多中心视角下的国家治理体系现代化建设

第一篇：多中心视角下的国家治理体系现代化建设

多中心视角下的国家治理体系现代化建设

摘要：多中心治理理论的核心主张为：在私有化和国有化二极之间还存在着其他可行的方式，即人们可以通过多元主体之间的沟通、协调、对话和利益诱导来确立公共价值，通过相互信任以实现共赢，通过相互合作减少非理性行为。该理论在现实中最大的应用价值是提出在社会治理革新中，要打破只依靠政府的“单中心治理”模式，确立政府、市场和公民社会三维框架下的多中心治理体制。因此，参照该理论构建起多中心治理体系有助于促进当代中国创新社会治理体制，从而推进我国治理体系和治理能力现代化。但这种看似缜密的理论也有局限性，我们不能仅把该理论简单地移植于中国，而必须考虑该理论在我国的适用性，并根据国情予以借鉴。

关键词：多中心治理;社会治理;适用性

中共十八届三中全会对全面深化改革的总目标进行了崭新定位，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。中国若要实现这一目标，就必须革新旧的社会治理体制，打破国家长期以来形成的政府“单中心治理”模式;而多中心治理理论主张治理应该依靠多元主体积极参与、协商共治，不是只靠政府;毋庸置疑，该理论对我国思考如何提高社会治理水平具有参考价值，因此分析多中心治理理论在我国的适用性很有必要。

一、多中心治理理论的内容介绍

（一）多中心治理诞生的理论背景

在公共事物治理的研究方面，学术界长期以来形成了传统的两大派别：市场派（建立在亚当?斯密的市场理论基础之上）和政府派（建立在托马斯?霍布斯的主权理论基础之上）。

持市场观点的学者认为，人们可以通过市场这只“看不见的手”实现对公共事物的良好治理。然而，由于市场固有的自发性、盲目性等特点，在现实中，市场遭遇到许多难以克服的困难，出现了诸多市场失灵现象。

针对“市场失灵”现象，凯恩斯主义应运而生，该理论十分强调政府在公共事物治理中的作用，因此重视政府作用的这类人士被称为“政府派”;可是政府在公共事物治理过程中同样也会因为受到各种因素（例如政府获得的信息不完全）的影响而出现失灵现象。

（二）多中心治理的主要涵义

由于市场或政府在公共事物的治理过程中均会出现失灵现象，所以需要第三部门即公民社会也参与到公共治理中，作为“第三只手”去弥补另两只手的不足。于是，许多学者开始认识到公民社会的重要作用，并逐步发展了新公共治理理论，埃莉诺?奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）（以下简称“奥氏”）就是这些学者中的佼佼者，她基于深刻的理论分析和丰富的实证研究，创立了著名的多中心治理（Polycentric Governance）理论，并凭借该理论成为人类历史上第一位获得诺贝尔经济学奖的女性。

奥氏的多中心理论主张：每个行为单位既会独立地追求自己的利益（即传统的市场行为），又会相互协调合作（自主治理）;每个行为体的官方地位独立、权力有限，没有任何一个行为体能作为终极权威去超越法律;如此一来，它就打破了单中心体系中只存在一个最高权威的权力格局，构建起一个多元权力中心并存的治理网络。该理论的核心主张就是因地制宜地采用多层级的制度安排，实现政府、市场和公民社会三方之间的协调与合作以达到对公共事物的有效治理。

这一理论明确提出“社区组织自发秩序形成的多中心自主治理结构与以多中心为基础的新‘多层级政府安排’具有权力分散、交叠管辖的特征，这些特征使多中心公共论坛和多样化的制度以及公共政策安排能够最大程度地抑制集体行动中的机会主义行为，从而达到促进公共利益持续发展的目的。”[1]（P10-47）也就是说，多中心秩序作为另一只“看不见的手”存在于公共领域，并且独立于市场秩序和国家主权秩序之外，而且人们能通过这种多中心秩序来有效减少只靠市场或政府进行公共治理时出现的诸多失灵现象。

（三）多中心治理的优点

多中心治理理论的出现，极大地丰富了公共治理的知识和方法。与传统的治理理论相比，多中心治理有三个明显的优点与特色：第一，多中心治理能为公民提供多种选择以使公民更好地享受权利;第二，多中心治理能大幅度减少公共物品或服务供给不足或过量的现象;[2]第三，多中心治理能够促进公共决策的有效性和民主性。

通过对多中心治理内容和优点的介绍，我们可知多中心治理鼓励和支持社会各方面参与社会治理以实现政府治理和社会自我调节、居民自治三者之间的良性互动;它有利于转变一国传统的从上到下的社会治理模式，并逐步构建起从下到上、从民众需求出发的为民众服务的新模式;它也有助于一国政府在倾听民众意见的过程中，与广大社会民众建立对话、协商的机制，并通过这种机制有效地协调普通大众各方面、各层次的利益诉求，以便及时化解利益冲突，从而实现社会治理服务于最广大人民群众的根本利益与增强社会发展活力的价值目标。[6]因此，拥有诸多优点的多中心治理理论应该“因地制宜”地被借鉴运用于我国的社会治理模式革新中。

二、多中心治理与当代中国革新社会治理模式的契合性

（一）多中心治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择

2013年，中国决策高层首次明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这就必然要求中国创新社会治理体制、改进社会治理方式，实现治理主体的多元化;在这一过程中，充分释放民间活力、建设一个高度自治的公民社会是最核心的内容;于是，如何为社会松绑、助力公民社会的自我发育与生长，也就成为当代中国革新社会治理模式时的重要考量。而多中心治理理论的最大价值就在于它打破了由政府单一垄断公共物品或服务供给的神话，其倡导的社会自治及多元治理主体之间的竞争与协作，对于构建一个更有效率、更加公平的社会秩序无疑具有积极价值。[3]（P78）因此，从这个意义来说，逐步构建起多中心的社会治理框架是推进我们国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。

（二）多中心治理符合我国建设社会主义民主政治的内在要求

众所周知，民主并不限于选举，民主治理才是最广泛的民主实践。人民通过各种途径直接参与自治组织的治理、参与对公共事物的治理，就是民主的另一种基本形式。在当代社会，人们通常认为基层民主政治包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面的内容，而除了民主选举外，其他三方面内容就是民主治理的基本内涵。[4]因此，在我国若想建设社会主义民主政治，必须推进民主治理。而多中心治理要求不同治理主体间按照公共规范建构起一种公共服务或责任再生产的制度机制，其核心精神是充分扩展人类的合作理性，这深刻体现了民主政治的内涵;因此，建立多中心的社会治理结构框架实际上是推进社会民主治理的一项重要政策举措，它也反映了民主政治建设的具体要求。

（三）当代中国已基本具备实行多中心治理的制度环境

谈到社会治理，必须考虑治理主体的选择问题。一般而言，政府作为国家最为庞大且最具权威的组织，是社会治理主体中最重要的力量;然而，它却不是唯一的社会治理主体。但在计划经济时代，我们的政府是所谓的“全能型”政府，在国家的强力干预下，社会自身甚至不能独立于政府而存在，不仅社会自组织的程度很低，民间旧有的各类社团组织也被纷纷取缔。[5]（P56）所以在这种状况下，我国不具备适宜的制度环境去实施多中心治理。

但是，我国自20世纪70年代末启动改革开放以来，随着国家对经济领域管控的放松，民营经济开始勃发生长;与此同时，一个独立于国家力量之外的公民社会逐渐萌芽发展，并初步显示出繁荣壮大的潜力。90年代以来，伴随市场经济的确立和新一轮改革启动，民间社会又得到新的成长契机，慈善、环保等非政府组织也渐次发育，社会自组织的程度提升，并朝着更加富有生机活力的方向发展。[6]（P326-350）显然，一个不断自我成长的民间社会逐渐发展成型，是改革开放三十多年来最为重大的实践成果，过去社会由国家单一管控的局面正逐步被政府、市场、公民社会等多元化的力量所打破;就是在这样的时代背景下，一种关于多中心治理的理论与实践要求在中国逐渐受到人们的关注。于是，奥氏的这一理论自然成为当代中国人思考社会治理问题的一种理论框架。

三、多中心治理在我国的运用分析

（一）理论层面需要注意的问题

社会治理角度下的多中心其实是一种结构方式，其核心要素有二：一是政府尽管承担提供公共物品或服务的职能，但它只作为多元治理主体的其中一方而存在，且不能对社会事务包揽无遗;二是公民社会自身的发育完善必须以充分的社会自治为条件，这种自治既包括以追求经济利益最大化为代表的企业行为，又涵盖各类公益性非盈利组织的自治行为。多中心治理指向的是一种现代的社会格局：一方面，它要求政府行为必须权责对应;另一方面，它也以保障个人权利和社会自治的制度严格限定政府的权力，使之不能随意扩张。在多中心治理格局中，公共价值可以通过多元主体间适当的沟通、对话等方式来确立，多元主体彼此也能通过相互信任与合作达到共赢。但这种看似缜密的理论自身也存在某些局限性：第一，多中心治理易使公共治理陷入“无中心”的漩涡;第二，多中心治理理论成立的制度环境不具有普遍性。[7]（P30-45）

虽然前文已详细分析了多中心治理与当代中国革新社会治理模式的契合性，但是鉴于以上两点多中心治理理论存在的局限性，我国在运用该理论创新社会治理体制、改进社会治理方式时，必须要严格考虑这两方面的影响因素：第一，务必要协调好多中心治理与政府治理之间的关系。第二，一定要坚定不移地建设具有中国特色的社会主义民主制度，坚持依法治国，不断健全与完善国家的民主与法治建设，为多中心治理理论的实行提供切实可靠的制度环境。

（二）操作层面需要采取的对策

概括地说，多中心治理对革新当代中国社会治理模式只是具有一定程度上的适用性;所以在现实的具体实践当中，我们绝对不能完全照搬这一理论模式。因此，为了尽量避免出现“好理论的应用带来不好的结果”，我们必须从当代中国的国情出发，借鉴奥氏多中心治理理论，创新社会治理体制、改进社会治理方式，从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。为此，我们在公共事物的治理上需要从三个方面着手，进行改革与完善：第一，政府必须以服务社会为导向，并通过制定有关政策和规则以引导社会治理;第二，创造一切必要与合适的条件促进市场主体积极参与社会治理;[8]（P130-135）第三，推动社会组织充分发育和完善以使公民有效参与社会治理。

四、结语

长期以来，我国政府充当了经济建设的主体，这导致了政府权力异化等一系列消极影响的产生。从这一点来说，多中心治理理论对当代中国革新社会治理模式具有极大借鉴意义。我国政府可以在借鉴和吸收这一治理理论先进理念和经验的基础之上，逐渐开始有所为、有所不为，重新定位自己的角色;与此同时，我国政府也要逐步摆脱经济发展至上的逻辑，更加关注民生，更加积极地开展社会建设，推动公民社会不断发育成长，逐步构建起政府行政调控机制、市场竞争机制和社会自治机制三方相结合的“多元共治”网络，形成政府、市场和公民社会等多元主体广泛参与社会治理的合力，推动科学发展，实现社会公平正义，推进国家治理体系和治理能力现代化――这正是奥氏的多中心治理理论对改革与完善我国当前治理体系的启示，也是该理论在当代中国的重要价值。（作者单位：中南财经政法大学）

参考文献：

[1][美]埃莉诺?奥斯特罗姆，帕克斯，惠特克.公共服务的制度建构：都市警察服务的制度结构[M].宋全喜，任睿.上海三联书店，2000.[2]张克中.公共治理之道：埃莉诺?奥斯特罗姆理论述评[J].政治学研究，2009，（6）.[3]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论[J].江苏行政学院学报，2005，（1）.[4][美]迈克尔?麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙，李梅.上海三联书店，2000.[5]余逊达.民主理论是最广泛的社会实践[J].浙江社会科学，2003，（1）.[6]Elinor Ostrom，Larry Schroeder，Susan Wynne.Institutional Incentives and Sustainable Development Infrastructure Policies in Perspective，Boulder[M].CO：Westview Press，1993.[7][美]埃莉诺?奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭东.上海三联书店，2000.[8]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

第二篇：IT治理：公司治理体系中的IT视角

IT治理的定义较多，Broadbent说过，“IT治理是个热门话题，但看来没有人能准确说出它是什么，或者如何描述它”。Weill也对这种没有一致意见的情况表示忧虑，“IT治理定义的复杂性和困难性，是从IT中获得价值的最严重的障碍之一”。Peterson将这种情况称为“术语从林”，每个新来者都在其中播下一粒种子。我们将IT治理定义为：IT治理是公司治理的一部分，是以股东为中心的企业利益相关者，为了让IT产生最大收益，解决IT决策中的信息不对称问题，而设计的与IT有关的决策、激励和约束机制。

一、IT治理与IT管理的关系

多数学者认为IT治理与IT管理的关系，是指导关系，即先与后，上与下的关系。Weill指出，治理是决定由谁来进行决策，而管理则是制定和执行这些决策的过程。他举例说，治理决定了由谁来掌握企业在IT投资额度上的决策权，管理则决定某年投入的实际资金数的资金所投向的范围。他曾说到，IT治理是一系列有关谁做出IT管理决策的决策。而Weill有关IT治理与IT管理的区别的思想，Boynton在1992就提出过。Boynton指出，IT治理并不关注IT资源的位置和分布本身，而是IT资源的位置、分布、IT管理责任体系、IT控制在应用和贯彻中，给组织所带来的本质的影响。Starre等在1998年也提出，治理是创造一个管理者能有效工作的环境，而管理是做出运营方面的决策。Sohal在2002年指出，治理是回答哪些事情必须要做，管理是决定这些事情怎么做。美国IT治理研究所认为IT治理是公司治理的一部分，是董事会在确定组织的战略时要考虑的问题，IT治理要做到有效果，透明和责任明确。与之相对应地，IT管理是公司管理中的一部分，是各级管理者在执行组织战略时要做到的部分，IT管理更强调效率。Wessels和van Loggerenberg在2006年也指出，由于IT管理在组织中的不同部门中都存在，这些业务单元没有标准或一致的功能，如IT支出或IT战略等，IT治理就用于对这些IT管理提供集中的规划。Sambamurthy等也指出，IT治理与IT管理的区别在于，IT治理强调构建良好的管理环境，而IT管理强调对IT资源的运营。Brown等也认为，IT治理通过定义明确的角色和责任，对IT管理中各方的进行影响和监督。同时，IT治理通过确定谁批准IT战略、谁批准IT标准、谁对项目监管负有责任等问题，对IT管理提供支持。极端的例子是IT外包，这时IT治理与IT管理是相对分离的，组织如果没有IT治理的框架和机制，就无法对IT管理进行有效控制。

还有学者将IT治理与IT管理的两者的关系从其他的维度来分析，如Peterson认为IT管理关注IT服务和产品的有效供给，以及对IT操作的管理。而IT治理关注于如何使IT能满足组织及顾客的当前及长期需求，他将IT治理与IT管理的关系用图形表示，认为两者的差异在商业导向性和时间导向性两个维度上，IT治理更强调外部的商业导向性和远期规划性。张运生等从7个方面进行了对T治理与IT管理的区别进行了分析，他们认为IlT治理与IT管理最大的区别在于IT管理的目标是为了实现企业运营效率的最大化，因此解决的是效率问题，侧重于技术的应用。而IT治理的目标是为了实现各利益相关者利益的均衡。因此其解决的不只是效率问题，而更加关注公平问题，不是技术的简单应用，而在于信息技术方面的制度建设，是对新的利益格局的平衡。

二、IT治理与IT管理的区别

本文认为，IT治理与IT管理的区别是明确的，类似于公司治理与公司管理的区别。在公司治理中，企业的股东因提供资本而拥有企业的股权，他们的权力是选举董事会作为他们在企业决策中的代理人，董事会是股东的代理人。治理是股东及其代理人对企业的经理行为进行监督，进而形成的一系列制度安排。而管理是与活动有关，管理是达到目标的过程，是企业管理层的工作，其主要关心的是在某一具体的时间和既定的组织内实现具体的日标。治理是战略导向，管理是任务导向。管理是经理们为实现企业目标的所作所为，而治理股东及其代理人的制度排，对经理进行激励和约束，避免他们为了一己私利，置股东利益于不顾，从而保证股东的利益。

对于IT而言，由于信息技术作为实现企业目标的一个集成部分，一方面解决办法越来越复杂，如外包、第三方合同、网络化等，另一方面企业对IT的依赖程度也越来越高，其投资和收益、机遇和风险都大大增加。这些问题已经对企业的生存和发展产生重大影响，也引起了投资人或利益相关者的重视。由于IT治理的复杂性和专业性，股东们对IT的技术或管理层面了解不多，他们必须依赖企业的底层来提供决策和评估活动所需要的信息，整个过程存在着严重的信息不对称。股东对经理们的行为存在监督困难，因此治理成为企业成功的一个关键因素。那么，如何激励经理们尽最大努力让IT为企业带来收益，是股东要考虑的问题，IT治理就应是股东们设计的相关IT的监督和激励制度。IT治理一方面使得股东和董事会了解和明确有关IT的信息，如IT的目标 新技术的机遇和风险、IT的关键过程与核心竞争力等，另一方面也能通过

设计相关激励和约束制度，如制定明确的IT发展战略并将其与企业发展战略相统一，从而分配责任、定义操作、衡量业绩、管理风险等。而IT管理的职责是明确责任和控制，制定全面的控制框架，将战略、策略、目标等由上至下落实到企业。两者在执行者、目标、主要任务、地位和运行基础上都不同，其本质是创造管理环境与实施管理的区别，IT治理是基础，IT管理是结果。

IT治理的原则可向下沿用，这也是其重要特点。由于IT治理的核心是激励，IT治理存在的原因是信息不对称和利益不相容，那么，只要存在信息不对称和对方需要激励时，就可以运用IT治理的原则，即高层管理者对下属也可以使用IT治理的部分原则，而不仅限于由股东及董事会对企业管理层使用。这种情况类似于组织对员工的激励，但也有区别。张维迎指出，所有权是最基本的激励方法。而在组织中的各层级之间运用IT治理原则时，除非股东及董事会授权，一般是不会有所有权的转移。这种向下沿用也可理解为将股东及董事会确定的IT治理原则细化，结合组织各部门的特点加以贯彻。这时，同一层级中IT治理与IT管理并存，但两者并不能相互替代。如同在国家的各级政府中都存在有立法机关(各级人大及其常务委员会)和执法机关(各级公安部门)，不能让执法机关来立法，因为他们有可能站在自己的立场上，从方便执法的角度，而不是更好地维护社会的公平与正义的角度来设计法律条文，这就可能与整个国家或社会的利益相悖，或者至少不能最大化社会利益。IT治理也是一样，其出发点和目标与IT管理并不相同，即使与IT管理同属某一层级，也不应交给IT管理部门来设计IT治理原则。

当然，IT治理与IT管理也是相互联系的，IT治理是IT管理的基础，IT管理对IT治理有促进作用，而两者都与组织的大环境相关，也都需要组织的高层加以重视和推动。这些联系也是许多学者对IT治理和IT管理不能作出有效区分的重要原因。

三、IT治理是公司治理的一部分

IT治理是公司治理的一部分，IT治理应由董事会设计并执行。比如，由于信息的不对称性，董事会一般都会对IT预算的不断增长深感不安，却不知道预算究竟用在了哪些地方，也不知道预算多一些会怎样，少一些又会怎样;或者明知IT预算有浪费，却无法分清这是由于管理层不顾项目自身的成本收益提出了过分的IT需求，还是由于IT自身管理不善而产生的。IT的成本越来越高，但管理层无法说清IT的收益;对

IT投资的无效部分，管理层也无法说清是IT需求有问题还是IT自身管理的问题，IT黑洞也就这样产生了，所以，董事会对管理层的监控，就应包括他们对IT活动的决策。另一方面，要求管理层设计IT治理框架，实际是让管理层既当裁判又当运动员，何建柱等曾指出，由于监管的困难及委托代理问题的存在，当管理层预期自身利益或职权管治的基础受到损害的时候，管理层必然阻挠组织利益最优决策，并施加压力影响信息化进程和组织变革的进行，维护当前的组织架构及治理结构。即信息化可能导致出现层级制度更森严，信息更加集中于组织架构顶层，员工决策参与度下降等情况。由于管理层的利益与股东的利益并不必然一致，让管理层设计IT治理框架不能有效保护股东利益。

公司治理包括IT治理，良好的IT治理能提高公司治理的水平。公司治理中的激励与约束机制，也应包括对IT相关人员的激励和约束;公司治理确定的企业竞争战略，也应包括IT的发展战略及与其他资产协同的机制;公司治理确定的风险控制和价值创造模式，也应包括对IT的业绩衡量和评价框架。IT治理是在公司治理整体框架下的一个组成部分，它不仅在协助企业业务开展和提高企业竞争力方面发挥重要作用，在协助人力资源治理、金融治理、实物资产治理、知识产权治理、关系资产治理等方面发挥作用，也通过提高公司的信息质量，加强公司治理环节的信息披露和内部控制，为企业的利益所有者(股东)提供更多信息，最终将提高公司治理水平。缺乏IT治理的公司治理是不完整和不科学的。

综上所述，我们认为，IT治理是公司治理的一部分，IT管理与IT治理在目标、任务、执行主体、地位上都有显着区别，辨析这些区别，对完整理解IT治理具有重要意义。

第三篇：浅析国家治理视角下的强农惠农资金审计

浅析国家治理视角下的强农惠农资金审计

刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上指出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的„免疫系统‟，是国家治理的重要组成部分”。这一重要论断，将国家审计定位于推动和实现国家良治不可或缺的制度设计。党的“十六”大以来，党中央、国务院把解决“三农”问题作为全部工作的“重中之重”，实施了一系列促进农民增收、农业增长、农村稳定的政策措施，不断加大资金投入，努力破解和缓解“三农”难题，已取得初步成效。但如何确保中央“三农”工作的决策部署落到实处，夯实农业发展、农村繁荣、农民富裕的基础，仍是摆在我们面前的一项紧迫任务。作为国家治理重要组成部分的国家审计，如何服务大局，当好强农惠农公共财政的“卫士”，推动解决“三农”问题这个全党的中心工作，就成为一个亟需研究和解决的重要课题。

一、国家治理视角下的强农惠农资金审计的重要性

（一）保障国家强农惠农政策落实到位的必然要求。强农惠农政策体现了党和国家对广大农民群众生产生活问题的高度关注、真切关心和深情关爱，是党在新形势下对农业农村工作作出的重大战略决策，目的在于切实保障农民群众的切身利益，切实解决农村饮用水、道路、住房、教育、就医、养老等人民群众关心的热点难点问题，以不断提高广大农民群众生产生活水平。作为保障国民经济和社会健康发展的审计监督制度，必然要充分发挥“免疫系统”的功能，从宏观上对重大经济决策和重大公共资金进行跟踪审计，通过发现问题、揭示问题，提出改进意见，纠正政策偏差，提出风险预警，在国家治理中较好地发挥建设性作用，保障党和政府政策的有效落实。

（二）确保强农惠农资金安全、专款专用的必然要求。随着社会主义新农村建设的全面开展，国家财政强农惠农资金逐年增加，国债和预算内资金用于农村建设的比重也在加大，由于强农惠农资金点多面广，资金来源渠道多，资金链条粗而长，不仅涉及到各行业各领域，涉及到众多部门、单位，而且涉及到千家万户，情况复杂，往往容易出现滞留、截留、挪用、挤占、损失浪费等问题。审计必须要通过检查资金的筹集、分配和拨付情况，了解资金规模、结构分布、项目建设的进度，监督强农惠农资金的管理和使用，确保资金的安全，促进完善规章制度，提高管理水平和使用效益，切实维护农民群众的利益。

（三）防范基层腐败风险，促进社会和谐的必然要求。强农惠农资金量大面广，主要涉及到直接对农民分配的资金、工程建设资金、各级财政和农民分级负担而筹集的资金，如粮食直补资金、水利建设资金、农业开发资金、新型农村合作医疗基金、政策性农业保险资金等。但在资金分配、使用，项目的招投标建设中，有些部门、个人受利益驱动，往往出现虚报套取、转移资金，私设“账外账”，私分、贪污等违规违法情况，造成腐败问题，严重影响党和政府的威信、影响党群干群关系、影响到社会和谐稳定。因此，审计必须依法从微观的资金合规性、合法性、真实性开展审计监督；必须加大对权力运行监督力度，对项目、财物的立项、审批、管理等环节进行重点关注，并加大责任的落实和查处力度，为国家审计逐渐成为推动国家良治、增强国家公信力作出积极贡献，为社会主义新农村建设、社会和谐稳定保驾护航。

二、当前强农惠农资金立项、管理、使用存在的问题

（一）项目申报不严，缺泛科学评估和效益评价。目前强农惠农资金中除直接分配到群众个人的资金不需立项申报外，其他的资金均需立项，必须有立项依据、可行性论证、实施单位资质及项目效益预测。但许多单位、部门一味地为争取上级资金，向上提供的申报材料、可行性报告均闭门造车或同类项目直接套用，并未进行科学认证，盲目申报。项目资金到位后，不进行资金使用规划而盲目上马，实际支出与所在申报的项目在时间、建设内容、金额上无法一一对应，上级项目检查验收时，突击包装，应付过关。有些项目建成后因设计未结合当地实际而不能发挥其应有的效益，造成国家资金的损失浪费。

（二）配套资金不到位，强农惠农资金拨付迟延。部份强农惠农资金国家在下达项目计划时，均要求地方财政予以一定比例的配套资金，而且往往规定若地方不配套，就不能立项。地方政府和有关部门，为了得到项目，就承诺配套，而在实际执行过程中配套资金大部分得不到落实，只能采取作假账或“以旧顶新”的办法瞒哄上级检查。配套资金的不到位对项目资金形成了刚性的挤占，主要是业主单位以上级检查要过关为名，账要做平，仍要按所谓的规定计提管理费、设计费、监理费、交纳工程税费，这些资金当地也不配套，从项目中进行消化。上级已拨付的资金，因项目管理单位资金周转困难，造成资金不能下拨到项目建设单位使用，个别项目因下级使用计划尚未上报或己上报而需进一步核准，造成资金不能及时下拨，而影响项目建设的进度；有些项目建设进度不快，资金滞留财政账户，导致项目资金结转数额较大，影响了预算的执行效果。

（三）项目资金使用管理不规范导致被截留挤占、贪污挪用、损失浪费。一是由于强农惠农资金大多具有无偿性，个别单位和主管部门领导法律意识淡薄，只考虑自身利益、地方利益和小团体利益，向上争取时虚假申报、多头申报、重复申报，再加上上级财政或主管部门对项目、资金的审批把关不严，资金拨出后不跟踪问效，也不检查落实资金的使用情况，给有些单位、部门、个人套取、挪用、挤占资金有了可乘之机，用于私设“账外账”、“小金库”、弥补事业经费、平衡年终决算，甚至被私分、贪污，使本来就不多的专项资金显得雪上加霜。二是有的强农惠农建设项目地点分散、单体资金量小，监理或监管不到位，建设质量低下，有的项目建成后未及时落实长效管护机制，被人为破坏、内部物资被偷盗，而形成事实上的损失浪费。

（四）变相增加农民负担或截留应当至个人的专项资金，损害农民利益的行为时有发生。一些政府、主管部门（单位）在项目实施过程中，利用农户对政府的公信力和自身的公权力，将应当由政府负担的资金向农户分摊，或擅自设立收费项目，收取管理费、赞助费、开户费等，或增加收费标准，差额部分用于其他支出，增加了农民负担。一些乡镇、村组对到户的专项资金，如征地补偿金、农业保险理赔金、粮食直补金，利用农户对政策不够了解的便利，层层盘剥，擅自降低补偿标准，或将应当分配的资金集体占有，严重损害了农民利益。

（五）项目资金分散，未能形成有效合力。强农惠农项目点多面广，资金分散，水利、农林、国土、交通等涉农部门安排的财政支农资金各走各的渠道，造成在争取资金时，各系统、各部门各自为政，各以各的项目下达计划。同一个地区的项目，因受部门分割条条管理和专款专用制度的制约，地方在强农惠农资金的使用中很难有效整合，致使地方政府难以集中财力解决“三农”事业发展面临的突出问题，影响强农惠农资金更大效益的发挥。

三、国家治理视角下加强强农惠农资金审计的方法和途径

（一）抓住财政强农惠农资金的国家政策执行和落实情况进行审计。近年来，党中央、国务院陆续出台了一系列促进农业农村发展和农民增收的激励、调控、支持和财政保障政策。为搞好强农惠农资金审计工作，审计人员应从宏观着眼，微观入手。一是要深入学习领会各项强农惠农政策的指导思想、预期目标，正确把握政策之间的联系与界限，从理论层面剖析“三农”政策的合理性，从而确保政策有效落实；二是要针对各项强农惠农政策在实际执行中出现的问题及偏差，善于从宏观和机制层面分析研究，找出症结之所在，及时提出改进建议予以完善，并及时向政府有关部门反映情况，从宏观和政策上提出建设性建议，促进建立健全强农惠农制度。

（二）以强农惠农资金为主线，围绕资金的投入、拨付、使用、管理等主要环节开展审计。一是在资金投入环节上，要摸清资金的总体规模、结构分布和投向变化情况，检查是否符合当地实际，是否有利于当地农业发展和农民增收，是否按下达的计划批复执行，进而全面反映和评价政府资金投入的总体情况及现状；二是在资金拨付环节上，要监督计划或负责资金安排分配的权利部门，是否按照批准的项目内容进行建设，并及时分配、拨付资金，是否存在资金分配“散”、延迟拨付、滞留闲置和地方配套资金不到位等问题；三是在资金使用环节上，要坚持全面了解，突出重点，抓住重点环节和重点资金进行深入审计，把农民群众最关心的实际问题，最直接的利益问题纳入审计视野，要揭露和查处擅自改变项目计划，挤占挪用、串用、虚列支出、套取骗取财政资金等侵害农民利益的违法违规问题，保证涉农资金合理有效使用；四是在资金管理环节上，审查资金是否实行专户管理、专账核算，是否实行报账制、招投标制度，是否存在重项目、轻管理或者管理部门职能交叉重复，职责划分不清等问题。重点关注因立项不准、可行性研究不充分、设计不合理、管理不善或工程质量等原因，造成损失浪费、效益低下甚至损害农民利益等严重问题。

（三）注重强农惠农资金项目效益，逐步完善指标评价体系。目前，各级政府的财政并不十分富裕，强农惠农资金应当做到合理使用，充分发挥应有的效益。按项目资金的投入、情况，有的效益可以直接体现，有的要通过改善生产生活设施和生态环境间接体现出来，有的短期内可以体现，有的则需要较长时间体现出来。为此，在强农惠农资金审计过程中，要将财务收支审计、工程决算审计、延伸审计调查与绩效审计结合起来，注重收集项目效益方面的资料，关注损失浪费和工程质量问题，关注项目申报立项过程中的违规问题和决策失误而影响项目效益的问题，关注项目竣工生效所产生的经济效益、社会效益、生态效益及直接效益、长远效益和社会效益，并逐步建立一套可行的效益指标评价体系。

（四）进行跟踪问效审计，加大审计整改力度。对强农惠农采用跟踪审计的方式，变事后审计为事前监督，变阶段性审计为全程监管，将审计的关口前移和深化，及时地进行查处和纠正在资金拨付、使用、管理中存在的违规问题。对强农惠农项目的审计，审计机关在项目申报立项阶段要提前介入，参加有关事项的审核把关，对招投标过程要参与监督；在项目实施过程中，审计机关要定期实施监控，及时掌控隐蔽工程及重要环节情况，为项目决算打下坚实的基础。对所有惠农资金，要按照资金流向，对各个环节实行全程监督审查。对发现的问题，要及时查处，追究问责，除责令归还资金外，对严重失职等行为造成的重大损失浪费、腐败行为给予政纪法纪的严惩。要加大审计整改力度和后续跟踪审计力度，督促各级政府、各部门对审计决定和审计意见进行落实，确保整改不走样，防止屡查屡犯，以维护审计的权威性和严肃性。对于审计提出的改进建议和完善措施，被审计单位要认真研究，查找自身漏洞，分析问题产生的制度原因，从而完善法规，改善管理，促进强农惠农专项资金管理规范化。

（五）创新审计方法，提高财政强农惠农资金审计质量。强农惠农资金投入渠道多、管理部门多、资金使用分散、难以形成合力的特点，决定了对强农惠农资金审计要整合现有的审计资源，必须把审计与审计调查相结合，才能做到“全面审计、突出重点”；必须将专项审计与经济责任审计相结合，才能把审计查出的问题与责任人相挂钩，有利于完善制度、加强管理，保障资金的安全性、规范性和效益性；必须把财政财务收支审计与绩效审计紧密结合，才能做到既查错纠弊，又全面系统的反映国家强农惠农资金政策的落实情况，有利于提高资金使用效益，根据项目资金特点，还应采取传统审计与计算机审计相结合等方法，以提高审计的工作效率，充分发挥审计的监督作用。同时，还要加强涉农审计队伍建设，不断提高审计人员政治素质和业务能力，着眼于强农惠农审计转型升级的需要，要有针对性地搞好培训、学习，不断提高农业审计人员的素质，着力提高农业审计地位和作用，以更好地提升国家审计服务于国家治理的能力。（戚秋虹）

第四篇：国家治理视野下的协商民主与人民政协履职能力现代化建设

国家治理视野下的协商民主与人民政协履职能力现代化建

设

中共十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。人民政协作为有中国特色社会主义建设的重要组成部分，其履职能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求，是适应政协履职形势任务的现实需要。全国政协主席俞正声指出，要紧紧围绕关于全面深化改革的总目标，切实把改革创新精神贯穿到政协履行职能的各方面和全过程，着力提高履职能力现代化建设。

现代化的国家治理是民主的治理，协商民主是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本形式和重要手段。推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展是中共十八大确定的政治民主建设重点，是人民政协履职尽责的行动指南。在新的历史起点上，人民政协要以科学理论为指导，紧扣影响政协履职能力的关键要素，把握实现人民政协自身科学发展的客观规律，创新履职理念、主体和机制，丰富履职形式及载体，提高履职组织化程度，营造良好的协商文化，推进人民政协协商民主。

一、履职理念现代化

理论是行动的先导，理念是行动的标杆。新形势下人民政协只有以科学的理念作指导，才能确保履职活动政治方向正确、制度体系健全、推进方式科学。

一是要有底线思维。政协履职首先要认清形势，把握大局，找准位置，坚定方向，做到顾大局、知大势、议大事。中共十八大是执政党在新的历史时期召开的重要会议，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，汇集了全面深化改革的新思维、新举措，回答了事关国家命运、人民福祉的一系列重大理论和实际问题，是我国发展新阶段全面深化改革的行动纲领。人民政协履职要认真学习贯彻中共十八大和十八届三中全会精神，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信，在大是大非面前头脑清醒、旗帜鲜明，体现起码的道路定力和底线思维，把坚持中国共产党的领导、坚持和发展中国特色社会主义作为坚定理想的主心骨，牢固信念的压仓石。要坚决坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚决反对任何改变社会主义制度性质的图谋，不为各种错误观点所左右，不为各种干扰所迷惑，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，不生搬硬套西方思想理论和制度模式，牢牢把握履职的正确方向。

二是增强法治观念。现代社会是法治社会。总书记强调指出：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”俞正声主席指出，人民政协的协商民主，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，实现了人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，体现了社会主义民主的本质要求，符合广大人民群众的根本利益。随着依法治国方略的持续推进，尤其是国家治理体系和治理能力现代化的提出和推进，政协更需强化依法履职意识。人民政协的政治协商、民主监督、参政议政实际上是三项国家权力，当前在无专门法律授权的前提下，应积极扩大政协履职的法律授权。人民政协的履职活动不仅要以宪法、政协章程和相关政策为依据进行，而且提出的意见建议，必须符合宪法和法律规定，要有法可依、于法有据，更不能违法。

三是有科学的定位。站在国家治理体系和治理能力现代化建设的高度来认识人民政协，最基础的工作就是创新发展人民政协民主协商工作。在我国改革进入攻坚区和深水区的新形势下，要正确认识和把握人民政协的性质，准确理解人民政协在国家政治体制中的地位作用，对人民政协应予以科学定位。在我国政治生活中，虽然政协与党委、人大、政府并称国家机构的“四大班子”，但政协不是国家权力机关，不是行政机关，宪法没有赋予政协权力，政协的性质和地位决定了政协献策不决策，立论不立法，议政不行政。政协无权力不等于在现实政治生活中无权利。政协对立法、对行政、对司法都有民主监督的权利，有建言献策的权利，有提出意见批评的权利。

二、履职主体现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化，人的现代化是前提。政协委员是人民政协履职的主体，是政协系统中最具活力的细胞，委员素质是影响政协履职能力现代化建设的重要因素和基础变量。

一是严把委员入口关。要着力优化委员的年龄结构、文化程度，从源头上提升委员的整体素质，确保将那些界别代表性强、社会影响大、参政热情高、议政能力强、社会广泛认同、有素质担当的人士协商产生进入政协，增强当选委员的荣誉感和责任感。要扩大委员推荐提名中的民主，试点推广引入推荐、竞争机制产生部分政协委员，完善委员提名公示机制，增强委员推举的透明度。

二是加强政协党组在委员遴选中的基础作用。要切实贯彻《政协章程》关于政协委员名额和人选产生的规定，着力强化政协党组对政协委员推举的参与度和影响力。统战部门和组织部门在政协界别和内设机构的设置与调整、政协委员和政协常委名额、人选的协商推荐、届中调整,特别是上一届委员留任名单的确定等问题上，要充分听取政协党组的意见。

三是加强政协委员的学习和培训。要帮助委员了解政协的性质、地位、作用，知道政协是什么、政协做什么、政协工作怎么做和如何当好政协委员这些最基本和最根本的问题，培养委员履职的现代意识(包括公民意识、民主意识、协商意识)和现代思维(包括法治思维、开放思维、包容思维)，尽可能提供条件和平台促使委员完善现代知识结构，提高自身素质，在把握团结和民主两大主题中做到思考理性不片面，讨论热烈不对立，交流真诚不敷衍，批评坦诚不极端，努力体现最广泛的大团结大联合。

四是进一步加强对委员的履职管理。要严格委员履行职责管理办法的执行，强化委员履职情况考核及通报制度、提醒、告诫制度和处分，提出对委员履职的基本要求。

三、履职机制现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化，体制机制的现代化更具有根本性。因此，提高政协履职能力的现代化建设，关键是加强人民政协协商民主制度，改革和创新履职机制。总体上看，目前政协的制度建设仍落后于丰富活跃的工作实践，通过政协理论创新推动政协制度创新的力度还很不够，特别是缺乏超前性的制度设计引领政协实践创新发展。要进一步深入研究总结、梳理提升基层政协典型经验和创新做法，充分依托协商民主制度运行组织体系的力量，有效运用已经形成的社会机制和社会资源，从制度上解决人民政协协商民主改革创新的动力问题。应尽快出台深化人民政协协商民主的意见和实施细则，对人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三项职能的内容、形式和程序作出更加具体的规定，增强制度层面的可实施性，拓展规范性文件贯彻实施的深度和力度，使政协履职过程成为党委政府与政协之间的良性互动过程。

一是完善协商工作机制。要进一步健全协商内容和形式，规范协商程序。应明确规定协商什么、谁来协商、怎样协商、协商成果如何运用等问题。要进一步细化政治协商的具体内容，强化党委、政府的主体责任，明确不协商不决策的决策原则，为“要我协商”和“我要协商”提供制度、机制保障；要进一步丰富政治协商的形式，规范政治协商的程序。特别要对协商的准备程序、协商过程中的意见表达程序、协商成果的答复程序、协商成果的采纳和反馈程序作出详细规定，以规范的程序引导民主政治的有序运作；进一步完善政治协商的实施机制和对协商结果的落实、反馈、评估、检查、制约机制，切实保证政治协商的成果能够得到有效转化和及时回应，保障人民政协政治协商中的话语表达权转化为有效的政治影响力，做到“说了不白说”，确保党政对人民政协的政治协商成果，不入书柜，不打“白条”。

二是完善监督工作机制。要明确监督的对象、形式、方法，规范监督的内容、重点和具体操作流程，完善监督的具体措施。寓民主监督于提案督办、视察调研、反映社情民意等常规性工作中，开展经常性民主监督，增加监督广度与深度。要巩固和完善人民政协民主监督中的专题民主监督、民主评议制度和特约人员、特派人员制度，加强对党委政府依法执政、民主执政、科学执政和领导干部履行职责等方面的监督，推进政协民主监督与人大、行政、纪检、监察，以及新闻舆论监督的沟通合作。

三是完善政治参与工作机制。应进一步健全和完善参政议政工作程序，尤其要在提案的办复、采纳和落实上建立评价和反馈约束机制；同时，要严格立案审查制度，确保提交协商的提案、建议案真正深入实际，经过认真思考，做到理性地表达诉求，负责任地提出建议。要畅通直接听取民声民意、协商解决民生民利的渠道，推进政协工作向基层延伸，引导各界群众以理性合法的形式表达利益诉求，扩大各界群众有序政治参与；积极拓展政协会议的参与面，有针对性地邀请群众代表列席政协全体会议和议政性常委会议，问计于基层、问需于群众，不断拓展协商议政的广度和深度。

四是完善地方协同和横向合作机制。要加强政协履职的上下协同和政协与党委政府间的合作联动，进一步加强各级政协组织之间的团结协作，实现各有关方面资源共享、协调配合和优势互补。在制度建设方面要注重与党政工作规则和程序的有效衔接，争取把政协的政治协商等履职方式和内容程序纳入各级党委政府日常办文办事程序及有关工作制度；加强与党政部门的对口联系制度和协调机制，完善党委、政府及相关部门参加或列席人民政协的重要会议制度，完善政协领导、办公厅、专委会负责人参加或列席党委、政府相关会议制度。

五是完善服务保障机制。要加强政协机关各项内部管理制度建设，在统筹协调政协各项内部制度系统管用、自成体系的基础上，针对制度运行的“空隙地带”和“断裂环节”，及时沟通衔接、建章立制。通过严格可行的制度约束，提高机关工作质量和服务水平，以缜密精到的组织和服务，确保把人民政协这一具有中国特色的社会主义协商民主形式建设好、利用好、完善好。

四、履职形式现代化

民主化、法治化、文明化、效率化是衡量国家治理体系和治理能力现代化的主要标准。在现有的政府强势主导的发展模式和消极管控的维稳模式遭遇困境难以持续的大势倒逼下，中共十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，是马克思主义国家理论的重要创新。从统治、管理到治理，进而实现善治，是一次巨大的突破与超越，是全新的政治理念。国家治理应是“更少的强制，更多的同意”，“更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行”，“更多的激发权能，更少的排斥和歧视”，因此，推进协商民主广泛多层制度化发展便成为国家治理转型重要的制度选择。作为以国家基本政治制度保障的人民政协协商民主，应不断丰富和完善协商形式，激发更多的创新创造，以适应发展变化的现代化需求。

在关于创新和完善协商形式方面，十八大明确提出，要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”，这四种协商形式既是丰富多彩人民政协协商民主的实践结晶，又是发展人民政协协商民主，提升政协履职能力的创新所在，既相互配合，又各有侧重。

一是总结提升专题协商。专题协商是十届、十一届全国政协在总结开展政协政治协商历史经验的基础上创立的政协工作新品牌。专题协商以政协常委扩大会议的形式进行，主要围绕经济社会发展中的重大战略性问题开展民主协商，在深入调查研究的基础上提出意见和建议。专题协商议题在先，求贤问政，具有高层次、宽领域、全局性的特点。这种民主协商形式经过十余年各级政协的总结创造，从协商准备到提出建议，从平台建设到制度程序，从主题设计到转化实效，集探讨、交流、协商、议政于一体，各级政协运用熟练，协商活动开展得生动活泼、富有成效，充分展示了中国特色社会主义民主政治的优势和魅力，已经成为人民政协立足自身特点和优势，履行职能、发挥作用的重要形式。新形势下应不断系统地总结各级政协的成功经验，及时将成熟的做法上升为制度规范。

二是探索规范界别协商。界别协商是人民政协智力优势、制度优势与组织优势的结合点和交汇点，是对政治协商实现形式的又一次丰富和拓展。界别协商以界别协商会议或界别联席会议形式进行，主要就共同关注的问题组织界别内协商、界别间协商、政协界别与党政领导和职能部门进行协商讨论，沟通情况，形成共识。界别协商聚贤在先，咨政建言，侧重于界别代表性、领域深度性、行业专业性。相对来讲，这种形式正处于探索创造阶段。应注重发挥民主党派、工商联和无党派人士在界别活动中的重要作用，从组织化程度较高、活动比较规范或者有比较成熟的选题的界别示范入手，通过扩大界别参与的多种形式，在人民政协协商民主实践中不断发展和逐步规范。

三是深入推进对口协商。对口协商是政协各专门委员会同党政职能部门民主协商的工作形式。对口协商以专门委员会会议的形式进行，主要就某些专业性较强的问题，邀请相关领域的政协委员与政府有关部门直接沟通协商。对口协商是由专门委员会直接组织，与其他形式的协商相比，具有专业性、便捷性等特点，是动员和组织各专门委员会、全体政协委员广泛参与政协政治协商的有效方式。应进一步规范政府有关部门与省政协各专门委员会的对口联系和对口协商制度，积极发挥各专门委员会在与部门对口联系中的重要作用，密切加强与政府有关部门的联络与沟通，增强工作互动，拓展协商范围，搭建协商平台，推进对口协商工作创新。

四是拓展提案办理协商。提案者与提案办理单位之间的提案办理协商，是使政协政治协商经常化的重要形式，提案办理协商以主席会议或提案委员会会议的形式进行，组织提案承办单位与提案人就重点提案办理工作进行直接沟通协商。提案办理协商是四种协商形式制度化最早、规范化最细、程序化最全的协商形式。在实践中已形成了案前协商、办中协商、督办协商、办后协商等一系列规章制度和程序规范，总结出了面商办理、领导督办、现场督办、市长负责制等成功经验，形成了较为健全的工作机制方面。应以拓展提案办理协商为基础，不断丰富和完善各种协商形式，努力发挥人民政协各种协商形式的集群效应，构建多层次、多领域的协商格局。

五、组织程度现代化

由界别构成是人民政协区别于其他政治组织的显著特征。界别履职的组织化程度同样影响到履职能力现代化建设。政协组织是中国特色，界别是政协特色，每个界别又具有独具的特色。从这个意义上来说，政协民主是界别民主，政协民意是界别民意，这也是政协民主的价值所在。政协民主协商过程中界别作用发挥得如何、界别特色体现得怎样、界别民意表达是否充分，直接反映着民主协商能力的高下。

一是界别设置要充分体现代表性。近年来，政协系统关于界别调整的要求和呼声越来越高，一些地方已经开始了慎审的尝试。要对政协界别设置与调整作出具体规定，使政协组织能适应社会结构的变化、社会阶层的变化以及统战工作范围的调整，适当增加各种利益群体代表在政协中的比例。在政协委员结构组成方面，除考虑党派团体外，还应容纳地区、民族、社会各阶层的代表，克服官员为主的精英性结构，进一步扩大人民政协的广泛性和包容性。

二是体现界别特色和优势。一个界别就是一条联系群众的渠道，也是一条民意汇集的渠道。保持这个渠道的畅通有效,就能够把各阶层、各群体、各族各界代表人士的愿望和利益诉求纳入到体制内的民主与法制的轨道中来,避免无序的、非常规的“大民主”状态。要加强界别活动组织化建设，建立完善由界别推举参会人选和发言代表的机制；要善于通过各种形式和渠道收集人民群众的愿望和要求，探索建立健全界别民意规范有序的汇集机制，以防界别民意被滥用或冒用。如果说，一个界别的代表性是全方位的，什么都能表达，其结果是界别的代表性弱化了，界别的特色也就黯淡了，那么，不同界别之间互动的合理性就受到挑战。当前，各党派团体尤其是各民主党派的界别特色正在逐步淡化，履职的关注点趋同，所提交的提案内容具有重复性、雷同性。因此，要重视界别特色淡化、利益表达不足影响民主协商政治作用的发挥问题，充分利用好、发挥好各党派团体、各族各界的特点和优势，引导各界别在政协履职中发出界别集体声音，反映界别普遍诉求，维护界别整体利益，把委员的个体优势转化为群体优势。

三是依托政协专委会搭建好界别履职平台。要把服务组织好界别协商、界别发言、界别论坛、界别视察、界别提案和界别社情民意信息等活动作为专委会的一项基本工作职责，列入工作考核内容；要积极搭建平台促进界别委员与专委会的交流互动，不断创新界别活动方式，提高界别履职的组织化程度。

六、履职载体现代化

把网络媒介作为履行职能的重要载体和手段是信息化时代政协履职现代化的基本要义。人民政协履职要充分运用现代信息技术手段，积极搭建服务平台、互动平台和履职平台；充分利用政协网站、委员微博以及多媒体技术，及时反映政协的工作动态，体现政协的时代风貌；提高政协工作的信息化水平，善于运用网络工具，坚持“开门办政协”，积极听取网络民意，全力集聚网络民智，加强网上信息互动，扩大信息来源渠道，提高舆情汇集、分析、研判能力，推动利益各方的观点充分交流交锋，建立健全政协密切联系社会大众的机制，以现代化的履职手段助推能力现代化。

七、改革创新精神是政协履职现代化的内生动力

“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境”。推进人民政协协商民主，是十八大和十八届三中全会对人民政协工作提出的新要求，在为实现全面深化改革的总目标下，人民政协要以改革创新精神加强政协履职能力建设，进一步解放思想，实事求是，努力探求政协工作的内在规律和外部要求，培育平等参与、理性表达、妥协包容的协商文化，敢于突破不适应实践发展要求的体制机制，善于构建新的体制机制，与时俱进，创造提升政协履职现代化建设的内生动力。

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第五篇：社会治理视角下环卫工人权益保障分析

社会治理视角下环卫工人权益保障分析

摘要：近几年来，我国社会经济快速发展，但与此同时弱势群体基本权益难以保障的问题较为严峻，其中环卫工人在社会建设中发挥着至关重要的作用，但是这一群体权益保障工作仍需进步。基于这一情况，本文从社会治理视角作为出发点，对环卫工人权益保障中存在的问题进行分析，并且在此基础上提出了解决问题的途径，认为应当引起社会广泛关注，加强政府财政支持力度，并且提升环卫工人自身维权意识与能力等。

关键词：社会治理；环卫工人；权益保障

中图分类号：D412.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）009-0-01

前言

环卫工作是现代化城市建设中的重要一环，为城市发展做出了突出的贡献。但与此不相符的是环卫工人应有权益无法得到保障，社会大众对于环卫工人缺乏应有的尊重，同时存在工作时间过长、基本工资低于平均收入、福利待遇差等现象，更加严重的是环卫作业过程中出现交通事故、被殴打等事件时有发生，维护环卫职工基本权益仍有大量工作尚未完成，需要社会各界引起重视，共同努力，提升环卫职工的幸福感，营造和谐社会环境。

一、社会治理视角下环卫工人权益保障中存在的问题

1.社会公众意识淡薄

当前国内普遍存在社会公众环卫意识淡薄的现象，对环卫工人权益保障缺乏正确认识。首先，我国很大一部分群众缺少最基本的环境卫生意识，尤其是随手丢弃垃圾、随地吐痰的现象处处可见，而这无疑给环卫工人增加了工作负担。同时，由于晨昏时分光线弱、部分司机思想麻痹或不遵守交通规则，导致环卫作业过程中交通事故发生率居高不下，环卫工人生命安全难以得到保障，环卫工作也成为风险性极高的职业。其次，尽管我国社会经济快速发展，但仍然有很大一部分群体留有封建保守思想，给职业划分等级，认为自己高出环卫工人一等，对环卫工人表现出轻视、不尊重的态度。因此，社会公众意识淡薄是环卫工人权益保障中存在的重要问题。

2.财政支持不足

目前，政府对环卫行业的财政支持力度不足，对配套设施的建设力度不足，机械化程度发展缓慢，人力仍然是环境清洁的主导力量。同时环卫事业资金投入的比例相对不高，环卫职工工资标准基本都是参照最低工资标准。环卫工人清扫工具主要是扫帚、铲子，尽管也提供了一定的口罩、手套等劳保产品，但是往往无法满足使用需求；在酷暑、寒冷等恶劣条件下，环卫工人工作间隙没有固定的场所进行能量补充、节假日对环卫工人提供的福利待遇较少等。城市建设中个别路段的路灯设置不科学，路灯之间的间隔过长，或者在路灯损坏后没有及时进行维修，而环卫工人夜间同样需要进行清扫工作，由于路灯光照不足，给工作增加了难度，更重要的是一些环卫工人在夜间出现车祸、遭遇抢劫的事件更加严重，极易威胁到环卫工人的生命安全。

3.环卫工人自身缺乏维权意识和能力

环卫工人自身缺乏维权意识和维权能力，是权益保障中的重要问题。目前，经济发展较快的城市已经难以在本地招工，绝大部分环卫工人都是从相对贫困地区劳务输入，年龄相对偏高，受教育程度偏低，家庭经济条件较差，在自身基本权益受到侵犯后，不仅缺少维权意识，同时也缺少维权能力。首先，有很大一分部环卫工人自身缺乏交通安全意识，没有遵守交通规则，实际上正是对自身权益有所忽视的一种表现，并且也有一部分环卫工人自身权益受到侵害，由于担心失去工作，失去稳定经济来源，因此选择妥协退让的居多。其次，尽管也有一部分环卫工人在自身权益受到侵害，或者受到不公正待遇后，有积极维权的意识，但是由于受教育水平不够，对法律知识缺乏了解，无法以法律武器保护自身权益。

二、社会治理视角下环卫工人权益保障问题的解决路径

1.增强舆论引导，引起社会关注

环卫工人权益保障需要社会各界共同努力，因此需要增强舆论引导，引起社会关注。首先，政府应当加大宣传力度，通过报刊杂志、电视、网络等各种渠道进行积极宣传，引导社会舆论，引起社会对环卫工人的广泛关注，并且要增强社会大众的环卫意识，减轻环卫工人工作负担[1]。其次，树立环卫工人良好形象，树立榜样力量，向公众宣传并介绍环卫事业对于社会发展的重要作用，引起社会大众对于环卫工作者的认同和尊重。第三，倡导社会各界积极展开关爱环卫工人的活动，例如开展暖冬、共建等活动，提倡有条件的单位为环卫工人提供免费休息的场所、免费饮水、免费用餐等。

2.加大财政支持力度

首先应当加大对于基础设施建设的力度，为环卫工人创造良好的工作环境。例如，增强路灯设计安排可续性，并及时检修各个路段路灯故障，从而保证环卫工人夜间作业过程中充足的光照，降低夜间交通事故等意外发生的可能性，为环卫工人人身安全提供保障[2]。第二，增加对环卫事业资金投入力度。例如，为各个区域配备一定熟练的垃圾清扫车，减轻环卫工人的工作量，提高工作效率；及时发放口罩、手套等劳保用品；根据实际情况适时添加事业编制，增强环卫工人的工作水平、福利待遇等；按照区域设置临时休息室，对环卫工人进行人文关怀。

3.对环卫工作进行培训，提升权益保护意识和能力

针对当前环卫工人缺乏维权意识与能力的问题，应当要加大培训力度，培养环卫工作者主动维护自身权益的能力。首先，政府应当设立相应的部门为环卫工人权益保护提供专门的服务，帮助环卫工人解决工作中所遭遇权益被侵害的问题；定期举办培训班，向环卫工人传输法律知识，增强环卫工人对自身合法权益的正确认识，从而在自身权益受到侵害后，才能够主动采取相应的维权措施，并且能够正确的使用法律武器进行维权，具备维权的能力[3]。第二，用人单位对环卫工人进行考核的过程中，应当将个人素质纳入到考核因素中，激励环卫工人不断学习进步，从而扩大视野，同样能够起到提升维权意识的作用。

三、结语

综上所述，目前环卫工作者权益受到侵害的问题十分严重，甚至环卫工人的人身安全也受到极大威胁。针对这一情况，政府需要加大财政支持力度，保障环卫工人工资、社会保障以及福利待遇，同时加大宣传力度，引起社会广泛关注，并且对环卫工人进行培训，提升维权意识与能力等。

参考文献：

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