，甚至一些领导干部和基层低保工作者出面说情。少数被清理对象自持有病、有残疾、无工作等理由，无视低保相关禁入规定，采取偏激方式协迫、恐吓、纠缠、骚扰低保管理人员，甚至出现持匕首、拎汽油来访的现象。管理部门的依法行政权面临求助人法律和公德意识丧失、人生观和价值观扭曲的挑战。

（二）低保对象界定标准模糊，不易操作。

根据低保管理相关法规，农村低保以家庭年人均纯收入为界定标准，城镇低保以家庭月人均可支配收入为界定标准。问题在于，这两项指标涉及显性收入和隐性收入，是否由民政部门核定？专业统计部门都难以准确掌握，民政部门如何能核定到以元为单位？如何衡量疾病、残疾对劳动能力和生活水平的影响？实际操作中，很大程度上，以其它指标代替收入指标来衡量是否享受低保，具有一定的随意性，有时甚至凭感觉办事。没有一把尺，又没有一杆称，无法对申请对象进行度量，标准模糊。有些地方，采取收入倒推法，先根据家庭生活状况确定保障金额，再通过低保标准求差确定家庭收入，得到一个虚拟数字，低保对象“被收入”。省民政厅制定的农村低保对象核定试行办法，在这方面作出突破，有利于基层开展工作。我区的操作办法是，显性收入据

实计算；无法计算收入的，查看是否存在禁入情形，如不存在，比照有显性收入且生活水平类似的家庭执行。

（三）基层低保工作者积极性难以调动。

低保管理越规范，低保标准把握越严格，基层低保工作者手上的弹性越有限，其积极性越难以调动，少数社区级干部甚至臵社区管理职能不顾，抵制开展相关工作，公益劳动制度、公开公示制度、续保登记制度、领取情况登记制度难以规范化落实。村级民主评议小组成员素质高低影影响评议结果，一些不符条件的对象评上低保，部分符合条件的又无法评上，造成不公正现象。近年来省、市近期逐步调整申报程序，将受理、审核环节上移到街道乡镇一级，区级审批部门可以通过行政命令形式规范低保管理，一定程度上缓解矛盾但不能从根本上解决矛盾。如建立直管低保工作站，明确责权利和低保衡量标准，可从根子上解决问题。

（四）工作手段和技能的匮乏影响低保对象准确性。劳动能力损害程度难确定。部分对象反映因病因残丧失劳动能力，但低保干部不具备劳动能力鉴定的能力，要求申请对象作劳动能力鉴定涉及缴纳较高费用及手续繁琐等问题，操作上不很现实。特别是一些对象拿出的医疗卫生部门出具的病情诊断证明、检验单，低保干部无法从中判断其劳动能力受损情况。

投机取巧骗保行为难识别。有劳动能力的低保对象千篇一律地打临工，模糊从业情况，甚至有的对象经营门面或开

小车，但将亲友注册为业主以规避检查；有的对象炮制能享受低保的情形，如打通医疗机构出具相关病情证明、伪造病历，隐瞒退休收入和隐性收入，隐瞒离婚或丧偶后共同居住人员情况，隐瞒成年子女就业及履行赡养义务情况，制造家庭成员出走无下落情节等。有些投机取巧骗保行为隐蔽性强，加上基层工作者忽视、纵容和协助，审批部门凭现有的调查手段无法察觉。

（五）赡养和抚养缺位造成“老小保”困扰管理部门。根据《湖北省农村低保对象核定试行办法》第五条第三款，低保家庭属于“家庭主要劳动力死亡或丧失劳动能力造成常年基本生活特别困难”。一些农村老人因体弱、多病或残疾申请低保，他们有子女，但其子女收入一般，不履行赡养义务，造成老人客观上的生活困难。一些家庭因离异或丧偶不履行抚养义务将子女交由祖父母抚养，成为祖孙家庭。这类对象如不纳入，生活确实存在困难，并缠访；如纳入，违反《办法》规定，并助长逃避家庭责任、不养老抚小的不良风气，导致其他家庭盲目攀比。历次清查农村低保对象工作中，遇到大量类似情况，处理上有一定难度。

三、影响低保规范化管理的制约因素

相关制约因素，在前述内容中有所涉及。结合汉南区实际情况，归纳如下：

（一）制度上的制约因素

1、收入界定法衡量低保对象，不便操作。

2、赡抚养义务相关条款中，放弃合法赡抚养收入，或有赡抚能力而不履行的，不能享受低保。但此类情形在我区较多，特别是农村，特别是独女户或双女户，如集中清理，社会影响面太大。

3、政策规定城乡低保按户口性质区分。在纱帽城镇区域的常居农村户籍人口占60%，纱帽街农村低保对象的40%，居住在城镇，他们与城镇低保对象拥有同样的就业和消费环境，但在低保覆盖面、享受标准上存在较大差别，城镇低保调标后，差别进一步拉大。这种社会保障资源分配不公现象，与党中央提出的统筹城乡发展和汉南区城乡一体化建设的相关政策相悖。我局09年已实施城乡低保一体化改革调研，但受户籍制度改革滞后和区级财力薄弱因素影响，区政府未予决策。农村低保对象与城镇低保对象同命不同运，幸福指数和尊严感大受影响。

4、省规程规定，跨城区的人户分离对象，在居住地申报。汉南区是否执行此规定？在中心城区或其他远城区购房定居十多年或几十年，但户籍在汉南，由哪个区受理申报？跨省居住的，怎么处理？目前没有具体的可操作性的办法。

5、政策规定以户主申报。户主姓名反映在低保花名册上不利于体现该户享受低保的原因，如将特殊家庭成员作为申报对象，能体现低保特征。根据实际情况作了适当处理。

（二）能力上的制约因素

1、无法根据残疾证或病情诊断书，确定对象是否丧失

劳动能力，也无法把握重症患者病情恢复、稳定期间劳动能力恢复程度。民政部门也不具体劳动能力鉴定职能。

2、调查手段和水平待提高。低保工作人员特别是区级管理人员，需要实施调查方法培训，有必要学习侦查理论。

（三）机构、经费、人员、手段方面的制约因素

1、区级未成立低保中心（或低保局），街道未按有关规定设臵专门的低保管理机构，机构建设滞后。

2、工作经费紧张，影响工作正常开展。区级低保工作经费未单独预算，在区民政局经费中统筹列支；街道无低保工作经费预算，社区工作经费中预算了少量工作经费。2004年武汉市农村低保管理办法中规定的每村每年1000元的工作经费未落实。

3、区级低保管理人员5名，承担包括低保在内的各项民政社会救助和社会事务管理工作，只有1人为公务员，其他4人均为聘用人员，工作压力大，待遇不高。

4、工作手段设施落后。办公条件停留在一桌一椅一柜、一辆自行车水平，有必要配备简易交通车辆、录音笔、照（摄）相机等调查工具。

四、深化低保规范化管理对策

1、建立低保标准量化评估体系。将低保信息系统升级为低保对象量化评估系统，根据各级调查核实的情况依次录入，电脑自动评估该户是否应该享受低保，自动生成享受金额，尽可能地排除人为因素。家庭状况相关信息除身份证号、银行帐号、电话号码等隐私信息外，实行无限制公开以供公众查询监督。

2、建立以审批主体为单元的垂直管理体系。区级成立低保中心或低保局，按街道成立低保办，低保办以下按管理规模分片设臵低保站。低保站、低保办、低保局的工作人员数量均根据低保对象户数设臵，落实相应的人员编制或以钱养事岗位，落实相关工作经费，建立健全绩效考核等各项规章管理制度，明确责权利，强化对各级管理机构的监督，特别是对审批主体的监督。

3、建立低保工作效能和法制保障体系。通过改善工作设施、强化工作手段、加强业务培训等，提高工作质量和行政效能，提高社会公信力。将低保管理提升到行政执法的层面，在依法行政的前提下提升执法严谨性和权威性，严格履行低保申报审批工作程序，严格把握标准，有效杜绝赖保、骗保、关系保、狠人保。