谈谈有关中国环境管理体制改革的若干构想发展与协调

第一篇：谈谈有关中国环境管理体制改革的若干构想发展与协调

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谈谈有关中国环境管理体制改革的若干构想

谈谈有关中国环境管理体制改革的若干构想 作者 屈振辉 【摘 要】

体制改革是当前中国环境管理的关键问题。本文分析了当前中国环境管理体制中所存在的某些问题及其形成原因，提出了建立多元化管理体制、进行跨区域垂直监管、积极发展非政府组织、实现环境管理法制化和加强县乡级机构建设等改革当前中国环境管理体制的若干构想。【关键词】环境管理体制 存在问题 形成原因 改革构想

环境管理是现代行政管理的重要内容之一。环境问题的综合性、广泛性和潜在性决定了环境管理必须是系统化、规范化的统一管理，管理体制由此凸显成为环境管理的核心问题。中国当前的环境管理体制仍是传统计划时代的产物，难以与经济、社会发展的现状相适应。进入21世纪，在实践“三个代表”重要思想、深化社会主义市场经济、政府行政管理体制改革和公众环境保护意识提高等政治、经济、体制和社会背景的影响之下，体制改革更成为了目前中国环境管理工作的当务之急。进行环境管理体制改革的途径众多，笔者针对中国环境管理体制目前所存在的某些问题，在分析其形成原因的基础上，提出了关于改革中国环境管理体制的以下构想：

一、适应经济社会需要，建立多元化管理体制

不可否认，行政管理是世界上大多数国家环境事务管理的主要模式，中国亦不例外。我国的环境行政管理体制自20世纪70年代初起，相继历经了起步、初创、徘徊和发展等阶段，至今已基本形成。这一形成于计划经济时代并与之相适应的传统体制，在历史上曾对中国的环境管理产生过一定积极影响：它避免了大量因市场失灵而导致 的环境问题，“在经济欠发达时期，相对集中的经济体制较之自由经济付出的环境代价相对较低。”[1]然而在市场经济高度体制逐步完善的过程中，这一体制存在的诸多弊端也在逐步显现，而这些弊端大部分是由于管理方式的过于单一所导致。诚然，环境管理不能不运用行政手段，但行政手段并非是环境管理的唯一手段。对传统单一的行政管理体制进行变革，构建适应经济、社会发展需要的多元化环境管理体制，成为当前中国环境管理体制改革的首要问题。环境管理之所以要实现多元化，其主要原因在于环境管理的主体、客体及内容的范围都极其广泛，但这些并非都可以且都适合运用行政手段进行管理。现代中国社会已不再是仅由行政管理一切，社会发展的多元化要求其管理方式和手段必须实现多元化，环境管理作为社会公共事务管理的重要内容也应当如此。构建多元化的环境管理体制，首先要求建立环境管理的市场体制。“现行的环境管理体制模式存在管理费用过高，经济低效率，障碍企业效益的正常发挥，障碍环保科技水平的提高，违反社会主义商品经济的公平竞争原则，助长环保系统的行业不正之风等弊病”，[2]莫不是因环境管理体制中的市场缺位所致。市场管理的缺位使一些本应属市场范畴的环境事务只能交由行政进行管理，这些事务往往因其在管理上没有遵循市场经济规律而未被管好。市场经济的高速发展迫切要求有一种高层次的环境管理体制与之相适应，而以市场为导向的体制则顺应以上要求，成为中国环境管理体制未来发展的必然趋势。[3]构建多元化的环境管理体制，其次要求改革环境管理的行政体制。一方面，它要求明确它与其他管理方式，特别是市场管理在范围上的界限。市场经济深化和政府管理改革都要求在环境管理中，必须坚持市场优先原则，将行政管理严格限制在市场作用的区域之外。与此同时，也必须坚决反对以行政管理替代其他管理手段，只有这样多元化的环境管理体制才有其构建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的内部改革。中国目前的环境行政管理普遍存在着机构设置重复、职能交叉重叠、部门关系不清等问题，[4]这些管理上存在的深层次问题只有通过深化其内部改革才能实现。构建多元化的环境管理体制，还要求健全环境管理的其它如法律、科技、教育等多方面体制。其中环境管理的法律体制由于其特殊性，笔者将在下文中进行论述。而科技、教育等方面的体制，碍于篇幅就不再赘述了。

二、打破行政区划限制，进行跨区域垂直监管

区域性是环境问题的重要特征之一，环境科学规律表明：“环境是以某一事物为中心的特定地域空间，它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”，“环境管 2

理针对不同地区的环境特点进行，从而具有明显的区域性。”[5]显然，这里所指的是自然意义上的区域，而非行政意义上的区域。中国长期实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，这一体制的弊端在地方利益不甚突出的计划时代尚不明显，但在市场经济高度发达的今天却早已纷纷暴露。原有体制不仅无法遏制反而导致了环境污染和生态破坏加剧，甚至还孳生出许多腐败问题，严重影响环境管理的正常进行。为解决以上问题，中国必须重新构建起全新的环境管理体制，即跨区域垂直环境管理体制。自然条件固然是决定行政区划的因素之一，但它更多得是基于政治和经济上的考虑。环境管理体制改革应当打破现有行政区划的限制，以生态特点为主要依据划分管理区域。应根据我国地域辽阔且差异较大的特点，以实现环境管理组织结构的“扁平化”为目标，遵循“扩省、缩市、强县”的思路进行环境管理机构改革，即增加省级机构数量、减少市级机构数量，加强基层机构建设。这样做既有利于扩大管理幅度、缩减管理层次，也有利于降低管理成本、提高管理效率。与此同时，必须废除以往环境管理中的双重领导体制，实现国家对整个环境管理工作的垂直领导。我国环境管理机构在组织上，一直沿用着“直线—职能”的结构体系，然而它在现实中却存在着诸多弊端。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生，有的甚至还相当严重。建立这一垂直领导体制，将有利于避免上述问题的发生。此外，由于我国现行环境管理中“统管”机构（即各级环境保护局）和“分管”机构（即依法对管理某类资源进行管理的各级部门）并立体制的存在，环境管理与资源管理相互脱节的现象较为突出。为实现持续发展战略、保证资源的永续利用，各级环境管理机构应当在各级资源管理部门及大型资源开发企业设置相应级别的派驻机构，实施对其开发利用资源活动的监督管理，并负责协调处理重大环境问题。这种跨部门垂直派驻机构的设置，可被视为是对跨区域垂直环境管理体制的补充。

三、贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织

各类组织是人类实现自身行为管理的重要形式之一。受主流经济理论的影响，人们以往普遍将环境保护视为一种公共产品，并鉴于其特性认为它仅能由政府来提供，从而造成环境管理对政府的完全依赖，将广大民众排斥在环境管理领域之外。但环境危机的日益加重使人们逐渐认识到，这种传统管理存在着某些不足。环境问题的形成，市场失灵固然是重要原因，但政府失灵的影响同样也不能小视。尤其是在中国，政府失灵更成为环境资源问题形成的主要原因。[6]环境问题本身所具有广泛性和社会性，也决定了它的解决必须依靠政府与社会公众的共同参 3

与。从哲学角度看来，环境管理尽管“从表面上看，似乎可以理解为管理环境的行为。然而它实际上是人类管理自己作用于环境的行为的一种行为。”[7]以人为本，特别是以公众利益为本，应当成为现代环境管理的价值追求。基于上述原因，公众参与作为现代环境管理的基本原则已经得到了人们的普遍承认。公众参与环境管理的众多途径中，以社会团体为代表的非政府组织具有极其重要的地位。国家机关固然是行政管理的主体，“但是随着民主政治的发展，公民和公民组织，特别是一些非政府组织，往往也承担部分行政管理智能，这已成为当代行政管理的一个重要特征。” [8]环境保护团体等非政府组织不仅是环境管理机关与社会公众间沟通的有力媒介，而且对环境行政管理系统扩大效能、塑造本身以及决定行政运行程序与规则等方面具有重要影响。“在欧美国家，非政府环境保护组织比比皆是，环境保护群众运动和活动持久不衰，以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场‘绿色革命’。”[9]中国有关环境保护的非政府组织虽兴起较晚，但近年来发展较为迅速。这类组织在我国，大部分是由官方拨款支持的科技性、半官方的各类学会、协会组成，如中国科协所属的各个学会、中国环境与发展国际合作委员会等；按照西方标准的纯民间环境保护组织较少，其中以“中国文化书院绿色文化分院”（简称“自然之友”）为典型代表。特别是后者，志愿者参与热情高、组织形式多样且与政府合作、面向普通公众，对政府环境管理工作产生了重要作用。[10]当然，这类组织目前也普遍存在着政府重视不够、经费来源不足、专业程度不高以及活动范围狭隘等诸多问题。针对这些问题，笔者认为要在环境管理中贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织特别是民间性非政府组织，除了需要采取加强政府对其活动的支持力度、完善其生存的法律环境等外部措施外，其自身也必须采取积极开拓资金来源、强化组织内部管理、提高专业化程度等内部措施。

四、注重运用法律手段，实现环境管理法制化

法律是国家进行环境管理的重要手段。法制对国家环境管理具有极其重要的意义，它不仅要求广泛运用法律手段实施环境管理，而且还要求将行政、经济等所有环境管理手段的运用都统统纳入法制的轨道。中国的环境立法虽起步较晚但发展很快，早在上个世纪90年代初就已经基本形成了具有特色的环境法律体系。[11]但立法的空前繁荣并未使环境法制建设得到显著加强，依法实施环境管理的目标仍未实现。中国环境法目前存在着诸多问题，就环境管理而言主要有以下三个方面：一是立法体系不完善、内容冲突重叠，某些立法授权不符合科学管理的规 4

律；二是执法机构不健全，欠缺监督机制，环境执法的整体效果和效率低下；三是司法管理严重缺位，特别是缺乏行之有效的司法管理制度。解决以上问题的途径，关键在于进一步加强环境管理的法制化建设：首先要加强对现有的环境管理法律、法规的系统清理，重点是对其中存在着矛盾、重叠和立法时欠缺考虑的部分及时进行修订；其次要进一步完善环境管理机构建设，特别是要以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范（尤其是实行环境管理机构中的“执罚分离”——环境执法与处罚机构分离的管理体制，以避免职权的滥用和腐败的孳生）；再次要加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境管理。当然，环境管理的法制化也是当前环境法学研究领域的热点问题，许多环境法学学者也对此问题比较关注并提出了自己独到的观点。这些观点虽各有千秋但有一点却较为公认，即必须完善现有的《环境保护法》或重新制定一部环境基本法。笔者认为这一观点对克服当前环境管理领域中存在的诸多弊病，加强环境管理法制化的建设进程具有十分重要的理论价值。

五、高度重视基层管理，加强县乡级机构建设

环境问题兼具整体性和区域性的双重特点，环境管理因此应坚持宏、微观并重的原则；但在中国环境管理的现实中，宏观方面尚有待加强，而微观方面却严重不足。目前我国“一些地方的环境质量仍在恶化”，“部分地区生态破坏的程度还在加剧”，“环境污染和生态破坏在一些地区已成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。” [12]造成这一局面的因素众多，忽视基层机构建设便是其中之一。在当前的政府机构改革中，县区级基层环境管理机构面临着存亡之忧，连其设置的必要性都受到了某些置疑，这种忽视的严重程度可见一斑。鉴于我国目前的环境状况，县级环境管理机构只能加强不能削弱。加强县级环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环境保护法律、法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强。[13]至于乡镇级环境管理机构，更是防治环境污染和生态破坏的主战场。尤其是乡镇企业的迅速发展，对我国的基层环境管理工作更是提出了严峻的挑战和更高的要求。一些乡镇企业较多的经济发达地区根据自身特点，提出了一系列旨在加强乡镇环境管理机构建设的主张。一方面，根据实际需要和可能进行机构设置改革。在乡镇政府内设专职或兼职环境保护助理负责环境监督管理，农工商总公司设专职或兼职环境保护员负责公司内部污染防治；设立由分管乡镇领导兼主任、环境保护助理主持工作的环境保护办公室。[14]另一方面，加强现场执法监督和检查，强化依法监督和服务职能。5

在环境保护任务重且具备条件的乡镇，建立相应的环境监测分站或环境监理所作为县（市）环境保护局的派出机构，担负监测和监督双重职责，以完善环境监测和环境监理网络建设。有关这些机构的各项事宜隶均由有关县（市）与乡（镇）充分商讨决定。它们属于乡镇并接受县（市）环境保护局的业务指导，在性质属于列入事业编制的单位并允许“以所（站）办厂、以厂养所（站）”实现经费“自收自支”。[15]以上这些主张已经在一些地区得以付诸实施并收到了较好的效果。

当然，环境问题的特点决定了中国的环境管理体制改革的途径应当是多方面的。而本文碍于篇幅和笔者的学识有限，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨应当继续深入。愿本文抛砖引玉，能引起更多学界的共鸣。[1] 周珂.我国生态环境法制建设分析[J].中国人民大学学报,2000,(6).[2] 郑少华.生态主义法哲学[M].北京:法律出版社,2002,138.[3] 参见郑少华.市场导向：中国环境管理的未来发展趋势[J].华侨大学学报（哲学社会科学版）,1992,(2)、(3)期.[4] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J],政法论坛,2003,(3),50.[5] 吕忠梅.环境法[Z],北京:法律出版社,1997,139-140.[6] 张璐.“经营之法”的形成—市场化条件下环境资源法的理论拓展[A].吕忠梅,徐祥民.环境资源法论丛（第3卷）[C].北京:法律出版社,2003,27.[7] 叶文虎.环境管理学[Z].北京:高等教育出版社,2000,1.[8] 胡象明.行政管理学[Z].北京:高等教育出版社,2005,61.[9] 蔡守秋.论环境保护社会团体和公众参与环境保护[J].中国环境管理,1997,(3),7.[10] 赵秀梅.北京非政府环境保护组织的特点与作用[J].环境导报,1998,(6),42.[11] 见李鹏在联合国环境与发展大会上的讲话,中国环境报,1992-6-20(1).转引自吕忠梅.中国环境法的革命[A].韩德培.环境资源法论丛（第1卷）[C].北京:法律出版社,2001,2.[12] 国家环境保护“十五”计划[R].环境工作通讯,2002,(2):30.[13] 曹家新.谈基层环境保护机构存在之必要性[J].中国环境管理, 1994,(6),29.6

第二篇：体制改革重点工作安排意见的通知发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

【法规标题】河北省人民政府关于印发河北省2010年经济体制改革重点工作安排意见的通知

【颁布单位】河北省人民政府

【发文字号】冀政〔2010〕45号

【颁布时间】2010-3-18

【实施日期】2010-3-18

【正文】

河北省人民政府关于印发河北省2010年经济体制改革重点工作安排意见的通知

各设区市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门：

《河北省2010年经济体制改革重点工作安排意见》已经2010年3月18日省政府第55次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○一○年三月十八日

河北省2010年经济体制改革重点工作安排意见

2010年是实施“十一五”规划的最后一年，也是应对国际金融危机、促进全省经济平稳较快发展的重要一年。为做好今年的经济体制改革工作，提出如下安排意见。

一、总体要求

全面贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中全会及全省经济工作会议精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，解放思想，转变观念，大胆探索，坚持科学发展与深化改革相结合，整体推进与重点突破相统一，紧紧围绕加快经济发展方式转变，在加强服务型政府建设、构建现代产业体系、统筹城乡发展、健全社会保障制度等重点领域和关键环节力争实现突破，向改革要动力、要活力、要效益，以改革促进经济社会又好又快发展。

二、主要任务

(一)加强服务型政府建设。

1推进行政审批制度改革。进一步减少和规范行政审批，对已精简的319项行政审批事项和清理规范的281项收费项目，确保落实，防止反弹。搞好与国务院取消项目的衔接落实。切实理顺部门之间、部门内部的审批程序。加强和规范全省行政服务中心建设，推进网上审批、网上监察等电子政务建设(省监察厅牵头)。

2坚持依法行政。全面推行规范性文件前置合法性审查和发布制度，出台《河北省规范性文件制定规定》。制定《河北省依法行政考核办法》，加强对各级行政机关及其领导干部依法行政情况的考核评价(省政府法制办牵头)。

3深化投资体制改革。改进和完善投资项目审批核准、备案程序，实行省级以下项目统一受理、并联办理、限期办结的审批模式。加快推进非经营性政府投资项目代建制，招标选择代建单位。完善政府投资责任追究制度、项目后评价和重大项目稽查制度，推行重点项目公开公示制度，对政府投资项目进行全过程监管。积极引导民间投资，制定鼓励和促进民间投资的政策措施。规范设立和运作创业投资引导基金，引导社会资金进入创业投资领域(省发展改革委牵头)。加快和规范管理政府投融资平台建设，完善法人治理结构，防范投资风险(省金融办牵头)。

(二)完善构建现代产业体系的体制机制。

4加快建立有利于产业结构调整的体制机制。加大政府资金投入，设立省级产业发展专项资金，集中力量支持重点产业生产力布局调整、骨干企业科技创新、技术改造和新产品开发。深入实施11个重点产业调整振兴规划，研究制定配套政策，促进形成加快传统产业改造提升、培育壮大战略性新兴产业的体制机制。将重点产业聚集区和开发区优先纳入土地利用总体规划和城镇规划，并在财税政策、融资服务等方面给予支持。完善和落实扶持服务业发展的政策措施，提升服务业发展水平(省发展改革委、省财政厅牵头)。

5完善促进自主创新的体制机制。强化各级政府对科技创新的投入责任，调整财政科研资金使用方向，重点支持产业重大共性关键技术研究开发和创新平台建设。积极探索利用科技开发贷款、科技保险、信用担保、知识产权质押等形式，鼓励金融机构加大对企业自主创新的支持力度。巩固提升企业技术创新主体地位，对创新型试点企业科研项目优先立项，并在高新技术企业认定、自主创新产品认定、技术开发费抵扣所得税等方面给予倾斜。推进科技孵化器、生产力促进中心、技术交易市场的建设和发展(省科技厅牵头)。

6加强节能减排体制机制建设。落实固定资产投资项目节能审查评估制度和区域禁(限)批建设项目实施意见，从源头上控制高耗能高排放行业新上项目。完善落后产能退出机制，按国家要求如期完成淘汰任务。探索建立企业节能成效与信用等级评定、信贷资金支持联动机制。大力发展循环经济和低碳经济，抓好

107个循环经济试点(省发展改革委牵头)。进一步提高环保准入门槛和环评审批效率。研究制定排污许可证管理办法、主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法。全面落实城市污水、垃圾收费政策。研究烧结机烟气脱硫优惠电价政策和脱硫奖励政策(省环保厅牵头)。

7优化企业组织结构。深化国有企业改革，推进河北钢铁、冀中能源、开滦集团、建投集团等大型企业通过资本运作和资源整合进行战略性重组，培育壮大河北港口、国控矿业和省粮食产业集团，组建河北航空公司。继续加快国有企业股份制改革，通过产权转让、增资扩股、合资合作等形式，实现投资主体多元化。规范企业法人治理结构，开展规范的董事会建设试点，试行外部董事制度(省国资委牵头)。大力发展非公有制经济，出台我省贯彻落实国务院促进中小企业发展意见的政策措施。加快中小企业融资性担保体系建设，扩大再担保试点。出台《关于加强创业辅导服务的指导意见》(省工业和信息化厅牵头)。

(三)推进统筹城乡体制机制建设。

8加快城镇化发展制度创新。抓好市、县两级统筹城乡发展试点，在城镇规划、土地利用、资金筹措、人口聚集等方面进行探索(省农工办牵头)。认真落实进一步深化户籍制度改革的意见，完善各项配套政策，依法保护进城农民的农村土地承包经营权和农村宅基地等既得利益，促进符合条件的农村转移人口在城镇落户，并在教育、住房、养老保险、医疗保险和低保等方面享有与当地城镇居民同等权益。借鉴广东、上海等地经验，研究试行由暂住证管理向居住证管理过渡的办法，保障流动人口与当地常住居民享有同等权利，履行同等义务(省公安厅牵头)。继续推进扩权强县改革，逐步扩大试点范围(省发展改革委牵头)。积极稳妥推进经济发达镇行政管理体制改革试点(省编委办、省发展改革委牵头)。完善城乡规划体系，推动出台《河北省城乡规划条例》(省住房和城乡建设厅牵头)。

9加快城市管理领域改革。全面构建以市级为主导、区级为主体、街道为基础的城市管理体制，主城区含2个区以上的所有设区市都要下移城市管理重心。推进城市精细化管理，所有设区市和具备条件的县级市城市管理数字化平台建设完成并投入运行。规范城建投融资运营机制，对现有投融资平台进行整合，建立财政资本金注入机制，赋予融资平台土地储备职能。推进直接融资，鼓励公益性项目通过BT、代建制、建立基础设施发展基金的方式融资，经营性和准经营性项目实行招投标、拍卖、股权合作等方式融资(省住房和城乡建设厅牵头)。10深化农村综合改革。研究提出全省深化乡镇机构改革的意见，适时在全省推开(省编委办牵头)。推进省直管县财政管理改革，直管范围扩大到92个县(市)，逐步建立县级基本财力保障机制。按照中央部署，积极稳妥推进农村义务教育债务化解工作，防止发生新的乡村债务。认真总结一事一议财政奖补试点经验，整合相关资金，完善奖补政策，扎实推进村级一事一议财政奖补试点工作(省财政厅牵头)。

11稳定和完善农村基本经营制度。稳定农村土地承包关系，依法保障农民土地承包权益，全面落实地块、面积、合同、证书“四到户”。建立健全土地

承包经营权流转市场，全省60%的县(市)建设完成县、乡两级土地流转有形市场(省农业厅牵头)。巩固集体林权主体改革成果，加快推进林权登记发证工作，力争年底前平原发证率达到98%以上，山区达到70%以上。大力推进林业产权配套制度改革，研究制定森林资源资产评估管理办法，启动森林资源流转平台建设(省林业局牵头)。

12推进其他涉农体制改革。整合资金、技术、信息等多种资源，鼓励和支持农民专业合作组织发展，全省力争发展到18万家(省农工办牵头)。深化供销社改革，加快落实推进供销合作社改革发展的相关政策。继续支持供销合作社新农村现代流通网络工程建设，强化县联社服务功能(省供销合作总社牵头)。深化化肥流通体制改革，规范市场准入，鼓励连锁集约经营(省发展改革委牵头)。扩大农业保险保费补贴覆盖面(省财政厅牵头)。

(四)健全社会保障制度。

13完善社会保险体系。扩大社会保险覆盖面，将更多的中小企业就业人员、灵活就业人员、农民工纳入社会保险覆盖范围。完善企业职工基本养老保险省级统筹制度，全面推进城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险设区市统筹。启动实施好18个国家新型农村养老保险试点，鼓励有条件的地方自行开展新型农村养老保险。大力推进高风险行业企业参加工伤保险，积极探索公务员参加工伤保险的办法(省人力资源和社会保障厅牵头)。

14完善社会救助体系。完善低保水平与全国同步增长机制，稳步提高低保户待遇。继续保持动态管理下的应保尽保。全面落实“五保”政策，努力做到按标施保和应保必保。做好城乡医疗救助与新农合、城镇居民基本医疗保险制度的衔接，对低保家庭中重病重残人员、高龄老人、儿童和缺乏劳动力的家庭实施重点救助。完善和落实社会力量参与养老服务业的优惠政策，建立多元化的养老服务投资机制，加快推进养老服务产业发展(省民政厅牵头)。

15深化住房制度改革。完善以廉租住房为主的城镇住房保障模式，加大廉租住房建设力度，采取财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发等多种方式筹集建设资金。实行廉租住房多元产权，积极推行住房公积金用于经济适用住房建设试点。全面启动城市棚户区和国有煤矿、工矿、林区、垦区棚户区改造，继续推进农村危房改造工作(省住房和城乡建设厅牵头)。

(五)深化医药卫生体制改革。

16完善基本医疗保障制度。稳步提高城镇基本医疗保障水平，将城镇居民医保和新农合补助标准提高到120元。巩固和完善新农合制度，扩大门诊统筹范围，提高住院费用报销比例。引导农民自愿参合，确保参合率稳定在90%以上(省人力资源和社会保障厅、省卫生厅牵头)。

17实施国家基本药物制度。推进基本药物省级集中统一招标采购配送。在全省30%以上政府举办的医疗机构实施基本药物零差率销售，并逐步将试点范

围扩大到60%。深化基层医疗卫生机构综合改革，对基层医疗卫生机构实行财政补偿，提高医疗服务水平(省卫生厅、省财政厅牵头)。

18健全基层医疗卫生服务体系。加强县级医疗机构、重点中心乡镇卫生院建设，标准化、规范化乡镇卫生院示范县(市、区)达到85%以上。城市社区卫生服务街道覆盖率达到98%以上。加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，完善城市对口支援农村制度。推进邯郸市公立医院改革试点，完善公立医院管理体制和运行机制(省发展改革委、省卫生厅牵头)。

(六)促进就业和收入分配制度改革。

19大力支持就业再就业。继续实施积极的就业政策，多渠道创造就业岗位。鼓励全民创业、自主创业，以创业带动就业。认真做好高校毕业生就业工作，加强供需对接和就业指导。健全就业援助机制，以零就业家庭、残疾人、低保对象和就业困难的高校毕业生为重点积极开展就业援助。加快城乡统一的人力资源市场建设，建立健全覆盖城乡的就业服务体系(省人力资源和社会保障厅牵头)。20加快收入分配制度改革。完善企业职工工资收入调控机制，调整提高最低工资标准，鼓励有效益、有能力的企业为职工增加工资(省人力资源和社会保障厅牵头)。加强对国有企业负责人薪酬分配的指导，改革国有企业工资总额管理办法(省国资委牵头)。改革和完善事业单位收入分配制度，加快实施事业单位绩效工资制度(省人力资源和社会保障厅牵头)。

(七)推进财政金融价格改革。

21深化财政体制改革。推进预算管理改革，扩大省级发展性支出三年滚动预算试点，覆盖省级所有部门、所有发展性支出，逐步向市、县延伸。继续实施绩效预算管理改革，对发展性支出、专项公用经费实行年终绩效报告和评价，试行绩效问责制。明确省以下政府间财政支出责任划分，将改革试点范围扩大到所有支出责任。继续深化国库管理制度和政府采购制度改革，完善财政监督机制(省财政厅牵头)。

22推进金融体制改革。增多做强金融市场主体，力争招商银行到我省设立分支机构，支持省会股份制银行到其他城市设立分支机构。鼓励支持城市商业银行跨区域经营、向县域增设机构(省金融办牵头)。继续深化农村信用社改革，推动县级联社向农村商业银行或农村合作银行转变(省农村信用社联合社牵头)。积极稳妥地发展村镇银行和小额贷款公司等新型农村金融机构，力争建成4家村镇银行，新建小额贷款公司20家。扩大直接融资规模，争取新增境内外上市公司或报会审核企业10家左右。积极争取国家有关部门支持，努力扩大企业债券、短期融资券和中期票据发行规模。探索开展中小企业集合票据融资。加快发展私募股权投资基金和创业投资基金。发展股权交易融资，筹建河北股权交易所、河北环境能源交易所。加快推进注册地在河北的法人保险公司组建步伐(省金融办牵头)。

23推进价格体制改革。按照国家统一部署，及时调整成品油价格，深化天然气价格改革，制定《河北省天然气价格管理办法》等文件。合理确定再生水与自来水比价关系，鼓励使用再生水。对高能耗、高污染、资源消耗型产业实行差别电价政策。推进居民用电实行阶梯式电价和大用户与发电企业直接交易试点。制定和完善供热计量价格，推进供热计量改革。清理规范经营服务性收费，制定《河北省经营服务性收费管理目录》(省发展改革委牵头)。出台《河北省水资源费征收使用管理办法》(省水利厅牵头)。

(八)加快教育文化体制改革。

24深化教育体制改革。进一步完善义务教育经费保障机制。强化农村学区管理改革，鼓励有条件的县(市、区)积极推进义务教育均衡发展。巩固职业教育规模，以农村职教模式改革为突破口，实行职业教育办学模式改革，探索职业教育集团内部在招生、教学、就业和资源共享等方面的协作方式。深化教育管理体制改革，进一步落实高校办学自主权，加强分类指导，支持地方教育综合改革和统筹发展。完善家庭经济困难学生资助体系，确保每一名家庭经济困难学生得到有效资助(省教育厅牵头)。

25推动文化体制改革。创新公益性文化事业和经营性文化产业体制机制，出台《关于推进全省国有文艺演出院团体制改革的指导意见》。深化文艺表演院团、报刊音像出版单位的体制改革，推进经营性文化单位的转企改制，组建河北演艺集团公司、影视集团公司。推进文化市场综合执法改革，设立省、市、县三级文化市场综合执法机构(省文化厅、省广电局、省新闻出版局牵头)。

(九)抓好改革试点。

26鼓励和支持重点区域率先改革。制定以曹妃甸为龙头的区域综合配套改革方案，争取将其列入国家综合配套改革试点。推动渤海新区综合配套改革。支持保定市开展“一主三次”城市发展改革试点。鼓励和引导各地开展多种形式的改革试点(省发展改革委、省编委办牵头)。

三、加强组织领导和统筹协调

各级各部门要把改革工作列入重要议事日程，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，通过深化改革解决经济发展中的深层次矛盾和问题。省发展改革委要加强对改革任务的指导推进和综合协调，督促检查改革进展情况，及时向省政府报告。各项改革的牵头部门要认真落实改革任务，相关部门要积极主动配合，形成分工协作、相互支持的工作机制，确保体制改革工作扎实推进。

第三篇：全球化与中国立法发展二发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

全球化与中国立法发展二

实现享有充分的人权是全人类共同的理想和长期以来的奋斗目标，也是中国立法确认的根本价值。把保障和充分实现人权作为中国立法的观念明确确立下来，是90年代以来立法新发展的成果。过去，尽管中国宪法和其他立法对于公民权利予以了全面、充分而真实的规定和保障，但是人权这个概念并没有被完全接受。1991年，中国政府发表了《中国人权状况》白皮书，第一次正式以国家文书形式全面确认并阐述了中国的人权观念和人权政策;1997年，中国共产党的第十五次全国代表大会在强调要发展社会主义民主政治，继续推进政治体制改革的同时，首次以执政党的最高纲领性文件的形式，提出要实行依法治国和切实“尊重和保障人权”，从而把人权这一基本价值引入中国政治生活、经济生活和社会生活当中，引入到了法治以及立法领域，使中国立法原有的关于保障权利和自由的观念更加明晰化、更加符合国际立法发展的时代潮流。1991年以来，立法的人权观念得以逐步确立，并被贯彻在中国的许多立法之中。如《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国残疾人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保护法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国警察法》、《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》、《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国监狱法》等法律的制定，《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国婚姻法》等法律的修改，都体现了中国立法的人权保障观念和内容。在国际领域，继中国批准或者参加了18个国际人权公约之后，1998年中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》，2001年3月全国人大常委会批准了《经济、社会和

文化权利国际公约》，这些立法措施，表明了中国对国际人权的进一步认同和对国内人权保障的进一步强化。

(三)区分公法与私法的立法观念

公共领域与私人范畴、公法与私法的区分，是国际上以及多数国家立法中通行的做法。即使在过去中国国内法上完全不承认私法存在的年代，中国的国际法学界仍然保留着国际公法与国际私法划分的原则。这足以证明，在国际通行的概念、范畴乃至整个话语体系和习惯规则面前，单独一个民族国家的文化抵制和话语排斥是多么的无能为力。

改革开放以后，中国已逐步突破了闭关锁国的藩篱，但是长期以来，中国立法观念中却不承认公法和私法的划分。这主要是因为受到前苏联法律理论影响的结果。在前苏联，学者们根据列宁于1922年确立的政治原则：“我们不承认任何‘私法’，在我们看来，经济领域中的一切都属于公法范围，而不属于私法范围。„„由此只是扩大国家干预‘私法’关系的范围，扩大国家废除‘私人’合同的权力，„„而是把我们的革命法律意识运用到‘公民法律关系’上去”，否定了公法和私法划分的前提与标准。所以苏联长期以来排斥公法与私法的概念和划分。受苏联政治观念的影响，出于中国计划经济和政府集权管理的需要，过去的立法观念认为，一切法律都属于公法，而不存在任何所谓的私法。这一理论适应了“权力高度集中的计划经济体制的要求，并成为在这种体制下实行政企合一，运用行政手段管理经济，及否认企业、个人的独立性和利益的法理根据。”由于要完成向市场经济体制的转轨，有必要根据市场经济的性质区分两种不同性质的法律关系，一种是法律地位平等的市场主体之间的关系，另一种是国家凭借公权力对市场进行干预的关系。

规范这两种关系而形成的不同性质的法律差异，是指导现代中国立法按照公法领域和私法领域的不同性质和要求进行立法的依据。制定公法性质的法律，目的在于规范、制约公权力，保证公权力依法授权和合法行使;制定私法性质的法律，目的在于保障权利的合法取得和平等、自主地行使。此外，还要加强公

法与私法相结合方面的立法-社会法的创制。应当说，中国在这三个方面的立法都有缺失，特别是在体现公法控权、私法自治、社会法能动的特征要求方面，尤显不足。

在全球化背景下，划分公法与私法的立法观念对于中国立法发展具有重要地指导作用，为中国借鉴国际立法标准建立自己的市场经济法律体系奠定了必要的立法理论基础。

(四)国内立法与国际立法接轨的观念

全球化时代，经济的一体化对各国发展本国经济的国内立法提出了新的要求，出现了“国际法的国内化”，“即国际组织的条约、规章为内国所接受，转变为对内国具有法律约束力的规则”;以及国内法的国际法，即“在一个国家或地区范围内所流行的法律制度或法律思想由于某种原因转变成为一种国际潮流，在受到它们影响的国家或地区乃至全球流行。”国际法的国内化，国内法的国际化，国际法与国内法的互动，都是全球化时代立法发展的一个特点和主要内容，加入或者卷入全球化过程的各个国家，概莫能外地要受到影响。

中国要实行市场经济体制，参与国际经济的合作与竞争，在立法上就必须转变过去闭关锁国的观念。为了加快建立社会主义市场经济法律体系，必须“立足于中国国情，大胆吸收和借鉴国外经验。„„对于国外立法中比较好的又适合我们目前情况的东西，我们都应当大胆吸收。他们走过的弯路，也值得我们借鉴。有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善。”起草1954年宪法时，毛泽东提倡学习、研究和借鉴外国宪法的经验，为中国立法与国际接轨提供了范例。1953年12月下旬，中共中央主席、中央人民政府委员会主席毛泽东率宪法起草小组一行到达杭州。从此，新中国第一部宪法的起草工作正式启动。在毛泽东亲自领导下，起草小组制定了工作计划。1954年1月15日，毛主席给在北京的刘少奇及中央有关领导写了一封电报，通报了起草宪法的工作计划，并要求他们参阅各国宪法。电报的内容是：少奇同志并中央各同志：宪法小组的宪法起草工作已于一月九日开始。„„“为了在二月间政治局便于讨论计，望各政治局委员及在京的中央委员从现在起抽暇阅看下列主要参考文件：(一)一九三六年苏联

宪法及斯大林报告(有单行本);(二)一九一八年苏俄宪法(见政府办公厅编宪法及选举法资料汇编一);(三)罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法(人民出版社人民民主国家宪法汇编，该书所辑各国宪法大同小异，罗、波取其较详并有特异之点，其余有时间亦可多看);(四)一九一三年天坛宪法草案，一九二三年曹锟宪法，一九四六年蒋介石宪法(见宪法选举法资料汇编三，可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制三型);(五)法国一九四六年宪法(见宪法选举法资料汇编四，可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法)。有何意见望告。”改革开放以来，尤其是进入20世纪90年代以来，中国所有的重要立法，几乎都参考、学习或者借鉴了国外的立法经验，在许多立法论证材料中，都附有一定数量国外相关立法的资料。

在坚持中国特色社会主义原则和基本国情的前提下，立法与国际接轨，是中国这样的后发国家实现跨越式发展、加速建成现代化国家的一条捷径。然而，过去有人用“姓资”、“姓社”的意识形态标准和思维看待这个问题，认为国内立法包括经济立法与国际立法接轨，是中国法学界“自由化”的表现。这种看法，表面似乎很“坚持原则”，很“马列主义”，实际却思想僵化，十分幼稚，极大地掣肘了中国改革开放基本决策的实施，阻碍了“发展这个执政兴国第一要务”的实现。借鉴和吸收市场经济发达国家和地区的成功立法经验，是对人类文明、特别是政治文明成果的借鉴和继承，是发展市场经济、经济全球化的客观要求。中国要制定的市场经济的法律法规，本质上是现代市场交易的规则，它反映了现代市场经济共同的客观规律。正如马克思指出的：“只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”我们转变立法观念，按照市场经济的规律及其条件进行立法，借鉴和吸收国外的立法经验，与国际惯例接轨，是适应市场经济规律的举措，可以大大加快中国立法的发展步伐。

从另一个角度看，“接轨”在一定意义上也就是“法律的趋同化”。法律的趋同化“是指不同国家的法律，随着社会需要的发展，在国际交往日益发达的基础上，逐渐相互吸收、相互渗透，从而趋于接近甚至趋于一致的现象，其表现是在国内法律创制和运作过程中，越来越多地涵纳国际社会的普遍实践与国际惯例，并积极参与国际法律统一化的活动等等。”法律的趋同化不仅表现在私法领域，而且在公法领域也

有所表现。如在宪法领域，代议民主制、选举制度、权力分工与制约制度、保障基本权利和自由制度等，在宪法中都有体现;又如，在诉讼法领域方面，德国奥格斯堡大学教授约阿希姆?赫尔曼认为，中国1979年颁布的刑事诉讼法，至少在6个方面与德国刑事诉讼法有着明显的相似之处。1996年，中国刑事诉讼法的修改，学习和吸收了国外立法的许多经验，如罪刑法定、无罪推定，取消反革命罪等等。1997年对中国刑法的修改，中国的最高立法机关认为，这部刑法的修改：“总结了我国实施刑法的经验，吸收了国外刑事制度中的许多有益规定，法律条文也由原来的192条增加到452条，从而形成了一部„„符合现代刑事立法趋势的刑法典。”20世纪90年代以来，中国的大多数立法，在论证、调研、起草、审议等过程中，都或多或少地学习和借鉴了国外的立法经验。在跨世纪前后的司法改革中，有关庭审制度、证据制度、法官衔级制度、司法人员考试制度、死刑执行方法、法律援助制度，法锤、法袍、眼罩等的使用，以及监狱制度的改革等等，都体现了与国际接轨(或者叫做回应全球化挑战)的特点。从一定意义上看，21世纪合格的立法者，应当具备了解、知道、比较、学习、借鉴、参照国外立法经验的能力(这是依法执政、民主宪政立法和全球化立法的必然要求)。立法须有外国相关资料和经验的背景，这似乎已成为中国立法的一种趋势，缺了这个环节，法案就难以获得通过。立法的接轨或者立法的趋同，反映了中国立法观念的重大转变，这种观念的更新，更有利于中国立法发展加入到全球化的进程中，当然，这一进程同时也会对中国特色法律体系的建构和中国法律本土化过程产生巨大冲击。

二、全球化时代中国立法发展需要进一步解决的问题

中国立法既需要面对并且解决改革开放中出现的新情况、新问题，也需要关注全球经济一体化对国际立法和中国国内立法产生的强大冲击和影响。在全球化的国际背景下，中国的立法发展仍然存在一些问题亟待从理论与实践的结合上加以解决。

(一)立法发展如何实现中国国情与全球化的协调统一

应对全球化挑战，学习、借鉴外国和国际上的立法经验，必然会产生如何与国情相适应、相协调的问题。在这个过程中，一方面，中国立法必须立足于自己的国情，即：

1、中国人口众多，幅员辽阔，市场经济发展还处于创建时期，各地经济、社会、文化发展不平衡;

2、中国是一个人民民主专政的社会主义国家，但社会主义还处于初级阶段，物质文明、政治文明和精神文明都有待加强和提高;

3、中国是一个文明古国，有几千年的优秀文化传统，有自己独特的道德观念和伦理价值标准，中华法系源远流长，中国立法的本土资源十分丰富。另一方面，中国是在一个开放的全球化时代进行立法，中国立法还应当注意与全球化协调一致。全球化是一个充满悖论的过程：世界经济与国家利益的冲突、理性认识与民族感情的价值危机、“西方化”与现代化的不同理解、物质的富饶与道德的低迷、社会的富裕与贫困的两极分化，全球化与本土化，国家主权的削弱与全球治理的勃兴，保障人权和基本自由与防止国际恐怖主义，尊重国家主权与防止干涉内政，经济发展与环境保护，等等，都严重地困扰着处在全球化进程中的每一个国家、每一个民族，甚至每一个个人。

这些现象在中国立法发展中也会表现出来。例如。传统中国法文化与现代法文化在价值、结构、行为等方面的不一致如何协调;中国法的民族性与世界立法发展的国际性怎样互补;在中国人口众多、经济发展不平衡、资源短缺等现实因素对立法形成制约的条件下，如何保证立法更多地参与全球化的历史进程;中国加入WTO带来的法律问题，等等。这些问题的存在，都会影响、制约甚至左右中国立法的发展方向、过程和具体立法的命运。尤其是在“把全球化定性为多元主义的过程，一种经济、政治、文化纵横交错的非固定流体”的情况下，中国立法发展将面对法律多元主义的冲击和挑战，在民主、人权、法治、宪政、平等、自由等法文化观念方面，与西方价值观以及其他文化的价值观念发生既相互影响、交互作用又相互冲突的势态。中国立法发展要找到解决上述矛盾的办法，将需要长期不懈的努力。

在立法过程中，实现中国国情与全球化的协调统一，所遵循的理念和原则应当是：首先，坚持从国情出发，任何时候都应当立足于中国传统与文化、历史与现实、经济与社会、人口与生态等基本国情，使立法深深地植根于中国的土壤;其次，尊重全球化进程中出现的规律和形成的规则，只要中国仍然坚持改革

开放政策，打算继续在国际社会中发挥自己的作用，谋求本国的国家利益，就应当认识并把握全球化的规律，加入全球化进程，在维护国家主权和坚持国际法基本原则的基础上，接受全球化的“游戏规则”;第三，接受全球化游戏规则与从中国国情出发，应尽可能地实现协调统一，通过立法方式将全球化的法律规则转化为中国国内法的条款，取得中国国内法的法律效力。如果两者发生冲突，一般应当按照“国际法优于国内法”的原则来处理。由于中国在这个问题上尚无明确法律规定，因此，可以考虑在下次修宪(或者以其他基本法律的立法方式)时做出原则性规定或者解释。

(二)中央与地方立法权限的合理划分

全球化所具有的渗透力和冲击波，与中国的进一步扩大开放和下放权力等政策相结合，对于中国地方经济和社会发展以及对外经济贸易与合作而言，常常意味着更加开放、更加具有灵活性和自主权。中国经济改革出现的经济主体多元化、经济利益多样化的现实，以及地方经济、社会和文化的不断强化和发展，都会在立法上表现出向中央争取更多立法权力的倾向。实践业已证明，中国改革开放20多年，始终贯穿着地方权力日益扩张、中央权力逐渐式微的特点，突出地表现为地方以各种方式扩大其立法权限。

如何才能找到一个中央和地方都能基本接受的立法权限划分方案，《中华人民共和国立法法》还没有真正解决这个问题。在实体上，立法法划分的中央权限，是否符合市场经济发展的需要，符合改革开放、调动地方和基层积极性的需要，适应全球化时代权力向下的趋势，还值得研究。在程序上，立法法确定的全国人大及其常委会的专属立法权，被解释为“划出专属立法事项，只是说明，这些专属事项只能由全国人大及其常委会制定法律，其他国家机关非经法律授权不得对上述专属事项予以规范。但这并不意味着，全国人大及其常委会只能在专属立法权范围内开展立法，对专属立法权之外的其他事项，„„全国人大及其常委会仍然可以制定法律。”这种解释，值得商榷。众所周知，在划分立法专属权的国家中，通常还有“共有立法权”和“剩余立法权”的部分，如果专属立法权只具有排他性，而没有自限性，它对专属立法权之外事项还可以制定法律，那么，“共有立法权”和“剩余立法权”范畴就没有必要了，因为所有拥有

专属立法权的主体，都可以在自己专属之外再进行立法，划分“共有”和“剩余”的立法权，就是多于的了。法国宪法对议会和总统的立法权限做了明确划分，用列举的方式规定了议会的专属立法权事项，由于议会的专属立法权事项被规定为16项，此外的事项将由总统以命令方式行使，因而法国宪法的对于议会专属立法权的划分，被认为是“明显地缩小了议会的权限，”实际上是一种限权式的立法权划分。事实上，如果专属立法权是一种对他不对己的立法技术和立法范畴，那么全国人大及其常委会拥有这种立法权限又有什么用处呢?因为在立法权和违宪监督权均由全国人大常委会行使的情况下，地方立法即使要想侵犯全国人大及其常委会认为其应当管辖的立法事项，又有多大的可能性?

第四篇：评析加班费发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

探究加班费：剪不断，理还乱——加班费及其计算问题探讨

评析加班费：剪不断，理还乱 ——加班费及其计算问题探讨 作者 龙芝生

加班加点工资（以下简称加班费）是与企业和劳动者密切相关的一个问题。一方面，部分企业和部分劳动者希望加班加点：企业希望安排劳动者加班加点来增加生产，劳动者也希望加班加点来增加收入。但企业在安排加班加点时又想控制工资开支，尤其是实践中有不少企业和劳动者对加班费的含义和计算方法不甚了解，更有某些企业愚弄劳动者（尤其是外来打工者）。比如：加班费计算基数打折扣，在加班费中减去工资本数，不更新制度工作时间，不发、少发加班费，强迫劳动者加班加点的恶劣现象屡见不鲜。另一方面，法律的规定还不健全，虽然国家和地方颁布了不少劳动法律法规，但是关于如何进行加班费的计算，国家、各省、各市标准不统一，难以操作。加班加点问题，真是剪不断，理还乱！

考虑到劳动者的身体健康和劳动安全，加班加点原本就非劳动者所愿，也是政府应该加以限制的。一部关于工作时间立法的斗争史就是缩短工作时间的历史。工作时间立法产生于自由资本主义竞争时期。在工人运动的压力下和进步的社会政治力量支持下，资产阶级国家开始制定法律以限制工作日的长度。最早的劳动立法便是从工作时间开始的。在资本主义的原始积累时期，以及产业革命以后，资产阶级国家经常颁布法规强迫工人为资本家超限度和超时间劳动。英国在18世纪后半期，工作日竟延长到每昼夜14小时、16小时甚至18小时。18世纪末期至19世纪初期，无产阶级反对资产阶级的斗争由自发性的运动发展到了有组织和自觉的运动，工人群众强烈要求颁布缩短工作时间的法律。1802年英国政府终于通过了一项纺织工厂童工工作时间的法律《学徒健康与道

德法》。这一法律规定，禁止纺织工厂使用9岁以下学徒，并且规定18岁以下的学徒其劳动时间每日不得超过12小时和禁止学徒在晚9时至次日凌晨5时之间从事夜间工作。该法被认为是资产阶级“工厂立法”开端，是一部最早的工作时间的立法，从此揭开了劳动立法史的新的一页。在我国，劳动法出现于20世纪初期。我国在很长的历史阶段根本没有专门的劳动法规。直到辛亥革命后，随着中国经济的逐步发展，工人运动的兴起，劳动法才开始萌芽和发展起来。新中国的建立，使我国的劳动立法进入了一个崭新的历史时期。在调整劳动关系方面，颁发了大量的劳动法规，而1994年7月5日《中华人民共和国劳动法》（以下简称为《劳动法》）的诞生，标志着我国劳动法制建设进入了一个新阶段。《劳动法》第四章“工作时间和休息休假”对工作时间和加班费作出了规定。另外，国务院和劳动部都陆续颁发了一些相关的条例和规定，明确限制工作时间和加班加点，从一定程度上保护了劳动者的身体健康。我国国务院于1995年3月25日修订的《国务院关于职工工作时间的规定》第三条规定：“职工每日工作8小时、每周工作40小时。”我国《劳动法》第四十一条规定：“用人单位由于生产经营需要，经与工会和劳动者协商后可以延长工作时间，一般每日不得超过一小时；因特殊原因需要延长工作时间的，在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过三小时，但是每月不得超过三十六小时。”因此，从劳动立法的历史可以看出，工人阶级为劳动立法斗争的目的之一是缩短劳动时间。

然而，现在常见的现象是：有些劳动者为了经济利益想加班加点，有些企业为了生产需要延长劳动时间，真是“一个愿打，一个愿挨”，劳动者和企业都与加班加点 “剪不断”了，这些现状显然与当初工人阶级为了缩短工作时间而斗争的初衷背道而驰。虽然如此，但是企业一定要依法执行加班加点制度，并且支付高于正常工作时间的工资，这也是对加班加点采取的一种限制措施。按照目前的共识，工作时间是指法律规定的劳动者在一昼夜或一周内从事生产或工作的时间，即劳动者每天应工作的时数或每周应工作的天数。劳动者每天应工作的时数叫工作日，每周应工作的天数叫工作周。工作时间作为法律范畴，既包括劳动者实际工作的时间，也包括劳动者某些非实际工作时间，例如，劳动者工作前的准备时间，下班前后的交接时间，工间歇息时间，排除动力、设备故障的短暂停工时间，女职工哺乳未满一周岁婴儿的哺乳时间，依法参加各种社会活动的时间等。依照法律规定，凡是劳动者在工作时间内的，用人单位必须按规定支付劳动者的劳动报酬。延长工作时间是指劳动者的工作时数超过法律规定的标准时间。延长工作时间包括加班和加点。加班是指职工根据用人单位的要求，在法定节假日或 2

公休假日从事生产或工作；加点是指职工根据用人单位的要求，在标准工作日以外继续从事生产或工作。加班费是指用人单位在劳动者完成劳动定额或规定的工作任务后，根据实际需要安排劳动者在法定标准工作时间以外工作的，应该按照高于正常工资的标准支付的工资，即：按规定支付的加班工资和加点工资。

在我国现行法律法规中，对于加班加点，用人单位应当支付高于劳动者正常工作时间工资的工资报酬，《劳动法》第四十四条作出了“貌似明确”的规定：

（一）安排劳动者延长工作时间的，支付不低于工资的百分之一百五十的工资报酬；

（二）休息日安排劳动者工作又不能安排补休的，支付不低于工资的百分之二百的工资报酬；

（三）法定休假日安排劳动者工作的，支付不低于工资的百分之三百的工资报酬。第一种情形指的是加点，第二、三种情形指的是加班。下面，就《劳动法》第四十四条作进一步解释：

（一）8小时外加点：根据1995年5月1日起施行的《国务院关于职工工作时间的规定》第三条 “职工每日工作8小时、每周工作40小时。”因此，如果安排劳动者在每天8小时之外延长工作时间的，就应该按照《劳动法》第四十四条第一款支付加班费，即加班费不低于150%的工资；

（二）休息日加班：如果安排劳动者在休息日工作的，就应该按照《劳动法》第四十四条第二款支付加班费，即加班费不低于200%的工资

（三）法定节日加班：根据1999年9月18日国务院颁布的《全国年节及纪念日放假办法》（国务院令第270号）第二条规定全体公民放假的节日由原来的7天改为10天，即：（1）新年，放假１天（１月１日）；

（2）春节，放假３天（农历正月初

一、初

二、初三）；（3）劳动节，放假３天（５月１日、２日、３日）；（4）国庆节，放假３天（１０月１日、２日、３日）。

也就是说，以上日期就是法定休假日，如果在以上日期安排劳动者工作的，就应该按照《劳动法》第四十四条第三款支付加班费，即加班费不低于300%的工资。

（四）计件工资时的加班加点：根据《工资支付暂行规定》第十三条规定：“实行计件工资的劳动者，在完成计件定额任务后，由用人单位安排延长工作时间的，应根据上述规定的原则，分别按照不低于其本人法定工作时间计件单价的150%、200%、300%支付其工资。经劳动行政部门批准实行综合计算工时工作制的，其综合计算工作时间超过法定标准工作时间的部分，应视为延长工作时间，并应按本规定支付劳动者延长工作时间的工资。实行不定时工时制度的劳动者，不执行上述规定。”

（五）综合计算工时的加点：依据我国劳动与社会保障部2000年3月17日颁发的《关于职工全年月平均工作时间和工资折算问题的通知》：“职工全年月平均工作天数和工作时间分别调整为20.92天和167.4小时。”因此，实行综合计算工作时间的，如果月平均工作天数超过20.92天，或者月平均工作时间超过167.4小时的，应该视为加点，按照《劳动法》第四十四条第一款支付加班费，即加班费不低于150%的工资。

虽然有上面的这些规定，不少不法企业却无视法律的规定，无视道德和生理界限，任意延长工作时间，不发、少发加班费。而尤为遗憾的是，目前我国对于加班费基数的规定在立法上还是混乱不已，没有统一的法律依据，“越理越乱”。加班费是用加班时间乘以每单位工资标准（即加班天数乘以日工资标准，或者加班小时数乘以小时工资标准），再按《劳动法》第四十四条的规定乘以相应的倍数。但从《劳动法》第四十四条里，我们只能知道加班加点相对于正常工资的“倍数”，即：用人单位安排劳动者延长工作时间，以及休息日、法定休假日安排劳动者工作，应分别按照工资的150%、200%和300%支付加班工资，而没有每单位工资标准（即日工资标准或小时工资标准）的规定。对于日工资标准或小时工资问题，经查劳动部于1995年5月12日颁发的《〈工资支付暂行规定〉有关问题的补充规定》：“劳动者日工资可统一按劳动者本人的月工资标准除以每月制度工作天数进行折算。”又依据我国劳动与社会保障部2000年3月17日颁发的《关于职工全年月平均工作时间和工资折算问题的通知》：“职工全年月平均工作天数和工作时间分别调整为20.92天和167.4小时，职工日工资和小时工资按此折算。”由此可知，每月制度工作天数（即月平均工作天数）明确规定为20.92天，月平均工作时间为167.4小时。那么现在的问题是要知道日工资标准，就必须知道月工资标准的规定。但在现行的关于工资支付的法律法规条款中，关于月工资标准，没有一个统一的定义或限定，也就是说加班费基数如何计算的问题还没有统一。国家、各省、各市标准不统一，难以操作。真是：有了倍数，却没有基数，加班费成了无本之木，无源之水，也正 4

所谓“皮之不存，毛将焉附”？如此的漏洞，给一些不法企业有了钻空子的机会，而大量劳动者却只能吃“哑巴亏”。

说到加班费基数，有必要澄清几个有关工资的概念，这也是目前“理还乱”的根本原因。劳动法律规范中有关工资管理的法规经常出现工资标准、标准工资、基本工资、职务工资、岗位工资、标准工资和职务工资等概念，常使人越看越糊涂，但实际上它们之间没有本质区别。工资标准（又称工资率）是指按单位时间（时、日、周、月）规定的工资金额，它表示了某一工资等级或工作（职位、岗位）在单位时间上的工资报酬水平，是计算职工应得工资额的基础。职务工资和岗位工资是指某一职务或某一岗位在单位时间的工资标准。标准工资（亦称基本工资）是指职工在法定时间内完成劳动定额（工作量、工作任务）或实际工作时间，按照既定的工资标准计付的实得工资。一般在正常的情况下，标准工资金额与工资标准金额相同。而实际上，这些关于“工资”的名称没有多少意义，应该将这些名称统一并简化。

就算不管概念的五花八门，单就加班费计算基数的规定，国家、各省、各市加班费基数的标准也是不统一的，是叫人无所适从的，用“理还乱”来形容一点都不夸张。请看下面各种关于工资（即加班费基数）的规定的摘要：

第一种：根据劳动部于1995年8月4日颁发的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第53条规定：“劳动法中的‘工资’是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定，以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬，一般包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时间的工资报酬以及特殊情况下支付的工资等。‘工资’是劳动者劳动收入的主要组成部分。劳动者的以下劳动收入不属于工资范围：（1）单位支付给劳动者个人的社会保险福利费用，如丧葬抚恤救济费、生活困难补助费、计划生育补贴等；（2）劳动保护方面的费用，如用人单位支付给劳动者的工作服、解毒剂、清凉饮料费用等；（3）按规定未列入工资总额的各种劳动报酬及其他劳动收入，如根据国家规定发放的创造发明奖、国家星火奖、自然科学奖、科学技术进步奖、合理化建议和技术改进奖、中华技能大奖等，以及稿费、讲课费、翻译费等。”这里“工资”中包括了“延长工作时间的工资报酬”即加班费，显然《劳动法》第四十四条也适用该条规定，也就是说用包含加班费在内的工资作计算加班费的基数，正如计算机程序设计中的“死循环”，这不是很明显的逻辑错误吗？所以该规定里的“工资”概念不能用作计算加班费的基数。

第二种：根据国家统计局于1990年1月1日发布的《<关于工资总额组成的规定>若干具体范围的解释》的第五条：“

（一）标准工资是指按规定的工资标准计算的工资（包括实行结构工资制的基础工资、职务工资和工龄津贴）。

（二）非标准工资是指标准工资以外的各种工资。”该解释用“标准工资”作计算加班费的基数，但没有考虑工资变动情况，而实务中，工资变动是很常见的。

第三种：广东省劳动厅关于转发劳动部《对＜工资支付暂行规定＞有关问题的补充规定＝的通知：“

三、在法定休假节日安排劳动者工作的，当天加班工资按如下办法计算：(1)实行月、周工资制的，根据法定工作时间折算出日工资标准，用日工资标准乘以300%得出当天应发的加班工资。举例：某职工合同规定月工资标准800元，所在企业实行五天工作制，日工资标准为800／21.5＝37.2(元)。法定休假节日加班工资是37.2×300％＝111．6(元)。”该通知用“合同规定月工资标准”作计算加班费的基数，这个规定同样没有考虑工资变动情况。

第四种：2003年4月1日起执行的《上海市企业工资支付办法》用“假期工资的计算基数”来作计算加班费的基数。该办法第九条规定“劳动者在依法享受婚假、丧假、探亲假等假期期间，用人单位应当按国家规定支付假期工资。假期工资的计算基数按以下原则确定：

（一）劳动合同有约定的，按不低于劳动合同约定的劳动者本人所在岗位（职位）相对应的工资标准确定。集体合同（工资集体协议）确定的标准高于劳动合同约定标准的，按集体合同（工资集体协议）标准确定。

（二）劳动合同、集体合同均未约定的，可由用人单位与职工代表通过工资集体协商确定，协商结果应签订工资集体协议。

（三）用人单位与劳动者无任何约定的，假期工资的计算基数统一按劳动者本人所在岗位（职位）正常出勤的月工资的70%确定。”第（一）款和第（二）款还可以，但第（三）款真是“和尚打伞——无法无天”：在用人单位与劳动者无任何约定时，计算基数按“正常出勤的月工资的70%确定”！为什么是正常出勤的70%？公然打“七折”的依据是什么？

第五种：也就目前最合理的一种，2002年10月广州市协调劳动关系三方会议经过广州市劳动社会保障局、市总工会、市企业家协会分别代表政府、职工、企业，就加班工资的计算基数进行了平等协商，最终确定了一个比较有操作性的规定。广州市劳动和社会保障局于2002年12月5日对外颁布了《关于企业职工加班、加点工资计算基数有关问题的通知》（穗劳社工[2002]14号）文，对企业职工加班管理方面做了明确的规定。明确企业加班费基数的5种计算原则，其中，劳动者加班费基数不得低于劳动者本人日工资或小时工资折算数。这5种原则 6 的具体内容是：

（1）劳动者加班工资基数由用人单位与劳动者依法协商确定，但应不低于劳动合同约定的劳动者本人日工资或小时工资折算数；

（2）用人单位支付给劳动者本人的实际工资额高于劳动合同约定工资额的，加班工资基数应在劳动者本人上月实际工资与劳动合同约定工资的范围内商定；

（3）劳动合同无约定工资的、应以劳动者本人上月实际工资为基数；（4）实行计件工资的，以法定工作时间的计件单价为加班工资基数；

（5）加班工资基数低于本市当年最低工资标准的，应以日、时最低工资标准为加班工资基数。

当然，各省各市，远不止这五种规定，由国家对此进行统一立法，是十分的必要，也应该是切实可行的。在目前五花八门的规定中，相对来说第五种规定，即广州市《关于企业职工加班、加点工资计算基数有关问题的通知》（以下简称《广州通知》）的规定是最民主、最科学、最具可操作性的。

首先，《广州通知》的民主特点与它的产生机制有关。该通知由广州市劳动社会保障局、市总工会、市企业家协会分别代表政府、职工、企业进行了平等协商而制定的。从第（2）项原则可以看出该通知是平等协商，互相妥协的结晶。《广州通知》虽然只是个通知，但它却是一个法制社会所必需的，真正体现了“三个代表”，是真正的民主产物。

其次，《广州通知》的科学性在于明确中不泛灵活性。第（3）项原则规定了无约定时的处理办法，以杜绝某些企业不签劳动合同或者拖延签订劳动合同。该通知与现行法律法规的规定没有发生抵触。考虑到低收入人员的实际情况和国家法律对最低工资标准的规定，该通知第（5）项原则中明确规定“加班工资基数低于本市当年最低工资标准的，应以日、时最低工资标准为加班工资基数。”

最后，《广州通知》的可操作性在于对各种情况进行了分别规定，而又互为补充，互不矛盾。该通知跳出关于工资构成的复杂性，以用人单位与劳动者协商为主；无约定时，以上月实际工资为基数；第（4）项原则对实行计件的也进行了规定。其可操作性妙不可言。

美中不足的是第（2）项原则，当“用人单位支付给劳动者本人的实际工资额高于劳动合同约定工资额的”，7

加班工资基数仍需劳动者与企业协商，对劳动者来说往往处于不利地位；而对企业来说，增加了每月的工作负担和矛盾。最好是能事先确定一个比例，比如，加班工资基数定为劳动者本人上月实际工资与劳动合同约定工资的平均值。

综上所述，对于目前计算加班费的混乱局面，实有必要推广《广州通知》的作法，最好是通过立法形式予以统一规定，并把对于“工资”构成和名目繁多的“工资名称”的规定予以取消，使复杂的工资统一化、简单化，这样一来，不论是劳动者，还是企业，对加班费问题，就不会感觉“理还乱”了。参考资料：

1.《劳动法》 关怀 主编.—北京：中国人民出版社，2000（21世纪法学系列教材）2.《用人单位劳动法操作实务》 左祥琦 编著.—北京：法律出版社，2002.5 3.《中华人民共和国劳动法编注》 纪明 编.—北京：中国法制出版社，2003.11 4.《中华人民共和国劳动和社会保障法律法规实用指南》 杨光 主编.—北京经济管理出版社，2002 5.《劳动纠纷法律解决指南》李显东 主编.—北京：机械工业出版社，2003.8 8

第五篇：中国体制改革与经济发展

中国体制改革与经济发展

 中国经济发展的特点

 中国经济体制改革历程

 中国产业结构发展历程

 中国宏观经济波动与调控

 中国经济发展展望与影响

1.中国的经济改革与其他转型国家的经济改革有什么区别？

与世界上其他社会主义国家的经济转型不同，中国的经济体制转型不是“休克疗法”(（Big Bang Approach），而是“渐进式”的。换言之，中国经济体制改革的最大特征是，以计划机制和市场机制同时运行的“双轨制”方式来进行的，即在维持原有计划体制内的经济成分运行机制基本不变的情况下，允许体制外经济成分以市场机制来发展，或者是放松对体制外经济发展的管制的体制改革方式来进行的。

中国经济体制改革的最终目标是建立成熟的社会主义市场经济体制,其主攻方向可用三大目标来概括:建立“公共尺度体制”、“公共财政体制”、“公共政府体制”.根据“三大体制”的要求,应将裁藩、分流、定分、厘标、退市作为逼近改革终极目标的主要途径.中国---渐进式改革；俄罗斯---“休克疗法”。

俄罗斯在转型的起点就有了明确的制度选择：一是要在国家政体上由共产党一党执政转向多党议会制；二是要在经济体制上由集权计划经济转向市场经济。

美国经济学家斯蒂格利茨批评俄罗斯的转型是简单照搬了教科书中新古

典经济学的理论，过分迷信市场经济的功能。但杨小凯认为：经济转型的核心是宪政制度的转变。

“如果说俄罗斯转型的教训是在一个时期过分迷信市场经济，那么中国转型的教训可能是忽视了尽快建立一套有效的社会政策，并由此构建经济健康转型的社会安全网。”

2.你对中国未来经济的预测是什么？这种预测结果会对世界产生什么影响？

3.中国经济周期的特点是什么？

4.中国的宏观调控与其他国家（如美国、日本等）的宏观调控有什么区别？

中国区域差异与发展

 中国区域经济的基本情况

 中国区域经济的差异及其原因

 中国区域经济的发展战略与政策

 中国区域经济发展的一体化趋势

 中国区域经济的可持续发展问题

1、试比较中国三大经济圈的发展特征。

2、如何才能缩小中国各区域的经济差异？

3、如何开发西部？先发优势还是后发优势？

中国工商业经济

 中国工业经济

 中国商业经济

 中国工商企业

1.改革开放以来中国工业经济的主要成就是什么？

2.中国会成为世界工厂吗？请阐述你的理由。

3.调查中国商业的一个具体领域(如餐饮、饭店、服装、家电等)，分析其发展历程、面临的问题，并提出你的对策。

4.你认为中国商业领域正面临着哪些机遇和挑战？

5.简述中国工商企业的结构特征。

6.你认为中国民营企业发展中的主要问题是什么？怎么办

中国农业改革与发展

 改革开放前的中国农业

 改革开放30年中国农业与农村经济成就

 中国农业发展所面临的问题

 粮食供给与粮食安全问题

 “三农”问题与农村土地制度改革

1.中国存在粮食安全问题吗？ 怎么办？

2.如何解决中国“三农”问题？

中国对外开放与对外贸易

 中国对外开放的历史进程

 中国利用外资的回顾与分析

 中国对外贸易发展

 中国对外贸易体制及汇率制度变革

1.请描述中国对外开放的进程。

2.你认为中国加入WTO对于中国和世界的意义分别是什么？

3.中国目前的外贸依存度是高了还是低了？请给出你的理由。

4.你认为未来人民币汇率会继续升值吗？为什么？

中国财政与税收

 中国财政支出分析

 中国财政收入分析

 中国财政体制

 中国税收制度

1.中国财政体制的特征是什么？

2.你认为未来中国应该开征什么税种，取消什么税种？

3.目前是否应该降低个人所得税？

中国银行体制与金融市场

 中国银行体制

 中国证券市场

 中国保险市场

1.中国银行体系有哪些特征？

2.你认为外资银行进入对中国金融业的未来影响可能是什么？

3.中国证券市场发展具有哪些特征？

4.你认为中国证券市场存在的主要问题是什么？应该如何完善中国证券市场？

中国城市化与社会保障

 中国城市化进程

 中国人口与就业

 中国居民收入与消费

 中国社会保障体系

1、中国应该选择怎样的城市化道路？

2、中国城市经济的主要问题有哪些？

3、对中国的计划生育政策有何看法？

4、中国是否应该尽快取消户籍管理制度？

5、分析中国居民收入差距扩大的原因及对策。

6、简述改革开放以来中国消费水平和消费结构的变化。

7、简述中国社会保障制度的历史。

8、中国社会保障制度中存在的主要问题是什么？如何加以完善？