顺德行政区划及规划局变迁

第一篇：顺德行政区划及规划局变迁

顺德行政区划变迁

顺德建县以前，是南海、新会两县的地方。1452年，明王朝将南海的东涌、马宁、鼎安、西淋四都37堡和新会的白藤堡（1958年10月复归新会县）划出，设置顺德县。

建国后1950年3月，顺德县人民政府正式成立，隶属珠江行署。

1958年-1959年6月，顺德和番禺两县曾合并为番顺县隶属佛山专区。

1968年，顺德县革命委员会成立。

1980年，恢复顺德县人民政府，隶属佛山地区。1983年6月，撤销佛山地区后，隶属佛山市。

1992年3月，民政部批准顺德撤县建市。（上世纪90年代中后期，中国曾经席卷过一轮规模浩大的县改市运动）

1999年顺德被广东省确定为率先基本实现现代化试点。广东省批复同意在维持顺德市目前县级建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院等系统和国家垂直管理部门仍维持现行管理权限由佛山市代管外，其他所有的经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德市行使地级市的管理权限，并直接对省负责。

2003年1月，并入佛山市，成为佛山的市辖区，关于合并是否正确，是否符合经济发展规律，一直争论不休。

2009年8月，广东省委、省政府同意顺德区继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验工作。同意在维持顺德区目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市管理权限。

2011年2月，广东省编办正式通报，广东省确定佛山市顺德区为广东省首个省直管县试点，由此拉开广东“省直管县”改革序幕。

顺德规划局变迁

1986年顺德县建委，主要负责建设项目和施工管理

1988年在顺德县建委里成立了城乡规划设计所，1992年，撤销县建委，合并国土局，成立规划国土局+市政建设局。（规划纳入政府职能也在1992年，此时顺德由县改市）

1994年产权改革，规划国土局里面改制成立设计一院和设计二院，使其专职化（事业单位，私人承包）

2001年国家在顺德试点“三权分立”，顺德成立综合执法局（其实是城市管理局的职能）来统一进行区部门的监督管理，其中包括负责规划的执法监督。

2004年规划与国土局分家，成立了佛山市规划局顺德分局。主要原因是国土资源局需垂直管理。

2009年大部制改革，成立区发展规划和统计局，成为了独立主体与佛山市局不再是从属关系，而是独立的法人代表。

2011年成立规划编制研究中心，与佛规院合作，不做市场项目只对内服务，其中佛规院提供8个员工（4个固定+4个流动）+顺德区局8个政府聘员。

第二篇：中国历代行政区划变迁

中国历代行政区划变迁 大纲

一、行政区划层级的变化

1、秦汉的两级制向魏晋南北朝的州、郡、县三级制转变

2、隋唐前期的州、县二级制向唐后期至宋辽金的道、州、县三级制转变

3、元代的多级制向明清的省、府、县三级制转变

二、行政区划幅员的变化

1、县级政区的幅员变化

2、统县政区的幅员变化

3、高层政区的幅员变化

三、行政区划边界的变迁

1、山川形便的原则

2、犬牙相制的原则 知识点汇总

T01：郡县制的起源

知识点说明：介绍了郡和县的历史起源及发展，指出郡县制并非老早就有，也非起于秦始皇统一中国。

T02：分封制和郡县制

知识点说明：介绍了分封制和郡县制的不同形式和性质，应避免将两者混为一谈，两者虽是不同历史时期的产物，但郡县制并非直接继承分封制，两者之间有个延续的过程。

T03： 基层政区、统县政区、高层政区

知识点说明：介绍了行政区划的不同层级政区的特点以及各自演变的规律。

T04： 山川形便、犬牙相制

知识点说明：介绍了历史上行政区划边界划定的两个基本原则，以及中央政府在不同时期对于这两个原则的运用以及背后所体现的政治背景。

正文

中国历代行政区划变迁

今天我们讲的这一讲是中国历代行政区划的变迁。其实我们每个人都在一定的行政区划当中生活，但是不一定有人会注意到行政区划变迁的历史，因为这其实也是一个比较专门的学问。我们今天大概把中国两千五百年以来的行政区划变迁作一个简单的介绍。

公元前221年（秦始皇二十六年），秦始皇刚刚统一中国就召开了一个重要的会议。这个会议有两项议程，一是议帝号，二是定制度。议帝号就是秦始皇把自己的称号定为皇帝，他认为自己功过三皇五帝，所以就把三皇五帝的称号合起来，叫做皇帝，他就称为秦始皇帝。这个帝号的议定就是表示皇权专制的出现，另外一个定制度，就是确定如何来划分全国的行政区划。最终分天下为三十六郡，每个郡之下设若干县。这个制度虽然在秦统一之前就已经在局部地区实行，但是在统一的国家中却是第一次实行。因为统一的国家也是秦始皇第一次缔造的。

行政区划在全国的实行，表明了中央集权制的形成。所谓的中央集权制是指中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府把全国的领土划分为不同层级的行政管理区域，在各个区划中设置地方政府并且授予地方政府一定的行政、军事、财政、司法等权利。这些不同层级的行政管理区域就叫做行政区划。

秦始皇二十六年所定的这个制度就表示中央集权制度在全国的实行。那么有人会问这个问题即行政区划是不是从秦朝统一全国之后才开始实行的呢？其实不是的，早在秦始皇统一全国之前就有行政区划的雏形出现。但是我们必须克服两种观点，一种就是认为秦始皇统一中国后才有行政区划出现；另一种就是认为中国很早就出现了行政区划，甚至从黄帝的时候（我们都说自己是炎黄子孙）就有行政区划。这两种观点都是有问题的，行政区划的出现比较准确地说应该是在春秋时期。因为在春秋的时候周代的封建制度慢慢发生了一些变化，原来西周的封建是周天子把王畿以外的地方分封给诸侯建国，这个过程叫做封邦建国。诸侯又把自己的除了国都以外的领土封给大夫立家。这样层层分封使得每一个层次中的大部分不是国君也不是周天子的直属领土，而是各层封建领主所管辖的地区都有其主。

到了春秋的时候，因为各国之间的兼并战争，使得各国国君就把新征服的领地建成县或者郡，直属于自己统治，所以这些县或者郡的产生就是行政区划的萌芽。大概从春秋以后慢慢就有县出现了，应该说秦、楚、晋三国最先出现有县，然后在各国的边境地带出现了郡的建制。起先郡和县是没有统辖关系的，后来有些失势的贵族的领地也被其他贵族改造为县，这样慢慢的各国都出现了行政区划的意识。行政区划最重要的一点就是领土归国君直属而不分封给陪臣。

到了战国时代，权力更加下移，已经到了“陪臣执国命”的地步。卿大夫的势力上升代替原来的诸侯，比如赵、韩、魏三家就把晋国分掉了，三家分晋标志着战国的开始。这以后各国就普遍建立郡县制度，县的设置日趋普遍。原来不成体系的小乡聚也合并为县。边地的郡由于日益繁荣，郡底下又分设县，所以以郡统县的两级政区已经出现。郡、县的长官不再是由国君分封而是由国君直接任免，不能世袭。直到秦始皇统一全国之前，各国都普遍的实行郡县制度，但是还有一国--齐国没有实行郡县制度，它分全国为五都；第二个情况是各国的内地也就是国都附近也不设郡，只设县；第三还有一些封域的保留。战国末年，秦开始并吞六国，经过一段时间的战争，终于统一天下，然后秦就把全国的领土在统一的那年分成三十六郡。所以要讲郡县制的萌芽，应该是在两千五百年前的春秋战国时代，然后在秦统一天下之后又把这个制度实行到全国。等全国统一实行郡县制以后，两千年来郡县制的形式又发生了很大的变化，郡县两级的名称也有变化，但都是中央集权国家的统治形式。两千年的变化我们可以从三个方面来说，第一方面最主要的就是从郡县层级的变化上来说；第二方面从郡县幅员的变化上来说；第三方面是郡县边界的变迁。这三方面最主要的还是郡县层级的变化，因此这里作重点阐述。

一、行政区划层级的变迁

任何行政组织都是要分成若干管理层次的，每一个层次都有一定的管理幅度，层次和幅度之间存在着反比例关系。层次级数多，每个层级的管理幅度就小。反过来，层次级数少，管理幅度就大。一个国家的管理幅度要分成若干层次，而且层次级数是行政区划体系中最基本的要素。一般来说层级越多，上下的阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府就难以进行有效的行政管理。因此从中央集权的角度来讲，要求要有尽量少的层级。但是受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。中国历代行政区划变迁的核心就是行政区划层次级数的变化，这一变化集中体现了中央集权和地方分权之间此涨彼消的演变过程。那么按照两千年的层级变化情况，可以分成三个阶段，就是从秦到民国初年可以分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时800年，政区从两级制变成三级制。第二阶段是五代宋辽金时期，历时大约有700年，行政区划又重复了从两级制变为三级制的循环。第三阶段是元明清时期以及民国初年，历时大约650年，政区从多级制逐步简化到三级制以至于短时期的两级制。现在就这三个阶段分别加以讲述。

1、郡、县二级制向州、郡、县三级制转变

（1）秦汉时期的郡县二级制，是这一阶段里的第一个小阶段。

秦代的基层政区是县，县以上设郡，这是很纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为三十六郡加上内史也就是首都周围的地区，一共37个郡级政区。后来郡数有所增加，一方面是扩大了疆域设置了新郡。另一方面是把内地的一些郡一分为二，所以秦代的郡到秦末的时候就增加到48个，再加上内史地区。秦县的数目没有明确的文献记载，大概总数在一千个左右。平均起来每郡大概管二十多个县，这样的层级和幅度是比较合理的。

西汉王朝建立以后，郡级政区就大量增加，原因有三方面，一方面是把秦的郡划小，或者一分为二或者一分为三；另一方面是把诸侯王国领域划小。西汉初年为了巩固皇帝的专制统治，刘邦分封了很多诸侯王国来拱卫中央。这些王国后来因为妨碍了中央的集权统治，所以不断被划小。那么这样就使得郡的数目、国的数目不断增加。第三方面，大家知道汉武帝是武功比较兴盛的皇帝，他将汉朝的疆域大大扩大，增加了20多个新郡，这样到了西汉末年，郡和国的数目就增加到103个，这103个郡国统辖了1587个县级政区，平均起来每个郡国的管理幅度为15个县，还算适宜，就是郡这一级管县这一级是适宜的。但是一百多个郡国对中央政府来说，要直接管理的话，这个幅度就有点大了，甚至可以说是太大了，所以汉武帝就在郡级政区之上设置了14个区域，这个区域就叫做部也就是刺史部。将这十四部作为监察区，每一个监察区任命一个刺史，让这个刺史来监察其所管辖的区域内的太守或者相，看他们的行为是否合法。这十四个部的刺史官的级别比较低，按照当时的官制是六百石，而他所管的郡太守的级别是两千石，这两千石和六百石是官员的秩禄，两千石当然比六百石高很多，这就是用小官监察大官，这个办法是行之有效的，一直被后人所称赞。西汉的十四部详细说起来是十三个刺史部外加一个司隶校尉部（监察首都附近地区）。西汉的正式行政区划还是郡县两级，为了使中央管理一百多个郡比较方便，所以分部监察。西汉和东汉都避免把这十四个监察区变成行政区，因为如果变成行政区的话，这一个区的幅员比较大、人口比较多，如果进行割据对中央是不利的。所以在将近300年的时间里一直是坚持两级制再加上一级监察区的做法。

但是到东汉的后期，出现了农民起义--黄巾起义。为了镇压黄巾起义，一个郡的力量太小，因为全国分一百多个郡，每个郡的范围就很小。西汉和东汉的领土都比现在中华人民共和国的领土要小，而我们现在的一级行政区划只分三十多个省级单位，而西汉分成一百多个郡，显然幅员是比较小的。在这种情况下，郡太守为了镇压农民起义，但是困于其财力、兵力都有不足，所以中央政府没有办法只能将监察区的刺史部改变成为行政区，也就是将刺史的级别从六百石提高到两千石，而且让他们能够上马管军，下马管民也就是授予行政权、财权和军权。但是这样一来刺史的权力就很大，结果就引起割据、分裂。东晋后来就分裂成三国。这以后行政区划就由两级变为三级了，也就是从郡县两级制变成州郡县三级制。所以第一个大阶段从秦汉到魏晋南北朝的800年可以分为秦汉的两级制和魏晋南北朝的州郡县三级制这样两个小阶段。

（2）魏晋南北朝的州、郡、县三级制

从东汉末年开始州郡县已经成为正式的制度，这三级制在刚开始实行的时候还算正常，以十几州的地管一百来郡管一千多县，层次和管理幅度相称，比例也适当，州郡县三级都能发挥作用。比如以三国以后的西晋前期为例，一共是19个州统辖172个郡国，这些郡国管辖1232个县，这样平均一个州管八九个郡，每个郡管七八个县，基本上还算合理。但是三级制的这种管理幅度并没有维持住，西晋的统一时间很短，只有二十多年就陷入“八王之乱”了，后来又在长期的**中灭亡了，分裂的局面再度出现。从东晋以后，南北对峙的分裂局面延续了两百多年。这段时期战争频繁，在战争中立功的武将或者敌方来投降的将领，政府一般都要给予封赏。封赏的就是官职，就是给他们州刺史或者郡太守。为了应付越来越多职务分配的要求，政府只有把州郡的范围分割得越来越小。所以有时候一个郡分割成四五个郡，一个县割成两三个县。这样不断的把行政区划划小，把官职不断增加的结果，使南北朝的后期一共出现了220个州，999个郡。这样比两个半世纪以前的西晋州膨胀了11倍，郡膨胀了10倍，造成了行政区划非常混乱的局面。当时的人就嘲笑说：“只有一百家人口的地方就立一个州，只有三户的居民就立一个郡。”所以到这个时候州郡县的数目都已经很不正常了。州牧、太守、县令这样的职务也过度的增加了，所以当时也有一些改革，把这些州郡县进行合并，尽量想要把它减少，但是作用不大。所以三级政区的数目到了魏晋南北朝的后期已经变成1：2：6的最低水平，也就是一个州管两个郡，两个郡管六个县，这样的设置比例和管理制度很不合理，甚至还有两个郡共管一个县或者两个州和合管一个郡的怪事。所以行政区划的层级和管理幅度变到这样的不协调的程度了，也就是说三级制到这个时候已经是穷途末路了，必须改弦更张了。隋代统一北方以后，隋文帝就实行了一个重大的改革，这是一个釜底抽薪的办法，丢掉三级制的包袱，把州郡县三级中郡的一级完全废除，使州直接管县，行政区划的层级再次回到两级制。后来隋又灭了南方的陈，由北到南统一了中国，州县两级制推行到全国。从秦到隋，由两级变成三级，三级又回复到两级，这是第一阶段的变化，接下来我们来讲第二个阶段的变化。

2、州、县两级制向道、州、县三级制转变（1）隋及唐前期的州县两级制

隋文帝将郡一级废除的做法目的是为了加强中央集权避免地方割据，但是除掉把郡这一级除掉以外，还有第二项改革也必须做，那就是经过差不多五百年的变迁，州县的数目也已经太多，区划太小，尤其是州一级，在隋代统一之后，全国有三百多个州，这个数目太大了，由中央政府直接管理很不方便。因此需要减少，方法就是合并，由两个或者三个州并成一个，这个任务是由隋炀帝完成的。隋炀帝大业三年，大量合并州县，因为隋炀帝羡慕汉代的制度，所以又把州这一名称改为郡，所以变成全国190个郡管1253个县，平均每一郡管六七县，又变成郡县两级制，这是模仿汉代的做法。

经过改革调整之后，隋代的行政区划应该说比较完善。很有意思的是，进行重要改革的朝代，比如说秦代在全国实行郡县制这一重大的制度，但是秦代在很短的时间就灭亡了。隋代也是这样，其行政区划的改革进行得很好，但是也因为实行苛政在很短的时期内就灭亡了。唐代取代隋之后，又将郡改为州。隋唐之际因为群雄并起，唐王朝为了笼络这些起义的群雄，凡举了唐的旗号，归顺唐的，都被委以刺史的职务。有刺史，就需要有州，所以州的数目又膨胀起来，尤其是湖南、广西、四川等少数民族地区州的设置就更加密集，因为只要当地的首领归顺唐了，就成了州刺史。后虽经过唐太宗在贞观元年进行了合并、减省，但是到了贞观十三年，依然有358个州，县就有1551个。隋唐的两级制虽然是模仿秦汉的制度，但是行政管理的形势已经不一样了，隋的疆域比秦还大，唐的统治也比汉深入，所以州这一级的数目或者说郡这一级的数目已经没有办法缩减到一百个左右了。对隋唐的州或者郡的管理幅度来说，六七个县或者四五个县的管理幅度都嫌太小，而对中央政府来说管理二三百个州或郡，管理的幅度就太大，管理者就比较辛苦。传说唐太宗曾经把三百多个州的刺史的名字都写在屏风上，经常检查他们的政绩来决定是不是升或者降，奖或者惩。因为州的数目太大，因此要得到三百多个称职的刺史来管理很不容易。在这种情况下，唐代开始派遣一些监察官员去管理、监察州刺史，但是因为接受汉代的教训，唐代又不愿设立正式的监察区，因为如果把三百多个州分成十几个区进行监察，唐代的统治者又担心这十几个监察区会变成行政区，至少存在这样的危险，因此一直避免建立正式的监察区。所以唐朝在起初的百年之内，监察的官员都没有固定的监察区，都是派到地方去监察，然后回到中央来汇报，但是这样就影响监察的效率。到唐玄宗的时候只能把监察官员的监察区域固定下来，也就是将全国分成十五道也即十五个监察区，使得监察官员有固定的范围跟固定的驻所。这样就形成监察区之下有州县两级的行政区划格局。在天下太平的时候，这个格局其实还是不错的，但是唐玄宗天宝十四年，就发生了一个很重要的历史事件，这就是安禄山的叛乱。这个叛乱影响很大，很快北部中国就变成战乱的地区。为了平定安禄山以及后来的史思明的叛乱，唐朝不得不采取办法，即把原来在边境地区实行的军区制度推行到全国，同时把监察区划小，而且把监察区和军区结合起来，形成道和方镇相结合的制度。方镇就是节度使辖区也就是军事区，原来是建立在边境地区的，后来推行到全国。监察区原来是十五道，是比较大的，将其划小，这样到了唐后期就形成了一种道、州、县三级制。这个道其实是和方镇结合起来的，所以也可以叫做方镇、州、县三级制。

（2）唐后期至宋、辽、金的道、州、县三级制

唐后期开始就是我们要说的第二大阶段的第二个时期，也就是唐后期至宋辽金的道、州、县三级制。这个三级制从行政区划上来讲是三级，而从制度上来讲是两级半，或者从中央的角度来看还是两级，这一段是比较特殊的。从唐朝中央政府来讲，他不愿意承认方镇或者道是一级行政区划，不愿意承认道的长官（观察使、节度使、团练使）是一级行政区划的首领。从中央的角度出发，还认为是州县两级制，州刺史还是向中央直接汇报。但是实际上由于道、方镇这一级已经有监察州的权力又有统兵的权力，使得其能够凌驾在州之上，成为实际上的一级政府。道这一级的行政范围实际上也就形成一级的行政区划。所以理论上唐后期是两级制，实际上是三级制，尤其是从行政区划的角度上来讲，因为道（方镇）这一级是有明确的范围的，他们管几个州是很明确的。很显然方镇的存在严重的削弱了中央政府的权力。唐代后期道（方镇）的数目大概在四十到五十个之间波动，这些道（方镇）有相当一部分处于半独立状态，他们不向中央上赋税，户口也不计入中央的总数。当然有一些还是忠诚于中央政府，还有一些是处于中间状态。藩镇之间也经常打仗，中央也经常讨伐一些不听命令的藩镇，使得唐后期的政治处于不稳定的状态。到了后来由于藩镇割据越来越剧烈，唐王朝终于在藩镇割据与斗争中灭亡了。

唐以后是五代十国，又是一个分裂局面，之后由宋朝统一中国。宋朝的统治者就很明显地要思考这个问题，即唐王朝是怎么灭亡的。他们知道藩镇的势力太大就会造成割据，就会造成中央集权制国家的灭亡。所以宋朝的统治者就会仔细思考，要如何在行政区划上进行改革才能保持中央政府的权威，使国家不至于灭亡。第一步就是废除藩镇，这就是大家所熟知的“杯酒释兵权”的故事，也就是把节度使的军权废掉，不让节度使直接管州，直接把方镇这一级废除。但是废除了方镇之后，由中央政府来直接管辖这么多州（此时州越分越小，到宋初的时候已经有四百多个州了）显然不现实，但是又不能像过去一样建立固定的监察区。汉代有教训，唐代有教训，建立固定监察区的结果就会使中央政府因为割据势力的增长而灭亡。他们在考虑如何改革这个制度的时候想了一个办法，就是在州和县上面建立一层区划，这一区划和过去的行政区划都不一样，过去的行政区划都有单一的首长，但是在宋代，在州县一级上面建立路这一级，但是这一级行政区划的形态是不完善的，也就是又要建立一级行政区划又不能让它有集中的权力。因此宋朝就采取让路一级的行政区划没有单一的行政首长，像我们现在一省有单一的首长就是省长，但是路一级的政府没有单一的首长，而是将路一级的权力分散到几个长官的手上，由转运使负责财政工作，由按察使负责法治工作，还有安抚使负责军事方面的工作，建立一套比较奇特的制度。这个制度从行政区划上来看是三级，但是最高一级的首长不是集中在一个人而是分散在几个人身上。这个制度在整个宋代算是比较成功的。实际上就形成路、州、县三级的制度。跟北宋对峙的是辽，辽基本上学习的是唐的制度。跟南宋对峙的是金，金学习的基本是宋的制度。从制度上讲是路、州、县三级，从权力上来讲，州可以直接跟中央交通，从制度上讲还不是完善的三级。后来金和南宋对峙的结果被元朝统一。

3、元代的多级制向明清的省、府、县三级制以及民国初年短时期的省、县两级制转变

（1）元代的多级复合制

元朝统一以后，就是行政区划层级变迁第三阶段的开始。这个阶段的特点就是由多级制向两级制的简化。这一阶段也可以分为两个小阶段，第一个阶段是元代的多级复合制。元代的统治民族是游牧民族，是蒙古人。游牧民族入主中原，他们对于如何来统治农业社会是没有一套成规的，经验也是不足的。元朝可以说是合并了七个政权而成的，因此它就混合套用了各个被征服政权的制度。蒙元帝国的南下征服过程有七八十年之久，有一些在战争中临时实行的措施也慢慢变成永久性的制度。因为这个原因使得元代的行政区划形成两个基本特点，一个是层级多，另一个是层级之间存在复式的统辖关系。层级多是因为把被征服地区的几种临时和永久的区划都叠加起来。比如宋朝原来就有路、州、县的制度，元朝又在路之上增加了行省的制度。行省原来是政府机构的名称，中央有尚书省、中书省这样的机构，表示的是政府机构而非区划。因为元朝在征服的过程中，需要加强中央政府的权威，所以经常派出一些行政机构，这些机构到地方上就被称为行中书省，表示派到地方的机构是带着中央的权力来管理地方的。久而久之，行中书省（有时称行尚书省）就成为了地方机构了，而且就变成了行政区划的名字了，成为路之上的一级行政区划的名称，又简称行省，后来甚至叫省。所以我们现在的省字就是从元朝开始用的。行省之下一般是四级：省、路、州、县，有时候还有省、路、府、州、县这样的区别。一般四级、三级的情况多一些，五级也有，但只是特例。因此元朝的行政区划有叠床架屋的情况，就是在原来的行政区划上再增加一层甚至两层，这样就成为一种多层的复合制。行政区划的层级太多，使得中央对地方的管理不是很直接，政令不容易下达，下情也不容易上达，很不合理。

（2）明清的省、府、县三级制以及民国初年短时期的省、县两级制

元朝的统治时间很短，不到一百年就被明朝所代替。明朝对元代的这种不合理的行政区划制度进行了改革，简化成三级或者四级的混合。明朝把全国分成15个行政区划即两京十三布政使司，也就是最高一层行政区划是布政使司，而首都周围的称为京。比如原来明朝的首都是在南京，所以以南京为中心划一个行政区划叫做南京，管辖范围很大。后迁都北京，以北京为中心也划定了一个很大的区划。在南京和北京之外，把其他的地方分为十三布政使司。虽然把省的名称去除了，然而民间依然俗称为省，也就是全国的行政区划为十五省。在布政使司之下有府和县两级，有些地方在府和县之间还有州，所以行政区划是三级与四级的混合。明朝的改革并没有彻底，只是将元朝的四五级改成了三、四级，简化了一部分。

三四级的混合制度实行起来还是不大方便，制度还是不一致。到了清代又进一步进行改革，基本上都改成了省、府、县三级，整齐了制度。清代分全国为18省，每一省的长官在明代为布政使，到清代就称为巡抚或者总督。18省之下就是府或者相当于府的直隶州，府或直隶州之下就是县，这样整齐的三级制显然比元代和明代的制度更合理，管理更方便。

到了民国时期行政区划又有一个改变，北洋政府袁世凯想要把省一级长官的权力剥夺掉，因为这些省的长官权力都很大，各省的督军都掌握军权，对中央的统治不利。因此首先废除省和县之间的府一级政区，同时在省和县之间设立道（道的数量远小于原来府）一级作为过渡，希望到后来再废除省一级，实行道、县两级制。但是省一级无法废除，所以民国前期的行政区划变成了省、道、县三级。这个道在清代的时候就有，是省之下的一级管理机构，但是没有形成行政区划，只是一级管理机构而已，县的公文上到府，府的公文上到道，道的公文再上到省，因此这个道只是一级管理机构但是没有形成一级行政区划。到了民国初年就把道变成了行政区划，把府一级完全废除，形成省、道、县的三级制。

按照袁世凯的本意，最终要将省一级省去，成为道、县两级制，但是这个做法并未实现。到了南京国民政府时期就把道这一级废除了，变成了省、县两级制，这一制度的实行表明中央政府是想把层级减少以便加强管理。但是到了民国时期，要想再实行两级制已经不合适，无论从疆域还是管理复杂程度都与秦汉时期不可同日而语。此时省的数目不多，而一个省管几十个甚至一百多个县，这样省的管理幅度太大，因此虽然中央政府想要实行两级制，但是在实际运作过程中是有很大困难的。到了二十世纪三十年代，国民政府为了剿灭红军就在省以下设置专区，也就是行政专员的监察区，由省派出监察官员去监察一部分县的行政事务。于是就形成了省、专区和县这样的两级半的结构，也就是专区并不是一级行政区划，只是监察机构，因此称之为两级半的结构。过去的监察机构是在最高一层的行政区划上面设立的，而民国时期是在两层行政区划之间设立一级监察机构，这样的形式是第一次出现（清代的道大致也是这种形态）。这样民国时期的省、专区、县的行政区划结构在中华人民共和国成立后被继承下来，一直到现在，地区一级还是介于省和县之间的一级区划，但是这一级区划从理论上来说并不是一级政区，而只是省的派出机构。但是现在因为地改市，有地级市，这样省、地级市、县成为了三级区划。对这三级区划以后如何进行改革，是一个大家正在热烈讨论的问题。因为我要讲的是历史时期的行政区划变迁，因此对于今后的改革问题暂且不谈。

以上就是我所要讲的主要内容。中国历代行政区划变迁的最主要部分即层级的变迁。总结从秦开始到现在两千年出头的行政区划变迁，我们可以总结为虽然有很繁复的变化，但是基本可以分成三个层次，一个是县这一级，可以叫做基层政区，这是一个基本层次。过去在中央集权社会，皇帝所能直接任命的最低一级的官员就是县的长官。管理县这一级的政区我们可以称之为统县政区，这一级也是必须有的，这两级政区就是最基本的政区。所以两级制是最基本的行政区划的状态。在统县政区之上的一级政区叫做高层政区，也就是不直接管基层政区或者说不直接管县的这一级政区就叫高层政区。因此两千多年的行政区划变迁就是这三个层次的变化，秦汉时期可以看作是没有高层政区，同样隋和唐的前期也是没有高层政区的，而其他的时期都是存在三个层级的政区的。

在现在领土这么大的情况之下，要实行两级政区并不容易。如果要进行改革实行两级制的话，高层政区的数目必须增加，幅员必须缩小。这就是两千年来层级变迁给我们的启示。

二、行政区划幅员的变迁

行政区划变迁的另外一个重要方面是幅员和边界的变迁。幅员的变迁比较复杂，简单的可以这么说，基层政区也就是县级政区相对比较稳定，两千多年中幅员虽然也有过变化，但是变化不是很大，因为这一级政区必须稳定，在过去中央专制集权的农业国家，县级政区是直接管辖农业生产，因此其幅员始终没有大的变化，以利于农业生产。统县政区的幅员变化总趋势是一般是从大到小，在秦汉的时候比较大，后来越变越小，到宋朝的时候就非常小了，甚至有的只管一两个县这样的程度。在元朝的时候有的州就跟县一样大了。到明朝的时候统县政区的幅员才又重新变大，而到了清朝的时候又开始变小。而高层政区的幅员变迁则相对没有规律性可循，可以说是起伏不定。一开始的时候很大，比如汉代的州，后来就变小。到了唐代又变大，但是到了宋朝的路又变小了。元代的行省又是非常之大，元朝的疆域只分10个行省和一个行中书省，这个高层政区就非常之大，一个行省比我们现在两三个省都要大。这么大的幅员显然不合适，因此从明代开始又变小，十个省变成了十五个省，到清朝又变成十八省，当然我们现在的省一级政区又比清代更小。因此高层政区的幅员变化是一种起伏不定的变化。

三、行政区划边界的变迁

第三方面是行政区划边界的变迁。基本上中国行政区划边界的变迁有个规律，也就是说划边界的时候有两个不同的思想，一个是要山川形便一个犬牙交错。山川形便的意思是行政区划的边界要跟山脉、河流相重合。这样的边界就对农业社会的发展比较有利，但是对于中央政府直接控制地方却不利，因为行政区划的边界如果跟山川一致的话，也容易造成割据的局面。比如山西、四川、两广地区，如果这些地方的边界和山川相一致就容易形成地方势力的坐大。比如山西要割据就比较容易，它西边有黄河，东边有太行山，而四川的四周都是山脉，这样就很容易造成一种独立王国，中央就不容易管得到。事实上山西和四川经常是割据势力形成的地区。所以中央政府也有意地使行政区划的边界与山川形势不相一致，这就叫犬牙相制，这一点在图上表示出来就更为明显。例如岭南和南岭以北的地方如果以南岭为界划成不同的行政区划，如湖南和两广按照南岭来划界，那么岭南这个地方显然就容易割据成独立王国。所以在秦朝的时候就有意地使岭南的三个郡跟南岭以北的郡之间的界线不跟南岭重合，造成犬牙相制，这样的结果确实是对中央统治有利的。由于这个犬牙相制从秦朝一直延续到汉朝，所以汉武帝统一两广地区的时候就利用了犬牙相入的优势，很快就灭掉了岭南地区的南越王国。关于犬牙相制原则的实行，越到后来就发展得越厉害。一个比较突出的例子就是原来秦岭南北是分属不同的政区，但是为了便于北方的军队攻打南方以及在北方的中央政府控制南方，所以到后来秦岭就不再是行政区划的界线，而是把秦岭南北统辖到一个行政区划中。因此现在的陕西关中地区和汉中地区是划在一个省之内的，这是从元代一直延续到现在的，这是很典型的一个例子。所以说，犬牙相制和山川形便是行政区划之间关系的一种体现，也就是说随着行政区划制度的发展，犬牙相入的原则实行的越来越普遍，不但是高层政区而且在郡级政区都有这样的情况。当然山川形便的原则继续实行，尤其是在基层政区中，但是在统县政区和高层政区中犬牙相入的原则运用比较普遍。由于这个问题比较专门，所以我们就用图来简单的表示一下犬牙相入与山川形便的区别，更详细的讨论就不再深入了。

第三篇：民国和新中国的行政区划变迁~

民国和新中国的行政区划变迁~

民国和新中国的行政区划变迁~

【一】中华民国行政区划

中华民国建国初期，承袭清朝旧制。不同之处在于废除府，将所有不管县的州、厅全改为县，1914年时在省县之间设置93个道。当时的省份依当时顺序排列，有直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、河南、山西、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、新疆、四川、广东、广西、云南、贵州等22省。北洋政府在22个省之外设了京兆地方、热河、察哈尔、绥远、川边等几个特别区域，西藏、外蒙古、青海3个地方，另保留阿尔泰、塔尔巴哈台、伊犛3地区（后均并入新疆省）。

1928年北伐后，国民政府废除了道，另外设立了专署（即行政督察区），作为省的派出机构，一个专署管理十几个县。国民政府北伐后，改直隶、奉天2省为河北、辽宁，并京兆特别区入河北，将热河、察哈尔、绥远、川边、宁夏、青海改建为6个省（川边特别区改建西康省），总计28个省，另外加上西藏、蒙古2个地方，以及分自俄、英收回的东省特别区、威海卫行政区。国民政府并设立特别市（即直辖市），先后设置南京、上海、北平、天津、青岛、武汉（后改名为汉口）、广州(后降为省辖市，抗战胜利后再升格)、西京（后降为省辖市，抗战胜利后改称西安并再升格）、重庆（抗战时期设置）等9个特别市。此外，东北政务委员会自设兴安屯垦区，西南政务委员会曾一度设立琼崖特别区，马仲英则一度自设河西省，惟除了琼崖特别区系获国民政府报准外，均为地方私设省级政区。

1945年对日抗战胜利后，中华民国政府将原东北三省根据满洲国时期的行政区划改划分成东北九省，增设辽北、安东、合江、松江、嫩江、兴安等6省及沈阳、大连、哈尔滨等3个直辖市。对日抗战的胜利，使中华民国政府收复台湾，成为35行省之一。中华民国政府并将海南岛设立海南特别行政区，作为建省之准备。【二】新中国行政区划新中国成立时的1949年，全国分为30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。直至1967年区划多次调整，到1967年调整为22省、5自治区、3直辖市共计30省级行政区，直至1988年新增海南省，1997年新增重庆直辖市，1997年和1999年香港和澳门回归中国，相继新设2个特别行政区，至此共计23省、5自治区、4直辖市和2特别行政区共计34省级行政区。

1949年，中华人民共和国行政区划将全国分为5大行政区（东北、华北、西北、华东、西南、中南）和一个中央直属行政单位，总共有30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。

1950年，撤销旅大行署区，设立旅大市，并设立中央人民政府华北事务部，撤销四川省，设立川东、川南、川西、川北4个行署区。

1952年，撤销中央人民政府华北事务部，设立政务院华北行政委员会。并将原来的大行政区改称为行政委员会。撤销了行署区的建制，恢复为原来的省。撤销平原省，将其行政区域并入河南、山东二省。撤销察哈尔省，将其行政区域并入河北、山西二省。直辖南京市改为江苏省辖市。

1953年，吉林省的长春市和松江省的哈尔滨市升为直辖市。总计6大行政区，下辖30省、1自治区、14直辖市、1地方、1地区。

1954年，撤销6大行政委员会，最高一级的地方行政单位变为省。撤销辽东、辽西二省，恢复辽宁省。撤销松江省，将其行政区域并入黑龙江省。撤销宁夏省，将其行政区域并入甘肃省；1954年6月撤销绥远省，将其行政区域并入内蒙古自治区。归绥市改称呼和浩特市，定为自治区首府。总计26省、1自治区、3直辖市、1地方、1地区。

1955年7月30日，撤销热河省，将其行政区域并入河北省、辽宁省及内蒙古自治区；1955年10月，撤销西康省，将其行政区域并入四川省；1955年10月1日，撤消新疆省，设立新疆维吾尔自治区，自治区首府乌鲁木齐市（1953年迪化新名），成立西藏自治区筹备委员会，昌都地区划其管辖。

1958年3月5日，撤销广西省，正式设立广西僮族自治区。

1958年10月25日，从甘肃省划出部分区域，正式成立宁夏回族自治区；1958年2月11日，中央直辖的天津市改为河北省省辖市；至此全国分为22省、4自治区、2直辖市、1筹备委员会。

1965年9月9日，西藏自治区正式成立；1965年10月12日，广西僮族自治区更名为广西壮族自治区。

1967年1月2日，河北省天津市重新升为中央直辖市；截至1967年全国分为22省、5自治区、3直辖市。

1988年4月13日，撤销海南行政区，设立海南省。

1997年3月14日，四川省重庆市重新升为中央直辖市。设立重庆直辖市，管辖原四川省重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区所辖行政区域。1997年7月1日，对香港行使主权，设立香港特别行政区。

1999年12月20日，对澳门行使主权，设立澳门特别行政区。

自1999年12月20日澳门主权移交为止，中华人民共和国划分为23省、5自治区、4直辖市、2特别行政区共计34一级行政区，之后数量一直稳定不变。

理论上，中华人民共和国现在的行政区划基本上分为省、县、乡三级管理。但在中国大陆的行政区

现行中华人民共和国行政区划及领土纠纷

域管理实际中，现行的管理体制实际上沿用了中华民国管理方式。除直辖市和特别行政区外，每个省、自治区的行政区划的管理无一例外仍旧按地市级行政区（含副省级城市）、县级行政区（含副地司级行政区域）和乡镇（含副县级行政区域）三级管理。中国大陆特色政治在行政区划管理上还体现为地市级行政区包括副省级城市、地级市、地区（以前为专区，政权为专员公署）、自治州和盟（内蒙古），其机构设置上除了各有侧重以外其他大同小异。从1980年代以来，绝大多数地级行政区都改名为地级市。中国成立以来，根据有利于行政经济管理、推动生产力发展、有利于民族团结等原则，兼顾历史上长期形成的政治、经济、生活上的密切联系及山脉、河流等自然地理要素，我国的省级行政区划几经变迁，在新中国成立至今的四十余年时间里，省级行政区划在1954年、1959年、1969年、1988年、1997年五个年头变化较大。1950年的省级行政区：

1950年，全国大部分地区虽已解放，但国民经济建设尚未走上正轨，故省级行政区基本上沿袭旧中国的划分，全国共设有52个省级行政区，包括29个省、12个直辖市、9个行署区、l个自治区、1个地方。29个省：河北省、山西省、平原省、绥远省、察哈尔省、辽东省、辽西省、吉林省、黑龙江省、松江省、热河省、陕西省、甘肃省、宁夏省、青海省、新疆省、山东省、福建省、浙江省、台湾省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、广东省、广西省、贵州省、云南省、西康省。12个直辖市：北京市、天津市、上海市、沈阳市、抚顺市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武汉市、广州市、重庆市。9个行署区：旅大行署区、苏北行署区、苏南行署区、皖北行署区、皖南行署区、川东行署区、川南行署区、川西行署区、川北行署区。l个自治区：内蒙古自治区。

l个地方：西藏地方。1954年底的省级行政区：

新中国成立后的几年中，国民经济建设逐步得以恢复，原有省级行政区划已暴露出了不少不利于经济发展的弱点，为了适应新形势的需要，我国政府在1954年对我国省级行政区进行了建国后最大规模的调整，撤销了原省级行政区中的7个省（松江省、平原省、绥远省、宁夏省、辽东省、辽西省、察哈尔省）、9个直辖市（沈阳市、抚顺市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武汉市、广州市、重庆市）、9个行署区（旅大、苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川南、川西、川北），恢复了安徽、辽宁、江苏、四川等四省的建制。

1954年底，我国共有32个省级行政区，包括26个省、3个直辖市、1个自治区、1个地方、1个地区（昌都地区）。1959年底的省级行政区：

1959年，我国政府对我国省级行政区进行了较大规模的调查，撤销了原省级行政区中的4个省、l个直辖市（天津市）、l个地方（西藏地方），新设置了新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区（筹委会）共4个省级行政区，热河省分别并入河北省和内蒙古自治区。1955年西康省撤销，金沙江以东辖地并入四川省，以西入西藏自治区。

1959年，我国共有30个省级行政区，包括22个省、2个直辖市、5个自治区、l个地区。1969年底的省级行政区：

1969年，我国政府对我国省级行政区进行了小规模的调整，主要改变了部分省级行政区的管辖范围，撤销了（昌都地区），并入西藏自治区，恢复天津直辖市。

1969年底，我国共有30个省级行政区，包括22个省、3个直辖市、5个自治区。

1970年～1987年底之间，除部分省级行政区有管辖范围的调整外，我国省级行政区个数及其名称无变化。1988-1999年的省级行政区

1988年，我国政府新设置海南省，1997年3月14日八届全国人大第五次会议决定设立重庆直辖市，撤销原重庆市，管辖原重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区。1997年7月1日，我国政府已对香港恢复行使主权，设立香港特别行政区。1999年12月20日，我国政府已对澳门恢复行使主权，设立澳门特别行政区。迄今，我国共有33个省级行政区，包括23个省、4个直辖市、5个自治区、2个特别行政区。我国现行省级行政区系列如下：

23个省：河北省、山西省、吉林省、辽宁省、黑龙江省、陕西省、甘肃省、青海省、山东省、福建省、浙江省、台湾省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、江苏省、安徽省、广东省、海南省、四川省、贵州省、云南省。

4个直辖市：北京市、天津市、上海市、重庆市。

5个自治区：内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、西藏自治区。

2个特别行政区：香港特别行政区、澳门特别行政区 新中国行政区划变革与时俱进

行政区划事关国家政治、经济、社会发展全局，是重大战略性问题。行政区划改革调整须根据政治、经济和行政管理的需要，依照法律规定，在充分考虑经济地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下谨慎进行。行政区划是具有历史性的，也是在不断变化的，但它又是相对稳定的，因此有时让人觉得它从来就是目前这个样子

行政区划，一个听起来熟悉，但又不很明了的词汇。

按专业书籍的解释，行政区划就是国家对行政区域的划分。国家根据行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，实行行政区域的分级划分和调整，将国家划分为若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关。

由此可见，行政区划是具有历史性的，也是在不断变化的。但它又是相对稳定的，因此有时让人觉得它从来就是目前这个样子。譬如，我们自己的国家，行政区划似乎自古没变一般。其实不然，这种变动一直在进行，有时还是很大规模的。

曾经撤掉了10个省

新中国成立时，全国一共有52个省级行政区，包括29个省、12个直辖市、9个行署区、l个自治区(内蒙古)、1个地方(西藏)。现在看来让人有点诧异的是，那时东北地区划为9个省，直辖市不光南京、武汉、广州、重庆、沈阳这样的大城市，还包括抚顺、鞍山、本溪等中小城市。后3个市成直辖市，可能与它们是煤炭钢铁基地有关。

新中国成立后的四五年里，对省级区划进行了大刀阔斧的裁撤，一共撤掉10个省、9个行署区、9个直辖市、一个地方；新成立了4个自治区，省级行政单位变为30个。

这种裁撤，和内蒙古自治区的成立有很大关系。

内蒙古自治区是1947年5月成立的，这是我们党维护国家疆土完整、民族团结的一件大事。

1945年9月，日本刚刚投降，伪蒙疆政府法院院长补英**纠集一些王公贵族、民族上层和蒙古族青年知识分子，在苏尼特右旗成立了一个“内蒙古共和国临时政府”，并派出外交使团，寻求外援。此事引起中共中央的严重关注，指派乌兰夫去处理。10月间，乌兰夫只带了少数随员，来到了这个“临时政府”的所在地，在十分困难而危险的条件下展开工作。他积极宣传党的民族政策，做争取青年的工作，很快便收到了明显效果，成功地解决了这一事件。

几乎是在同一时间，内蒙古东部地区一些伪满官吏、封建上层和具有分离倾向的人也在进行分裂活动，公开搞“内外蒙合并”。

中共中央电示：“在目前我们控制热察、发展东北、取得华北优势的方针下，内蒙古在战略上具有极重要的地位。适当的解决内蒙古民族问题，不仅关系内蒙古民族本身的解放，而且能够建立我党我军巩固的后方。”

乌兰夫根据中共中央的指示，经过认真筹备，于1945年11月25日，在张家口召开了内蒙古盟旗代表会议，成立了内蒙古自治运动联合会。这是一个广泛的统一战线组织，任务是统一领导内蒙古自治运动。同年11月，开始同东蒙代表接触，12月派出工作团去东蒙开展工作。1946年4月3日，由自治运动联合会与东蒙自治政府各派7名代表参加的研究东西蒙自治运动统一的会议在承德召开了，这就是内蒙古历史上有名的“四三会议”。经过乌兰夫多方努力，双方终于统一了思想，达成共识：内蒙古地区在中国共产党领导下，实行民族区域自治。

1947年4月3日至5月3日，内蒙古人民代表会议在王爷庙(今乌兰浩特市)召开，会议决定，内蒙古自治政府5月1日正式成立，乌兰夫当选为自治政府主席。

民族自治是中国共产党的一贯主张，在中共二大时就确定了。1949年3月5日至13日，中共七届二中全会在河北西柏坡举行。在会议期间，中共中央有关负责人对内蒙古的行政区划和自治形式等问题进行了讨论。初步形成了一种意向：撤销热河、察哈尔和绥远三个省，为内蒙古形成东、西部统一的自治区域创造条件。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行，会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。纲领明确规定，新中国以民族区域自治解决国内的民族问题。

1952年10月，经中央人民政府政务院批准，察哈尔省撤销，该省的察哈尔盟和锡林郭勒盟被划回内蒙古自治区。

1954年3月6日，内蒙古与绥远省合并。1954年8月，撤销宁夏省，将其行政区域并入甘肃省和内蒙古。

1956年1月1日，热河省撤销。热河省的6旗县划归了内蒙古自治区。到这一年的6月初，内蒙古基本上恢复了历史地域。

这期间，中央政府还撤销了辽北、安东、合江、松江、嫩江、兴安6省，重新划分为现在的东北三省；将西康省一分为二，西部划入西藏，东部划入四川。

1955年10月1日，撤销新疆省，设立新疆维吾尔自治区；

1958年3月5日，撤销广西省，设立广西僮族自治区；

1958年10月25日，从甘肃省划出部分区域，成立宁夏回族自治区；

1965年9月9日，西藏自治区成立；

1967年1月2日，天津市重新升为中央直辖市；

1969年，中央缩减了内蒙古的区域，将其东部划归黑龙江、吉林、辽宁三省，西部划归甘肃省和宁夏回族自治区，内蒙古的区域因此缩小了近一半；

1979年，内蒙古又恢复了历史版图。1984年，建海南省。1997年，重庆变直辖市。

新中国建立初期，还设立过东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区。这种行政区基本上是党、政、军一体的政权体制。1953年高饶事件的发生，直接导致了大区制的撤销。1954年4月7日，中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机关，六大区撤销。

目前，中国有34个省级行政区，即23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。

一个省该管多少个县

2004年，一家媒体载文说，中国的行政区划改革将在当年内正式启动，两年内完成。基本内容是，全国将划分成50个省。报道说，这一消息是民政部某官员在香港接受媒体采访时透露的。

在此前后，有关区划改革的传言不绝于耳。有说全国将划为50省的，有说划为60省的，还有给出详细的区划方案的。这种方案基本原则是把大的省区切分，在几个省相邻区取一较大城市作省会，组成新的省，有点类似解放前区划的样子。还提出改革的整体思路：缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治。

然而主管国家行政区划事务的民政部却对此予以坚决否认。一位不愿透露姓名的民政部官员说：“民政部从来没有就行政区划改革问题举行过会议，这都是媒体自己在炒作。”

专家也指出，虽然行政区划改革之说中民政部居于核心地位，但是要将中国现行行政区划重新划拨一遍，影响之大，事情之复杂，又岂是民政部这样一个部所能决定得了的？予以否定理所当然。

尽管如此，不少专家依然看好“行政区划改革”的说法。而现实是，不管会不会有大的动作，地方上已经开始就行政区划进行改动是不争的事实。比如撤并乡镇。据民政部发布的资料，自1999年起推动撤并乡镇工作，已有25个省完成，共撤并乡镇7196个。而且省辖市的试点也在一些省份展开，例如浙江省的义乌市就是试点之一。

研究中国行政区划历史的专家指出，从历史的角度来看，中国将各省行政区划范围缩小，并回归到省、县两级管理应当是一种合理趋势。

中国行政区划研究会理事、复旦大学博导周振鹤教授著有《体国经野之道———新角度下的中国行政区划史》，在历史行政区划研究领域影响很广。

周振鹤说：“从秦朝开始，中央和地方之间的行政管理就是两级的，历经2000多年，其间经历了两级到多级的3次循环。”

秦开始郡、县两级制度。汉朝在郡上设立了州，为三级管理。魏晋南北朝州的作用名存实亡，应看作二级管理。明朝为三四级混合结构。清朝取销州，为省、府、县三级结构。民国政府取销了府，又成了省、县两级结构。这是第二次循环。

“层级多了领导起来不太方便，两级是最好的，但是如果省面积大了也不方便。中国现有2000多个县，最好的设置就是一个省直接管50个县，而中央管理40至50个省。”周振鹤说。

我国现有2062个县级单位，很多省都管理上百个县。如河北省有138个县，河南有110个县，云南省有119个县，四川省分出重庆市后还有140个县。

北京大学历史系教授、博导兼《历史地理》副主编李孝聪认为，历史上，行政区划的划分主要根据自然环境，比如河流流域、山谷盆地等，这是为了方便管理。

“我认为秦岭以南归陕西省就不合理，因为管理起来不方便，归四川省比较合适。”李孝聪说，“但是四川省本身已经很大，也需要划分。”

李孝聪主张，省作为最大的行政单位，一是面积不要太大，二是民族文化差异不要太大；太大就分开，不要按照过去的理念在经济上搞肥瘦搭配。

中山大学行政管理研究中心地方政府与区域公共管理研究室陈瑞莲教授从法律层面对现行区划模式提出质疑。她说：“地市级的管理根本没有宪法依据。”

她认为，目前行政区划改革主要矛头是向地市一级的改革。我国1982年在江浙地区开始设立地级市，上世纪80年代末和90年代初迅速蔓延，至今有超过70%的省区设立了地级市。但是随后就发现这种体制矛盾很大，主要表现在地级市向县争权、争夺资源和人力，而市的经济辐射作用并不强。关键是设立地级市于法无据。

“无论是1982年的宪法还是以后进行的修改，都没有把地级这种行政单位写进去。”陈瑞莲说。

区划调整应谨慎从事

云南省玉溪市民政局干部肖慧才写了一篇题为《浅析我国行政区划调整改革的基本思路》的文章，2008年7月在民政部政策研究中心网上发布，其观点应该看作是得到民政官方基本肯定的。

肖慧才也认为，我国行政区划现状及存在的主要弊端主要是：

一、行政区划层次过多，管理层次复杂。

二、行政区划规模大小差异悬殊。从人口数量来看，大省近亿，小省不足300万；大县(县级市、市辖区)过百万甚至200万，小县不足1万。从面积来看，有3万多平方公里的省，有20万平方公里的县。就地幅跨度而言，像新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区、甘肃省和黑龙江省，地幅跨度很大，南北跨度或东西相距均在1000多公里以上。内蒙古自治区更为突出，东西距离2400多公里、南北跨距1700多公里。这些情况的存在，既不利于地方的经济建设，也不利于国家的行政管理和社会稳定，对国家的长治久安和经济社会发展都有潜在的消极影响。改革调整行政区划势在必行。

然而，行政区划事关国家政治、经济、社会发展全局，是重大战略性问题。行政区划改革调整须根据政治、经济和行政管理的需要，依照法律规定，在充分考虑经济地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下谨慎进行。

在具体实施过程中一定要因地制宜，分类指导，不搞一个标准或一个模式，而是要从实际出发，充分综合各方面因素。要本着科学规划、依法行政、分步实施、确保稳定的原则，按照“有利于区域经济的形成和发展，有利于城镇的合理布局和健康发展，有利于增进民族团结和维护社会稳定，有利于降低行政管理成本和提高行政管理效能”的总体思路进行工作。

肖慧才在文章中建议，可以先将地幅跨度较大的新疆、西藏、内蒙古、甘肃和黑龙江五省区作一定调整，将远离省区中心的偏远地方就近划归邻省份。这样不会增设省级机构，也不会增加财政开支。

其次就是撤销地级行政区划，实行省直管县的体制。继续实行撤乡并镇，并实行乡镇自治。

农村税费改革以来，乡镇政府所剩政务已经不多，而农村拆迁、征用土地补偿纠纷层出不穷，如果变乡镇为自治这些问题会大幅减少。

总之，行政区划改革目的应该是精简行政机构，减少中间环节，减少官员职数，减轻财政负担，提高行政效率，真正实现“小政府、大社会”的格局。

(李郁编辑整理)■链接

国务院关于行政区划管理的规定

1985年1月15日发布

第一条为了加强行政区划的管理，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，制定本规定。

第二条行政区划应保持稳定。必须变更时，应本着有利于社会主义现代化建设，有利于行政管理，有利于民族团结，有利于巩固国防的原则，制订变更方案，逐级上报审批。

第三条 省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名，报全国人民代表大会审议决定。

第四条 下列行政区划的变更由国务院审批：

(一)省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更，省、自治区人民政府驻地的迁移；

(二)自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移；

(三)自治州、自治县的行政区域界线的变更，县、市的行政区域界线的重大变更；

(四)凡涉及海岸线、海岛、边疆要地、重要资源地区及特殊情况地区的隶属关系或行政区域界线的变更。

第五条县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批；批准变更时，同时报送民政部备案。

乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名和行政区域界线的变更，乡、民族乡、镇人民政府驻地的迁移，由省、自治区、直辖市人民政府审批。

第六条 行政公署、区公所、街道办事处的撤销、更名、驻地迁移，由依法批准设立各该派出机关的人民政府审批。

第七条变更行政区划向上级人民政府报告的内容应包括：变更的理由、范围，隶属关系，政治经济情况，人口和面积数字，拟变更的行政区域界线地图，以及县级和县级以上人民政府(含行政公署)的报告或意见等。

第八条各级民政部门分级负责行政区划的管理工作。各级民政部门在承办行政区划变更的工作时，应根据情况分别同民族、人事、财政、外事、城乡建设、地名等有关部门联系洽商；在承办民族自治地方的行政区划变更的工作时，应同民族自治地方的自治机关和有关民族的代表充分协商拟定。

各级民政部门，应建立完整的行政区划档案。

第九条 本规定由民政部负责解释。

第十条 本规定自发布之日起施行。

中国2000多年来行政区划的演变有4个的特点：

1、最常用的行政区划是三级制。

2、最高一级的行政区划往往由吏治监察区或军务督理区转变而来，最高地方行政长官大多由派遣在外的中央官员转变而来。

3、同一历史时期行政区划的数量一般由少逐渐变多。

4、地方行政区划名称最高一级的变化最频繁，最低一级最稳定。

历史上行政区划不断演化

我国的行政区划历史上经历了复杂的演化过程。

一、分封制的兴衰

分封制是一种用“封邦建国”的方式来划分区域的统治方法。西周在全国范围内按地区大规模推行分封制。王都附近的地方由天子直接进行统治，其他地方都分封给贵族和功臣，亦即诸侯。诸侯又将所属土地分给卿、大夫，作为采邑。

这种管理方式主要分为国、邑、鄙三级，以嫡长子继承为标志，通过“大宗”和“小宗”的层层关系，将国家的统治体系紧密地维系起来。分封制不是严格意义上的地方行政区划。

二、郡县制的建立

春秋中后期兼并战争的加剧，大国常常将拓土开疆新征得的土地不再进行分封，而由国君设县直接统治，置官分守。地方官吏食禄不食邑，临民不临土，流动不世袭。因此，县已具备地方行政区划的特点。

郡的出现晚于县，初期皆设于边远荒僻之地，为军事防守而设，与县互不同属。随着大国在兼并中边郡地域的扩大，遂在数县之上置郡，以郡统县渐成定制。秦统一后，郡县制正式成为全国统一的行政区划。

公元前221年，秦始皇统一六国，废除分封制，在全国推行郡县制，分天下36郡，京师咸阳设内史，全国共有37个郡级单位。郡下设县，实行郡县两级地方行政制度。边地设道，与县同级，全国约有县1000个。郡的行政长官为郡守、郡丞、郡尉；县为令或长。

公元前202年，汉王朝建立，刘邦分封功臣，以换取他们的支持。共计7个异姓王，辖有东部22个郡。王国的地位与郡同。武帝时，诸侯王国不断缩小，郡不断扩大。

三、州制的存废

西汉逐渐演化出一级行政区划州，东汉末年成形，州的建立横跨了整个两汉时期。

东汉初年，共13个州。刺史有了固定的驻地。州官在拥有监察的权力之外，还增加了黜陟权，但仍不能视作地方一级行政区划。

184年黄巾大起义，东汉政府于188年派重臣镇压，并给予领兵治民的大权。同时将刺史改称州牧，州由监察区逐渐成为行政区。州、郡、县由“虚”三级制变成了实三级制。

三国、两晋、南北朝大体上沿袭了东汉末年的州制而略有改变。

隋代周立，隋文帝于583年撤郡，存州、县，恢复地方行政二级制。隋炀帝于607年废州改郡，以郡统县，全国设郡190个，县1255个。

从西汉武帝至隋炀帝，州制的存废经历约700年。

四、道、路制的存废

唐太宗贞观初(627年)，实施地方行政制改革，道制开始出现。实际上这是以自然地理作为依据划分的10个监察区域。

唐玄宗于733年，将唐初的10道分为15道，设有固定驻所，掌管吏治大权。15道的确立，标志着唐代的地方行政制度已由过去的虚三级变为实三级。

唐于道之外首创府制。府有三种类型：京都和行在府、都督府、都护府。

中唐以后，又出现了节度使制。至开元、天宝年间，全国共有10个节度使。

宋初仍沿行唐的道制，全国分为13道。994年，废道为路，罢黜节度使所辖支郡，节度使成为空衔。全国府州军监划分为若干区域，每一区域设转运使一名，负责征收和转输各地的财赋。转运使辖陆路或水路，随之有“路”名之出现。

北宋初期行政区划极不稳定，省并频繁。997年，全国定为15路，至1085年定为23路。

南宋偏安东南一隅，地方行政制度基本因袭北宋。共有府、州、军、监190个，县703个。

辽为契丹族所建立的少数民族政权，其地方行政体制效仿唐朝的建制。

金代的行政区划因袭辽、宋的制度，大致为路、州(府)、县三级行政体系。

五、行省制的设立

省作为地方行政制始于元朝。但省的起源可以追溯到三国时期的淮南行台省。金时，由于军事的需要，因时、因地制宜，建立一些行省。至金章宗，全国各地遍设行中书省及行尚书省，但只是临时机构，并非正式的地方行政区划。

元统一以后，金代的行省制即被长时期保留下来，中书省为中央最高行政机构，行中书省为地方行政区划中一级政区名称，简称“行省”、“省”。全国设10个行省，另于高丽国设置征东行省。

元代府、州的地位比宋时高，直隶于行省，与路地位等同，称直隶府、州。府之下领州、县。

明朝废元代的路制，改府，又恢复州的名称，与府同级，称“直隶州”。下辖县的州称为“散州”。明代实行布政使司(省)、府(州)、县三级制。

清朝初期，沿袭明朝布政使司制，改南直隶为江南省。康熙以后，恢复行省的名称。清朝盛时共有23省。

清代将明代临时性的总督巡抚发展成为常设机构。乾隆年间总督成为定制，总督所辖由一省到二三省不等。

清代省以下是府和直隶州，府以下为县和散州，直隶州以下为县。

清代在内蒙古地区实行旗盟制度，分为6盟、49旗。盟由若干旗组成，并非旗的上一级行政组织，而是代表清廷对所属各旗实行监督的监察机构。

清代在新疆地区设有伊犁将军总理全疆的军政边防事务。光绪十年(1884年)，清政府将伊犁将军辖区改建为新疆省，统管伊犁将军所统辖的天山南北路。

清雍正四年(1726年)，清政府置驻藏办事大臣。乾隆五十八年(1793年)，清政府正式颁布《钦定西藏章程》。清政府还规定**和**以及各地**的转世政策，加强清政府对西藏的统治。

民国成立后，1913年废府，改州、厅为县，县直隶于省，实行省、县二级制。省之外新建了4个特别行政区。

1914年，继续保留“道”，介于省、县之间，实行省、道、县三级制。

1928年，国民政府迁都南京，废“道”，恢复行省、县二级制，共设28省，3直辖市，2地方，2特别区。抗日战争胜利后，省级行政区域变为52个。

第四篇：建国初期中国省级行政区划的变迁

建国初期中国省级行政区划的变迁

作者：何立波;发布时间：2006/02/05 来源：

中华人民共和国成立后,为了适应革命和建设的需要,对旧中国的省级行政区划进行了大幅度的改革和调整。这次调整,基本上奠定了今天的省级行政区划的格局。近年来,在社会上出现了强县扩权、取消地级市设置、省直管县和变大省为小省的改革呼声。

近一段时间,境内外多家媒体报道中国拟重新划分行政区域,引述专家观点提出将全国重新划分为50至60个省份。在呼吁中国新一轮行政区划改革的舆论兴起之时,有必要对新中国成立初期的省制改革和调整作一回顾。

新中国成立前国民政府的省制情况 1949年10月1日中华人民共和国成立时所继承的国民政府的省制,是1947年确立的。根据1947年6月5日公布的《中华民国行政区域简表》,全国共设35个省、1个地方、11个行政院直辖市。这35个省是江苏省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、西康省(1939年成立)、福建省、台湾省、广东省、广西省、云南省、贵州省、河北省、山东省、河南省、山西省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏省、绥远省(省会归绥,今呼和浩特)、察哈尔省(省会张家口)、热河省(省会承德)、辽宁省、安东省(省会先后为安东即今天的丹东、通化)、辽北省(省会先后为四平和辽源)、吉林省、松江省(1945年9月成立,省会牡丹江市)、合江省(1945年9月成立,省会佳木斯)、黑龙江省(省会北安市)、嫩江省(1945年9月成立,省会齐齐哈尔)、兴安省(1945年9月成立,省会海拉尔,1947年5月撤销该省)、新疆省(省会迪化,今乌鲁木齐)。

11个行政院直辖市分别是:南京市、北平市、天津市、青岛市、汉口市、广州市、重庆市、西安市、哈尔滨市、沈阳市、大连市。1个地方是西藏,归国民政府蒙藏委员会领导。1947年1月国民政府承认外蒙古独立后,蒙藏委员会所管辖的地方,由外蒙古和西藏减少到西藏一个。1947年6月后,国民政府统治区域的省级行政区为47个。

新中国成立初期,在省级行政区域之上,还有六个大行政区 新中国成立初期,在省之上还有六个大的行政区,即东北、华北、西北、华东、中南和西南六个大行政区,简称大区。大区人民政府是在解放战争中逐渐形成的,建国后始在全国范围内普遍建立起来。大区是省级以上的行政区划单位,设有大区人民政府(包括军政委员会)。它一方面代表中央人民政府领导区内各省、自治区、直辖市人民政府,是中央人民政府的派出机关。另一方面,它也是地方政权的最高机构,是一级地方政府。大区人民政府委员会由主席1人、副主席及委员各若干人组成。主席主持大行政区人民政府委员会的全体会议并领导政府委员会的工作。在建国伊始,其实还有个叫做中原临时人民政府的大区,不过很快被中南军政委员会取代。

1948年底,中原敌人大部被肃清,并在中原地区建立了豫皖苏、豫西、鄂豫、皖西、桐柏、江汉、陕南七个行署。中原即将全部解放之际,形势要求建立中原全区的政权,统一领导各项工作。1948年12月,中共中原中央局向中原各界人民提出建议:召开中原临时人民代表会议,建立中原临时人民政府。1949年3月3日,在开封召开了中原临时人民代表会议。3月5日,大会选出政府委员21人。3月6日,政府委员会召开临时会议,选举邓子恢为政府主席。3月7日,召开政府委员会第一次会议,宣告中原临时人民政府正式成立。中原临时人民政府成立后,将全区划为河南省及鄂豫、江汉、陕南三个行署区。随着解放战争的胜利发展,1949年6月下旬,中原临时人民政府由开封迁至武汉办公。1950年2月,在中原临时人民政府的基础上组建新的中南军政委员会。

1950年1月27日,中央人民政府命令撤销华北人民政府,所辖五省二市改由中央人民政府直接领导。1950年9月5日,中央人民政府委员会第九次会议通过关于设立中央人民政府华北事务部的决定,并于11月22日正式成立,作为中央人民政府的派出机关。1952年4月18日,中央人民政府委员会第十四次会议通过决议,撤销中央人民政府华北事务部,设立中央人民政府政务院华北行政委员会。

1952年底,恢复国民经济的工作已经完成,各种社会改革运动基本上已告胜利结束,全国大规模的有计划的经济建设和文化建设即将开始。为了加强中央的集中领导,1952年11月,中央人民政府第十九次会议通过决议,将大行政区人民政府或军政委员会“一律改为行政委员会”,仅作为中央人民政府的代表机关,不再作为地方最高政权机关。1952年12月至1953年2月,华东行政委员会、中南行政委员会、东北行政委员会、西北行政委员会、华北行政委员会、西南行政委员会先后宣告成立。至此全国共设有六个大区行政委员会。

1954年,我国第一个五年计划已进入第二年,国家进行有计划的经济建设,要求进一步加强中央的集中统一领导,切实了解下面的情况,减少组织层次,增加工作效率。为了节约干部加强中央和供给厂矿的需要及适当加强省市的领导,同年6月,中央人民政府委员会决定撤销大行政区一级的行政机构。各大行政区行政委员会的撤销,采取有计划地分期逐个撤销的办法,至11月全部完成。

实践证明,大行政区的设置是解放初期的一项重大改革措施。在建国初的三、四年中,大行政区对于加强中央的领导,对于各级地方政府因地制宜地引导和组织人民进行各项社会主义改革和恢复、发展生产,对于迅速建立革命秩序,起到了极大的推动作用。

1949年底到1952年之间的中国省制在省级行政区划方面,为了适应解放大军顺利进军的形势,及时肃清残余匪特,巩固人民民主政权,医治战争创伤,中央人民政府(政务院)缩小了原有的省区。1949年,在华北地区,中央人民政府以豫北、冀南、鲁西南的部分行政区域设立了平原省;把东北的松江、黑龙江、嫩江、吉林、辽北、安东、辽宁七省和冀察热辽地区改设为辽东、辽西、吉林、松江、黑龙江、热河六省,并设立了旅大行署区;将江苏、安徽两省分设为苏南、苏北、皖南、皖北四个行署区。

截至1949年底,全国共分30个省、12个直辖市、5个行署区、1个自治区、l个地方、1个地区。30个省是:河北省、山西省、平原省、察哈尔省、绥远省、辽东省、辽西省、吉林省、黑龙江省、松江省、热河省、山东省、浙江省、福建省、台湾省、江西省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、广西省、四川省、西康省、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、宁夏省、青海省、新疆省。12个直辖市是:北京市、天津市、沈阳市、鞍山市、抚顺市、本溪市、上海市、南京市、武汉市、广州市、重庆市、西安市。5个行署区是:旅大行署区、苏南行署区、苏北行署区、皖南行署区、皖北行署区。1个自治区是内蒙古自治区。1个地方是西藏。1个地区是昌都地区。另外,到了1950年,中央人民政府撤销了四川省,设立了川南、川北、川东、川西4个行署区,从而使中国的行署区数量达到了9个。在新中国成立伊始就存在的内蒙古自治区,是当时唯一的一个自治区,成立于1947年5月1日,辖6盟,31旗,4县,3市,首府为乌兰浩特(蒙语,意为红色的城)。1949年12月2日,中央人民政府决定内蒙古自治政府改称内蒙古自治区人民政府。1949年11月23日,内蒙古自治政府主席乌兰夫呈请中央人民政府政务院总理周恩来,为便于对内蒙古西部地区的领导,将内蒙古自治政府由乌兰浩特市迁驻张家口市。11月24日,周恩来总理批复,准予内蒙古自治政府迁驻张家口市。之后,内蒙古自治政府陆续迁驻张家口市。12月23日开始办公。1950年6月25日迁移全部完毕。察哈尔省会张家口市由此成为两个省的省会。1952年6月28日,中央人民政府批准内蒙古自治区政府迁驻绥远省会归绥市(今呼和浩特市)。在这些省中,平原省的存在时间最短。1949年8月28日,中央人民政府以原冀鲁豫解放区为基础组建平原省,由河南、山东、河北3省各一部分组成,省会在新乡市。潘复生任省委第一书记,晁哲甫任省人民政府主席、刘致远任军区司令员。平原省归华北人民政府管辖,1950年11月12日属中央人民政府华北事务部管辖。平原省下设新乡、安阳2个省辖市,6个专区(新乡、濮阳、安阳、聊城、湖西、荷泽),56个县,1个矿区(焦作)。1952年11月15日,中央人民政府委员会第十九次会议决定撤销平原省,将新乡、安阳2个市和新乡、安阳、濮阳3个专区及东明县划入河南省,将菏泽、聊城、湖西3个专区划入山东省。在平原省短暂的历史中,还建立了一所大学。1950年10月,平原省人民政府决定建立一所大学,校名暂定为“平原大学”。1951年3月,中央教育部将该校定名为“平原师范学院”。1951年11月23日,平原师范学院举行了盛大的开学典礼。该学院发展为现在的河南师范大学。

在1949年底的30个省中,有几个省是民国初期成立的,在建国初期存在过一段时间不久就被合并或废止。察哈尔在1914年成为省级行政区域的察哈尔特别行政区(称察哈尔都统),1928年6月正式建省。1948年8月底,察哈尔省归华北人民政府管辖,1950年11月12日改为中央人民政府华北事务部管辖。察哈尔省设3市,3专区,32县。1952年11月15日,中央人民政府委员会第十九次会议决定撤销察哈尔省,将察北、察南专区16县及张家口、宣化2市划入河北省,将大同市及雁北专区所辖13县划入山西省。此外,还有3县在撤省前已合并了。绥远省在民国初年属于山西省,1914年7月成为独立的省一级的特别行政区(称绥远城将军),省会为归绥(1954年改称呼和浩特)。1928年6月,绥远特别行政区改制为绥远省。1949年9月19日,国民党政府绥远省主席董其武率部起义,绥远省全境得到解放。关于绥远省的管辖权,起先由中央人民政府华北事务部直属,1952年4月18日改归华北行政委员会。1952年6月28日,中央人民政府批准绥远省由内蒙古自治区和华北行政委员会双重领导,但各有重点,省的一般行政事宜和非民族自治区领导重点在华北行政委员会和中央,辖区内各盟旗民族事务归内蒙古自治区人民政府领导。后经中共中央蒙绥分局提出建议,蒙绥两政府反复酝酿后,1953年10月2日,中央人民政府批准内蒙古自治区与绥远省人民政府合署办公。1954年1月11日到17日,绥远省一届三次各界人民代表会议在归绥市举行。会议决定绥远省、内蒙古自治区合并,撤销绥远省建制。1月18日,中央人民政府政务院第二百零四次会议同意绥远省一届三次各界人民代表会议《关于绥远省、内蒙古自治区合并、撤销绥远省建制的决议的报告》。1月22日,内蒙古自治区人民政府、绥远省人民政府举行联席会议,通过贯彻《关于绥远省、内蒙古自治区合并,撤销绥远省建制,统一由内蒙古自治区人民政府领导的决议》。3月6日,绥远省、内蒙古自治区正式合并,撤销绥远省建制和绥远省人民政府,原绥远省辖区统一由内蒙古自治区人民政府领导。与此同时,取消了封建统治者所沿用的不利于民族团结的“归绥”之名,称“呼和浩特”,成为内蒙古自治区的首府。热河省的前身是作为省级特别行政区的热河都统,1914年1月成立。1928年6月,热河都统改为热河省,省会为承德。1948年8月,热河省归东北人民政府管辖,1952年11月15日改由东北行政委员会领导,1954年6月19日改由中央人民政府直接管理。热河省下辖2市,16县,4旗。1955年7月30日,第一届全国人大第二次会议决定撤销热河省(翌年1月1日正式撤销),将承德市及西南8县并入河北省,将东部5县1旗并入辽宁省,将北部3县3旗划入内蒙古自治区的昭乌达盟。西康建省,明末清初就有倡议。1935年7月22日,西康建省委员会在雅安成立,刘文辉任建省委员会委员长。翌年,建省委员会迁往康定。在刘文辉的努力下,西康省政府于1939年1月1日正式成立,刘文辉任主席,省会设在康定。1949年12月9日,西康省主席、国民党第二十四军军长刘文辉与西南军政长官公署副长官邓锡侯、潘文华在四川彭县通电起义,宣布西康省和平解放。1950年4月26日,在雅安军事管制委员会的基础上正式成立了西康省人民政府,廖志高任省主席,省会设在雅安。1950年7月底,西康省归西南军政委员会管辖。1952年11月15日,西康省改由西南行政委员会领导,1954年6月19日直属中央人民政府管辖。1955年1月15日到19日,西康省第一届人民代表大会召开第二次会议,根据1954年《中华人民共和国宪法》的规定,将西康省人民政府改为西康省人民委员会,选举了由29名委员组成的西康省人民委员会,选举廖志高为省长。西康省先后分设雅安、西昌、康定等专区,分辖雅安市及48县。1955年7月30日,全国人民代表大会第二次1938年商务印书馆印制的《袖珍中国新地图》中的西康省宣布起义的原国民党西康省主席刘文辉会议决定撤销西康省,金沙江以东各县划归四川省,金沙江以西各县划归西藏自治区筹备委员会。从民国到新中国,西康省的建制共存在了16年9个月。

这一时期,东北的省较多,有辽东、辽西、吉林、黑龙江、松江、热河6个。还有沈阳、鞍山、抚顺、本溪、旅大5个直辖市,其中旅大市是在1950年10月5日改为直辖市的。在伪满洲国时期,东北的省更多,多达19个省,即吉林、龙江、黑河、三江、滨江、间岛、安东、奉天、锦州、热河、兴安西、兴安东、兴安南、兴安北、牡丹江、通化、北安、东安和四平。1945年9月3日日本投降后,东北地区19个省合并为10个省,即:热河省、辽宁省、安东省、辽北省、吉林省、松江省、合江省、黑龙江省、嫩江省、兴安省。除了省和直辖市之外,建国初期还存在着9个省级的行署区。1949年4月27日,旅大行署区成立,隶属东北人民政府,驻大连市。下辖大连、旅顺、金州3个市,此外还有3个县。1954年6月19日,旅大行署区并入辽宁省。

在建国前两年,并没有安徽省和江苏省的建制,而是各由2个行署组成。安徽分为皖南行署和皖北行署。1949年4月15日,皖北行署在合肥市成立,下设49县,6个县级市。1949年5月7日,皖南行署在屯溪市成立,下设22县和4个县级市。同年7月,皖南行署迁驻芜湖市,1951年12月9日迁往合肥市,与皖北行署区合署办公。1952年8月7日,经中央人民政府批准,皖北行署和皖南行署合并,成立安徽省。江苏分为苏北行署和苏南行署。1949年4月21日,苏北行署在泰州市成立,下辖南通市及淮北盐区,4专区,3市,33县。1950年3月28日,苏北行署迁驻扬州市。1949年5月1日,苏南行署在无锡成立,下辖无锡市、苏州市、4专区,3县级市,28县。1952年11月15日,经中央人民政府批准,苏北行署与苏南行署合并成立江苏省。

建国前两年,四川省的建制一度发生过较大的变化。1950年1月,四川撤省,改为川东、川西、川南、川北4个行署区,由西南军政委员会领导。川东行署设立于1950年5月24日,驻重庆市,辖万县市及5专区,34县。川西行署驻成都市,辖成都市及4专区,38县。川南行署1950年12月7日成立,驻沪州市,辖沪州、自贡3市,4专区,34县。川北行署驻南充市,辖南充市及4专区,35县。1952年8月7日,中央人民政府委员会第十七次会议决定,撤销川东行署区、川西行署区、川南行署区、川北行署区,合并设立四川省,9月1日正式生效。特殊的省级行政区域——昌都地区在建国前几年,在省级行政区域中,还有一个特别的地区——昌都地区。昌都地区原为西藏地方的一个特别行政区域。这个后来被合并入西藏自治区的特殊省级行政区域,在西藏的和平解放过程中发挥着重要作用。中国人民解放军在解放西南地区之后,开始准备向西藏进军,考虑到西藏地区的具体情况,中央人民政府多次通知西藏地方政府派代表来北京商谈关于和平解放西藏的事宜。因西藏上层反动分子和帝国主义势力的阻挠,原西藏地方政府迟迟不派出代表,并在昌都部署藏军主力。1949年10月24日昌都战役的最后胜利,震撼了全藏,促使西藏上层统治集团加速分化,陷入一片争吵之中。正如刘少奇所说的那样,昌都战役“是解放西藏的淮海战役”。1950年10月24日昌都地区解放后,12月底召开了昌都地区第一届人民代表会。12月31日,昌都地区僧俗人民争取和平解放西藏工作委员会成立,阿沛·阿旺晋美任主任。1951年1月1日,大会决定设立昌都地区人民解放委员会,由十八军副政委王其梅任主任,阿沛·阿旺晋美、惠毅然任副主任。昌都地区人民解放委员会驻昌都宗(宗是西藏地方1960年以前设置的相当于县一级的行政区域单位)。昌都地区下设23宗。在隶属关系上,昌都地区归西南军政委员会领导。1954年6月19日,昌都地区直属中央领导,下设2个办事处,28宗。1955年3月9日,国务院批准昌都地区划入西藏地方。1960年设昌都专区,专署驻昌都县。1970年昌都专区改为昌都地区,地区驻昌都县。在和平解放西藏的过程中,昌都地区是解放西藏过程中的一块“试验田”,起到政治上的示范作用。50年代初,在中国大陆上,昌都地区是一个政权的特例。昌都战役之后,建立一个新政权势在必行。但建立与内地完全相同的人民政府,在昌都地区条件尚不成熟。党中央在昌都地区建立了一个带有统战性质的政权组织——昌都地区人民解放委员会。它没有改变昌都的社会性质,既不类同于内地的人民政府,也不是军事管制委员会,而是一种接受共产党领导、吸收原西藏上层力量,并且让部分基层群众参与的崭新政权形式。人民解放委员会带有明显的过渡性质,是实现西藏民族区域自治的政权组织雏型。正如王其梅在昌都地区人民解放委员会成立仪式上所说的:“这是一个带有政权性质的过渡性组织,它将担负起促进西藏的和平解放,增强汉、藏民族之间、藏族人民内部的团结,驱逐帝国主义势力出西藏,支援人民解放军进军西藏,巩固国防,稳定社会治安,发展昌都地区的政治、经济和文化等各项事业,逐步改善藏族人民的生活的任务。”有一位老十八军干部说,昌都在解放西藏过程中起到了四大作用:一是政治上的榜样作用;二是军事上的桥头堡作用;三是物质上的供给支援保障作用;四是思想上的宣传激励作用。1951年5月,当时的西藏地方政府(噶厦)与中央政府在北京签订了西藏和平解放的《十七条协议》,西藏全境遂告和平解放。在建国初期,西藏既不属于省,也不属于自治区,只能算作省级的“地方”这一特殊政权形式。1955年3月9日,国务院全体会议第七次会议通过决定,设立西藏自治区筹备委员会。1956年4月22日,西藏自治区筹备委员会宣布成立,**喇嘛任主任委员。1959年3月,西藏地方政府多数噶伦和上层反动集团全面发动了旨在分裂祖国、维护封建农奴制、反对民主改革的武装叛乱。中央人民政府命令驻西藏的人民解放军坚决平息了叛乱。中央人民政府国务院总理周恩来于同年3月28日发布命令,宣布解散西藏地方政府,由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权。1965年9月9日,西藏自治区正式成立。

第一个五年计划与中国省制的调整 1952年,由于国家财政经济情况的基本好转和各项社会改革的基本完成,我国由经济恢复时期逐步过渡到大规模建设时期。为了适应这一形势,中央人民政府委员会在1952年8月7日第十七次会议和11月15日第十九次会议分别通过决议,合并了一些省区,恢复了部分原来的行政区划:撤销平原省,将其行政区划分别划回山东、河南、河北三省;撤销察哈尔省,将其行政区划分别划归山西、河北两省;撤销苏南、苏北、皖南、皖北、川东、川西、川南、川北8个行署区,分别恢复江苏省、安徽省、四川省建制;作为直辖市的南京市,降为省辖市,由江苏省领导。别的一些小省或者比邻的省份也需要调整。辽东、辽西两省所辖区域在地理位置上互相依靠,经济联系极为密切;松江省与黑龙江省唇齿相依,历史上也属于同一行政区域;宁夏省是1928年以甘肃省宁夏地区设置的,面积比较小。这些省在国家大规模经济建设时期,无单独分设的必要。1954年6月19日,中央人民政府委员会第三十二次会议通过决定,撤销了辽东、辽西两省,恢复了辽宁省;撤销松江省,其行政区域并入黑龙江省;撤销了宁夏省,其行政区域并入甘肃省。据与上述相似的原因,1955年7月30日,第一届全国人民代表大会第二次会议通过决议,撤销西康省,将其行政区域并入四川省;撤销热河省,其行政区域分别划归河北、辽宁两省和内蒙古自治区。这一时期的行政区划在落实党的民族自治政策方面有重大的进展。为了贯彻党的民族平等政策,保证兄弟民族行政区域的完整,1954年6月19日,中央人民政府委员会第三十二次会议通过决定,撤销绥远省,将其行政区域并入内蒙古自治区。为了西部兄弟民族地区得以尽快发展,1955年9月13日,第一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《关于成立新疆维吾尔自治区撤销新疆省建制的决议》。在新疆维吾尔自治区成立后,广西和宁夏成立自治区也摆到了议事日程之上。1957年7月5日,国务院副总理兼民族事务委员会主任乌兰夫,在第一届全国人民代表大会第四次会议上做了《关于建立广西僮(壮,原作僮)族自治区和宁夏回族自治区的报告》。同年7月15日,第一届全国人民代表大会第四次会议通过了成立广西僮族自治区的决议和成立宁夏回族自治区的决议。广西僮族自治区的行政区域为原广西省。同年9月4日,广西僮族自治区筹备委员会正式成立,韦国清当选为自治区主席。宁夏成立自治区也摆上议事日程。宁夏在历史上建省较晚。1928年原平原省委旧址一角冯玉祥主政甘肃,以甘肃省面积过大,宁夏镇守使已撤,阿拉善等蒙旗无所管辖为由,报请国民政府将甘肃省宁夏道属各县及阿拉善、额济纳两蒙旗合并设立宁夏省。国民政府于当年10月决定设置宁夏省,并任命了省政府主席及委员。1929年1月,宁夏省正式成立,以银川为省会。1957年,中央人民政府决定恢复宁夏作为独立的省级行政区,新的宁夏回族自治区的行政区域,包括甘肃省的银川市、银川专区(8县)、吴忠回族自治州(1市4县)、固原专区(3县)和平凉专区的隆德县、泾源回族自治县。1958年10年25日成立,宁夏回族自治区正式成立,辖银川、吴忠2市及永宁、贺兰、平罗、惠农、陶乐、灵武、盐池、同心、中卫、中宁、金积、宁朔12县和固原专区。杨静仁当选为宁夏回族自治区第一任政府主席兼自治区党委第一书记。1953年3月,中央人民政府政务院根据中央关于改变大区辖区及专署辖市的决定,将旅大市改为中央直辖市,由东北行政委员会代表中央人民政府进行领导。1953年7月8日,经中央人民政府政务院批准,吉林省的长春市、松江省(1954年并入黑龙江省)的哈尔滨市升格为直辖市,从而使全国的直辖市增加到了14个。

在1954年6月19日中央人民政府撤销了六大行政委员会的同时,为了使中央有足够的精力直接领导、管理好省级单位,也为了使省级行政区的经济实力得以加强,各大区所辖的14个直辖市,除北京、天津、上海由中央直接领导外,将沈阳、鞍山、抚顺、本溪、旅大、长春、哈尔滨、武汉、广州、重庆、西安11个直辖市,分别改为辽宁、吉林、黑龙江、湖北、广东、四川、陕西的省辖市。截至1957年底,全国划分为22个省(河北省、山西省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、四川省、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省、台湾省)、4个自治区(内蒙古自治区、广西僮族自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区)、3个直辖市(北京市、天津市、上海市)、1个地方(西藏)、1个地区(昌都)。1958年2月21日,第一届全国人民代表大会第五次会议通过决议,将天津市改为河北省省辖市,1967年恢复为直辖市。1959年3月28日,国务院命令解散昌都地方人民政府,由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府的职权。1965年9月9日,西藏自治区正式成立,它也是建国后最后成立的一个省级自治区。1958年3月5日,广西僮族自治区宣布成立。1965年10月12日经国务院批准,广西僮族自治区更名为广西壮族自治区。1988年,海南省成立,从而使省级行政区域增加到31个。1997年,四川省重庆市升格为直辖市,使我国的省级行政区域增加到32个。1997年,香港特别行政区成立,1999年澳门特别行政区成立后,我国的省级行政区域增加到了34个。建国初期一些省的省会的搬迁在建国初期,一些省的省会也发生了变化。其中河北省的省会曾三次变更。早在民国时期,河北省会就数次变动。1928年,直隶省改为河北省,省会由天津迁往北平。1930年,河北省会迁回天津,天津也由行政院直辖市改为河北省辖市。1935年,河北省会迁到保定,天津恢复行政院直辖市的地位。1949年8月1日,中国共产党领导下的河北省人民政府成立后,省会设在保定。1958年2月11日,第一届全国人民代表大会第五次会议决定改中央直辖市天津市为河北省辖市。4月28日,国务院批准河北省会迁往天津市。1966年4月,河北省会迁回保定市。1968年1月,经中共中央和国务院批准,河北省会迁到石家庄市。1971年1月,河北省革委会负责人刘子厚等向中共中央请示,认为河北省会还是搬回保定为好。但这个问题经中央政治局讨论时,周恩来总理批示,河北省省会不要再迁。这样,石家庄作为河北省会至今未再改变。1949年10月1日中华人民共和国成立之时,广西省尚未解放,省会为桂林市。1950年2月8日,新的广西省人民政府在南宁市成立。清末以来,河南省省会一直以来都是在开封。建国初期,郑州市由于交通便利,又是国家在第一个五年计划中发展的重点工业基地之一,城市建设和社会经济得到了迅速发展,中央决定将河南省省会由开封迁到郑州。1953年1月,经中央人民政府批准,扩大郑州市的管辖范围。1954年10月30日,河南省党、政、军、群等领导机关由开封迁到郑州。从此,郑州成为河南省的省会。1954年,省会发生变迁的还有吉林省和黑龙江省。吉林省省会由吉林市迁往长春市,黑龙江省会由齐齐哈尔市迁驻哈尔滨市。建国以来,曾经成为省会、自治区首府、直辖市、省级行署区驻所、独立的地方地区驻所地的城市(县)有50个。它们是北京市、上海市、保定市、太原市、新乡市、张家口市、乌兰浩特市、归绥市(呼和浩特市)、沈阳市、鞍山市、抚顺市、本溪市、安东市(丹东市)、锦州市、吉林市、哈尔滨市、齐齐哈尔市、承德市、大连市、西安市、兰州市、银川市、西宁市、迪化市(乌鲁木齐市)、南京市、济南市、扬州市、无锡市、合肥市、芜湖市、杭州市、福州市、台北市、武汉市、广州市、开封市、长沙市、南昌市、广州市、南宁市、重庆市、成都市、泸州市、南充市、贵阳市、昆明市、康定县、雅安市、拉萨市和昌都宗。随着时代的变迁,我国的行政区划也许还会有新的变化,这都是为了更好地发展区域经济,更加有利于我国的社会主义现代化建设。■建国初期中国省级行政区划的变迁@何立波中华人民共和国成立后,为适应革命和建设的需要,我党中央对旧中国的省级行政区划进行了大幅度的改革和调整,这基本上奠定了今天的省级行政区划的格局。近一段时间,境内外多家媒体报道中央拟重新划分行政区域,在舆论兴起之时,让我们对新中国成立初期省制的改革和调整作一回顾。

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2013年5月2日 10:28:09

第五篇：行政区划

行政区划

一、行政区划的基本结构、现状、存在的问题、改革的趋势、民族区域制度的特点

1.我国行政区划的基本结构 三级制：

省（自治区）——县（自治县）——乡（民族乡、镇）二级制：

直辖市——区 四级制：

省（自治区）——市（较大）——县（自治县）——乡（民族乡、镇）2.现状（p28)3.存在的问题

① 行政区划层次多而乱

行政区划的管理层次是指纵向结构的等级层次，即纵向划分为不同层次，从而构成国家行政管理的基本等级体系。管理层次的数目以及划分的方法直接影响和决定着国家管理的有效性和有序性。行政区划的管理幅度指一个行政区直接管辖的下一级行政区的数量，如中央政府直接管辖多少个省、自治区、直辖市，省政府直接管辖多少个县，市政府直接管辖多少个区等。管理层次和管理幅度存在着相互制约的关系：管理层次越多，管理幅度就越小；反之，管理层次越少，管理幅度就越大。行政区划层级一多，极易造成行政机构臃肿，开支加大，各级政府间的信息传输和反馈环节增加，严重影响上级政府政策、决议、法令等的贯彻执行，大大降低了行政管理的工作效率，助长和加剧了“诸侯经济”倾向，不利于加强中央的集中统一领导。管理幅度偏小，客观上造成各级地方政府的权力过分集中，人浮于事，职责不清，地方政府职能泛化，政企不分，该管的没有管好，不该管的却管起来，既束缚了企业的活力，也影响政府行使自身的职能，非常不利于我国当前市场经济的深入发展。

② 省区范围偏大，大小相差悬殊

中国国土面积 960 万平方公里，是世界上最大的国家之一。与其它国家相比，我国省级建制数量较少，省区幅员过大。我国省级行政区只有 34 个，平均每个省级行政区28.2 万平方公里，相当于欧洲的一个中等国家，如意大利 30.1 万平方公里，南斯拉夫25.6 万平方公里。由于省区幅员过大，省区内通常以地区、市管县等形式进行分片管理，这就增加了行政管理层次，不利于加强省区对县的领导，容易造成管理混乱，滋生腐败现象，更不利于建立一个高效灵活的行政管理体系。省区面积过大，省对地方的管理力不从心，一些省的发展主要顾及省会城市、自治区首府及其周围重要的交通地域，而边远地区的发展往往得不到重视，这也是“老少边穷”地区长期存在的原因之一。

③ 市管县问题

 增加了行政机构,扩编了行政人员。

一般说来,除直辖市以外,地级市管辖原来属于地区行署的县,其实质一方面是把一级城市政府变为辖县的一般政府,同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权,使省县之间的一级行政层次由虚变实。这无疑会使市政府机构的设置发生一些变化。在先前地、市分设的情况下,城乡行政领导机构分别以工业或农业为重点,管理目标单

一、集中和统一。和先前的城市建制不同,市管县的行政管理必然是亦工亦农的城乡合治体制。这种体制基本上是以原地级市政府机构及其组织体制为基础,同时补充和扩大一些专事农村行政管理的部门,组成一个专门从事农业与农村管理的行政系统。同样,一些县改市或由县级市升级合并地区行署的市管县体制则在原有农村或农业部门班子的基础上增加综合管理部门,增建和扩建城建局、环保局、园林局、市政工程局等,形成一个适应城市公共管理的行政系统。众所周知,现在实行市管县的地方,只有小部分是地市合并的产物,大部分则是地改市的结果。地市合并可以减少一套行政机构,而地改市却要增设机构扩大编制。一个地区改为市,马上就是党委、纪委、政府、人大、政协五套班子出来了。中共十四届二中全会通过的《关于党政机构改革的方案》规定,地区党政机构控制在30个左右,编制控制在900人左右,辖县较少的地区控制在500人左右;地级市机构控制在50个左右,编制平均2100人左右。从这个规定可以看出来,地改市意味着编制要翻

一、两番。 增加了行政层级,降低了管理效率。

按照政治权力运作的基本原理,权力要从权力主体到达权力客体,中间经过的层次越多,权力“能量”的耗损就越多,同时行政效率就越低。反之亦然。众所周知,我国的行政组织属于典型的科层制,科层制使行政权力的运行具有明显的层次性,而且每两个层次不能简单地发挥作用,而要经过若干个传递程序。这种传递,既可以使行政权力的强度发生变化,也可以使其方向发生变化,即发生所谓的“衰减”和“折射”现象。在这出现许多“婆婆”,会使基层行政组织的职能弱化,反而不能履行自己的行政职责。大家知道,实行市管县体制的结果之一,就是使行政区划的层级由省、县、乡三级变为省、市、县、乡四级。多了这个行政层级,不仅增加了机构和编制,更重要的是影响国家行政管理体制的正常运行,使得上下级政府之间的信息传递和反馈多了一道程序,既降低了信息传递的速度,又使信息在传递的过程中容易失真,结果不仅降低了政府行政管理的效率,而且影响到上级政府决策及中央政策的贯彻执行,并且还出现了新的人浮于事、相互扯皮等官僚现象。 增加了管理成本,加剧了市县竞争。

行政管理是有成本的,增加行政管理成本与增加机构和人员是一个问题的两个方面。政府机构和行政人员越精减,行政效率就越高,管理成本则越低,反之亦然。目前,国家行政机构按五级运行,即中央、省区、地市、县市、乡镇。政府行政管理中间层次过多,难免造成政府机关纵向结构的臃肿和人员的繁杂,增加了权力纵向上的分解与制衡。这在降低行政管理效率的同时,又造成了行政开支过高、管理成本昂贵的现象。与增加管理成本相关的另一个问题,是由于市县职能定位不清而导致的市县竞争加剧。省级政府基本以宏观管理为主,多制定政策,县级政府以微观管理为主,多执行政策。地级市既不是宏观也不是微观,职能就是两头各拉一点,即从省里下放一点,从县里上收一点。县级政府长期以来一直是拥有较高自治能力的组织,而地级市这一层次管理由虚变实以后,便使不少县级政府的权限上收,影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立,市县成了两个相对独立的发展主体,在市场经济背景下,市县在经济发展中必然是竞争多于合作,其结果往往是县(县级市)被统得过死,缺乏应有活力。

④ 市县分等问题

市、县分等,是指在行政区划中,市分为四等,即省级市、副省级市、地级市和县级市,县分为大县和小县,且县级市高于县。较大的市与地区行政公署平级是实行市管县体制的必 要前提。但是,市县分等是我国行政区划的层级长期参差不齐的一个主要原因。在现行体 制下,省直接管县、市,不可避免地会遇到一个腿长一个腿短问题,即较大的市下面有县级的 市辖区,市辖区又管有乡镇,比县多了一个层次,而且区还有派出机构)))街道办事处,其下 才是市民自治组织)))居民委员会。行政区划体制上的这一弊端不应成为市县不同级的理 由,相反,它说明,市不应管县,市县应同级。此外,市虽被人为地分为四等,其中只有省级 市,即直辖市有明确的法律依据,而其又不是分等出来的。实际上,设置直辖市的条件并没 有明确的法律规定。但明确规定只有全国人大有权设置直辖市,国务院只负责直辖市的区 域划分。既然市、县可以分等,那么,镇是否也可以分为县级镇、乡级镇和村级镇三个等级层 次?如50年代初,我国就设有10多个县级镇,而作为县级镇的云南省畹町镇一直延续到 1985年,其间曾出现了(县级)市与(县级)镇平级现象。再如,在大县中,有的镇直接归县管 辖,有的则归区公所管辖,这实际是就是对镇实行分等。以此类推,省是否也可以按大小和 重要程度分等?如此下去,势必造成行政区划更加复杂和混乱不堪。更为重要的是,市、县 分等是造成我国市、县升格热的根本原因。由于地方官员的工资待遇与所在地方机构的行 政区划级别密切相关,一些县、市不顾客观条件和区划建制标准,而为个人或小集团利益搞 区划升格。县变市,县级市变地级市,地级市变副省级市,其结果并未促进当地的经济和社 会发展,甚至产生负面影响。

在我国,市与镇都属于城市建制,考虑到5宪法6已经明确规定了直辖市不同于一般市, 属于省级建制,加上低于县的镇的建制,事实上我国的城市已经分为三大级,在此基础上再 将一般市细分等级,只能是越分越乱,也无必要。将城市分为直辖市(省级)、一般市(县级)和镇(乡级)三级建制已经足够。

⑤ 直辖市问题

1997年3月全国人大决定设重庆直辖市。这无疑对祖国西南、长江上游和重庆自身的 发展起到了积极的推动作用。但是,作为我国第四个直辖市,重庆与其它三个直辖市在行政 区划上的差别很大。重庆不但依据现行体制辖区和县,而且还辖2个地级市、1个地区和4 个县级市。显然,作为直辖市的重庆管地级市和地区行政公署,突破了现有的法律规定,这 无疑开了在直辖市中设地级行政建制的先河。就其所辖的南川市而言,还出现了直辖市(重 庆)——地级市(涪陵)——县级市(南川)极为鲜见的三级嵌套式市管市的格局。而在其它 三个老直辖市中,其所辖的县有的早已达到了目前的县改市标准,但由于没有直辖市分县级 市的法律依据,只能县改区或继续实行县的建制。既然重庆可以辖地级市和县级市,那么北 京、上海和天津是否也可以辖市?这是一个很难圆满答复的问题。

⑥ 市辖区问题

按直辖市和较大的市可分为区和县的法律规定,市辖区是与地、县平级的行政区划。但 是,市辖区与地、县建制不相似,而与乡镇建制更相似。市辖区是最低层次的基层行政建制, 其下设派出机构)——街道办事处或直接面对着居民自治组织)))居民委员会;而县不是最低层次的基层行政建制,其下的乡(镇)才是最低层次的基层行政建制,直接面对着居民自治组织)——村民委员会。市辖区政府是一级不完整的政府,如市政、规划等机构均是市政府职能部门的分支机构,不归区政府领导,而县是一级完整的政府,其下的乡(镇)才是一级不完整的政府。

实际上,较大的市的市辖区是按县一级行政区划设立的,一直比较稳定。这使得老的市 辖区规模增大、人口膨胀。几个主要特大城市几乎都有人口超过60万的市辖区,甚至还出 现了人口超过了100万的市辖区。市辖区的规模过于庞大,使区不得不实行一级政府(区政 府)两级管理(区政府)——办事处）的体制。市辖区的权限越来越大,越来越象一个市的建 制,也越来越影响城市整体功能的发挥。近些年来,许多市又纷纷撤消郊区,将市辖的农村 乡镇划归城区管辖。虽然市辖区管乡(镇)已经成为普遍现象,但却缺乏法律依据。而且,城 区辖乡镇,出现了一条腿长一条腿短的现象,即对农村是市)——市辖区)——乡三级建制,而 对城区仅是市)——市辖区二级建制。

市辖区的上述状况,与人们对市政府的管理幅度问题重视不够有关。关于管理幅度与 管理层次的关系问题,许多人只注意了省管县(市)和县管乡(镇)的数量问题,而忽视了市管 市辖区的数量问题。一般来说,作为一个较大城市的政府,管理30个以上的市辖区是不成 问题的。而实际上,我国较早设立的地级市的市辖区平均不到5个,一些新设立的地级市的 市辖区一般只有1~2个,有的甚至没有市辖区。就是那些包括直辖市在内的特大城市的市 辖区平均才618个,市辖区最多的上海市也只有14个。解放前夕,北京和上海城市规模比 现在小得多,市辖区却分别为33个和30个,也许要更 4.行政区划改革的趋势

（一）减少行政区划层级，采用实三级制

①

逐步撤销地级行政建制，实行省直管县（市）

实行省直管县，对减少中间层次的截留，降低行政成本，提高行政效率，减少行政设置和人员，节省行政开支，提高管理水平，缓解县乡财政困境，加快县域工业化、城镇化建设步伐起了不可忽视的作用，对我国行政区划和行政层级的调整更具深远意义，在一定程度上推进了我国行政体制的改革进程。

② 继续稳定县级行政建制，强县扩权

特殊的政治、经济地位，使县在国家行政管理和经济发展中起了承上启下、沟通城乡、总揽农村全局的战略作用，成为农村经济的组织者、管理者和调节者，也是国家政治行为和经济发展的聚结点。可以说，县是国家政治稳定、经济发展和社会繁荣的基础。

③ 保留乡（镇）级行政建制

由于我国现阶段农村经济仍比较落后、农民组织化程度不高、村民自治发展尚不成熟等原因，不可能立即实行乡镇自治，这就要求自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。乡镇政府处于国家与乡村民间社会的居间地位，它既是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，又是二者冲突的一个不可置换的缓冲空间，具有无可替代的作用。可见，取消乡镇建制是脱离当今中国实际的过于激进的主张。

（二）增加省级行政单位，适当划小省区

增设直辖市是实施我国省区缩小的切实可行的途径。从整体布局、交通运输网络、现有城市的等级规模以及经济、文化地位等因素综合考虑。

（三）继续推进政府机构改革

① 加快政府职能转变，努力建设责任政府、服务政府和法制政府。②

克服机构改革的难点是理顺公共权力关系

其关系主要有：纵向的中央与地方政府以及地方政府上下级机关之间的关系；横向的党政各机关之间以及政府机关内部各部门之间的关系；条块结合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。我们通常所说的理顺各种关系，主要是针对行政管理体制中突出存在的机构重叠、职责交叉、政出多门、相互扯皮、效率低下等问题，重点理顺党政关系、中央与地方之间的关系、地方政府之间的关系、机关内部各部门之间的关系，即合理划分管理权限、明确各自的职责范围、科学规定工作程序。

③

不断克服官本位文化的消极影响，培育法治化文化氛围

就我国目前的实际情况而言，迫于国内外形势，国家和政府正在逐步从不该管、也管不好的领域里淡出，把资源配置的权力还给市场，把生产经营的权力回归企业，与这种行政职能的转变相适应，应该狠抓依法行政的各项举措，培育新型的行政文化。法治社会要求社会权力尽可能地从国家权力中分解出来，以社会权力为本位和动力。

④

运用扁平化理论,重建政府组织结构与幅度

 高一级机关管辖基层行政单位的幅度应当扩大。在中央职能范围内实行统一管理，明确界定中央政府职能，即由中央制订计划，由中央设置的派出机构去完成，实行“一条鞭”管理。

 在省(区)级，逐步细划行政区域，增加省（区）级政府数量。省（区级政府在中央政府的直接领导下行使自己的职能，同时设立派出机构，由省（区）直管县（市），扩大省（区）级政府的管理幅度。

 取消地区级建制。从法律上讲，地区不是一级地方政府，但在实际工作中，无论从上到下还是从下到上，地区都起着一级地方政府的作用，拥有一级政府的权力。而且地区级建制处于省、县之间，其职能难于定位，使得在现实中地区级政府不自觉地出现与所属县（市）政府职能的冲突。在市场经济条件下，地区级建制已经失去其存在的价值，撤销地区级建制势在必行。

 调整和扩大各级政务类公务员的管理幅度。在政府机构内部，实行主管职员制，将现在政府机构内部的四级或五级层次，改变为三级或四级层次。政府首脑层、政府工作部门领导层和业务主管层，这是常设层次，管理的范围应该比较综合。政府工作忙的时候，业务主管可以临时聘用若干职员协作工作，工作完成后辞退。这体现了市场对宏观管理的客观要求。5.民族区域制度的特点(p33)① 是民族自治与区域自治的有机结合

中国共产党民族区域自治制度是民族自治与区域自治的有机结合。《中国的民族区域自治》明确指出：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。”它既包含“民族”，又包括“区域”两个基本组成要素，既不是单纯的民族自治，也不是单纯的地方自治，而是二者的统一体。它将民族自治与区域自治正确地结合起来。

② 经济因素与政治因素的有机结合

中国共产党民族区域自治制度是政治因素与经济因素的有机结合。“政治因素，主要是指国家统一、民族平等团结和少数民族自主管理本民族事务的权利”，即：有利于自治民族实现与其在中华民族大家庭中的地位相适应的自治，也就是如何更加充分地行使政治自主权；“经济因素，主要是指民族地区的经济发展基础、自然资源状况”，即：使少数民族地区的经济得到真正发展，目的是为了更好行使经济自主权。发展少数民族的经济是建设有中国特色社会主义经济的重要组成部分，保障少数民族的政治权利是建设有中国特色社会主义民主政治、依法治国的重要内容之一，中国共产党实行的民族区域自治恰恰是实现二者有机结合的具体形式。主要体现在以下两个方面。

③ 自治机关具有两重性（p33）

第一、它是中央人民政府领导下的地方政府。所以，应实行人民代表大会制度和民主集中制。

第二、它是少数民族当家作主的自治政府。所以，在设立时应遵循一些特殊规定。

④ 民族区域自治的核心是聚居的少数民族行使自治权（p32“3.3.3”）

中央政府&地方政府

一、最高政府的性质以及如何理解（p39）

1.现行宪法规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。” 国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

（1）国务院是最高国家权力机关的执行机关。

国务院在行政体系中居于最高地位是由宪法的地位决定的。

我国的国体和政体决定了，不存在独立于国务院之外担当特殊事务的特殊部门，行政权力是是统一和集中的，因此国务院是最高国家权力机关的执行机关。

（2）国务院是最高国家行政机关。由全国人大产生，受人大监督，行使最高行政权力。

国务院制定的行政法规，发布的决定和命令，对全国各级国家行政机关具有普遍约束力。是由国务院的宪法地位决定的，中央政府具有绝对的权力和权威。

在中央政府与地方政府之间不存在明确的分权。在一般情况下，地方政府作为中央政府的代理人而存在，所以中央政府对地方政府进行直接或间接的指导。

中央政府的行政职能完全由国务院进行统一行使。国务院的权力是集中、统一的，国务院拥有的权力是最高的，其行为是有法律和政治效力的，中央政府对地方政府的行政行为可采取任何方式进行改正，所以地方政府的行政行为受中央政府的制约。

二、地方政府的基本特征

地方政府是由中央政府依法设置的，治理国家部分地域或部分地域某些社会事务的政府。地方政府是在中央政府不可能对社会事务承担 全部公共管理职责的情况下，为分担中央政府的部分职责的设置的。地方政府具有以下基本性质: 1.角色的双重性

地方政府的职能具有执行性和领导性，地方政府执行中央政府制定的方针政策，领导其职权范围内的各类事务。扮演着领导与被领导、执行与被执行、调控与被调控的双重角色。

地方政府角色的双重性还体现在其双重的隶属关系上，地方政府隶属于中央政府和同级权力机关。

2.职权的有限性

地方政府的职能是有限的，主要职责在于地方事务的管理。由于地方政府在层次上、地域上、文化背景上都存在着差异性，中央政府分配地方政府的职责，主要不 是政治性 的，特别不是那些与国家政治统治与稳定直接相关的职责，而大量地是与维护社会秩序与促 进社会发展相关的职责。地方政府的主要职责在于完成对地方社会事务的公共管理，这种特性随地方政府层级的降低而更为增强。

3.权力的非主权性

是中央政府依法设置的，中央政府可以依法对其予以变更或撤销，民族区域自治地区也不具有主权性。

三、中央政府与地方政府的关系（p49）

1.中央和地方的关系，是指具有隶属关系或监督指导关系的中央和地方国家机关主体，在行使国家权力和地方权力时，依法形成的权利义务关系。

其实质是指建立在利益基础上的国家利益和地方利益之间的一种利益分配关系。核心是中央政府代表国家利益和地方政府代表的地方利益的均衡问题.中央集权与地方分权

2.我国中央与地方关系模式

① 中央与普通行政区域的关系 ② 中央与民族区域自治区的关系 ③ 中央与特别行政区的关系

3.中央与一般地方政府间关系的基本内容： 权力关系：主要体现在行政权和司法权 经济关系：主要体现在财政关系上

利益关系：主要包括两个方面：即政治利益关系和经济利益关系 4.权限划分——中央与地方政府关系的核心和基础

第一，必须界定中央及地方政府在国家体系中的地位和作用，依此确定各自的核心任务领域，进而配备相应的职权。

第二，必须坚持合理集中和适当分权的有机结合的原则，要对中央政府和地方政府现有的职权作双向调整。

第三，必须明确维护中央权威的前提。

第四，在事权与财权的划分上，应该坚持事权相对分散，财权适当集中的原则。第五，必须加强法治化建设。

5.处理中央政府与地方政府关系主要应考虑以下因素：

第一，这种权力的划分是通过法律化的方式，还是行政化的方式； 第二，以财政关系为主要内容的经济关系； 第三，纵向的公共行政关系； 第四，人事行政关系； 第五，以上四个要素结合在一起的行政过程的力量对比关系； 第六，隐藏于所有这些关系后的利益关系 6.中国中央与地方政府关系的现状和改革

中央政府和地方政府关系改革内涵主题是将中央权力下放作为调整中央与地方关系的主旋律。归纳起来包括：

（1）下放中央政府的部分财权、扩大地方政府的财政管理和财政支配权限；（2）下放中央政府的部分事权；

（3）对某些地区切块下放中央经济特许权力；（4）下放中央某些人事管理权。（5）下放一大批大中型国有企业。7.改革出现问题的原因

（1）法律赋予中央政府和地方政府之间职责权限划分不科学，不合理。（2）法律制度不健全。

（3）中央对地方的监督软弱乏力。

决策&监督

一、（十八大报告决策的定论）行政决策的基本程序

1.“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度。”

“依法——科学——民主”

2.行政决策的必经程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定。

二、监督(p60-p72)1.监督的种类 行政内部监督

1、一般监督

2、业务监督——主管监督、职能监督

3、专门监督——行政监察、审计监督、行政复议 行政外部监督

1、权力机关的监督

2、司法机关的监督

3、政党的监督

4、社会团体的监督

5、社会舆论的监督

6、人民群众的监督.