公共政策过程中公民参与的困境及优化路径选择专题

第一篇：公共政策过程中公民参与的困境及优化路径选择专题

杨 森

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001）

摘 要：公民能否参与公共政策的制定以及参与公共政策的程度，是一个国家政治民主化发展程度的重要衡量因素，具有重要的价值意义。然而，当前公民社会的发展还不完善，公众参与公共事务管理意识的薄弱，参与机制短缺以及制度的不完善等导致了公民参与在实践中面临着诸多困境。这些困境的存在阻碍了公民参与进程和民主治理的推进。因此，依据公共政策性质和合法性要求，选择适度且均衡的参与途径与策略，辅以具体的完善公民参与的措施，是消解公民参与实践困境的有效路径。关键词：公共政策；公民参与；困境；优化路径

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）05-0046-03 在当代社会发展过程中，公民参与国家公共政策的商定与出台，已经发展成为衡量一个国家民主发展程度的重要指标。公民参与公共政策的过程是公民个人与政策体系的互动，是政治民主的一个表现。

20世纪60年代末到70年代中期，公民参与在很多美国联邦政府项目运作中迅速展开，随着它的持续发展，当代民主国家已经普遍认同了公民参与的重要性。20世纪80年代，受新公共管理理念的影响，西方国家普遍认识到了公民参与的重要意义，随之开展了影响深远的政府再造运动，鼓励公民努力投身到地区事务的管理，这些因素在很大程度上有利于提高公民的参与意识以及自主组织能力。到了20世纪90年代，治理理论已经发展成为西方国家进行改革的一个重要政府理念和价值追求。治理是一种联合行动，是为了整合各方存在理念，协调各方利益冲突或差异的持续过程，是一系列相关机构，包括私人的和公共的，对其所涉及的共同事务进行管理的全部方式的总和[1]。在管理公共事务的过程中，如果参与主体过于单一，势必会造成治理能力的低下甚至缺失，在这种情况下，治理与善治理论所提倡的政府与公民共同管理公共事务、分享公共权力的理论，有利于从根源上解决这个问题。

一、公民参与的内涵

公民参与，是指公民组织或公民个体依法行使投票选举权力，选出能够履行重要职责的政治代言人，充当政府的合作伙伴，间接参与公共事务的管理和公共政策的制定、执行与评估，共同提供公共服务和产品，并对政府行为实行合法监督的活动。当代政府处在各种政治、经济、社会问题的数量与复杂度不断扩增的多元环境之中，“政府失败”和公共事务的反复性说明了政府本身无法独立完成提供多元化、高品质公共产品和服务的任务，这种情况的持续会大幅度降低公民对政府及其执政方式的认可度，在极端情况下，政府执政的合法性基础会受到动摇和质疑。

为了实现经济市场化、政治民主化和社会信息化，必须在政府政策的制定过程中充分重视公民参与的重要价值。公民参与的价值意义表现在：有利于弥补和改善政府失灵，提高政策制定质量。有利于公共政策体系合法性的实现及公民参与政治生活主动性的增强。有利于提高政策制定的民主性和科学性。

二、公民参与的困境分析

随着公民参与理论在世界范围内的广泛接受和传播，我国相关理论也逐渐兴起和发展，在这个过程中，一些问题也逐渐显现。当前形势下，公民参与存在着一系列限制性因素，这些因素被学者们大致分类为三个方面，即政策制定者的限制、公民自身条件的限制以及政策设计本身的限制[2]。据此，公民参与的限制性因素即困境可以概括为以下几个方面：

（一）公民参与意识淡薄

现阶段，我国大多数公民对政治问题缺乏最基本的参与意识，参加公共事务管理的动力与积极性更是严重不足，出现这种问题的原因总结如下：一方面，在市场经济影响下，我国公民大都以经济学概念中的“理性人”自居，公民是否进行政治参与以及参与的程度完全取决于能够得到的利益，公民参与和自我利益之间存在难以消除的关联性[3]。公民参与的精力、金钱与时间等成本如果大于其收益，公民的积极性就会大打折扣。另一方面，受“搭便车”观念的影响，我国相当一部分公民企图坐享其成，这在很大程度上会降低公民参与的动力，人们对政治参与活动普遍持着消极等待的心理，而不是积极主动地进行参与。最后，我国历经数千年封建文化的发展，传统政治文化的影响根深蒂固，我国公民思想深受此影响，公民政治观念淡薄甚至缺失，绝大多数公民对政治行为冷漠视之。艾森斯塔特指出：“中国皇帝的合法性，要求他关怀他的臣民并使之处于监管之下；但是政权的意识形态取向，却几乎没有在民众之中造成多少积极而长久的政治参与。”[4]

（二）行政主体作为“经济人”的困境

事实上，行政主体具备着双重身份，它既代表着社会公共利益，以维护社会的正义和公平为职责，同时又难以克服人类本身的欲望，最大程度地努力追求个人利益的实现。毋庸置疑，“公民个人”身份就意味着获得个人利益，“公务员”身份就代表着实现公共利益，行政主体这双重角色的身份就决定了个人利益和公共利益追逐的巨大矛盾，这就形成了一种现实中主体的人格化与理想中组织的非人格化之间的矛盾。依据公共选择理论，行政主体作为理性的、自利的效用最大化者，往往会在履行自身所具备的政策执行权和政策制定权时，最大限度地攫取公共利益。然而，行政主体一味追求自身利益的行为，必然会严重降低行政主体在公民心目中的形象，损害公民参与政策制定的积极性，参加社会公共管理活动的兴趣也会大打折扣，甚至会垄断政策制定过程，形成公民参与的巨大障碍。

（三）公民参与机制不完善

对公民的参与行为存在决定性影响的因素是其所对应的参与机制。我国学者胡伟教授恰当地运用伊斯顿的政治系统分析方法，在其代表作《政府过程》一书中，他认为精英决策是当代中国公共决策最具代表性的特点，精英决策的典型特征：(1)精英内部输入；(2)决策无序性和有序性并存；(3)决策过程中内部精英政治折中[5]。

在党和政府的积极推动和领导下，我国公共政策机制的建设取得飞跃性发展，但是仍然存在一部分需要改进之处，具体表现在：首先，我国独特的政府结构造成决策程序上的无序性。公共政策的决策权掌握在一部分高层领导手里，社会公众影响力很小，国家公共政策的制定权基本为这些社会精英所垄断；其次，综合我国整体社会力量对国家公共政策的影响，能够发现其“内输入”的集中特点，换句话说，就是决策过程的利益要求是由权力精英根据自身特点和自身利益进行的输入。这一决策模式的特点是，社会力量对决策的影响力很是微弱，而权力精英则在整个过程中起着主导性作用。如此，在决策过程中，公共政策过程就基本缺失了社会互动环节，权力精英特别是重要领导人的长官意志、价值观念和行为方式就会影响到公共政策的制定，从而使决策过程的态势显得更为错综复杂。

（四）公民参与的制度化缺失

公民的利益表达需求与政府对公民参与的制度化规定之间存在着很大矛盾。在当前形势下，参加信访、听证和投票选举等是公民参与的主要形式，这离标准化、组织化、程序化的要求还存在很大差距。标准化即要求将公民参与按照标准化的要求进行确定，并以法律的形式将公民参与的各种具体细节确定下来。组织化是指在公民参与过程中，尽可能保证消除公民个人表达方式的不良影响，而是通过社会团体(利益集团)表达利益诉求。当然，这样做的目的，并不是为了排斥公民的个人参与。在利益博弈中，组织参与比个人参与具备更高的的效率，也更能形成有效的利益聚合机制。程序化能够保证公民参与不至于成为一种无关紧要的随意性较大的安排，而是作为政策过程中一个不可或缺的环节。公民参与的制度化缺失，会导致公民与政府之间的关系带有很大的主观性和随意性，使得公民参与政策决定的愿望难以实现，或者即使能够参与，其影响力也会大打折扣，这样就会大大降低社会资本的投资效益。

三、公民参与的优化路径选择 公民参与公共政策实践所遇到的困境，不仅会阻碍我国公民参与的发展道路，还会影响到我国政治民主化的进程，因此，我国政府必须尽快制定出一条适合我国国情的公民参与发展方式。

（一）完善公民参与机制，提高公民参与意识

首先，增强公民意识，构建一个良好的政治参与的文化氛围。“通过在教育制度中发挥核心作用，促进人力资源的积极开发是政府不可推卸的责任，这个责任是单一目标和非营利性组织无法替代的。”[6]其次，通过制定合理政策引导公民参加政治活动。针对我国公民的具体特点，政府应该从政策层面进行引导，建立政治参与和公民普遍关心的社会利益、经济收益之间的关系，增强公民参与的动力。最后，增强公民对政治的影响力，使公民认识到自己对于公共政策的制定具有一定的影响能力，激励公民积极参与。因此政府实现政务公开，提高信息透明度，使公民掌握与行政主体对称的信息很重要。

（二）克服行政主体的“经济人”取向，加强其伦理自主性建设

进行行政主体的伦理自主性建设，首先要明确行政主体的职责，提高其对组织的忠诚度，着重培养其系统的、积极的和有意识的政治参与方式，对领导的命令要“合理服从”，而不是盲目服从。因此，行政人员的伦理自主性限定，是要灵活地处理公民、组织和社会三者之间的关系，而不是一味强调行政人员对组织和领导的服从。其次，行政主体的伦理自主性建设，还必须树立行政组织及其固有准则之外的道德准则和道德价值观，这样能够最大限度地制止行政组织的集权主义，加大行政组织谋取自身利益的难度。加强行政主体伦理自主性的建设，能够在很大程度上杜绝行政主体追逐个人利益的行为，在制度层面上保证公民参与顺利进行，从而将公平、正义等价值观真正引入到公民参与轨道。

（三）创新公民参与机制，拓宽公民参与渠道

我国必须尽快建立健全公民参与的相关法律法规体系，增强公民参与的合法性基础，同时加强相关法律法规的普及和宣传，保证大多数公民能够熟知自身所享受的权利与义务。知情权、结社权、集会权、听证权等是公民能够进行政治参与的前提条件，国家必须通过各种法律措施保证公民能够真正享受到这些权利，而不是仅仅停留在宣传和口头层面。另外，国家要通过立法形式，明确公民参与在国家公共政策制定过程中的重要地位，同时还要严格遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本原则，从根源上杜绝一部分决策者的专制行为对公民参与的藐视和亵渎，对这些违法行为必须追究其行政和法律责任。

提高公民政治参与的积极性，还必须努力拓宽其参与的渠道，结合国外发展模式和我国以前的实践经验，必须要尽快发展和完善以下制度形式：（1）国家公共政策透明化制度。国家公共政策决策者以及参与者，必须通过申请或主动方式，依据相关法律规定，向公民尤其是利益相关者公开公共政策的制定过程和结果；(2)国家公共政策征询建议制度。国家公共政策决策者在制定政策之前，必须提前征求专业机构和相关领域专家学者的建议，最大程度地提高所制定公共政策的合理性和可行性；(3)国家公共政策听证制度。公共政策的制定，必须允许和鼓励公民特别是利益相关者参与公共政策听证，并针对相关事项进行陈述、辩论和质证。实施听证制度，能够在很大程度上提高公共决策的透明度，增强决策机构和行政主体在群众中的权威，是发展民主政治的内在要求个价值体现，是实行公民参与的一项理论创新。在今后的工作中，我国必须努力推动听证制度的制度化进程，并且按照公平、公正、公开的原则，以立法形式确定选择听证代表的标准和具体措施。

四、结语

公民参加国家公共政策的制定以及社会公共管理活动，是世界民主政治的一大发展趋势和改革方向，是保护公民合法权利和地位的重要措施，也是约束公共权力、防止官员腐败的重要途径。因此，要促进我国公民参与的进一步发展，必须全方位、深层次地强化公民参与的制度化改革，提高公民政治参与意识，扩大公民参与的广度，加深公民参与的深度，使公民参与成为推进我国政治民主化进程的重要力量。

第二篇：浅议公众参与环境保护的路径选择

浅议公众参与环境保护的路径选择

在当前，很多环境保护方面做得较好的国家，通常采用的公众参与的方式与方法方面也相对处理得更好。我国在环境保护决策与其规划的制定方面都受到了一定的限制，依然是在计划经济体系下，依靠政府对社会生活中各个方面进行包揽的传统管理方式。而在这样的形势中，对于环境保护的规划与建设，公众很难进行关心与支持。可能有部分的地区在做出决策和规划的过程中，相对有极少的公众参与到其中，不过，这也算不上是一种较为有效的参与。

一、公众参与环境保护中存在的问题

就环境保护而言，公众参与到其中有着非常重要的作用。公众参与被大部分人认为是一项基本原则，同时也把其当作一种制度与方式来加以讨论。从目前来看，公众参与对于有利的法治保障与具体的实践经验极为缺少，依靠的仅仅只是公众自身的兴趣而并非责任感，且公众对有关的专业知识也没有很好的了解。同时，在环境保护建设的决策与规划方面，一般都会在申报之后，才对此进行公开展示，难以将公众的意见反馈到最终结果中，这也就只是成为了一种宣传手段，而这种局面也是因为诸多因素才得以产生。比如，在社会整体制度中，没有足够的公众参与的条件，环境保护行业没有较好的社会组织基础，所以没有办法有效的组织公众参与到其中。同时，在环境保护工作相关的各个不同制度中，公众参与的相关实行方式、方法与准则等极为缺少。

二、公众参与环境保护的路径选择

（一）立法参与的方式

立法主要指的是，有法律法规创制权的国家机关或是通过授权的有关部门，根据法定程序，制定、补充、与废止法律等一系列专门的活动。立法有四个特征：第一，立法不但是国家的一项专门活动，同时还是国家履行职能关键的一点。第二，立法不但包含有创制权的相关部门实行的立法活动，还包含通过授权的有关部门实行的立法活动。第三，立法不但包含法的制定活动，还包含法的补充与废止等活动。第四，当前社会的立法活动是必须严格根据法定程序实行的活动。立法还应当贯彻四项原则，即科学性、民主化、合宪性、适时性的原则。因而可以得知，公众参与立法能够很好的体现出广大人民群众的意志，从而有效的参与环境保护。

（二）决策参与的方式

决策包含两层含义，一是决定策略或是办法，主要意思是在做决定之前的运筹帷幄状态。二是决定的策略或是办法，主要意思是在做好决定之后的结果。环境保护中公众的决策参与，其意思就是需要公众参与做出决策的过程，而做出的决策本身必须有公众参与所给出的意见，也就是指把上面的两层含义综合在一起。从广义的角度来看，决策参与中也包含了立法参与，其主要原因是立法是属于一种决策的状态或是最终结果，不过，公众参与决策和参与立法还是有很大的差别。以上所讲的立法特点是决策自身没有的，同时与立法的原则也不相符。而从规范形式与调整范围等多方面来理解的话，这两者之间有着很大的差异。两者之间的联系主要体现在规范效用方面的限制和被限制的关系，实行过程中的彼此推进关系，思想内容方面的指引和被指引关系。立法属于立法机关的作为，主要强调公平，但决策通常属于行政机关的作为，主要强调其功效。决策自身没有国家的强制执行力，但立法却主要是依靠国家的强制执行力支持。对于环境保护和环境管理方面的决策而言，其一般都是指对环境政策和计划等多方面内容，做出决策以前的状态或是做好决策以后的最终结果。这和立法的公众参与虽不一样，但是，决策的公众参与往往有着很大的作用。

（三）管理参与的方式

管理参与的关键就是指，公众参与到环境行政执法之中，并且参与到其它各种不同的环境保护活动之中。这种方式不仅是对决策参与的一种延伸，同时也是对环境行政管理工作不足的方面进行的补充。对于公众的管理参与，其主要有以下方面：第一，对环境的管理过程与实行环境保护制度过程的参与，面临其中所存在的问题，可给出相关的意见与建议。而对于环境违法行为，一定要及时将其向有关部门检举，同时对环保管理机关的执法活动进行监督。第二，对于政务公开体系，环保管理机关可以将其加以实行，按时對公众公开一个期间内的环保目标与政策举措等工作，给公众提供对环保机关依法行政进行监督的信息与机会。第三，对环境信息的收集、整理和发布等工作的参与，或是由特意组成的环保团体来参与这一系列工作，环保管理机关有责任为其供应这样的方便。第四，对环境科学技术的研究、示范与推广工作的参与，环保管理机关或是政府有关部门，可根据其成果给予相对的物质和精神等嘉奖。第五，参与各个不同环保团体的建立，以及各种公益性的环境保护活动。同时，还可参与到环境保护工作的宣传教育与法律援助等工作当中，从而使公众自身的环保意识与其知识水平得到一定的提升。

（四）救济参与的方式

救济参与主要就是指在环境权益遭受损害的时候，任何人都能够利用有效的司法与行政程序，以此来保护环境，让遭受损害的环境权益可以得到相应的赔偿或是补偿。这不仅是实现公众环境权益的一种保护方式，同时还能够保证公众能够较好的参与到其中。救济参与主要包含以下两个方面的内容：第一，对他人权益的救济参与。第二，让他人对自己权益的救济参与。对于较为普遍的救济权益来说相对更有保障，不过，从法律原理的角度来看，想要权益可以体现自身的最大意义，通常只有在成为决议当事人利益的审判规范时才可以达成，同时才可以具备法定性格的标志。根据我国的有关规定指出，对于环境的保护，所有的单位以及个人都有相对的责任。并且，对于污染与危害环境的单位以及个人，其有权利对此向有关部门进行检举与控告。

第三篇：公民参与地方治理的困境与对策

公民参与地方治理的困境与对策

1.公与参与观念上的误区。首先，认为公民参与不重要。尽管目前民众的权利意识不断增强，参与热情不断高涨，但由于传统观念束缚和受教育程度的限制等因素，相当一部分民众对政治权力仍存有较高的依附、臣属、顺从心理，导致权威崇拜，缺乏自主评判的意识和通过参与改变现状的信心，对自身参与的权利并不看重。同时，计划经济体制时期政府权利过度集中而导致的官僚主义仍存现于一些官员的思想中，“官本位”意识造成一种“自上而下”的思维定势，这种定势理所当然地用在政策制定或是公共服务供给中，公民只需要被动地充当接受者。其次，认为公民参与影响经济发展的效率。公民参与和效率的矛盾一直是公民参与的重要议题。虽然广泛的公民参与有利于利益诉求的充分表达，但是参与程序、参与过程相对于其它制度的复杂和烦琐，会在一定程度上增大政治和行政的成本，复杂的民意需求与政府发展经济的单一愿望格格不入；再加上改革开放前“万民游行”时代的沉痛教训，都成为地方政府在公民参与问题上采取较为保守态度的一个衡量因素。因此，在多数地方政府治理中的公民参与的力度不大，甚至由于担心影响经济效率，参与流于形式。再次，就是对公民参与内涵的片面理解。我国的公民参与由政府自上而下推动，公民社会发育尚不成熟，一些官员对公民参与的理解还停留在政治领域的选举或投票的范围内，仍然主张公共管理领域的事务应由政府掌控，公共服务的供给应由政府来安排，与一般的民众无关；认为参与就是选举和投票的民众不在少数。这成为影响公民参与公共事务领域拓展的障碍性因素之一。

2.公民参与的整体水平不高。一是公民参与公共事务的能力有限。随着科学技术的迅猛发展，公共政策或公共项目的科技含量不断提升，增加了普通公民参与公共事务的难度。信息搜集的成本及尚待提高的信息透明度，使得公民很难获得参与公共事务所必需的信息资源，在这种情况下，公民参与要不流于形式，要不质量不高。二是由于受教育程度和潜在利益的影响，不同的公民(团体)有着不同认识能力和对客观事物的不同评判标准。因此，每个公民(团体)的选择都只能是有限理性。公民参与的一个潜在风险就是“在满足众多参与决策的私益性利益团体的时候，更广泛的公共利益却可能被忽视”。这样的参与有可能成为强势集团操纵资源配置的机会，而非保证广大公民权益的努力。三是公民参与的组织化程度不高。虽然改革开放以来，公民参与的三大载体村委会、居委会及社团组织都得到长足发展，但是“摸着石头过河”的渐进改革策略无法短时间内捋顺各种关系，因此无论是村委会、居委会还是社团组织的改革都无法摆脱政府的影子，它们对政府的依赖性大，独立性弱，尚不能充分发挥其公民参与载体的作用，承担传输日益高涨的公民参与热情的负荷。这样一来，既易导致缺乏影响力的碎片化公民参与，又易造成非理性的集体参与事件增多，影响参与质量，危害社会稳定。3.公民参与的制度环境仍待完善。随着宪法和基本法律制度体系的日益完善，我国公民的基本参与权是有法律保障的，公民行使权利的行为在程序和制度方面的保障也相对完备。但从总体上说，公民参与的角色制度化规定不健全，公民参与制度体系的配套性及利益表达渠道的畅通性不足，公民参与的操作性规定欠缺。首先，公民在行政立法、重大公共项目及相关公共事务领域参与程序的制度化和法律化的任务艰巨。一些地方政府已经对公民参与立法进行有益的尝试，如广东省广州市政府制定的全国首部规范公众参与行政立法的地方政府规章、甘肃省第十届人大常委会第三十一次会议审议通过的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》中增加的公民可直接提出立法建议项目的内容等等。但是这些尝试远未普遍化。因此，这些空间可能成为“灰色参与”或“设租寻租”的滋生地，危害公共政策的公平与公正。其次，从制度配套的角度上看，我国已经具有相对完备的法律体系，并体现出一定的层次，但许多制度之间存在相互矛盾，职责交叉等现象，制度配套程度不高，一些制度间的关系有待捋顺。此外，尽管目前我国公民参与渠道的铺设已具规模，但由于渠道建构合理性不足，结合实践情况的具体设计缺乏，多数渠道难以发挥功能，渠道的使用率不高，畅通性不佳，以致具有相当规模覆盖率的渠道网络在承载公民参与诉求方面仍然捉襟见肘。再次，应付公民参与新挑战的技术与策略不能迅速到位。一方面，当前公民参与制度体系中的原则性内容规定较完备，而有关参与制度的执行与落实等方面的规定则相对薄弱，许多公民参与的程序化规定有待具体化；另一方面，近几年的网络已在公民参与发展中作用日益突显，并且中国网民的数量已在前不久超过美国居世界首位之后还在以几何数字上涨。然而，面对这一新挑战的回应却有些迟缓和无力，各级政府对网络参与的重要性认识不足，至今尚未出台网络参与的相关程序与规范，网络参与的无序和失范将不可避免地影响网络参与的功效，网络参与方式的无效利用不能不说是现代公共管理实践者的一大遗憾。

(三)对策思考

积极推进公民参与的健康发展，需要我们认真对待目前公民参与所面临的挑战，解决存在的问题。目前，应从以下几个方面入手，来扩大地方治理中的公民参与。

1.要转变观念，正确认识公民参与。现代公共管理者需要有战略眼光，从公民参与的重要性、公民参与的意义及公民参与的内涵入手，转变对待公民参与的观念，正确认识在不同发展阶段所赋予的公民参与的内容。当务之急就是要提高整个社会尤其是公共管理者对公民参与的认识水平，更新观念，解放思想。通过加强公民“权利意识”教育，实现人们的权利意识的启蒙，让公共管理者了解到公民参与不仅是公民的权利，促成一个积极公民参与的时代的到来。公共管理者只有在思想上提高认识，才有可能在决策和管理实践中做出调整和改变，才愿意做出扩大公民参与的努力，帮助广大民众学习参与必备的政治知识、规则和技能的培训，增强公民的参政能力，发挥公民参与的作用，与公民一起为实现这一积极参与时代到来而努力。

2.进一步扫除公民参与载体的束缚。目前我国已基本形成村委会、居委会与社会团体三大公民参与的载体。这三大载体建构为公民社会的发育、公民权利意识的培养起到了启蒙和促进作用。单个公民参与力量是有限的，只有组织化的参与行动才是适当和有效的。一个社会公民参与的健康发展，需要足够的具有代表性的团体或组织来承载。因此，目前的村委会、居委会及社团组织的改革步伐还需加快。要明确村委会与居委会作为基层自治组织职责与功能，摆脱其“影子政府”的身份，真正成为基层群众自治组织，社团组织的建设也需要鼓励和规范，并确保其独立的地位不受干涉。

3.强化公民参与的法律保障。《中华人民共和国宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因而我国公民参与的权利是得到宪法的保障的。然而，正如列宁指出的：宪法只不过是一张写着权利的纸。宪法的实现需要具体的制度体系作保障。因此，公民参与的良性发展必然要有一套制度体系作保障，而这套制度体系应该是以宪法为基础，以落实公民参与的各种政策及各种具体的操作规程的纵向保障机制和发挥监督作用的横向保障机制为支撑。通过强化公民参与的法制保障，防范和约束公共管理者进行危害公民参与的行为发生，将公民参与纳入有效的公共管理过程中。

4.要引进和应用公民参与的新技术和策略。一方面要加强公民参与技术改进的基础设施建设，如提高公民网络参与所必需的网络基础设施建设和数据库建设等；另一方面就是要强化提高公民参与技术与策略的“软件”投入，组建公民参与技术与策略研究团队，开设强化公民参与技术与策略的培训课程，鼓励各地公民成功参与经验的总结与推广等。

总之，改革开放以来，我国地方治理中公民参与已取得可喜的进展，但也存在不少问题并面临新的挑战。据此，我们提出了推进地方治理中公民参与的初步思考。当然，必须在实践中探索地方治理中公民参与的模式和途径，推进社会主义民主政治建设。我们相信，在政府与社会的共同努力下，未来中国地方治理中公民参与必将进一步发展，并取得骄人成就。

第四篇：我国行政问责制的困境与路径优化

我国行政问责制的困境与路径优化

摘要：在非典危机中启动的问责制，已从非常时期的非常措施走向了制度化的轨道，“可问责政府”的理念将在中国的行政改革中得到全面推行，问责正在成为中国新一轮政治改革的亮点；推行行政问责制无论对促进我国经济发展、民主政治和社会进步，还是对重塑政府、优化公务员队伍、密切干群关系、提高党的执政能力，都具有积极的作用，有着广泛的影响和意义。

关键词：行政问责制；困境；路径优化

行政问责肇始于“非典”肆虐的公共卫生危机。而2008年以来，全国又掀起了新一轮的“问责风暴”。因山西襄汾溃坝事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龙江鹤岗煤矿大火、深圳龙岗特大火灾和河南登封矿难等严重社会公共安全事件，一大批官员被追究责任。目前我国社会各界对问责制的认识极其混乱，存在泛化、滥化、简单化的倾向，问责制似乎成了一个包罗万象的责任体系。本文试图从我国行政问责内涵及本质特征出发，发掘我国行政问责制推进过程中存在的问题及根源，探寻我国行政问责制的路径选择，以期对我国构建科学合理的行政问责制度有所裨益。

一、行政问责制的内涵及其本质特点

行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种制度规范。行政问责制是把对行政行为的监督、约束辐射到行政权力履行的全过程，使决策、执行者都要承担相应的责任；把原有的事后结果追究的单一模式转变为事前、事中、事后的多重教育约束机制，把惩前和毖后有效地结合起来，是把社会监督制度化，使监督主体在行使问责制度时，能做到有章可循、有法可依，督促政府工作人员更好地履行职责，真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，在行政制度上保证对权力的制约和监督。

二、行政问责制在实践中的困境分析

1．中国的政治文化传统及特有的政治生态影响行政问责制的发展

中国在历史上是一个人治传统浓厚的国家，封建意识在政治生活中根深蒂固，人们对权力的本原缺乏清晰正确的认识

在此种政治生态环境下，我国的行政问责还无

法进入制度化、法治化轨道。行政问责确切地说还

停留在权力问责而非制度问责的阶段。

2．权责不清、异体问责不到位问题直接影响问

责效果

科学的问责制度是以清晰的权、责、利为前提的。权责不清晰，行政问责将无从着手。由于历史

原因，我国各级政府和政府部门之间有些职责不清

晰、权限不明确，在追究责任时相关部门互相推诿，以至出现谁都有责任，谁又都没责任的情况。特别

是在问责过程中，被问责的官员具体应该承担什么

责任，是领导责任、直接责任、间接责任，还是其他

责任，以及党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定，时常很难下结论。历次行政体制

改革都在解决这一问题，但至今效果不明显，这使

行政问责在一开始就陷入困境。

3．行政问责的范围不明确、程序不规范，制约

行政问责的发展

行政问责的范围是指行政问责对象的行为或

方式受到责任追究的范围。我国目前行政问责的范围仍然存在着很大的不确定性，表现在问责还停

留在事后的处理和惩戒上，发生了事故引起中央高

度关注，问责才能启动。而诸如决策失误、行政不

作为、用人失察等问题还提不上问责日程，这与国

际社会普遍推行的行政问责相比，范围显然过于狭

窄。

三、行政问责制在实践中的路径选择

1．由“权力问责”向“制度问责“转变

从2003年启动行政问责以来，一系列问责事件始

终停留在：出现问题——领导批示——成立临时调

查机构——严肃处理这一公式内。这

种“权力问责”从表面上看是起到了一定的问责作

用，但从根本上违背了宪政原则。因此，中国的行政问

责要走向民主化、制度化轨道，必须实现从“权力

问责”向“制度问责”的转变。这首先要求政府官

员树立如下理念：一是政府公共性理念。二是权责一致理念。三是依法问责的理念。

2．由“同体问责”向“异体问责”转变

在我国现行的行政管理体制下，通常是由上级

追究下级的责任、领导追究其下属的责任，这种问

责只能叫同体问责，而不是真正

意义上的民主问责。这就需要建立和完善“异体

问责”制。从目前我国的现行体制安排来看，启动

各级人民代表大会常委会对政府官员的问责，是一

条比较有效的途径。除此之外，还应该提倡问责主体多元化，要 追究行政违宪或违法行为责任时，应适时启动司法

问责；要追究侵害公民利益和公共利益的行为责任 时，应启动公众问责，同时，应鼓励各民主党派、新 闻媒体在行政问责中发挥作用。要实现真正意义 上的“异体问责”，关键的一条是政务公开，权力透 明，实行阳光行政。

3．由“过错问责”向“绩效问责”转变

“绩效问责”是行政问责的一种新形式，它通

过对政府绩效的考察，对未达到绩效目标的政府组 织及其公务人员追究相应的责任，是行政问责的深 化和发展。“绩效问责”把问责制与政府绩效相结 合，对政府行为具有激励和约束的双重功能。

4．由“风暴问责”向“常规问责”转变

我国的行政问责目前还停留在“风暴问责”阶

段。也就是说，出了问题才启动问责机制，而平时 偃旗息鼓。而真正意义上的行政问责，应该有一整 套的常规问责机制，这套机制时刻处在运行当中。由此，我国的“风暴问

责”必须向“常规问责”转变。建立起一

套具有法律效力的问责程序，用以规范问责的顺

序、方式、手段和步骤。任何问责从启动到听证、裁 决及救济都在严格的程序下进行，从而避免问责成 为临时性决策甚至一时一地的个别人活动，使国家 的公共权力不再是游离于责任与法律之外的强权，而是受到严格约束的一种力量。

第五篇：供销社参与农村金融的路径选择研究

供销社参与农村金融的路径选择研究

叶梦琪

2012-9-9 13:41:29 来源：《农村经济与科技》2012年第4期

摘要：基于管理学中SWOT原理，分析供销社在参与农村金融中的优势劣势及外部机遇与威胁，并就目前供销社在参与农村金融市场的四种实践尝试进行具体评析，以期为供销社探索出一条真正适合其长期发展的农村金融有效路径，从而推动农村金融市场发展，提升服务水平。

关键词：供销社，农村金融，三位一体

此文为浙江省供销社2011科研项目《基于SWOT分析的供销社参与农村金融实践方式研究》的成果之一，项目编号：11SS14。

供销社是为农服务的合作经济组织，它既是农村经济的组成部分，又是繁荣农村经济、促进新农村建设的重要力量。随着《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》及《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策》等文件的出台，供销社充分利用在农村的优势，加快改革发展，积极参与农村金融市场。供销社参与农村金融的swot分析

1.1 内部环境分析

1.1.1 优势。一是信息优势——供销社扎根于农村，熟悉农村环境，特别是对于供销社系统内的企业。如截至到2010年底，供销社共有社有企业48402个，事业单位487个，为农民提供技术培训、信息咨询达1370.53万人次。其凭借多年对农产品供销服务的经验，具备把握市场价格信息的优势，在参与农村金融市场中一方面可以在企业信用方面提供有效信息，规避信用风险，另一方面在规避市场价格风险中体现优势；二是网络优势——供销社有省级社31个，省辖市社343个，县级社2369个，基层社21602个，经营网点100多万个，遍布农村各地。多年来建立的强大物流营销网络，为设立农村金融机构网点带来便利；三是服务优势——供销社贴近农民、了解农民需求、熟悉农村环境。目前供销社组织农民兴办的各类专业合作社54817个，入社农户1005.83万户，联结农户772.11万户，在开发符合当地农村实际需要的农村金融产品以及为农民提供优质服务方面具有较大的优势；四是信用优势——供销社凭借其合作社的性质，能够为一些企业提供信用担保，使缺乏抵押担保品的农民和企业顺利获得贷款，促进小额信用贷款的发展，改善农村金融供给问题。

1.1.2 劣势。一是经验不足——供销社对金融业务缺乏经验，金融服务水平较低，特别是风险意识不够、规避风险的经验不足；二是人力资本不足——供销社共有职工367.44万人，但长期以商业经营为核心，其业务基本不涉足金融领域，懂金融、具备金融专业知识的人才少，缺乏从事农村金融业务专业人才，不利于开展金融业务。三是资金有限——供销社资金并不丰裕，缺乏初始投人能力，不利于供销社直接参与农村金融供给。

1.2 外部环境分析

1.2.1 机遇。银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策》的出台，放松了农村地区金融市场的管制，为供销社参与农村金融市场带来了机遇。一是银监会放开了农村地区金融市场的准入资本范围，支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设各类金融机构。这为供销社进入农村金融市场提供途径。二是调低注册资本，取消营运资金限制。银监会根据农村地区金融服务规模及业务复杂程度，合理确定新设银行业金融机构注册资本。同时，调整投资人资格，放宽境内投资人持股比例。这为供销社参与农村金融市场降低了难度。2009年国务院在出台的《关于加快供销合作社改革发展的若干意见》中明确指出，“要鼓励供销合作社的企业法人按照市场准入条件参与组建村镇银行，支持供销合作社领办的农民专业合作社开展农村资金互助社和互助合作保险试点工作，银行业金融机构要加强与供销合作社系统企业的业务合作。”可见，政府鼓励供销社参与农村金融，对为其发展给予较多政策性支持。

1.2.2 威胁。随着农村金融市场的放开，一方面为供销社参与农村金融市场带来机遇，另一方面也鼓励大批其他金融机构组织进入。以江西省为例，农村金融机构数达2500多个，主要有农业银行、村镇银行、小额贷款公司、农村信用社和农村合作银行等金融机构组织。这些金融机构组织要么是多年从事农村金融业务的资深金融机构，要么是国家政策支持的新型农村金融机构，它们在农村开展小额信用贷款业务及各类金融服务方面，与供销社形成较大的同业竞争，成为其参与农村金融实践中的主要对手。

1.3 SWOT矩阵分析

通过对供销社参与农村金融的优势因素、劣势因素、机遇因素和威胁因素的分析，得到SWOT矩阵分析结果(见表1)。供销社参与农村金融方式的现状分析

目前，各地供销社参与农村金融的实践方式主要有四种：第一，组建农信担保公司。一种模式是由供销合作社整合系统资源，与社会资本联合成立商业性担保公司；另一种模式是供销合作社与政府财政部门共同出资，设立政策性农信担保公司。无论是商业性担保公司或是政策性担保公司，供销社更多的发挥了其信息和信用优势，利用对农产品流通环节的特点、旗下企业资金供需情况的熟悉程度，化解信息不对称导致的信用风险；并依托合作社性质，为农民融资提供信用担保，分散了部分风险。这种模式是利用了供销社的已有优势，但面对现有机遇情况下，如何盘活供销社有效资产、促进其自身发展上作用并不大，不利于长远发展。因此适用于条件不太成熟、发展较为一般的基层供销社，属于较为保守发展的一条道路。

第二，开展资金互助合作。主要由供销合作社引导和推动农民专业合作社开展资金互助合作，解决社员的融资问题，有单独成立资金互助社，有在专业合作社内部社员之间形成资金互助两种。前者，资金互助受制于资金规模的限制，仅对成员发放小额短期贷款，难以满足合作社扩大经营规模的资金需求，也缺乏抵御风险的能力，可持续性差；后者，供销社对资金互助社，从组织结构、表决机制，到融资流程、额度、贷款条件、利率、风险管理、损失责任认定，以及社员的信用知识培训等都需要给予全面的指导、辅导和过程督查。作为管理者的供销社，很明显在经验和人员的配备上都不具备很好的条件，因此开展资金互助合作的模式不宜作为供销社参与农村金融的主要方式。

第三，参与村镇银行建设和农村信用社改革。主要是借农信社改革和银监会开展村镇银行试点之机，供销合作社积极参股，如温州市供销社入股农村合作银行200万元，参与其法人治理机构。这种模式中，供销社担任的是出资者、管理者，根据SWOT分析结果，资金短缺、金融业务经验不足及人才匮乏是其劣势。特别是小额贷款公司、村镇银行等新型农村金融机构，其在风险防范、规范运作方面经验尚不成熟，作为股东之一的供销社，虽然可以增加现有资产的增值能力，但必须意识到其中的风险。因此，适用于较发达的县级以上供销社，且资金实力雄厚，并在尝试过程中不断积累经验，尤其是金融风险防控方面的经验。

第四，“三位一体”模式。主要是由专业合作社组织农民进行标准化生产，供销合作社利用网络优势帮助专业合作社产品开展市场销售，信用社为农民提供融资支持，农业局、科技局等政府部门给予政策、技术支持，实现农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的有机结合。此种模式中，我们除了看到供销社发挥了网络、信息和服务优势，为农村金融提供了更多的支持外，更应该看到，三方合作能够为供销社今后发展提供了很多帮助。如与信用社合作，有利于供销社在收购农副产品等时提供融资便利，改善资金不足的劣势，有利于供销社向信用社学习多年农村金融业务经验，有利于培养自己的农村金融人才队伍。在这种资金融通与信用合作模式中，一方面，供销合作社是以产权和信誉获得金融机构的信任，另一方面，供销合作社是以在农村现代经营服务体系中的核心环节所拥有的较充分信息，控制风险。此外，供销合作社在担保公司的经营管理中有意识对合作社及农户进行金融知识和信用文化教育，提高农民市场经济道德素质。因此，这一模式既考虑了供销社现有发展道路，也考虑了其今后在农村金融市场上更长远的发展，是一条较好的路径。

表1 SWOT分析结果 政策建议

一是针对各地不同情况，分层次、分模式的参与农村金融。如自身优势不明显的基层社，可以以发展农信担保服务为突破口，条件较成熟的可以探索与金融机构合作模式，在人力资本、风险防范、业务发展方面借鉴更多经验。对于参与村镇银行建设和农村信用社改革的模式要审慎，主要是一些有条件的县(市、区)供销社可以尝试，并特别注重及时总结经验，防范金融风险。

二是要善于抓住机遇，争取更多有关部门的支持。目前，供销社组建的农信担保公司，都不同程度得到了政府的支持，以浙江为例，在省财政安排的扶持资金中切出一部分支持担保公司的发展。因此，今后要做好与政府和有关部门的汇报和沟通协调工作，争取在参与农村金融市场建设中得到更多支持。

三是要建立科学、完善的管理制度和风险控制体系。要成立专门的风险控制部门，建立科学的风险评价指标体系，要坚持在风险可控的前提下开展担保业务，加强资金的使用和监管，防止为片面追求规模而放松对风险的防范和控制。

四是要加强与其他机构的合作。要立足于当地资源优势和特色产业，充分发挥信用社等农村金融机构的资金优势、农民专业合作社的带动农户较多以及供销社的渠道畅通等优势。供销社要利用网络、设施、服务等条件，以农民专业合作社为平台，带动农民专业合作社建设，提高农产品质量水平和市场竞争力；要积极与当地信用社对接，与农业银行合作，探索更多新型的支农互惠模式。

作者简介：叶梦琪(1984—)，女，汉族，绍兴人，浙江农业商贸职业学院讲师；研究方向：农村金融方向。

参考文献：

[1]“农村信用担保公司信用风险度量与控制”课题组，论农信担保公司担保风险的管理与控制——基于浙江省供销社系统农信担保公司的调研，农村经济，2011年第1期.[2]王琼、肖诗顺，新农村建设时期供销社与农村金融机构合作问题研究，农村经济与科技，2011年第02期.[3]丁和平、马丽，对我国供销合作社金融制度选择的思考，科技信息，2009第35期.[4]高俊生，新形势下农业银行与供销社的合作问题研究，华北金融，（作者单位： 浙江农业商贸职业学院）