中国环境影响评价法规的不足与完善研究

第一篇：中国环境影响评价法规的不足与完善研究

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中国环境影响评价法规的不足与完善研究

环境工程与化学系

王冰冰

指导教师

张青

摘 要

我国进入工业化时期以后，环境压力骤然增大，人们的环境权益受到严重威胁和侵犯。严峻的环境危机促使人们进行反思，环境影响评价制度应运而生，为了保证环评制度的落实，2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》正式颁布实施，该法规除对建设项目要进行环境影响评价外，同时还要求对有关规划进行环境影响评价，这标志着我国环境与资源立法步入了一个崭新的阶段──从决策的源头来防止环境污染和生态破坏。环境影响评价法促进了环境影响评价制度的的发展与完善，但随着经济的飞速发展，越来越多的问题暴露出来，尤其表现在环境影响评价的范围、公众的参与及法律责任的承担等方面。本文将在客观分析环境影响评价的发展历史、现有法规体系、管理体制和主要成绩的基础上，指出环境影响评价法规中存在的监管环节薄弱，公众参与不足等问题，寻找我国环境影响评价法的完善方向与途径，促进环境影响评价制度的进一步发展。

关键词：环境 中华人民共和国环境影响评价法 发展 不足 完善

I

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STUDY ON SHORTAGES AND IMPROVEMENTS OF CHIAN’S LEGAL SYSTEM OF ENVIRONMENTAL IMPACT

ASSESSMENT

ABSTRACT

After China entered the industrial period ,the pressure of environment increases sharply.The environmental right is seriously threatened and offended.This prompted people to reflect, and Environmental Impact Assessment came into being.In order to implement Environmental Impact Assessment system, the Environmental Impact Assessment Law was enforced in 2003.09.01.The law included not only environmental impact assessment for construction and environmental impact assessment for plan.This indicates that legislation of environment and resources has entered a new stage──preventing environmental pollution and ecological damage from the source.Though implementation of Law of PRC on EIA has perfected the EIA system, more and more problems are exposed with the rapid development of economy, such as the scope of the environmental impact assessment, public participation and legal responsibility.This paper will analyze the history of EIA, the current laws and regulations, management mechanism and achievements in an objective way, and point out the weakness of management and the lack of public participation, then look for how to improve the EIA, which will promote the further development of EIA.KEYWORDS: environment , Environmental Impact Assessment Law, development ，shortage, improvement

II

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目 录

中国环境影响评价法规的不足与完善研究.......................................................................................................I 前 言....................................................................................................................................................................1 第1章 环境影响评价法的出现及发展............................................................................................................3 1.1 国际方面...............................................................................................................................................3 1.2 国内方面...............................................................................................................................................3 第2章 中国环境影响评价法规存在的若干问题............................................................................................6 2．1 内容简陋，立法思想落后................................................................................................................6 2.2 环境影响评价的范围过窄...................................................................................................................7 2.3 评价主体单

一、程序设计不合理.......................................................................................................8 2.4 缺乏对替代方案的环境影响评价.......................................................................................................8 2.5 公众参与机制不足...............................................................................................................................9 2.6 评审及审批机制的规定不健全...........................................................................................................9 2.7 强制性不够.........................................................................................................................................10 2.8 监管存缺陷，法律责任不健全..........................................................................................................11 第3章

中国环境影响评价法规的完善........................................................................................................12 3.1 改变环境影响评价的立法理念.........................................................................................................12 3.2 增加对国家政策等宏观、战略性活动的环境影响评价.................................................................12 3.3 建立多级评价主体.............................................................................................................................13 3.4 增加对替代方案的环境影响评价.....................................................................................................14 3.5 完善环境影响评价中的公众参与....................................................................................................14 3.6 完善环评的评审和审批机制.............................................................................................................15 3.7 加大环保执法力度.............................................................................................................................16 3．7.1 执法机关独立行使职权是解决我国环保执法不力的首要工作.......................................16 3.7.2 集中清理整顿违法行为..........................................................................................................16 3.8 加强监管，明确责任.........................................................................................................................17 3.8.1 严格环评队伍监管..................................................................................................................17 3.8.2 法律责任的完善......................................................................................................................17 结 论..................................................................................................................................................................19 谢 辞..................................................................................................................................................................20 参考文献............................................................................................................................................................21

III

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前 言

二十世纪四十年代后，全球经济加速发展，由此带来了严重的环境问题，环境恶性事件经常发生，人们开始关注自身活动对环境的影响，并提出了建设环境友好型社会。所谓环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。主要包括有利于环境的生产和消费方式，无污染或低污染的技术、工艺和产品，对环境和人体健康无不利影响的各种开发建设活动，符合生态条件的生产力布局，少污染和低损耗的产业结构，持续发展的绿色产业，人人关爱环境的社会风尚和文化氛围。党的十八大报告再次强调要加强能源资源节约和生态环境保护，指出必须把建设资源节约型环境友好型社会放在工业化现代化发展战略的突出位置，并突出建设生态文明。而加强环境影响评价，是建设环境友好型社会的重要保护措施之一。环境影响评价制度是环境保护法规定的几项重要的环境管理制度之一，环境影响评价（Environmental Impact Assessment，英文缩写为EIA），是指实现可持续发展的重要工具，是指是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。日本《环境科学大辞典》中定义为：环境影响评价是指在制定开发计划和进行建设项目时，事前对于这一开发计划和建设项目将给大气、水体、土壤、生物以及由他们组成的环境系统造成何等影响，其结果又将对人类的健康、生活、环境和自然环境，以及经济、文化、历史环境造成何等影响所进行的调查、预测和评价。尽管世界各国的专家、学者对环境影响评价的概念有多重阐述，但其基本意思是一致的，即环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。环境影响评价是一项与经济、政治、文化、生活等密切联系的社会性活动，是运用科技手段而做出的科学评价，具有前瞻性、预测性、科学性、技术性和内容综合性的特征。

就其意义而言，环境影响评价制度的建立和实施，乃是为了实现环境保护法“预防为主”的宗旨，从实践来看，然而，要真正实现其立法目的，则要具体取决于环境影响评价制度在两方面的决策导向：一是决策的民主化，二是决策的科学化。为了确保环境影响评价制度的真正落实，我国于2003年9月贯彻实施了《中华人民共和国环境影响评价法》，环境影响评价法创造了一个新型的决策机制，是改变传统决策的概念反映了公共决策是一

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个在当代社会的发展趋势，是一项民主化、科学化的决策机制。就民主化而论，环境影响评价拒绝了单一的决定、权利集中和垄断，追求决策的分散性，认为决策权既应该在公共权力内部分配，更应该让普通公民和社会组织共同分享。就其科学化而言，环境影响评价改变了以往决策过程中通常主要考虑经济因素和科技因素的片面做法，关注具有普遍利害关系的事项，主张制定一个平衡的决策，要全面考虑到经济、技术的作用，以及对社会和环境有可能造成的不利影响。

虽然我国已经颁布了环境影响评价法，使中国的环境影响评价制度向前推进了一大步，但在实践中，与发达国家的环境影响评价法规仍有较大差距，很多法律问题严重妨碍了环境保护政策的“预防为主”的方针的贯彻，实现环境保护和可持续发展。因此加强环境影响评价法规及制度的的完善，具有不可估量的经济、社会和环境效益。下面将就中国环境影响评价法的发展、资源短缺及改进完善的方面进行探讨与研究。

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第1章 环境影响评价法的出现及发展

1.1 国际方面

环境影响评价的概念是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。美国首次将环境影响评价作为一项法律制度进行推广实施。1969年美国《国家环境政策法》把环境影响评价作为联邦政府管理中心必须遵循的一项制度。美国的环境影响评价制度确立以后，其他国家积极效仿研究，随后不久世界一些先进的工业化国家诸如日本、澳大利亚、法国、英国、德国、俄罗斯等等也相继进行环境影响评价立法。到了1996年在全球已经有大约85个国家制定了有关环境影响评价的立法，而且随着社会与经济的发展，以及全球经济一体化，越来越多的国际环境条约中都对环境影响评价制度作了规定，环境影响评价制度正逐步成为国际社会通用的一项环境管理制度和措施。

1.2 国内方面

从1949年到1973年全国第一次环境保护会议这一期间，由于中国刚刚从战争中解放出来，温饱问题尚未完全解决，全国集中力量发展农业，工业化程度比较低，环境污染情况基本不存在或者说污染问题只在局部，并且处于萌芽状态，人们对环境问题的认识还停留在模糊的认知阶段。因此，在这一时期几乎没有环境立法或者环境立法零星，并且由于人们的认识问题，零星的环境立法也仅仅针对严重破坏环境的行为，对环境影响评价制度完全没有概念。直到1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议以后，我国派出代表团参加会议，才逐渐开始了环境影响评价制度的探讨和研究。尽管是受到了国外先进国家经验的启示，但事实上也有国内的一些原因，在1972年官厅水库发生严重的污染情况，影响了周边居民的生活及生产，国务院就污染事件专门发出文件，第一次向全国发出了注意环境污染的警告。由于当时正处于十年**时期，尽管我国的政治、经济、社会生活产生了严重的动荡，然而在周恩来总理的重视关心下，我国环境保护事业终于艰难而缓慢的逐步开始发展起来。1973年国务院第一次召开了全国性质的环境会议，会上颁布了《关于环境保护和改善环境的若干规定》，1974年又颁布了《防治沿海水域污染暂行规定》、《放射防护规定》，1977年国家出台了《关于治理工业“三废”开展综合利用的几项规定》。虽然这些规定都从不同方面或多或少涉及或提及到了环境影响评价这一名词，但是环境影响评价作

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为一项制度终究没有以任何法律制度的形式单独出现。

1978年我国实行改革开放以后，中国的经济快速发展，我国的环境保护工作不仅逐步走上了法制的轨道，而且也吸收引进了国外一些先进的环保理论和经验做法。1979年颁布的《环境保护法（试行）》首次借鉴国外做法，对环境影响评价制度作了明文规定。该法第六条规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计、施工。”1980年的颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》，1981年，为了全面落实环境影响评价制度，国家环境保护委员会、国家计委和国家经委联合修改了《基本建设项目环境保护管理办法》，对环境影响评价的范围、内容、程序作了具体规定。1986年国家又对《基本建设项目环境保护管理办法》作了修订，并颁布了《建设项目环境保护管理办法》，把实行环境影响评价的范围从原来的基本建设项目扩大到所有对环境有影响的建设项目。此后，又先后出台了《建设项目环境影响评价证书管理办法》、《对持有“建设项目环境影响评价证书”单位的考核规定》、《建设项目环境影响评价事后验证规则》、《区域开发项目环境影响评价技术原则与方法》、《建设项目环境影响评价的分类原则与方法》等一系列规章制度。1988年国务院审议通过了《建设项目环境保护条例》、对1986年《建设项目环境保护管理办法》进行了补充、修改、完善并将之升格为行政法规。

除此之外，我国通过人大立法对环境影响评价制度作了多方面规定。1989年颁布的《环境保护法》第12条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟定环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。”第13 条第二款规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，制定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政部门批准，环境影响报告书批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”第26条规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或使用。”1982年《海洋环境保护法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大气污染防治法》、1988年《水法》、1995年《环境噪声污染防治法》、1996年《固体废物污染环境防治法》、2002年《环境影响评价法》等法律中分别对海洋、水、大气、水资源、噪声、固体废物等的环境影响评价制度作了明确的规定。形成了较为完备的的环境影响评价法律制度体系。尤其是2003年正式实施的《中

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华人民共和国环境影响评价法》，作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它对环境影响评价制度做出了更加系统、完善和明确的规定，最终从国家法律的高度肯定了这项制度。

通过30多年来对环境影响评价对象、主体、程序、内容、法律责任等作出修改、补充和完善，我国已经初步建立了适应立法制度的国家环境影响评价立法体系，该立法体系促进了决策的科学化与民主化，为环境影响评价的科学发展提供了法律制度保障，也标志着我国环境保护事业进入了一个崭新的发展阶段。

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第2章 中国环境影响评价法规存在的若干问题

环境影响评价制度是“预防为主”的原则的体现，是对传统的发展模式和决策方式的一次改革，这次改革保证了社会的持续发展、健全了环境管理制度。对于加强建设项目管理、维护生态平衡有重要的意义，这也是我国现代环境法的主要内容，这对于预防新的污染源的出现有极为重要的意义。虽然在环境影响评价制度的建设方面，我国已经做了大量工作，我国环境影响评价制度的法律体系已经形成相对比较完善的体系，内容也更加丰富。它对于防止新的环境污染的出现，减缓我国的环境污染和生态破坏起了积极作用。但是，就我国环境影响评价制度的具体实施情况与世界其他国家比较来看，我国的环境影响评价制度还存在一些比较明显的问题：

2．1 内容简陋，立法思想落后

2002年之前的环境影响评价主要依靠国务院的行政法规来执行，也就造成了立法层次偏低的现实，客观上不利于环境影响评价工作的全面推进实施，不仅如此，法律规范的震慑作用也没有充分体现出来。2002年《环境影响评价法》的颁布出台，将《环境影响评价法》提高到国家立法的高度，这虽然初步解决了我国环境影响评价法规立法层次普遍偏低的事实，但这次新颁布的《环境影响评价法》的立法依然没有摆脱我国立法的普遍单薄的怪圈。其实环境影响评价法律规范作为环境影响评价制度的法律保障，它应该是一个法律系统，需要涉及到诸如行政法律、环境法律、刑事法律、民事法律和其他诸多的法律领域，这是一个具有高度复杂性和技术性的法律制度。然而纵观新颁布的《环境影响评价法》却仅仅只有五章三十八条，它作为一部专门规定环境影响评价制度的法律来说，内容不得不用简陋来形容。这就造成我国环境影响评价法律制度在内容上过于简略、笼统，有更多的弹性条款，缺乏相应的配套法规，可操作性不强，环保实体法与程序法相当不平衡，对国际立法中某些先进、科学的规定没有及时采纳，使得这一制度更加具有保守性，相对中国的具体情况而言很难在实践中发挥作用。

环境影响评价制度是环境管理工作中一项重要的法律制度，是具有预测性、客观性、法定性、可行性、强制性的法律制度。然而我国《环境影响评价法》在没有充分考虑面临的问题前，就匆匆的颁布实施，这沿袭了我国立法中常见的那种立法机关没有充分酝酿讨

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论就进行粗略立法，行政职能部门立刻配套出台更加繁复的“实施细则”的老路子。这种做法，事实上，立法权限被“下放”，这再一次使得有关行政职能部门获得了相当大的立法权。这就难免使得制定出来的“实施细则”就有某种部门色彩，更加注重保护部门利益，这种做法也会因为缺乏“法的合法性”而受到质疑。同时我国立法普遍提倡现实主义的立法，“立法多为‘主体立法’而非‘行为立法’，”对相关行为人的权利义务的规定往往不是根据其行为对环境产生了多大的影响，而是根据行为人所处的所有制形式以及组织形式的不同作出完全不同的规定，这往往会造成“相同行为具有不同处理方式”的法律上的不平等。这其实也就是说很多时候在环评过程中当事人的法律地位是不平等。也就是说不同主体在同一程序中将会受到可能完全不同的待遇。同时由于环评法律系统是以环境管理为目的的法律规范系统，它调整的是人们在开发、利用、改善自己生活的活动中所产生的千丝万缕的社会关系。所以环境影响评价制度当中较强的体现出有关环境保护的国家意志，这就把浓厚的行政色彩施加于整个环境影响评价法律中，一旦监管不慎，环境影响评价法律规范甚至有可能会沦为个别行政部门部门划分势力范围、争夺部门利益的罪恶的工具。因此，个人认为，落后的立法思想致使人民群众难以接受环境影响评价法律体系，更不用谈理解与遵守了，这也是导致环境影响评价法律缺乏超前性、预见性和生命力不强的根源。

2.2 环境影响评价的范围过窄

虽然我国环境影响评价范围的总体的趋势是越来越大，然而在2003年开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》第二条关于环境影响评价的范围也仅仅规定为主要是对规划和建设项目实施过程可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，至于政策、立法等宏观活动的环境影响评价活动并未涉及分毫。事实上，具体的建设项目对环境有一个直接的环境影响，这的确需要重视并进行环境影响评价，而且世界上大多数国家也的确十分重视对建设项目的环境影响评价，但比起具体项目，国家的重大经济、技术和产业决策，区域和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大主要基础设施建设等将产生更大、更广、更深刻的环境影响评价。而且，环境影响评价相对于这些政策、方针等各部门的硬性指标而言，无疑是一个软性指标，造成的危害往往具有潜伏期，加上决策者往往并不具备必要的环保知识，因此政策对环境可能造成的影响也就更加容易被人们忽视，常常是环境污染与破坏的损失造成了经济活动的“负外部性”，外部不经济性会逆转社会经济发展的方向，对经济发展形成硬性约束，甚至是威胁的硬性约束。

况且具体建设项目对环境的影响是局部性的，而立法与政策则是全局性的、总体的影

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响，一旦决策失误会带来相当范围乃至全国的环境质量有重大的损失和危害。而且在规划的环境影响评价中，第七条也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、而开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。这就是说我国的环境影响评价法忽略了对国家政策等宏观、战略性活动的环境影响评价。可是纵观国际社会，对重大决策环境影响评价已成为国际上环境影响评价发展的一个重要方向，由此看出我国的环境影响评价制度对国家宏观决策的环境影响评价长期未能予以足够的重视，这是中国的环境影响评价制度的立法的又一个重大缺陷。因此中国的环评立法需要从理论和实践上进行进一步充实、丰富和发展，使环境影响评价能从点源评价扩大到面源评价，从微观层面扩大到宏观层面进行评价。

2.3 评价主体单

一、程序设计不合理

《中华人民共和国环境影响评价法》第十九条规定：“接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。”也就是说我国的环境影响评价工作必须是由取得相应资格的评价单位承担。这一单一的环评主体机制不利于复杂的环境影响评价工作的开展，而环境影响评价程序设计的不合理性又将会导致在实践中因为利益驱动，环评单位在环境影响评价过程中摆脱不了建设单位的影响和制约，这必然会导致环评结果的不客观、不科学、甚至于不真实，这都是客观存在的。

2.4 缺乏对替代方案的环境影响评价

环境影响评价制度的目的是通过环境影响评价，为决策者提供关于拟议项目及其各种合理的替代方案的环境影响的信息，使其能够在决策时通过掌握的充分的信息，做出正确的决策。然而中国的影响评价制度中缺乏对替代方案的规定。环境影响评价的书面形式是环境影响评价报告书，这也是其最终的表现形式。也就是说评价单位进行环境影响评价的方案实际上是只有唯一的选项。这样从根本上使得决策部门和公众没有选择的机会，只能按照此方案作出评价。或者即使有别的可供替代的方案，也因为没有进行环境影响评价而只能按提供的唯一的方案进行评价，这样会使环境影响评价报告制度的作用大大降低。

比较而言，《美国国家环境政策法》重视对替代方案项目的分析、评价、筛选，明确

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规定环境影响说明必须有“拟议行动的各种替代方案”，目的是通过环境影响评估，选择对环境不利影响最少的方案。我国《环境影响评价法》缺乏对替代方案的要求，不能完全反映环境与发展综合决策和预防为主的思想。这不仅不能提供充分的、全面的科学信息给决策者，使其通过各方案的权衡与综合最后做出最佳选择，而且阻碍了环境影响评价制度的推行，环境影响评价制度的真正目的无法实现，如果是有利于国家经济建设的项目，一旦不能通过评价将会影响中国的经济发展。

2.5 公众参与机制不足

公众的参与是环境影响评价程序的一个重要组成部分。中国的环境影响评价制度从产生直到1996年，公众参与在一些重大的环境立法中并没有没有体现，这造成中国环保领域有法不依、执法松懈。近年来，中国在重大项目的环境影响评价中虽然引入了公众参与环境影响评价，但广度、深度不够，且大多数情况也仅仅只是让公众表达自己的环境权益要求而已，公众参与环境影响评价也只是在环境影响报告书的编制过程中进行而已，在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。《环境影响评价法》规定“论证会、听证会或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”，对公众参与的规定较之于以前有了实质性的进展，提供公众参与的法律也较之前多了许多，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过何种形式参与、在哪些阶段参与、参与的范围以及如何保障公众参与等依然缺乏具体详细的规定，并且还存在一些问题，集中表现在信息披露不够公开、不够充分、不够及时，公众参与范围不全面，参与对象的代表性不强，缺乏必要的信息反馈等诸多方面。尤其是最近的“PX项目”引起昆明地区民众的恐慌，引发了大量市民以各种形式进行抗议，这充分暴露了我国公众参与的不足和环境影响评价单位对公众参与的不够重视。

一般情况下，“环境影响评估制度的公众参与强调愈早愈好，愈早期的参与，民众以及各界的关切较容易有表现的空间。一旦评估工作已经完成，民众及各界对繁杂的数据作评论，开发单位接受意见的可能性也大为降低，将引发矛盾。”

2.6 评审及审批机制的规定不健全

《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建

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设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于周围的地方保护主义的存在，有可能导致一些贫困地区因片面的追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的其他地区的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库、建立污染大的化工厂等等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和项目，在这些两不管或三不管地区就有可能会通过各地区他们自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批“名存实亡”。

同时,根据有关规定,建设项目环境影响评价单位的审批一般是环境保护行政主管部门和环境保护部门负责规划环境影响评价的项目,并指定相关部门或者其他部门召集人民政府代表和专家审查小组,对环境影响报告书审查,由同级人民政府或以上级别的地区构成了市政当局应该后再做决定。环境影响报告书或登记表听证会的行业主管部门,没有行业主管部门、环境影响报告或登记表,有批准机关审批的环境保护行政主管部门。在当前环境影响评价体系,规划的编制和审批机关的权威,在某种意义上是一个巧合,很容易使政府为了地方,短期目标和行动反对环境保护甚至蒙混过关。和环境影响评价文件的建设项目只有授权的环境保护行政主管部门,缺乏相应的监督和控制机制,它可能导致行政审批权力太大,导致环境问题。

2.7 强制性不够

目前,中国的《环境保护法》规定：“地方各级人民政府负责该地区的环境质量,采取措施来改善环境的质量”。出于恐惧的法律压力,一些地方环境执法部门更高的环境保护部门和地方政府采取欺骗、纵容非法企业尚未开始,所以经常环评环境影响评估通常是在项目批准,一些在项目开始的时候,甚至只是在建设施工后。岗位评价没有适当的环境影响评价的作用。在同一时间作为评价法律的许多条款的环境影响我们的国家大原则,实现不是在实际操作,很难在法律限定范围内全面展开。例如:如何确保“环境影响报告结论和评论作为一种重要的决策依据”我们发现很难找到一个明确的答案,现有的法律法规。缺乏措施和法规可行,容易使规划环境影响评价作为一种形式作为一种流于形式。另一方面,中国的环境保护部没有独立的执法地位,尤其是地方环保机构、人员和资金是决定由当地政府、环境执法的主要监管责任当地环境并没有得到相应的权力,导致执法情况尴尬,常常撞上一堵墙,失败了。因为经济增长本身是由政府、环保部门应对地方政府投资措施,很难严格监督当地领导人支持这个项目。违反规划环境影响评价的处罚太简单,以反映处罚符合犯

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罪的原则,没有形成足够的威慑力。如计划改变环境的不利影响,规划环境评价结论谁监督实现,谁应该承担事故规划环境评价的责任,这些都是没有明确陈述。总之,建设项目的环境管理松懈的现象也很普遍,严重影响了执法机关的环境保护部门,同时,严重干扰的环境影响评估结果。

2.8 监管存缺陷，法律责任不健全

中国的环境影响评价法律存在缺陷的监督管理体系,突出的问题是权利分散的,当地环境保护部门各个水平的双重领导下进行了国家环境保护总局和地方政府、中央政府和地方政府建立了一个全职的环境保护机构,但其他部门负责部门的一种特殊的环境保护工作政府职能管理、环境保护、水利、分散在环境保护、土地管理、交通运输、农业管理部门的公安局的海洋系统,港务局系统、职能部门的渔业系统。有些环保部门之间的权力和机构重叠互相找借口,领导机构,争夺管辖权。此外,对于一些重大建设项目,环境保护部门应当在该项目批准、建设、积极参与、跟踪,及时的监督,督促整改,但是由于系统的缺陷,不能实现。但一旦中途发现问题被迫关闭,很容易导致重大损失,环境保护行为的经济因素是损失超过了增益。

在环境影响评价活动,是建筑商、评估、批准的三方主体,取决于环境影响评价的有效性的三方严格按照批准、评估和审批。而在《环境保护管理规定》不是施工单位,评价单位的结论的环境影响评价和环境保护部门审批结论管理监督和承担相应的责任机制,使全面规定,以便在实践中三方不认真履行法定义务或职责,没有人承担责任。在《环境影响评估法》虽然规定的环境保护部门,规划编制单位、施工单位、审批部门责任,但是法律责任没有指定的决策者,这是一个很大的缺陷,因为决策者起主要作用的,没有决定,不会产生未来的责任问题,有必要进行法律约束,建立责任体系。

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第3章 中国环境影响评价法规的完善

3.1 改变环境影响评价的立法理念

环境法律的化身是法治环境。环境法是指环境的开发、利用、保护和改善环境的规则。环境法律的主题是政府作为对象的环境法律,政府行为接受约束的环境法规。最重要的变化的环境法律的立法理念是实现法律对环境立法理念。因此,环境法律应该限制政府环境行为的影响,是第一个把“官”,不仅强调“人”。环境法是真正的限制政府,是政府的主要位置在对象的环境法律,而不是外界的环境法律的对象。因此,急需建立环境影响评价制度的民主和法治。核心内容的法治是高度制度化的政府行为,尤其是高度制度化的政府决策行为。

3.2 增加对国家政策等宏观、战略性活动的环境影响评价

《环境影响评价法》第八条规定“国务院有关部门、市地区的当地人民政府和有关部门,组织的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的专项规划(以下简称专项规划),应在计划草案提交审批,组织开展环境影响评价,并提出了环境影响报告给当局审批的特殊计划。“违反规定和立法的精神,是所有决策立法意图产生重大影响的环境应该被纳入战略环境影响的范围,包括各种重要决策各级立法机关和各级政府及其职能部门,而不只是在市级以上的各级政府部门和部门负责规划和政策。至于环境影响评估标准应该对环境的影响程度的计划和实现,而不是根据制定机关级别,而不是根据组织的功能,所以只要决策行为可能会产生重大环境影响的环境应该包括在战略环境影响评价的范围。

但随着提出实施可持续发展战略,世界各国都越来越多的把立法政策战略环境评价是环境影响评价的重要内容。因为环境行为的影响,不仅从建筑活动,主要来自于国家政策。开展环境影响评价政策和立法活动的局限性,除了一些决策者的知识,进行全面评估的环境影响。在此基础上,在政策、法律和法规,修改和补充,直到终止,为了防止错误和误导性的政策,在历史和现实的经验告诉我们,霸道的政策是最重要的一个原因,导致生态和环境问题,例如:过去的人口政策,“农业粮食为纲,工业钢为纲”的政策,有一个显著的负面影

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响,对生态环境、环境影响和建立主要国家政策评价体系是势在必行的。如果你不通过这个源,环境问题是难以控制。因此,与规划、政策无疑有更重要的地位,对环境的影响范围更广泛、更旷日持久,和影响的出现更加难以处理,所以它有更积极的意义上的环境影响评价政策,这是最好的方式协调经济发展和环境保护。

战略环境影响评价可以对人类开发活动的替代方案,累积环境影响,附加效应、区域或全球的影响以及非工程(例如,造成的影响操作和管理模式)影响,环境风险等在早期的政策、计划或计划阶段充分考虑。

此外，进行宏观重大政策的环境影响评价，也有助于自然资源的合理配置、有计划地控制环境质量恶化、减少对环境的破坏。鉴于进行重大决策环境影响评价的意义以及国外的经验，我国应建立国家重大经济、技术政策和产业政策、区域和资源开发利用规划，城市和乡镇发展规划，行业发展规划，重大基础设施建设规划等的环境影响评价。

3.3 建立多级评价主体

我国在这一方面可以参考借鉴一些俄罗斯联邦生态鉴定制度系统中的做法。在俄罗斯联邦生态鉴定制度，其评价主体大致可以分为两类：国家主体和社会主体。国家主体包括俄罗斯自然保护和核安全部及其地方机关和俄罗斯卫生保健部及其地方机关所建立的专门鉴定机构──鉴定委员会。社会主体包括从事生态保护和生态评估的社会组织及其设立的生态鉴定机构、对生态鉴定活动感兴趣的其他机关、组织、企业、个人。从进行生态鉴定的主体来看，俄罗斯法律并未规定社会生态鉴定必须是特定的国家机关或其他机关，只需是社会组织或其他社会团体自行建立的生态鉴定机构即可。环境保护民间组织或公民个人可以根据倡议要求针对某项特定的鉴定活动成立临时性的生态鉴定小组或者生态鉴定委员会，完成既定的鉴定任务后随之解散；也可以设立常设性机构，对今后同类性质和活动进行生态鉴定。这样，环境保护民间组织或公民个人在组织生态鉴定活动上拥有相当大的主动权。

从生态鉴定的性质看，社会生态鉴定不是法定的生态鉴定活动，它是基于社会组织或其他社会团体，如生态保护团体、环境保护者协会、工会、青年联合会、妇女联合会等的倡议而进行的生态鉴定活动。它具有相当的独立性，既可以与法定的国家生态鉴定同时进行也可以单独进行。由此，环境保护民间组织或公民个人就可以不受政府机关的束缚，按照自己的意愿自由的进行生态鉴定活动。尽管社会鉴定的结论仅具有推荐性质，决策机关对鉴定对象作出决策时可以参考也可以不参考，但一般情况下，由于社会生态鉴定结论代

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表了公众的意愿，一旦违背，决策机关将面临强大的舆论压力，因此决策就按多对生态鉴定的结论予以高度的重视。

因此, 为了适应环境影响评价的复杂情况，希望我们国家在未来能给公众非法定环境影响评估的权利，在立法、制定社会和环境影响评价,环境影响评价主体多层次,以建立一个多层次的评价主体和适应各种类型的环境影响评估对象。

3.4 增加对替代方案的环境影响评价

科学的决策应该遵循优先的原则,即在几个备选方案中权衡利弊,确定最优方案。在战略环境影响评价,环境影响评价应规定选择内容立法,反映了环境与发展的综合决策和预防思想。美国、加拿大、日本和其他国家及世界银行和其他机构非常注重“替代方案”。“美国国家环境政策法”关注替代项目分析、评价和筛选,确定环境影响评价的提出,必须有“行为选项”。国际趋势和国外经验表明,环境影响评价的核心是分析备选方案。可以说,没有选择,法律系统的环境影响评价已经失去了最重要的意义。

环境影响评价不是找任何环境影响评价的发展项目,但发现任何情况下在环境和社会经济是最好的项目计划。这意味着所有可能的替代项目必须是在一个特定的项目做具体承诺,审查其成本和收益,包括规划、选址、技术、工艺和材料都必须被考虑。因此,根据环境影响评价的内涵,立法上应加强提供替代方案,明确规定了系统的环境影响评价必须包括替代品。在书的评价是环境影响的要求,规定应该不同的情况下需要提交的基本方案和替代,实现全面的考虑和选择最好的线路,努力实现环境影响最小化,成本最小化,获得最大化的利益。

3.5 完善环境影响评价中的公众参与

公众参与必须落实在制度上，同时也要求给公众参与创造条件。环保法第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这是公众参与在立法上的体现，也是公众参与的法律依据。

在今后的立法和相应的配套法规制定过程中，国家应该鼓励公众参与环境影响评价，充分保障公众的知情权、参与权和诉讼救济权，允许政府、社会团体、专家学者、人大代表、政协委员、当地居民等各类公众通过法定的方式参与环境影响的评估、审查与监督等活动，建立环境影响评价听证制度、结果公示制度，将公众参与环境影响评价过程法律化、洛阳理工学院毕业设计论文

程序化、规范化，克服公众参与环境影响评价的现实障碍，使国家在环境影响评价上对公众有效的开放，实现国家和公众的良性互动。

要建立真正的公众参与，必须对以下几方面进行加强：首先，明确规定公众的介入时机及介入方式。环境影响评价法中应规定规划的编制机关或建设项目者都应该公告何时何地举行听证会或公证会，提前发放有关环境影响评价的相关信息，然后征求公众意见，并且公证会或听证会后，公众可以对环境影响报告书有不同的意见，并可提出书面意见。其次，实行环境信息公开，加强公众参与。信息公开是政府执法公平公正的前提，只有将信息进行公开，才能保证公民的真正参与。因此，环境影响报告书草拟之后，在报送审批机关之前，应尽早地把环境影响报告书（包括战略环评和建设项目环评的环境影响报告书）的全文（而非摘要）全部公开，可以在报纸上刊载，也可以在电视上宣告，而且也应该在利益相关者的密集地区公示公告，以征求公众的意见，并且在此期间，规划或建设项目的编制机关都应尽量为公众提供环评的有关信息、资料，并提供解答。再次，建立对公众意见的回应制度，切实将公众意见落到实处。编制机关或项目者征求意见的法定期限届满后，应根据各机关、团体、公众提出的意见，对环境影响报告草案进行修订和补充。在环境影响报告书制作完成之后，应送给提出意见的机关、团体或公众。如果公众意见没有被采纳的应对其说明理由，并且向审批机关提出审批时，一并附上。如公众不满意编制机关或建设项目者的理由，还应赋予其诉讼权利，保证公众能真正参与其中，发挥监督作用。最后，建立不同专业、部门的专家、学者组成的专家系统，共同完善评价过程，尤其是对民间环境保护力量的整合。

3.6 完善环评的评审和审批机制

为了防止地方主义的干扰，使我国环境影响评价工作真正发挥作用，建议采取两级评审体制，即被授权的中央级环境影响评价机关和被授权的省级环境影响评价机关。前者主要负责中央政府政策、规划、计划的环境影响评价及跨省区的对环境有重大影响的区域环境影响评价和项目环境影响评价的评审。剩余的环境影响评价由后者负责，包括本省的政策、规划、计划的环境影响评价及区域环境影响评价和项目环境影响评价的评审。赋予两种环境影响评价的审批结论具有同等的法律效力。其审批机构均为被授权的环境影响评价审批机关，被专门授权的省级环境影响评价审批机关是被专门授权的中央级环境影响评价审批机关在各省的派出机构，省级环境影响评价审批机关直接受中央环境影响评价审批机关的的领导，并对其负责。立法还应加强对审批部门的法律约束，以保证环境影响评价立

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法目的的实现。同时将审批程序改为环保部门一审负责制，即在公众参与的基础上，有具有审批权限的环保部门组织有关专家对环境评价报告进行评审，在专家评审结论的基础上，负责对环境评价报告的审批。这样既简化了程序，又提高了工作效率。

为避免规划的编制机关和审批机关在某种意义上的重合问题，应明确具体的编制机关，设立专门的审批机关，使其二者明确分离，防止机构重合带来的权力重合问题，并注意在其中加大专家和公众的意见所占的比例。其次，对于建设项目的环评文件仅由环境保护行政主管部门审批的情况，应加强对环评的组织管理。建立专门的建设项目审查委员会、环评专家委员会和专家小组，负责建设项目的环评工作，审查意见必须作出肯定或否定的结论，以此作为是否批准的依据。确保审批机关的权威性、专业性、科学性，避免行政部门的干预。

3.7 加大环保执法力度

3．7.1 执法机关独立行使职权是解决我国环保执法不力的首要工作

确立环保机构的独立执法地位，加强环境执法能力建设，对于环境影响评价制度尤其重要，研究加强环境执法能力建设的措施和办法，加强环保部门与相关部门之间的协调与配合。采取多种手段，逐步理顺体制、健全机制、强化法治、增强能力，逐步改变环保执法地位不明确的现状。

3.7.2 集中清理整顿违法行为

要组织各地对违反环境保护法律法规的地方保护政策进行集中清理整顿，促进这些地区政府发展观的转变，加强环境法制观念，改善执法环境。开展环境保护行政责任追究工作。对不依法履行监督管理职责和发现建设项目违法行为不予查处或报告的环保部门，追究有关领导和相关责任人的行政责任；落实各级政府的环保责任，对地方政府、部门、和企业领导干部存在的玩忽职守、滥用职权、违法违纪、充当违法排污企业的保护伞、损害群众利益的行为进行查处。

3.7.3 建立和完善环评制度执行的长效机制

建立政府环境执法责任制，落实政府环保责任制；建立联合办案制度，通过部门联席会议定期协调工作；继续公开查处环境违法行为，逐步建立企业环境行为定期公布制度，加强公众和舆论的监督作用；对所有审批的项目，将通过信息公开等手段进行长期的跟踪

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监督，如果发现环境违法情况，予以查处；加大执法力度，丰富执法手段，严厉打击污染环境和破坏生态的违法犯罪行为，彻底查处环境危害严重的大案、要案，做到有法必依、执法必严。

3.8 加强监管，明确责任

3.8.1 严格环评队伍监管

针对我国一些环评单位为利益而而放弃原则的歪风，应加大整顿环评行业的秩序，具体措施有：加大对环评持证单位的日常监管力度；参照环境管理标准体系，制定规范化、可操作性强的环评工作质量管理程序和要求；加大对环评中违规行为的的处罚力度；严格环评单位资质准入条件，强化环评责任追究；严格环评队伍监管，推行环评工程师职业资格制度。此外应通过引进境外环评机构参与国内环评市场、完善竞争机制，促进我国环境影响评价质量与效率的提高，积极稳妥的推进环评市场化改革。

3.8.2 法律责任的完善

我国的环境法律责任可分为三类：环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任。三者的构成要件不同，所以区分标准存在巨大差异。在环境影响评价法律制度中我们讲到的法律责任一般是行政责任。

《环境影响评价法》主要是采用行政处罚的手段来追究规划编制机关和审批机关的法律责任，而对决策者的法律责任却没有规定，不能有效的调动其履行职责的积极性。《环境影响评价法》对规划编制机关、建设单位及环评单位的违法行为和违法人员均作出了明确的法律责任规定，但仍需进一步完善。

《环境影响评价法》对环评主体的规定过于原则，没有明确划分。这样在实践当中建设者、评价者、审批者就有可能不认真履行其法定义务或法定职责，易造成环评流于形式，因此，应细化三者的具体责任。

编制机关和审批机关因没采纳公众意见、审查意见而造成重大环境危害的行为，仅要求说明是不够的，对无视公众意见而导致污染或环境破坏严重者，应追究法律责任。

在法律责任篇应该增设以下几条：第一，建设单位应当向环境保护行政主管部门提出该项目的环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的申请而却未申请，建设单位擅自开工并且建设项目已经完成的，应处以50万以下的罚款，给环境造成影响比较恶劣的，建设单位负责人应承担刑事责任。第二条，为执行环境影响评价公众参与的报告

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书，环保部门不予审批；从事环评的单位在环境影响报告书隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的，由授予环境影响评价资格的环境保护主管部门吊销其评价资格证书，并处以罚款；建设单位对公众提出的合理建议不予采纳而开工建设，由负责审批的环境保护主管部门责令其停止生产，并处以罚款。

总之，健全的法律责任制度是法律权威与尊严的根本所在，在环境影响评价中，完善责任的承担，尤其是要加强刑事责任的相关规定，宽严相济，才能保障环境影响评价的顺利进行。18

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结 论

环境影响评价作为一种重要的手段,一个重要的环境法律制度体系，为了实现环境保护的目标,环境影响评价法律具有重要的理论和实践意义,因为中国开始实施系统时间不长,况且现实情况的千变万化,环境影响评价法规和和我国的其他法律一样。有一个循序渐进的过程,逐步发展和完善,随着各种问题的出现, 甚至在执行过程中遭遇抵抗,但是作为一个新生事物，其生命力还是相当旺盛的，我们只有在实践中逐渐发现、解决问题才能不断进步、提高和完善。我相信只要我们锐意进取，环境影响评价制度在中国会越来越完善,这将极大地促进繁荣和发展中国的环境影响评估工作

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谢 辞

在本论文的写作过程中，我的导师张青老师倾注了大量的心血。张老师为人随和热情，治学严谨。在论文的整个写作过程中，张老师给我提出了许多宝贵的意见和建议，从选题、定题开始，一直到最后论文的修改、润色、定稿，张老师始终认真负责的给与我深刻而细致的指导，帮助我开拓研究思路，给予了我很大的帮助。正是张老师的无私帮助和热忱鼓励，我的毕业论文才能够得以顺利完成。在此，真诚的感谢张老师百忙之中对我的悉心指点。

在大学期间，我也一直在不断成长、成熟，感谢大学期间为我打下坚实基础的各科老师，以及关心我成长的各位系、院领导。

同时也感谢与我一起成长的各位同学、室友、朋友。谢谢你们生活和学习上的关心帮助，谢谢你们陪我走过大学生活。谢谢你们！

通过本次论文，我学到了许多知识，跨越了传统教育的体制束缚，并且由原来的被动学习接受转变为主动的寻求知识。在论文写作过程中，查阅了大量的资料，搜集了许多相关的文献，培养了自学能力和动手能力。通过一次次的修改，我懂得了作学问的严谨态度，懂得了理论与实践结合的重要性，论文让我的认识有一个很大的提升。

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第二篇：中国环境影响评价法规存在的不足及完善建议

中国环境影响评价法规存在的不足及完善建议

论文摘要：环境影响评价制度是环境保护的重要手段和措施，健全环境影响评价制度对于开展环境影响评价活动，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。然而，在实施环境影响评价实际工作中也出现了一些问题，存在一些不足之处。这些问题主要是：环境影响评价的范围过窄，缺乏替代方案，环境法规不完善，管理体制不健全等。针对这些问题提出了相应的对策和建议。

一、国内外环境影响评价制度的发展状况

环境影响评价又称环境影响分析, 它是指对建设项目、区域开发计划及国家政策实施后可能对环境造成影响进行的预测和评估。目前, 多数国家的环境影响评价是以建设项目和开发活动为重点, 即所谓第一代环境影响评价。近年来,一些发达国家在以项目为核心的传统环境影响评价基础上, 逐步将评价范围扩展和提高到计划、规划和政策层次, 又称第二代环境评价, 其主要特点之一就是在环境影响评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参与。

(1)公众参与环境影响评价在国外的发展状况

加拿大早在1992年制定的加拿大环境评价法前言部分就规定: 加拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府或经加拿大政府批准或协助实施项目的环境评价, 并提供环境评价所依据的基础材料, 把确保公众有机会参与环境评价程序作为环境评价法的目的之一。在该法的环境评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参与。

1997 年日本制定的环境影响评价法也规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序, 其中第18 条第1 项规定从保护环境的角度出发, 凡是对相关环境影响评价报告

(EIS)草案有意见的人, 在第16 条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内, 可以以文件的方式给项目发起人明确其意见。

俄罗斯联邦环境和自然资源保护部于1994 年7 月18 日公布的俄罗斯联邦环境影响评价条例虽然内容不多, 但第五部分对公众参与环境影响评价的公众听证程序作了明确规定。一些国际性宣言、公约也对公众参与环境影响作了规定。

(2)公众参与环境影响评价在中国的发展状况

公众参与环境影响评制度在我国起步较晚, 2003 年9 月1 日开始实施的中华人民共和国环境影响评价法

对原来环境影响评价制度的适用范围、救济程序、法律责任制度、跟踪评价和建设单位的环境影响评价制度等方面的立法都有重大突破。该法明确了公众参与在环境影响评价的地位和作用。该法对公众参与的主体、范围、方式, 对公众意见的处理等均作了明确的规定。2006 年3 月18 日起施行的国家环保总局颁布的环境影响评价公众参与暂行办法, 将公众参与环境影响评价的地位进一步确定下来, 将环境影响评价中公众参与的重要性提高到一个新的高度。

二、我国环境影响评价制度中存在的不足

环境影响评价制度是“预防为主”原则的体现，是对传统发展模式和决策方式的改革，是保证社会持续发展，健全环境方面的管理制度，加强建设项目管理，防止新污染，维护生态平衡的有效措施，是现代环境法的主要内容，对于预防新的污染源出现有极为重要的意义。虽然我国在环境影响制度建设方面已经作了大量的工作，并且出台了《环境影响评价法》，但是从我国环境影响评价制度的实施情况来看，我国的环境影响评价制度还存在很多值得改进的地方，具体论述如下：（1）环评中的公众参与机制的不健全。公众参与环评的范围不够广泛，公众介入环评的时机较晚，参与的阶段较少，公众意见的反馈机制不健全，公众参与的救济和相关单位的法律责任规定不明确。公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分。我国环境影响评价制度从产生直到1996年，公众参与在一些重大的环境立法中都没有体现，这也是造成我国环保领域有法不依、执法不严的原因之一。近年来，我国在重大项目的环境影响评价中虽实行了公众参与机制，但广度、深度不够，且多数由公众不能积极、主动地表达自己的环境权益要求；公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制过程中进行，而在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。《环境影响评价法》对公众参与的规定较之于以前有了实质性进展，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过什么方式参与以及在哪些阶段参与、公众参与的范围、如何保障公众参与等依然缺少具体规定。

（2）环评中的信息公开制度不够健全。2002年的《环评法》虽规定了公众参与，但对环境信息公开的规定却几乎是一片空白，这严重制约了公众对环评的实际参与。公众参与环评的前提是对环境信息的掌握，公众只有在获取充分、准确、及时的环境信息时，方能作出有意义的意见表达，否则对环评过程的参与就不会取得预期的效果。

（3）环境评价的审批不健全。规划未经环评就通过审批的违法现象突出，建设项目违法开工处理不到位，处罚力度较轻。按照《环评法》要求，项目未经审批擅自开工建设，环保部门应首先责令停止建设，方可限期补办手续。但是由于人力、物力以及地方干预等各种方面的原因，这一点很难做到。同时，对建设项目违法开工的处罚，往往注重的不是责令项目停止建设，而是几万元或几十万元的罚款，罚款一交，审批补办，违背了真正执行法律的本意。

(4)环境影响评价的范围过窄。我国《环境影响评价法》第二条对环境影响评价的范围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策的环境影响评价并未涉及。在规划的环境影响评价中，第七条也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面进行评价。（5）评审体制的规定存在不足，跟踪评价的职责不明确、责任难落实，环评信息共享及跟踪监测制度不落实。《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。但对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可能因片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的它地的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和其他活动项目，就有可能会通过各地自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名存实亡。

（6）法律责任的不健全。建设单位、评价单位的环境影响评价结论以及对环保部门审批结论进行监督管理和承担相应的责任的机制，在《环境保护管理条例》中没有全面做出规定。在《环境影响评价法》中虽然规定了环保单位、规划的编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但其中对决策者的法律责任未作规定，这是一大缺陷，因为决策者在其中起主导性的作用，没有决策的做出，将不会产生以后的责任问题，有必要对其进行法律约束，设立责任制度。其在理论和实践的联系上还存在欠缺，这就可能造成环境影响评价流于形式，极大地影响了环境影响评价制度的实效。所以，此评价制度对于评审各个阶段的有关单位和人员的法律责任规定还不是很明了，要对其有更细致的规定。

三、完善环境影响评价制度的几点建议

（1）增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环评活动。随着可持续发展战略的提出和实施，世界各国越来越多地把立法政策以及替代方案等战略环评作为完善环评的重要内容，对政策、立法等活动开展环评对决策科学化有重要意义。它可以超越少数政策制定者的认识局限，全面地对环境进行影响评价。在此基础上，可以及时对某项政策、法规进行修改和补充甚至终止，以防止在政策上产生失误和误导，把立法、政策纳入环评之内，这是经济发展与环境保护相协调的最好方法。（2）完善环境影响评价的评审体制。为了防止地方保护主义的干扰，使我国环境影响评价工作真正发挥作用，建议采取两级评审体制，即被授权的中央级环境影响评价机关和被授权的省级环境影响评价机关。赋予两种环境影响评价的审批体制具有同等的法律效力。其审批机关均为被专门授权的环境影响评价审批机关，被专门授权的省级环境影响评价审批机关是被专门授权的中央级环境影响评价审批机关在各省的派出机构，省级环境影响评价审批机关直接受中央级环境影响评价审批机关的领导，并对其负责。立法还应加强对审批部门的法律约束，以保证环境影响评价立法目的的实现。（3）建立有效的公众参与环评机制，增强可操作性。将原则性规定具体化，完善参与的具体程序，参与阶段越早，公众越有标准。我国应该在项目审查和范围界定程序中引进公众参与，由环保部门具体负责组织，以利于整个参与程序的公众性实现。明确处理公众意见的基本要求，参与主体组成要有代表性和广泛性，既要有直接利益冲突的公众，也要有与建设项目无直接关系的公众，既要有受项目实施影响的人，也要有规划编制和项目建设单位的人，更要有专家学者。公众参与权能的司法保障使有关利害关系人均可依法提起诉讼，为公众参与权提供有效的司法保障。

（4）健全环境影响评价监督机制和法律责任制度。由于环境影响评价是项目可行性研究的重要组成部分，为决策者提供依据，是保证建设项目符合可持续发展的重要手段。如果不切实履行环境影响评价制度而开工建设，就有可能造成对环境的巨大污染和破坏，给社会和公众带来极大的危害，对擅自开工建设造成环境污染和破坏要恢复原状。《环境影响评价法》对环评主体的规定应当细化，《环境影响评价法》主要是采用行政处罚的手段来追究规划编制机关和审批机关的法律责任，而对决策者的法律责任却没有规定，不能有效地调动其督促履行职责的积极性。《环境影响评价法》对规划编制机关、建设单位以及为环评提供技术服务的违法行为和违法人员均作出了明确的法律责任规定，但在法律责任方面还需进一步完善。

（5）应对未采纳公众意见造成严重后果的行为追究法律责任。编制机关和审批机关因没采纳公众意见、审查意见而造成的重大环境危害的行为，仅要求说明是不够的，对无视公众意见而导致污染或破坏环境的严重后果者，应追究其法律责任。

四、结语

环境影响评价制度的建立同我国经济建设一样，成绩与困难同在，挑战与希望并存，容不得一丝一毫的懈怠。例如：现在关于环境方面的热点问题使PM2.5（它是指大气中直径小于或等于2.5微米的颗粒物，也称为可入肺颗粒物）。虽然PM2.5只是地球大气成分中含量很少的组分，但它对空气质量和能见度等有重要的影响。与较粗的大气颗粒物相比，PM2.5粒径小，富含大量的有毒、有害物质且在大气中的停留时间长、输送距离远，因而对人体健康和大气环境质量的影响更大。城市空气质量信息公开指数(AQTI)评价报告显示，北京、上海、广州、重庆等20个国内评价城市普遍未开展细颗粒物监测，针对各种版本的传言引起了大众的恐慌。2011年11月10日，环保部副部长张力军在第七届区域空气质量管理国际研讨会上表示，我国的PM2.5大气环境质量标准即将出台。而不少发达国家的大城市（伦敦、巴黎、纽约）和发展中国家的大城市（墨西哥城和新德里）早就开展了PM2.5的频密监测和发布，就这个问题来讲充分证明了我国环境影响评价法规存在的不足。《环境影响评价法》的实施可以说是一项十分具有挑战性的任务，它要求政府确立起更加公开民主的决策方式和程序。实施中出现的各种阻力与问题，还有待于在实践中不断发现，不断总结，及时解决。只要我们锐意改革，不断进取，发现问题，解决问题，环境影响评价制度就会发挥环境管理的巨大作用，使我国环境影响评价制度更加进步与完善。

第三篇：论中国立法制度的不足与完善

立

法

学

论

文

法学院 法学0804班 林添

200848400430

论中国立法制度的不足与完善

法学0804班 林添 200848400430 摘要：立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用，实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。本文就中国现行的立法制度的不足，从宪法和法律规定的行政机关依职权立法的问题，地方立法中“较大市”的立法问题，地方立法层次过多的问题，地方权力平等的问题分别阐述。

Abstract：Legislative system is the lawmaking activities, the legislative process must follow the floorboard of all sorts of substantive standards, is the important component of the national legal system..Without good legislation system, laws and statutes, regulations just difficult to finish having draw other norm document, as a result still better enforcing the law , judicial systems can bring the due effect into play , realize rule by law or build just not elementary condition of modern law-ruled country neither.This article deficiency moving towards Chinese legislation system currently in effect, from the regulations of the Constitution and other laws administrative organ leans on authority of office legislation problem, middle “bigger local legislation city ” legislation problem , local legislation overlapping and unwieldiness problem, the equal local authority problem expounds respectively.关键词：立法制度 中国现行立法体制 不足与完善

立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。立法制度是国家法制整体中前提性、基础性的组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用，实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。

现代立法制度主要由立法体制的制度、立法主体的制度、立法权的制度、立 法运作的制度、立法监督的制度和立法与有关方面的制度所构成。立法体制是一国立法制度的最重要的组成部分，研究立法制度不能不注重研究立法体制。

同当今世界普遍存在的单一的立法体制、复合的立法体制、制衡的立法体制相比，中国现行立法体制独具特色。其一，在中国，立法权不是由一个政权机关甚至一个人行使的，因而不属于单一的立法体制。其二，在中国，立法权由两个以上的政权机关行使，是指中国存在多种立法权，如国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权，它们分别由不同的政权机关行使，而不简单是同一个立法权由几个政权机关行使，因而也不属于复合的立法体制。其三，中国立法体制也不是制衡的立法体制，不是建立在立法、行政、司法三权既相互分立又相互制约的原则基础上的，国家主席和政府总理都产生于全国人大，国家主席是根据人大的决定公布法律，总理不存在批准或否决人大立法的权力，行政法规不得与人大法律相抵触，地方性法规不得与法律和行政法规相抵触，人大有权撤销与其所制定的法律相抵触的行政法规和地方性法规，这些只表明中国立法体制内部的从属关系、统一关系、监督关系，不表明制衡关系。

中国现行立法体制是特色甚浓的立法体制。从立法权限划分的角度看：它是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导，国务院行使相当大的权力，地方行使一定权力，是中国现行立法权限划分体制突出的特征。①1

中国现行的立法体制可以概括为“一元性、二级、三层次、四分支”的结构。即我国立法权的配置是依照一部宪法的统一规定而构成的统一的整体，它具体分为中央和省两级，分别行使国家和省的立法权。立法权的配置在每一级的内部又分为三个层次，即中央一级为：全国人民代表大会及其常委会制定法律，国务院制定行政法规，国务院各部门制定行政规章这三个层次；省一级的为：省级人大及其常委会制定地方法规，省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会制定地方法规。民族自治地方制定自治条例和单行条例为一个层次，省级人民政府制定规章为一个层次，省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府制定规章为又一个层次。中央一级的立法权延伸到地方，分为四个分支。第一分支是地方权利机关和地方政府机关制定地方性法规和地方政府 ①1 以上所论见于周旺生主编《立法学》北京大学出版社 2006年版 第162页 规章的权力；第二分支是民族区域自治地方制定自治条例和单行条例的权力；第三分支是经济特区地方权力机关和地方政府机关制定特区法规和规章的权力；第四分支是特别行政区立法会和长官制定法律的权力。①2

中国现行立法体制，有深刻的国情根据。

首先，中国是人民当家作主的国家，法是人民意志的反映，由体现全国人民最高意志的最高国家权力机关全国人大及其常委会行使国家立法权，统一领导全国立法，制定、变动反映国家和社会的基本制度、基本关系的法律，中国立法的本质才符合国情的要求。

其次，中国幅员广大，人口众多，各地区、各民族经济、文化发展很不平衡，不可能单靠国家立法来解决各地复杂的问题，许多情况国家立法不好规定，规定粗了不能解决问题，规定细了又不可能。因此，要适应国情需要，除了要用国家立法作为统一标准解决国家基本问题外，还有必要在立法上实行一定程度的分权，让有关方面分别制定行政法规、地方性法规、自治法规和特区规范性法文件等。

再次，现阶段中国，经济上实行以国有经济为主导的多种经济形式并存发展的市场经济结构，政治上实行民主集中制。经济、政治上的特点加上地理、人口、民族方面的特点和各地不平衡的特点，决定了国家在立法体制上一方面必须坚持中央统一领导，另一方面，必须充分发扬民主，使多方面参与立法，特别是要正确处理中央与地方的关系。

第四，从历史的和新鲜的经验来看，1954年宪法改变了建国初期各大行政区和各省甚至市、县有权制定有关法令、条例的体制，实行立法的集权原则。这在当时对实现和巩固国家的统一、反对分散主义是必要的。但由于将立法权过分集中，既不利于地方发展，也分散了中央的精力，还容易助长上级机关的官僚主义。历史经验表明：有必要在立法上实行一定程度的分权制度。另一方面，这些年来国家、社会和公民生活的发展特别是市场经济的迅速发展，提出了大量的立法要求，紧迫而又繁重的立法工作单靠行使国家立法权的机关不可能完成。近年来，正由于在立法体制上采取改革措施，实行现行立法体制，才解决了许多实际问题，推动了国家的经济建设和民主、法制建设。

2① 侯淑雯主编《立法制度与技术原理》

中国工商出版社

2003年版

第110—111页 最后，也是特别重要的是，中国国情中的历史沉淀物也要求实行相当程度分权的立法体制3①。

总的来说，我国现行的立法体制是基本上适合我国目前的状况的，因此是较为适宜的。但这并不是说，这个立法体制就十分完美了。就整体来看，在许多方面，我们还有进一步完善的必要。

第一，关于宪法和法律规定的行政机关依职权立法的问题，就是一个需要正视的问题。就我国的政治体制和宪法精神来看，二元立法（或曰双轨立法）是不允许的。在《宪法》第89条规定的由国务院行使的18项职权中，除了第1项规定国务院必须“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”外，其余17项均无“根据宪法和法律”的限制性规定，然而其中却不乏制定行政法规的事项。新颁行的《中华人民共和国立法法》对此再次加以肯定。这就使行政机关直接取得了行使立法权的依据，即即便没有法律的规定，但依然照宪法，行政机关就可以行使与行政书屋有关的任何立法权，这就使“次级立法”变成了事实上的一级立法。要理顺这个关系，就应该取消宪法的直接规定，或者在宪法中进一步明确：行政法规的制定必须依法律的规定或者权力机关的授权。否则，“一元制”体制就不可能是名副其实的，“双轨制”的疑惑就不可能消除。

第二，地方立法中“较大市”的立法问题。赋予“由国务院批准的较大市”的人大和政府以立地方法规和规章的权力，是由1982年和1986年两次修改后的地方组织法规定的，当时的目的主要是为了进一步放下权力，充分调动地方的积极性。特别是改革开放多年来，地方经济文化的发展开始出现不平衡，开放的前沿和重点地区的社会经济关系和管理工作较为复杂，对法律的需求也较大，所以中央在组织法中作出了这样的规定。但规定的对象却要由国务院来决定，即国务院认为哪些是“较大的市”哪些市才能作为立法的主体，否则便不能成为立法的主体。这和国务院作为行政机关的身份是不相符的，不符合国家权力分配的主体原则，应该在宪法中作出纠正。

第三，地方立法层次过多的问题。在我国的现行立法体制中，地方立法分为一般省级立法、省会城市立法、较大城市立法，自治区立法，自治州立法，自治县立法，经济特区立法等，在这些不同层次的立法中又都同时存在权力机关和政 ①3 周旺生主编《立法学》 北京大学出版社 2006年版 163—164页 府机关两个不同系统的立法，立法主体可谓众多。如果是一个省会城市，它就同时要受到来自中央立法机关、中央政府机关、省级权力机关、省级政府机关四个方面、八个层次的法律、法规和规章的约束，在这重重的规范网络之下，自己还有多大的立法余地？加之各地情况没有太多的特殊性，但它还要履行立法的职责，还要在上位立法确定的范围内立法，就只有抄搬上位法律法规的内容。大量的重复立法、交叉立法就是这样产生的。所以，地方立法体制应该改革，应该减少地方立法层次，使地方真正能够行使有效的立法权力。这和适当扩大地方权力的立法指导思想并不矛盾，只是消除地方立法混乱的一种手段。因为如果没有独立立法的空间，不能产生实际效用，设置再多的主体也没有用，只会造成制度的混乱。

第四，地方权力平等的问题。省会城市和较大城市享有立法权，这个规定的初衷是要解决“前沿和重点地区”的法律需求问题，是要支持这些地区谋求更大的发展。但也同时给其他地区以不平等待遇。发展史所有地区的要求，不论城市大小，经济实力强弱，都有在既有基础上努力发展的权利。“前沿和重点地区”的发展有他们特殊的课题，落后地区和中小城市的发展也有自己特殊的课题，在解决特殊问题的性质上，各地是一样的，应该有一样的权利，得到同样的权力资源的配置。①4

所以，从总体看，我国立法体制的完善重点应放在两头，一是在法律的规定上作出调整，进一步理顺关系；二是改革地方立法体制，对地方立法主体进行精简，同时给予平等的待遇，使各地在地位平等的基础上，在明确、简约的规范中发展，使地方立法真正成为推动地方发展的推进器，而不是阻碍其前进的绊脚石。

参考文献

（1）周旺生《立法学》北京大学出版社 2006年版

（2）侯淑雯《立法制度与技术原理》中国工商出版社2003年6月第1版

①4侯淑雯《立法制度与技术原理》

中国工商出版社2003年版

第113115页

第四篇：拍卖法的不足与完善

摘要：我国拍卖业与20世纪80年代恢复，颁布实施于1997年得《中华人民共和国拍卖法》对规范拍卖行为，促进拍卖业的健康发展起到了巨大的推动作用。目前我国已有拍卖企业五千余家，拍卖师近万名，拍卖从业人员超过十万。我国现行《拍卖法》制定时，尚处建设社会主义市场经济的初期探索阶段，受当时经济环境的影响和历史条件的局限，《拍卖法》的规定相对比较笼统，随着社会主义市场经济建设的不断深入，现行《拍卖法》的不足之处一逐步显现出来。《拍卖法》的修订与完善已成为当务之急。

拍卖是一种特殊的买卖方式，通过这种方式可以实现拍卖品价值的最大化。但是在我国的拍卖行业中出现了一系列的问题，以艺术品拍卖为例，我国艺术品拍卖中赝品拍卖纠纷日益增多，而原因就在于《拍卖法》第61条第2款瑕疵担保免责条款。

现行《拍卖法》61条第2款的免责条款“拍卖人、委托人在拍卖前声明不能保证拍卖标的的真伪或者品质的，不承担瑕疵担保责任。因拍卖标的存在瑕疵为声明的，请求赔偿的诉讼时效期间为一年，自当事人知道或者应当知道权利受到损害之日起起算。”这一条款被学界称为“瑕疵担保免责条款”。拍卖是买卖方式的一种，应受买卖合同中的瑕疵担保责任的约束。也就是说，为了保护买受人的合法权益，卖方应对其出售的商品承担担保责任。但是《拍卖法》在第61条第2款中对卖方承担瑕疵担保责任作出了例外规定。《拍卖法》为什么要规定瑕疵担保免责条款呢？

参与《拍卖法》起草工作的王凤海给出以下解释：

1、我国现有的艺术品鉴定方法无法做出可靠的真伪鉴定结论

2、《拍卖法》借鉴了美国某些州的做法除此之外，还有一个原因就是受我国现状的影响。在我国艺术品的拍卖中赝品泛滥，瑕疵担保免责条款充当了拍卖行的保护伞，不利于保护买受人的合法权益。我认为该免责条款应加以改进及限制，理由如下：

1、该条款与民法公平原则冲突。以艺术品拍卖为例，相对竞买人来说，拍卖人处于优势地位，拍卖人是一个专门从事某业务领域的行纪人，拥有该领域内丰富的专业知识、高超的专业技能以及高素质的专业从业人员。因此，从事艺术品拍卖的拍卖行对艺术品的鉴定能力要远胜于普通的竞买人。而竞买人并没有艺术品鉴定的专业知识，无法判定拍卖标的的真假，他们处于对拍卖人的信赖做出判断。而拍卖人通过免责条款就可以轻易的逃避自己的责任，很多拍卖人都利用此条规定来规避责任，使买受人得到利益受到了损害，却无法得到法律上的救济，这对买受人来说很不公平。

2、此条款与民法诚信原则冲突。诚实信用原则适用于拍卖中，要求委托人、拍卖人告知竞买人有关拍品的真实情况，不隐瞒、不欺诈。如果委托人、拍卖人不履行瑕疵告知义务，就违反了诚实信用原则。瑕疵担保免责条款规定委托人、拍卖人只要在拍卖前做出“不保证”声明，之后及时买受人发现拍品有瑕疵，委托人、拍卖人也不用承担瑕疵责任。这种规定等于变相免除了委托热、拍卖人的瑕疵告知义务。瑕疵告知义务是诚实信用原则的基本要求，瑕疵担保免责条款免除了告知义务，也就违反了诚实信用原则。

3、此条款与《消费者权益保护法》的规定冲突。根据《消费者权益法》的规定，消费者是位生活消费需要购买、使用商品或接受服务的人。因此当拍卖标的是生活消费品时，我们可以将买受人看成是消费者，在此种情况下，可以适用《消费者权益保护法》。《消费者权益保护法》规定“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利”，瑕疵担保免责条款剥夺了消费者这一法定权利。同时《消费者权益保护法》还规定“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传”，“经营者以广告、产品说明、实物样品或者其他方式表明商品或者服务的质量状况的，应当保证其提供的商品或者服务的实际质量与表明的质量状况相符”，有了瑕疵担保免责条款，拍卖人很有可能借此规避此义务。消费者享有公平交易的权利，瑕疵担保免责条款侵犯了竞买人的公平交易权利，竞买人无法根据拍品质量给出合理竞价。最后，瑕疵担保免责条款让拍卖人即使存在欺诈行为时任然能够获得免责，这就侵犯了 买受人的惩罚性赔偿请求权。

瑕疵担保免责条款应将免责的范围限定于品质瑕疵，而赝品瑕疵不可以免责，品质瑕疵在拍卖人非因故意或重大过失而不知道拍品品质瑕疵的，法律可以允许拍卖人在拍卖前声明品质下次免责。这样对我国拍卖中减少出现赝品的出现，我国拍卖法刚刚起步，相关制度尚不健全，出现了很多问题。而瑕疵担保免责条款的修改势在必行。我认为此条款有以下几点建议：

1、按照国际惯例的做法，对赝品拍卖不免责，对品质瑕疵可以声明免责

2、规定委托人、拍卖人在艺术品拍卖中可以免责的情形。品质瑕疵中，如果拍卖人尽到明确告知和风险提示义务，可以声明免责。

3、建立相关配套制度，包括赝品的认定程序、监管机制的晚上和买受人的双倍赔偿。参考文献：[1]张文显.《法理学》[M]法律出版社，2004 [2]中国拍卖行业协会.《拍卖案例分析》[M],中国财政经济出版社，2005 [3]田涛，王凤海.《拍卖法案例指南》[M],法律出版社，2004 [4]张为华，《美国消费者保护法》[M],中国法制出版社，2000

第五篇：浅谈行政许可制度的不足与完善

［摘　要］我国《行政许可法》实施已?­?­历了4个年头，其作用和效果是显著的，但实践中也发现了不少问题，笔者试从实践层面对我国行政许可制度中的不足进行了归纳与剖析：一是行政许可和行政审批概念不清，为行政权力的滥用留下了空间；二是行政许可程序规定不完善，为行政许可的“暗箱操作”留下了可乘之机；三是行政许可救济制

度不健全，公民权利难以得到有效保障。同时，笔者对上述问题从立法以及贯彻落实法律的角度提出了完善的意见。

［主题词］行政许可　不足　完善

行政许可是具有许可职权的行政机关根据相对人的申请，以颁发书面证照的形式，依法赋予其从事某种活动的权利或资格的行为。①许可制度能够有效调节社会政治、**、文化等各方面事务，因此，行政许可作为行政机关一种刚柔并济的管理手段，被各国广泛应用于行政管理活动中。随着我国社会主义市场**体制的建立，行政许可的适用范围也日趋广泛。为了保障社会主义市场**的有序发展，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，我国在2003年8月颁布了《中华人民共和国行政许可法》，对行政许可的概念、设定、程序等都作出了明确的规定。《行政许可法》从实施到现在已?­?­历了4个年头，在规范许可行为、提高行政效率等方面取得了显著的成效，与此同时，由于法制不健全，法律的滞后性等因素，实践中也出现了不少问题，这些问题不仅严重阻°­了市场**体制的建立，也影响了行政效率和政府形象，给公民法人带来日益沉重的负担，因此，进一步完善我国行政许可制度具有重要意义。

一、理清行政许可和行政审批概念，填补行政权力滥用的空间

在行政许可法颁布以前，通常都以行政审批来指代法律意义上的行政许可。即便是行政许可法实施之后的今天，行政审批仍然频繁使用在政府公文里，以至于很多人将行政审批与行政许可两者等同视之。

行政审批和行政许可到底是什么关系，目前主要有以下几种不同的观点：

一、从广义上理解行政审批时，行政审批除包括针对行政相对人的行政许可外，还包括针对行政机关内部的审批；

二、从广义上理解行政许可时，行政许可既包括对行政相对人审请的审批，也包括了行政机关内部的审批，因而二者可作相同的理解；

三、行政审批实际上只是行政机关在作出行政许可决定之前的一个必要的程序；

四、行政审批是行政许可中的一种特殊方式，它在审查条件、标准和程序上较之一般行政许可更为严格；

五、行政许可与行政审批并没有多少直接联系，行政审批只是存在于行政机关内部、与行政隶属关系相关联的权力行使方式，而行政许可则是行政机关针对行政相对人的申请所作出的外部行政行为；

六、在行政管理实践中，人们往往乐意于将二者作简单化的认识，干脆认为行政许可与行政审批就是一回事。②这种认识上的混乱带来的结果是，在实践中，一些权力机关打起了法律的“擦边球”，利用“行政审批”这样一个含混的概念滥设审批权，行“行政许可”之实。尽管2003年国务院就曾限令对行政许可项目进行清理，此后，某些地方政府也不遗余力、不止一次的清理、公开行政许可项目，但实际操作过程中还保留了为数不少的非行政许可的“行政审批项目”，现习惯上称之为“非行政许可审批”。这些项目游离于行政许可法的约束之外，但如果公民法人要实施这些项目仍然需要通过某些行政机关的审核批准，从而为滋生腐败留下了大量空间。另一方面，由于行政审批不是一个法律术语，行政上也没有给出一个明确的概念，即使一些地方政府的监督部门想要将此种非行政许可的行政审批项目纳入监督范围，也不好把握，操作上处在一个尴尬的境地。

因此，在《行政许可法》出台之后，在行政许可已?­成为了一个法律概念的今天，如何区分行政审批与行政许可这两个交叉重合的概念就显得十分必要而又迫切。就学界来看，对于行政审批的概念，有广义和狭义之说：广义的行政审批是指行政机关根据法律、法规、规章和政策，对下级机关和行政相对人的申请进行审查，并最终作出是否批准决定的行为；狭义的行政审批，是指行政机关依据法律、政策和机关工作规程，对其下级机关和公务人员的特定请求作出批准或者不予批准决定的行为。由此可见，广义的行政审批既包含了行政机关内部的批准，还包括了针对行政相对人的外部的批准，在实践中，采用这样一个概念并不利于将行政审批和行政许可清楚地区分开来。基于可操作性的考虑，笔者建议，应对行政审批做狭义的界定，并至少以政府文件的形式予以确定。这样，?­先广义的行政审批所包含的外部审批可以从两种途径予以消化：对于规范的外部行政审批行为，可以纳入行政许可范畴（这种外部行政审批行为的程序和条件要求可能更为严格）；对于本身就不规范的外部行政审批行为，应当抓紧予以清理和取