我国政府购买公共服务的现状分析及对策（xiexiebang推荐）

第一篇：我国政府购买公共服务的现状分析及对策（xiexiebang推荐）

我国政府购买公共服务的现状分析及对策

摘要 随着政府购买公共服务的施行越来越近，同时也冒出了一系列的问题，以及相关法律制度不完善会带来的后果，政府购买服务，其实是要改革公共服务供给机制。要在充分结合自身实际的基础上逐步落实公共服务政策由“直接干预、直接调控”变为“购买服务，有效监督”，使政府把公共服务工作的关键点放在可以有效的增强实施效率的可持续发展战略的方面上，制定各方面的标准以及加大执法力度和了解人民群众的需要上面。为了使政府的职能移交得更加顺利以及真正做到提高切实有效的提高政府决策的科学性，合理运用现有资金与资源，增强公共服务供给的质量，优化社会综合，满足人民群众的需求。公共服务市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力，也就更能够促进竞争、提高服务质量并降低成本。就需要制定相关的法律制度来管理，约束，使之更好地运行，没有规矩不成方圆。

关键词 公共服务；监管评估机制；资金；高效率；组织

ABSTRACT As the government purchase of public services to more and more closer to, and at the same time also emitted a series of problems, and the consequences of a relevant legal system is not perfect, the government purchasing service, is to reform the public service supply mechanism.To be on the basis of fully combined with their own actual step by step to carry out the policy of public service from “direct intervention, direct control” into "buy services, effective supervision, the government put the public service work the key point in can effectively enhance the operational efficiency of sustainable development strategy, on the aspect of making all aspects of the standard and intensify law enforcement and understand people's needs.In order to make the function of the government over go more smoothly, and truly improve effective government decision-making more scientific, reasonable use of existing funds and resources, increase the quality of public service supply, and optimize the society comprehensive, meet the needs of the masses of the people.The public service market main body was stronger than

the public sector has the consciousness of cost, more strict management and flexible response ability, are more likely to promote competition, improve service quality and reduce costs.Will need to formulate relevant legal system to manage, constraints, and make it run better, nothing can be accomplished without norms or standards.KEY WORDS Public services;Supervision evaluation mechanism;Money;High efficiency;organization

目录

一、前 言............................................................4

二、政府购买公共服务概述..............................................4

（一）政府购买公共服务的概念.......................................4

（二）政府购买公共服务的组成要素...................................5

（三）政府购买公共服务的内容.......................................5 1.政府购买公共服务的内容.......................................5 2．政府向社会力量购买公共服务的路径............................5

三、我国政府购买公共服务存在的主要问题................................6

（一）法制不够健全,制度供给不足....................................6

（二）开展购买公共服务的领域较窄...................................6

（三）缺乏独立性...................................................7

（四）资金管理不够规范.............................................7

（五）有能力承接公共服务的社会力量不够.............................8

（六）政府购买公共服务的附加目的较多...............................8

（七）公共服务供给的监管机制不健全.................................8

四、我国发展政府购买公共服务的政策建议................................9

（一）明确政府在购买公共服务中的角色定位...........................9

（二）鼓励社会力量多途径参与提供公共服务...........................9

（三）明确界定政府购买公共服务的对象..............................10

（四）提高政府购买公共服务的独立性................................11

（五）建立健全政府购买机制,实现规范管理...........................11

（六）培育政府购买公共服务买方市场的发展..........................11

（七）建立健全监管评估机制........................................12

五、结论.............................................................12 参考文献.............................................................12

我国政府购买公共服务的现状分析及对策

一、前 言

在新的历史形势下，我国政府购买公共服务的行为出现了一系列新情况与新问题。对此，如何切实有效地提高政府决策的科学性，合理运用现有资金与资源，增强公共服务供给的质量，优化社会综合，满足人民群众的需求”便成了当前政府解决的一个问题。

二、政府购买公共服务概述

（一）政府购买公共服务的概念

从理论上来分析，政府的最基本职能就是向社会公众提供管理与服务，而购买公共服务则属于政府的服务职能范畴。值得注意的是，这里的政府是一个广义的概念，包含各个级层与地区，但是由于税收等各方面的因素，政府的财力先现实中也是有限的。在这种背景“如何切实有效的提高政府决策的科学性，合理运用现有资金与资源，增强公共服务供给的质量，优化社会综合，满足人民群众的需求”便成了在新的历史形势下急需政府解决的一个问题。与西方对政府购买公共服务研究相比，我国显然有许多不足。自上世纪末，我国国内学者在充分借鉴西方政府购买公共服务研究的基础上，从国内的实际出发，开始相关的研究。其中，有不少关于这方面的文献，如：苏明、韩俊魁等学者的《中国政府购买公共服务研究终期报告》，郝君超学者的《“政府购买社会组织公共服务”国际学术研讨会综述》，张汝立，陈书洁学者关于《西方发达国家政府购买社会公共服务的经验和教训》等等。学者们对购买公共服务收集了各种资料，提出了不同的见解。综上所述：政府购买公共服务必将成为政府实现有效使用财政资金和提高公共服务质量的主要方法。作为提供公共服务的一种方式：政府购买公共服务是指并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后 4

支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，同时也是国务院常务会议上李克强总理所说的：“放开市场准入,释放改革红利,将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。凡社会能办好的,尽可能交给社会力量承担。”政府购买公共服务是一种新型的政府提供公共服务方式。

（二）政府购买公共服务的组成要素

政府购买公共服务的主体是政府，不论是一级政府，还是政府相关部门。政府购买公共服务的客体是社会组织与企事业单位，社会组织包括社会团体、民办非企业单位、基金会等，企业包括国有企业、民营企业，事业单位同样也是政府购买公共服务的客体。政府购买公共服务的作用对象是广大的人民以及让人民受益的各类工程建设和服务还有机构。

（三）政府购买公共服务的内容

1.政府购买公共服务的内容。政府购买的服务可以分为两大类：一是政府内部的服务，即政府机构及其工作人员自身消费的服务，服务对象是政府机构和政府官员自身。二是公共服务，即政府机构及其工作人员为社会所提供的服务，服务对象是除政府以外的其他社会机构和公众。就是说实际上政府购买的是用以更高效率和质量的利用政府资金来提供服务的劳动力或者是设备。劳动力又包括了抽象劳动和具体劳动，也就是说不止是体力劳动，还有知识，技术和思想。

2．政府向社会力量购买公共服务的路径。结合上文的分析可知，政府购买服务，其实是要改革公共服务供给机制。要在充分结合自身实际的基础上逐步落实公共服务政策由“直接干预、直接调控”变为“购买服务，有效监督”，使政府把公共服务工作的关键点放在可以有效的增强实施效率的可持续发展战略的方面上，从而合理地制定各方面的标准，充分地了解人民群众的需要。在此过程中，政府必须从当地的实际出发，合理公平地制定公共服务的相关方案，并广泛地吸纳社会资金，为购买社会公共服务奠定必要的物质基础。此外，政府必须加强“阳光政务”建设，充分动员社会各方面的力量，强化对公共服务购买行为的过程与结果的监管。换句话说，政府对公共服务的购买仅仅是起到一个宏观调控与指引的作用，但不再作为公共服务的主体。此外，政府应当在建立绩效评价指标和组织考评，确定服务定价模式和建立价格监督体系等方面发挥更大的作用。

所以政府向社会力量购买公共服务的路径就是提供资金和标准还有规划，监管制度让社会力量去完成，随后负责检查验收，并不直接参与过程，只提供标准而已。

三、我国政府购买公共服务存在的主要问题

（一）法制不够健全,制度供给不足

我国在购买公共服务方面的相关法律到目前为止都没有一个明确的像《政府购买公共服务法》这样的专门的法律法规，而只有《中华人民共和国政府采购法》，并且根据《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。这里的有关于服务但是一笔带过的，但是服务明显不同于其他的货物和工程，因为社会服务的购买内容是有关劳动力以及机构的，是活的并不像其他的是一般商品，所以一般的广泛的制度也不能具体的适用于购买公共服务，政府购买公共服务应当公开且透明。可以通过竞标的方式择优确定公共服务的市场主体、内容、期限、资金拨付方式、效果、监管方式等。还有非营利组织不适于让政府购买公共服务，因为非营利的性质决定了购买的性质，这样会给他们造成巨大的财产压力或者因为收了用以购买公共服务的资金内部产生了腐败等。购买的相关规定准则也没有说明这样可能会给政府购买公共服务这一行动来带不公平的因素，不是可能会出现政府压榨劳动力或者相关机构企业迫于政府的权利使购买公共服务这一行为实际上给他们带来了灾难，也有可能出现的情况是相关企业或者机构出于某种原因不接受政府的购买但是只有他们才能办到。这在法律上仍然是一个空白，制度的不完善性给政府购买公共服务带来了不少问题。

（二）开展购买公共服务的领域较窄

中国政法大学法学院宪法研究所副教授张吕好说过：“在发达国家,监狱管理、法律援助服务都可以由社会承担,这取决于政府行政传统和市场发育程度。我国市场化、社会化的深度及广度有待拓展,这对公共服务市场化、对政府购买公共服务的范围形成很大制约。”由此看来由于我国的市场化社会化的深度广度 6

不够，那么公共服务的市场也是非常的狭窄的，不能做到像发达国家那么深广的公共服务购买领域。

（三）缺乏独立性

缺乏独立性即非独立性。非独立性购买是由政府设立非营利组织，承接自身的部分服务或管理职能，并以项目或其他形式给予一定资金和资源。由于该模式下生产服务的非营利组织由政府设立，二者不是独立分开的主体，购买目标不存在竞争市场和竞标程序，因此也称为形式性购买。以上海现行的政府购买公共服务的机制为例：上海现行的政府购买公共服务大多都是采取该种形式性购买模式，如果在一些本可以更大程度发挥市场机制作用的领域采取非独立性购买，往往会带来服务质量不高、资金使用效率较低的问题。像上海称之为魔都的地方，经济文化以及政法发展已经处于我国的高水平阶段尚且是非独立性的购买公共服务。那么可见全国的城市政府采取的购买公共服务的机制也是缺乏独立性的。这样并不能使资金更加高效和高质量的运转，而使这个购买公共服务的初衷背离。

（四）资金管理不够规范

也像之前说的我国在购买公共服务方面的相关法律到目前为止只有《中华人民共和国政府采购法》，并且根据《中华人民共和国政府采购法》中第二条规定：“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”既然购买就一定会有金钱方面的来往，尤其是公共服务这样没有明确的市场标价与可比性的，对于资金的控制就存在问题，从现实来看，当前有部分国家机关人员运用自己的权利，利用国家的资金，聘用大量的派遣制工人向社会提供公共服务。然而从实际效果来看，这种通过派遣制工人的公共服务不仅在相当一定程度上降低了政府的工作效率，而且掩盖了政府的相关义务，也使得许多贪腐行为的产生。此外，很有可能征管机关人员就凭借“购买公共服务”之名将用以真正购买公共服务的资金据为己有。如果政府权力不明晰，购买公务服务很可能会成为政府相关工作人员不作为或不履行义务的借口。因此，除非有明确的法律依据，政府不能向“社会力量”购买公共服务。否则资金的流动就更加不知去向 7

了。在制度配套不完善的情况下，政府应该谨慎地投入财政资金购买公共服务，因为那样做有可能会导致整个社会资源配置更加混乱，社会腐败现象更加严重。

（五）有能力承接公共服务的社会力量不够

政府基本职能是提供公共服务与公共产品，是面向全社会的，这就是说政府的服务对象是15亿中国人民，这个数量是非常庞大的，但是没有一个企业或者组织等社会力量能够为全国人民提供公共服务。作为被购买公共服务的市场主体可以是非营利组织、营利组织、事业单位等。在一些公共服务购买比较成熟的国家，主要是非营利组织，因为其宗旨更适合从事公共服务的生产。而在我国却多是企业，并且为数不多，而且非营利组织中的社会力量并不足以承担公共服务。如果使用过多的不同企业或者组织来作为承担公共服务的社会力量，势必会造成混乱且不利于管理监督。管理几个大人与一群小孩子的难易程度我想大家心里自有定数。

（六）政府购买公共服务的附加目的较多

2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求推进政府向社会力量购买公共服务。会议要求，制定政府购买公共服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容。同时，要按照公开、公平、公正原则，严格程序，强化竞争，通过优胜劣汰来确定承接主体，并严禁转包。具体做法是，在既有预算中安排支出，以事定费，规范透明，强化审计。同时，建立严格的监督评价机制，全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，评价结果向社会公布。从会议相关内容来看，附加条目非常多，这就给政府购买公共服务的体制的完善在时间线上拉长了，而且实行起来也更加的繁琐。

（七）公共服务供给的监管机制不健全

购买公共服务关系到资金和服务客体的执行力度以及服务对象的满意程度，但是没有相关法律法规规定了对于这些的监管机制，目前这些交易和反馈都是没有提上日程或者说是没有明确规定的，这个的隐患就非常多了，首先是政府作为主体的资金供给，没有监管机制就代表当官员贪污或者以其他借口或是不存在的购买公共服务支出将资金转移到自己身上。其次对于被购买公共服务的社会力 8

量，没有严格的监管机制，就无法得知服务的质量和效率，也没有办法落实资金的去向，也有可能出现资金被挪用或者直接占为已有的但是政府仍然蒙在鼓里，作为服务对象的人民群众却在享受与投入资金不符的“公共服务”，政府并不知道。

四、我国发展政府购买公共服务的政策建议

（一）明确政府在购买公共服务中的角色定位

从现实中来看，政府应当在充分结合实际的基础上，明确在购买公共服务中作为管理者地位，但是这里的管理者并不是要自己全权负责所有的购买流程，而是作为一个主人，亦或是一个主持人，主持购买公共服务的行为，就像一个公司的CEO，并不负责所有的从决策到施行到工作的所有环节，而是制定计划，做出决策，监督管理，验收成果。而政府正是如此，竞争且透明的选出提供公共服务的社会力量以一种高效和高质量的状态来完成公共服务。政府作为管理者购买公共服务的目的并不仅仅是为省钱，衡量其成功与否有很多标准，公共管理者需要在省钱与效率、有效性与回应性、回应性与公共责任、平等与效率等常常相互冲突的标准之间权衡，并将这些标准体系化。从而切实有效地提升政府决策的科学性，完善社会服务体系，充分地满足人民群众的多方位需求。

（二）鼓励社会力量多途径参与提供公共服务

从现实来看，一个国家或地区的人类发展指数，在相当一定程度上受当地的社会公共服务的建设水平的影响。因此，各地政府必须对公共服务建设予以高度重视，从为人民服务的宗旨出发，提高社会公共服务水平。作为人类的我们，自然也是要发展进步的，每个人都有责任和义务来使人类进步。社会力量是由人组成的，应当宣传公共服务的重要性以及为全人类服务的精神，鼓励社会力量多途径参与提供公共服务建设，通过这种形式，能够切实有效地增强社会公共服务的建设水平，并与当地的实际发展状况相适应，也能在一定程度上使政府投入的资源与资金的得到了更加高效和高质量的使用，使社会整体的服务水平提高，也从一定程度上减少了官员贪污腐败的几率。同样的提供公共服务并不是无偿的，也会有收益，既可以增加收入，说得更大一点，与政府合作提供公共服务在一定程

度上可以提高就业率和社会生产效率以及人们的收入，使市场的资金流动加快，且有更多的资金流入到市场，促进市场经济的运行，对于每个人来说都是有好处的。而作为服务对象的人民来说得到了更高质量的服务，何乐而不为？当今缺少的只是宣传，让人们更了解政府购买社会力量提供公共服务的好处以及途径，以便更好的实施。

（三）明确界定政府购买公共服务的对象

从某种意义上说，政府购买公共服务的行为必须具备明确的界限。简单的讲，就是政府在行使公共服务购买权利的过程中，必须承担相应的义务。从现实来看，当前有部分国家机关人员运用自己的权利，利用国家的资金，聘用大量的派遣制工人向社会提供公共服务。然而从实际效果来看，这种通过派遣制工人的公共服务不仅在相当一定程度上降低了政府的工作效率，而且掩盖了政府的相关义务，也使得许多贪腐行为的产生。此外，很有可能征管机关人员就凭借“购买公共服务”之名将用以真正购买公共服务的资金据为己有。如果政府权力不明晰，购买公务服务很可能会成为政府相关工作人员不作为或不履行义务的借口。同时，值得注意的是，随着公共服务购买行为的深入，政府对于资源配置的权限在现实上也有所扩宽。换言之，政府掌握公共服务购买的权利，就在市场上具备资源配置的选择权。在这样的背景下，相关公共服务产品的经营者则受到政府的挤压，使得市场交易的公平性受到影响。社会上还有一类组织是非营利组织，他们以基本无偿的提供公共服务来实现自己的社会价值，如果政府把非营利组织作为客体来购买公共服务会使非营利组织的意义受到影响，以及非营利组织内部的资金流动，如果政府看中非营利组织的无偿性性质“购买”公共服务，会增加非营利组织组成人员的负担。再者如果政府购买了过多的“公共服务”，那么非营利组织存在的价值也被影响了，生存空间更小了。

我国是依法治国的法制国家，因此，政府在行使购买公共服务的相关权利的过程中，必须遵守相关的法律法规。因此，公共服务产品的竞标要公平公正公开的向市场主体购买公共服务，这样可以避免上述情况的发生或者减少发生的几率。但是我国还没有出台具体的政府购买公共服务的相关法律法规。从这个层面上来讲，政府的公共服务购买行为在当前还缺乏必要的法律法规保障。如今把政府的职责移交了，确实存在很大的隐患。所以在没有明确的较为健全的关于“政

府购买公共服务”的法律条文来明确政府购买公共服务的对象，很有可能造成资金的滥用，确实以及腐败的滋生，还有对非营利组织的社会价值实现的影响。

（四）提高政府购买公共服务的独立性

从现实来看，政府要作为购买公共服务的独立的主体，即不以自身的力量成立组织或者机构参与购买公共服务的环节，这样在很大的程度上减少了政府官员的贪污腐败，使资金的去向更加明确。并且也为市场主体提供了更多的资金，还给构成社会的人也就是我们提供了更多的就业机会还有收入，使资金取之于民用之于民。

（五）建立健全政府购买机制,实现规范管理

要切实有效地解决政府购买公共服务的现实问题，最根本的还应当是从体制层面上入手，规范相关的管理规定。从现实来看，政府的购买机制应该有明确的规定，政府购买对象的不明确性以及制度的缺失性，很容易出现合约的效力问题以及费用的纷争问题，这里的一定的标准也没有明确的规定，有资质的社会组织中的“资质”两个字到底应该以何种标准判定等。基于以上问题也可能会出现权利的滥用，资金的滥用等等问题。如果有了健全的支付购买机制，进行了规范的管理那么这些问题能得到很好的解决，也为政府购买公共服务的合法性正名了，使之更有执行力度，更有可信度，毕竟没有规矩不成方圆。

（六）培育政府购买公共服务买方市场的发展

从理论上说，公共服务市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力。但现实中，我国公共服务市场发育困难，市场主体没有完全形成。同时，我国却多是企业，并且为数不多，而且非营利组织中的社会力量并不足以承担公共服务，如果还要从其他营利组织中购买公共服务就会使市场混乱，而且资金分配不合理，以及营利组织里面的人员是否能做到跟非营利组织成员一样的提供公共服务的责任与耐心还有熟练程度等等的客观方面的问题。这就会给资金的有效利用以及质量问题的保证带来了问题。综上所述，培育政府购买公共服务的买方市场是十分必要的，做法可以是扶持非营利组织使之具备承担公共服务的能力，大力支持非营利组织的建成，并且全权交于非营利组织去做，这样既避免交给营利组织去做对于非营利组织实现社会价值的影响，也解决了关 11

于提供公共服务方的责任，耐心，以及熟练程度问题，使质量和效率得到了保障。或者是将营利组织通过竞标的方式选出适合并且能够与非营利组织成员相当的组织去承担一部分公共服务，并不是全部。但是这一切的前提都是要有健全的法律制度，才能使资金，监督，以及后期的反馈得以体现，使政府购买公共服务这一行为高效运行。

（七）建立健全监管评估机制

在购买社会服务过程中，由于政府与服务方地位的差别，由政府机构来进行绩效评估和项目验收，容易造成“重视政绩而忽视其他”，“资金的去向不明”，“服务方的地位导致收益受影响”，“所提供的公共服务质量的保证与检查被忽视”等问题。所以应该建立健全监管评估机制并且由独立的“第三方评估小组”来执行这个监管评估，改变原来单一由政府机构来评估和验收的模式，从而提高切实有效的提高政府决策的科学性，合理运用现有资金与资源，增强公共服务供给的质量，优化社会综合，满足人民群众的需求。这里的建立健全监管评估机制应当从“评估方法、程序和标准，从效益、质量、满意度”等方面做出标准与规定。购买信息要做到透明化，通过类似竞争投标的方式择优选择机构或者组织来承担公共服务，既能在很大程度上降低政府购买公共服务的成本，又能提升整体的社会效益和经济效益。最大化购买公共服务的益处。

五、结论

综合以上所有的内容，我国要想好好的实行政府购买公共服务，那么就得有完善的相关法律制度的建立来保全公平公正公开以及高效率高质量的完成以实现最初的目的。参考文献

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第二篇：案例分析：政府购买公共服务

案例分析：

政府购买公共服务，广州市政府目前在20个街道办进行购买社会服务试点，政府购买服务的领域非常广泛，包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治、社区矫正、劳动就业、医疗卫生、青少年教育、残障康复、婚姻家庭等领域。

第一家进社区的社工机构是广州阳光社会事务中心，设在越秀区建设街。它是广东工业大学社会工作系的5个教师发起成立的，理事成员全都是老师，理事长朱静君是系主任、副教授。

2009年年初，建设街在区委、区政府的支持下，在市、区民政部门的指导下，大胆创新，以居民自治为切入点，向广州市阳光社会工作事务中心购买服务，建立了“建设街阳光社会工作站”，率先引入专业社会工作人才，开展专业的社会服务。建设街阳光社会工作站成立后，在街党工委、办事处的指导下，接收、发展了多名社工党员，并于2010年6月正式成立了“建设街阳光社会工作站党支部”，深入开展了“自律诚信比贡献，服务社会当先锋”行动。阳光社工站党组织和党员以低保低收入家庭、边缘困难家庭、失业人员、残疾人员和独居老人为重点服务对象，以促进社区和谐与发展为服务目标，通过采取“四种方式”，推进“四个培育”，实现“三个转变”，并取得了可喜成效：社情民意表达渠道畅通了，社区的服务品质提升了，居民的社区归属感增强了，自治意识和能力也提高了。

2009年阳光社会事务中心刚成立时，越秀区政府尝试性付给它28万元，用于购买建设街的社区自治服务。随后两年，中心获得了市、区两级财政超过500万元购买项目，专业社工由5人发展到40多人。2009年在30多个社工机构评估中获得第一名。

广州市民政局一位处长说，在购买服务之前，政府社会服务的具体事务，基本上都是交给社区居委会做，如果不将这些社会服务“外包”出去，居委会实际上是做不好的。一是居委会承担着社会治安、社会救助、就业再就业、计生等130多项管理和服务工作，居委会工作人员根本无暇开展有效服务；二是社区的专职社工缺乏专业的处理问题的手段和能力，有“专职”，而无“专业”；三是居委会被群众认为是“衙门”，专职社工被认为是政府工作人员，他们的工作无论好坏都经常受指责。而社工都是社会问题处理专家，同样的问题，他们的处理手法截然不同。

日前，湖南省邵东县综治办与邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》，将县城城区夜间治安防控承包给了保安公司。这在当地引起争议，并引发了关于把治安外包是否妥当的讨论。

如今，公共服务购买模式已是大势所趋，政府也由公共服务的直接提供者向公共资源协调者的角色转变。而摆在这个协调者面前的第一个问题是：“究竟什么样的公共服务可以购买，什么样的不能？”

从理论上说，公共服务市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力，也就更能够促进竞争、提高服务质量并降低成本。

但现实中，情况却并非如此。最重要的因素之一，就是公共服务市场发育困难，市场主体没有完全形成。

这个市场主体可以是非营利组织、营利组织、事业单位等。在一些公共服务购买比较成熟的国家，主要是非营利组织，因为其宗旨更适合从事公共服务的生产。而在我国却多是企业，并且为数不多。

例如人口超过1400万的广州，公共服务购买洽谈会仅有34家社工服务机构出席。而人口不过700万的香港，却有超过1万家民间组织，承担了大量社会管理和服务的功能。

中山大学政务学院教授倪星曾向记者表示，一些政府官员常向他抱怨，没有合适的、值得信赖的社会中介组织参与公共服务购买。政府的选择非常有限，竞争难以充分开展，服务的数量和质量就难以保障。

阻力：与既有利益格局的冲突

一般来说，经济越发达，公共服务需求的多样化和精细化要求就越高，公共服务购买的需求就越强烈。从全国来看，市场化程度较高的广东在政府购买公共服务方面可谓走在前列。但和一些发达国家和地区相比，还存在不小的差距，仍然处于起步阶段。

以深圳市罗湖区为例，目前全区政府购买公共服务的金额占预算支出的比重仅为10.4%，规模还不大，覆盖面也不广。

造成这种现象除了上述提到的原因之外，还有一个与其他一切改革一样不可忽略的因素，就是与既有利益格局的冲突。

公共服务购买时遭遇利益冲突是一种常态。因为我国大部分公共服务曾由政府部门或者事业单位垄断提供，制度的变革必然引起既得利益者受损或者不安。

西乡街道向物业公司购买服务，委托它们代行城市管理之后，公众和原有的管理服务机构居委会接触的几率大大减少。“现在来居委会办事的人少了许多。”居委会工作人员率先感受到了这种“冷落”。这不仅仅是感情上的难以适应，在现有体制下，事权的减少更意味着可支配资源和权力的减少。

深圳的情况并非个别。在江西省乐安、兴国、宁都三县实施的非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目，也曾因为分流了三县原有政府扶贫部门掌握的扶贫资金而受到三县扶贫办的抵制。

自选角度，展开无领导小组讨论，形成关于如何进一步做好政府购买公共服务工作的见解和看法，在全班进行汇报。

第三篇：我国城市管理中政府购买公共服务探讨

我国城市管理中政府购买公共服务探讨

[摘 要]在西方新公共管理运动的影响下，我国地方政府开始政府购买公共服务的实践探索。上海在政府购买服务的实践中，日益形成了突出购买岗位、注重制度建设、扩宽购买领域、培育组织载体和搭建信息平台等特点。但也存在着态度模糊、制度缺失和能力不足等问题，为此转变思想观念、加强制度建设、提升组织能力成为了今后上海市政府购买服务的改进路径。

[关键词]合同制治理 公共服务 社会组织

一、问题的提出

政府购买服务是诞生于西方社会的一项政府实行社会公共管理的措施，指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供公共服务的社会机构直接拨款资助服务，或公开招标购买社会服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。政府购买服务体现了西方新公共管理运动的精神，政府由此达到削减经费、降低成本、增强能力的行政目标。虽然政府购买服务的做法并非新鲜事物，但这种提法在国内兴起得比较晚，因此目前在国内专门论述政府购买服务的著作较为鲜见。学者王浦劬编著的《政府向社会组织购买公共服务研究》《中国与全球经验分析》是目前国内学术界较为系统地阐述政府购买服务的专著，其他有关政府购买公共服务的研究大多是由国内科研院所和学者所做的相关课题中体现出来的，如贾西津主持的亚洲开发银行课题“中国政府购买公共服务研究”中的重要文章；郑苏晋的《政府购买公共服务：以公益性非营利组织为重要合作伙伴》；赵立波的《完善政府购买服务机制，推进民间组织发展》；周俊的《政府购买公共服务的风险及其防范》等。通过文献梳理可以发现，学界对于政府购买公共服务的已有研究成果主要集中在政府购买服务的概念、动因、问题和策略的探讨上，研究了当前我国政府购买公共服务的内涵本质、理论依据、运行机制、经验教训等问题。但是这些研究更多的是定性的，主要是理论层面的论述，实践指导意义不强。同时，有关地方政府在购买服务实践中的创新模式、具体做法以及不同地区之间如何相互借鉴等问题虽有研究但鲜有涉及。特别是北京、上海、深圳等发达地区购买实践的成功经验中也缺乏共性特征的抽象和个性特征的描述。

二、上海市政府购买公共服务的实践探索

近年来，上海市经济增长和改革速度持续提升，人均GDP已经突破了10000美元，与经济发展相伴的是公共服务需求全面增长。“北上广深”这些一线城市既是经济发达地区，也是人口密度大的地区，同时也是公共服务需求异质性强的城市。如何满足城市人口对基础设施的需求和对社会保障的要求，成为大城市公共服务供给的重点。目前，上海市各级政府及职能部门已经开展了内容丰富、层次多样、不同区县各有特色的政府购买公共服务实践。我国内地的政府购买服务首先产生于上海，政府购买公共服务在我国内地最早可以追溯到1995年。当时，上海市浦东新区社会发展局新建了罗山市民休闲中心，为了提高休闲中心管理绩效，该局不是单纯依靠街道办事处和居委会等传统的社区管理组织，而是通过协商，委托上海基督教青年会出面管理，并于1998 年接受政府养老服务的委托。2000年，为应对政府包办服务的弊端、提高社会福利服务的效益，上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服务。卢湾区等6个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老工作的试点工作。至此，政府购买服务第一次进入我国的实践领域，适用范围也只限于养老服务。2011年，上海市投入5000万元用于政府购买社会组织服务工作，2016年又计划拿出1亿元用来拓展服务范围和项目内容。在购买服务的实践过程中，上海市不断进行体制机制创新，形成了以下几个特点。

（一）突出购买岗位

政府购买服务一般分为购买岗位和购买项目两种模式。购买项目相当于国外的“公共服务合同外包”，即将项目外包给市场组织和社会组织，以达到提升服务质量和效率的目的。在上海市政府购买服务的实践中，更多的是在政府系统内部购买岗位，这种模式又可以称为“体制内吸式”。在此模式中，资金基本上还是在政府体制内循环，人员进行社会招聘，项目由政府“给”而非公开招投标。政府大力支持这种模式的原因有三个：（1）参与这种购买服务的NGO是由政府主动成立的，其政治合法性很高；（2）资金仍在体制内运行，政府易于控制和使用资金；（3）在一定程度上可以解决部分令政府官员头疼的就业问题。这些尽管起到积极作用，但该模式也存在一些问题。如资金仍然在体制内循环，无法解决有效监管和社会监督问题；参与购买的NGO主体仍然是政府职能的延伸，无法起到真正培育民间力量来解决基层社会问题的作用。国际化大都市的城市定位，使得上海对社会工作人才和机构的需求量越来越大，对社会服务质量的要求也会越来越高。社工人员的职业化和专业化水平直接关系服务的质量与水平。上海与深圳是中国较早进行社工职业化实践的城市，上海的做法更为深入，第一次以政府文件的形式公开对社会工作职业化提出要求。

（二）注重制度建设

上海市政府先后出台了若干政策文件，为政府购买公共服务创设了良好的制度环境。近些年来，上海市政府出台了相应的政策促进购买公共服务发展。如2008年3月，静安区政府在本市率先拟定了《政府购买社会组织公共服务项目合同示范文本》，统一了政府购买服务的流程和标准，强调对社会组织的资质审核和项目的绩效评估。市级有关部门和浦东新区已经出台的相关政策文件如下（见表1）。

（三）拓宽购买领域

上海市购买服务的领域从交通协管、河道保洁、绿化、社区养老、纠纷调解等领域，逐步扩大到更多的领域进行政府购买服务措施（见表2）。

（四）培育组织载体

随着社会组织在经济发展与社会管理的重要作用不断增强，如何有效地运用这支潜在的社会力量，使其更好地发挥效能，服务于社会，是需要管理者突破的新课题。上海市不仅经济发展走在全国前列，在培育发展社会组织方面也在全国遥遥领先。上海市政府在购买服务的过程中，既重视对已存在的组织载体加以扶持和引导，同时也不断培育一些非营利性的专业社会中介组织，并直接购买其服务。以浦东新区为例，政府以优质公办资源为“ 母体”，积极培育并支持成立了上海福山教育文化传播与管理咨询中心、上海东方之光学前教育咨询中心、上海冰厂田教育管理咨询中心等7个管理咨询类机构；接受浦东新区社会发展局（简称“社发局”）委托管理公办优质学校和薄弱学校；支持成立上海浦发教育评估中心等评估类教育民非机构，委托其论证东沟中学管理方案和新成立的民办幼儿园的招标投标文件；成立浦东新区体育总会（社团法人性质），发挥行业管理作用，管理和指导区内各体育单项协会，组织开展有关体育协会和俱乐部的工作及活动等。

（五）搭建信息平台

在信息化社会中，购买服务体制的运行需要信息技术的支撑与推动。2007年底，上海市正式启动建设全市一体化政府采购信息管理平台，其主要特征可以概括为“四全”，即全覆盖、全流程、全上网、全透明。全覆盖是从覆盖领域来讲，市区两级采购监督管理部门、采购人、集中采购机构和采购代理机构、评审专家、供应商等政府采购的各类参与主体，实现全市采购资源共享，采购审批监管业务全市协同；全流程是指平台提供涵盖政府采购预算、审批、采购、支付和征信整个流程的全周期服务；全上网是指平台实现所有用户和所有政府采购活动网上作业，所有用户都可以通过网络完成各自业务；全透明是指平台实现所有采购流程、采购项目实施进度和用户在线操作信息全部透明化，实现在线实时监督和处罚功能；全市一体化是指市区两级政府采购管理模式和操作流程按照统一标准实施，并全部在信息管理平台上运行。

三、政府购买公共服务存在的问题

作为政府管理体制创新的手段，它不仅仅转变了“公共服务应该由政府统包统揽”的旧观念，推动和完善了多元公共服务供给体系的发展，满足了社会不同层次的需求，而且为合理利用资源、节约成本、构建高水平的公共服务体系提供了有效的驱动力，但是在其运作过程中，也产生了一些问题。

（一）态度模糊

这种态度集中体现在以下两个方面：政府对社会组织的态度和政府对购买公共服务的态度。俞可平总结和分析了部分党政干部对民间组织的四种消极态度：一是轻视和藐视民间组织，认为民间组织在中国的社会政治生活中无足轻重；二是不信任民间组织，认为民间组织不正式、不可靠；三是害怕民间组织，认为民间组织的强大会脱离政府的监管，导致政府的社会控制能力下降；四是敌视民间组织，认为民间组织总是跟政府不合作，甚至跟政府唱对台戏，必须坚决予以遏制。政府之所以会有这样的态度，主要是由于我国政治体制改革进程的缓慢以及政府职能转换与角色转变不到位，使得政府在自身的角色定位方面仍然存在着认知偏差。

在对政府购买公共服务的态度上，存在着热情过度和动力不足并存的局面。一方面，政府购买服务的热情过高，缺乏对其理性认识。很多学者没有真正弄清楚政府购买服务的内涵与要旨，但为了适应潮流，将这种各样的服务提供方式都命之以政府购买。这种热情体现在地方政府一窝蜂似地将很多本应有政府承担的公共服务都以购买的方式转嫁给社会组织，并没有考虑到购买服务的适用条件。然而，在政府购买公共服务问题上，我们表现出的热情有些过度，因为我们不但缺乏经验、数据，而且对这一模式中隐藏的风险知之甚少。政府购买公共服务在国内尚处于初试阶段，但不少地方政府和职能部门出于创新，或者利益等驱动，对购买服务趋之若鹜。在没有相应民间组织的情况下，就仓促自主成立所谓的民间组织，并与之签订购买服务协议；或者把政府购买公共服务的合同直接交予下属的事业单位；或者采用形式招标方式把服务项目外判给商业机构，在短时间内开展服务。另一方面，政府在公共服务的提供上存在思维惯性，当新的公共服务需求出现时，习惯于大包大揽和政府规模扩张，加上政府活动成本与绩效量化的不明确，使得政府购买服务的动力不足。记者钮怿在采访过程中发现： 上海政府部门对购买服务的重视程度并不一致。调查数据显示，与社会组织有工作联系的政府部门中对购买社会组织服务持积极态度的占47.56%，态度一般的占24.39%，不太积极的占9.76%，持消极态度的占12.2%。有60.3% 的社会组织认为，政府部门领导人重视与否，直接影响政府购买社会组织服务这项工作。

（二）法规缺位

政府购买公共服务是政府采购的一种形式，所以在发达国家政府购买公共服务行为一般都是由《政府采购法》以及相关的法律法规加以规范的。我国目前在政府购买服务领域，也大都是依据《政府采购法》。但现实的情况是，政府购买服务相应的法律体系尚未健全，导致出现当前基层政府购买公共服务发展迅速，但缺乏相关法律法规支持的局面。我国《政府采购法》，将政府采购规定为以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，其中服务是指 除货物和工程以外的其他政府采购对象。但在细化的《政府采购品目分类表》中，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等10大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务，并不包括面向公民的服务。2010年初，《政府采购法实施条例》（征求意见稿）将服务规定为“各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务，以及维修与维护服务等”，仍然没能包括由公民消费的服务。更为重要的是，政府购买公共服务与政府采购在目的、标的物、供应方、程序等多个方面都存在本质性区别，事实上也不宜以现行《政府采购法》作为依据。

同时《政府采购法》对于政府采购公共服务也没有明确的规定，这就使得政府向社会组织购买公共服务缺乏法律依据。而且就其参与主体而言，主体还是企业，非营利组织作为参与主体的地位往往被忽视，同时规定的供应商不包括民间组织。由于体制上的缺陷和治理理念的缺失，导致了政府购买服务的具体运作机制上不能很好地衔接，秩序较为混乱，在管理决策机制、执行机制和评价机制上都存在诸多不足。比如，政府购买服务的绩效评价体系缺失，服务成本难以控制；监督体系运行不够规范，主要以内部监督为主，同时还存在监督方式不够明确和缺乏常态化的监督方式等问题。现代信息社会中，沟通不利是导致合同制治理失败的一个原因。沟通渠道的匮乏，可能会严重干扰信息和思想的流动，这样既会导致服务运行体制不畅，也可能会带来服务目标的混乱和公众价值期望的降低，导致政府购买服务过程出现信息沟通不畅、协调机制不利等问题。

（三）能力不足

社会组织的能力建设是第三部门实现自身宗旨，有效解决社会问题的唯一方式。当前，我国社会组织的能力建设已经成为了制约其功效发挥的瓶颈，社会组织管理中的能力困境，集中体现在目前我国的社会组织管理能力难以满足公共事务治理的需要。在合作生产的实践中，我国社会组织面临以下几个问题：总体数量偏少，规模较小；组织结构不健全，从业人员素质偏低，专业和专职人员比重少，从业人员的学历结构、知识结构、年龄结构不合理；运作不够规范，服务意识和服务水平还有待提高。有学者将我国民间组织的发展状况概括为以下几点：第一，政府对民间组织成立设置的门槛过高，使民间组织无法获得有效的成长制度空间。出于对社会秩序不可控性的担忧，政府对民间组织的成立设置了很高的门槛。第二，中国民间组织内部管理的粗放和不透明，使其面临着巨大的信任危机。第三，民间组织将自己的使命定位在政府工作的拾遗补漏上，丧失了其应有的独立性。第四，民间组织的发展缺乏有效监管，其无序化发展的状况值得重视。

四、政府购买公共服务的改进意见

“政府购买服务”变政府主办为政府主导，调动各方面的积极性，导入市场机制，形成开放系统，培育社会组织，降低服务成本，拓展服务功能，提高服务效率，代表着公共服务的一种发展趋势。为此，要进行以下改进工作：

（一）转变思想观念

思想解放是社会变革的前提，理念创新是一切创新的先导。政府似乎要有更开放的态度，容许地方相关部门尝试更多的创新方式，以鼓励多些民间团体尝试参与服务提供。这种认识上的转变体现在以下三个方面：第一，要认识到政府的有限性以及与草根组织合作的重要性和必要性；第二，要对政府购买公共服务有正确的认识和态度，不能把传统的行政思维用在政府购买之中，要从法律和协议平等双方的角度来重新认识自身角色和地位；第三，要充分发挥民间组织的专业优势，并且在完善相关制度的基础上，“放松+ 监管”，信任民间组织。以政府为主的公益性服务自然应该以政府为主导，但是又不限于政府部门内部，可以通过授权、委托、购买、外包等各种形式引入市场机制，按照企业化的方式来运作。政府机构内部可以通过派遣、聘用制等方式招聘社会专业人员或辅助人员，探索一种特殊的政府机构人事的混合管理机制，通过市场化运作方式和契约化的合同雇佣，协助政府机构不断为社会公众提供高品质的“三公服务”（公共产品、公共服务和公共秩序），以更好地满足社会和公众诉求。公共服务市场化和社会化浪潮的推动，促使政府明确自身的职能定位，政府要做精明的“购买者”。为此，政府一定要知道如何回答这三个问题：政府想买什么？从哪儿购买？到底买到了什么？在政府购买公共服务的行动中，通过实现“政府提供”与“政府生产”相分离，政府角色主要定位为决策者、购买者和监督者。如果政府不提升充当精明买主的能力，肯定会面临两大困境：一是政府的权力将会拱手让给私人伙伴；二是政府丧失总揽全局、统筹兼顾的能力。一个精明购买型政府，应该包括以下几方面：录用并奖励那些受训管理合同的一线官僚、重新培训中层官僚、让政治官员认识承包制所涉及的问题、降低政治调门、避免对外承包政府的核心职能、认识市场模式所引发的治理新问题[16]。

（二）加强制度建设

良好的制度安排是政府购买公共服务推行的必要条件。加强制度建设有助于政府购买公共服务的持续、稳步发展。政府购买公共服务的制度保障包括：健全财政程序、采购资金预算高度透明、相关的管理办法、规范的政府购买行为。制度化建设可以为更多的社会组织承接公共服务创造平台，更多的社会组织参与将会诱导更高质量的公共物品供给。进行制度创新，营造社会组织、市场组织等社会力量参与公共服务供给的制度环境和构建相应的机制，通过竞争性采购招标、政府购买服务、合同外包、特许经营、成本补贴、税收优惠等具体制度安排，形成政府主导、市场引导、社会参与的公共服务供给机制和模式。同时，还需要逐步完善公共服务供给的政府行政承诺制度、听证制度、信息公开制度、查询咨询制度。在制度供给上重点是营造一个有效、公平竞争的法律和政策环境，使政府购买服务的行为主体和相关活动在一定的规则下有序地运作。应从关键制度入手，研究制定政府购买服务的制度框架和政策体系，逐步规范政府购买服务行为。同时，制度的各要素之间相互衔接，相互补充，构成一个整体，并在制度框架内形成运行机制。政府购买公共服务需要解决好与现行法律制度相脱节的问题，应专门为政府购买公共服务制定法律法规或规范性文件，建立健全政府购买服务的公共政策。

（三）完善运行机制

政府购买公共服务的推行是以市场机制为依托的，它的有效运行，依赖于市场机制的完善程度。上海正处于社会转型时期，公共服务改革中引入市场机制尚处于起步阶段，因此，政府购买公共服务的市场化进程需要与政府职能转变紧密结合起来。从长远看，随着政府职能的进一步转变，应采用分层次、多元化、竞争式公共服务提供模式，系统规划、突出民生、条块结合、有序推进，形成适合上海城市特点的政府购买公共服务改革思路和运行模式。要确定政府购买公共服务的预算管理方式和资金安排办法，建立有效的财政投入监管体系，形成完善的财政投入绩效评估制度，从而为政府购买服务的资金来源提供保障。制定政府购买公共服务绩效评估、检查验收、监督管理等规定，规范政府购买行为和服务方式，并在此基础上，构建政府购买岗位和项目的选择、审核机制和政府购买服务与财政资金衔接机制、绩效评估机制和监管机制，建立既满足专业化管理要求，又符合城市发展整体利益，并由相应的政策体系支撑可持续运行的政府购买服务新模式。

（四）提升组织能力

1.政府加强对社会组织的支持力度，营造良好的制度环境。购买服务应充分注意政府主办机构与非营利组织之间的公平性，为民办非营利组织提供更公平的政策环境。鉴于公共服务需求的社会性和服务效果评估的复杂性，在发展公共服务的政策中，特别是涉及公共服务购买的政策中尽早纳入不同类型非营利组织参与，对于可能的过程进行协商，是使得政策发展更符合现实性，更具公平性的有益举措。应将培育社会组织纳入上海城市经济社会发展的总体规划和社会建设的具体目标中。“近年来，我国的各级政府也开始逐步探索以公共资源渗透来引导民间组织发展的制度安排，比如上海市民政局就通过公益创投、公益招投标的形式，用公共资金来资助民间组织开展公益服务。下一步，有关部门可以进一步探索公共资源渗透民间组织的多种形式（比如充分激活各类基金会的作用），并重点考虑如何使不同‘条线’、不同层级政府机构在公共资源渗透过程中形成高效整合的分工合作关系。”

2.社会组织要积极进行内部改革，提升公共服务供给能力。非营利组织增强组织实力，提高与政府的合作能力，“应从健全社会组织的内部治理结构和鼓励其参与公共事务管理两个方面着手，提升社会组织的内外治理能力，尤其应着重建设社会组织的民主决策机制、内外结合的监督机制以及信息公开机制。”具体而言，社会组织要做好以下几方面的工作：首先，强化自主能力，增强社会合法性。从其与政府存在的不平等的合作关系来看，只有强化了其自主能力，才能获得与政府进行平等沟通交流的资格。所以，社会组织的进一步发展需要培养其自主能力。其次，提高自身的筹资能力，构建稳定的资金来源渠道。我国非营利组织的收入来源单一，过分依赖政府，导致其官僚化、行政化倾向明显，没有实现真正意义上的独立和自治。这种状况使得民众对非营利组织的能力产生怀疑，社会认可度较低，要摆脱这种受制于政府的现状，社会组织在申请政府购买服务的同时，还要考虑建设好多元的资金架构，健全内部自律机制，提高社会公信力。邓国胜认为，民间组织既然定位于“民间”就决定了它的生存和发展空间来源于社会的需求，来源于社会成员的信任。要通过完善组织章程和机构建立健全内部制度，构筑系统、科学的运行机制，建立信息披露等制度，提高民间组织活动的透明度和公信力，增强公众对民间组织的信任。

参考文献

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第四篇：政府购买居家养老服务现状分析

政府购买居家养老服务现状分析

摘 要：随着人口老龄化的加深，家庭养老功能的弱化，机构养老弊端的显现，以及居家养老服务政策的相继出台，如何更好地发展居家养老已成为解决当前养老问题的热点。以最早步入老龄化城市之一的南京市为例，通过对鼓楼区、秦淮区和建邺区政府工作人员和老年人的走访调查，探索政府购买居家养老服务模式的实施现状和需求现状，并根据分析结果为当前南京市政府购买居家养老服务的发展提供可行性建议。

关键词：政府购买;居家养老;服务质量评价

联合国教科文组织规定，一个国家或者地区，60岁及以上的老年人口占总人口的比例达到10%，或65岁及以上的老年人口占总人口的比例达到7%时，则该国家或地区就步入老龄化社会。2014年中国统计年鉴资料显示，2013年末我国人口总数达136 027万人，65岁及以上人口达13 161万人，占总人口比例增高到9.7%，远超过老龄化临界标准[1]。就南京而言，其老龄化继上海、北京、天津之后成为全国第四，比全国进入老龄化早了近十年。2013年末，南京市65岁及以上人口达81.28万人，占总人口13.64%，且年增长4%～5%，预计到2015年全市老人将近130万人。

老龄化的不断加剧，老年人家庭空巢化、家庭养老功能弱化和机构养老弊端显现等社会问题的日益突出使得我国养老形式严峻。面对上述挑战，南京市政府已在部分地方发展居家养老服务，其中，政府购买服务模式为主要模式，在缓解养老压力方面发挥重要作用。为更好了解南京特色政府购买居家养老服务模式，把握我国养老服务发展现状，本文以南京市政府购买居家养老服务为研究对象，探求其最新供需现状，从而发现其存在的问题，为政府购买居家养老服务的后续发展提供可行性建议。

一、政府购买居家养老服务供给现状

政府购买居家养老服务模式是指政府与加盟企业或非营利组织之间就居家养老服务的购买问题签订合同，作为契约双方，由政府出资，加盟企业或非营利组织管理并提供服务，同时，政府通过一定的方式对购买的服务进行评估并进行付费的养老服务供给方式[2]。南京市政府购买居家养老服务取得了显著成果，鼓楼区“居家养老服务网”被称为“中国式城市养老的南京鼓楼样本”[3]。

（一）服务对象

《南京市社区居家养老服务实施办法》中规定具有南京户籍且常住的五类老年人：城镇“三无”人员、农村“五保”人员、低保及低保边缘的老人、经济困难的失能、半失能老人、70周岁及以上的计生特扶老人、百岁老人可以申请政府购买养老服务。经民政部专业评估员按照能力评估指标对老年人进行能力等级划分后，确定其享受养老服务的资格条件及养老服务的等级，方可享受居家养老服务。

（二）养老服务社会组织

据有关统计，2012年南京市政府埋单的居家养老覆盖情况如下：全市共培育了726个养老服务社会组织，服务全市60%以上的老人;为全市近6 000名困难独居高龄老人提供政府买单生活照料服务[4]。2013年南京市共建成社区（村）居家养老服务中心1 248个。

以鼓楼区“心贴心”老年人服务中心为例，南京市养老服务社会组织的运作流程（见下页图1）。由服务对象向社区委员会提交申请，经社区委员会核实情况后，初审上报街道老龄办、区老龄办，最终确定资格条件。区老龄办与心贴心老年人服务中心达成协议，确定援助任务，服务中心再直接安排服务人员上门服务或者安排距离服务对象最近的养老服务站为其提供日托、送饭等居家养老服务。

（三）服务内容

当前南京市政府购买居家养老服务提供基本的“五助”服务，即助餐、助浴、助洁、助医、助急[5]。此外，一些规模较大的为老服务站还提供精神慰藉服务。根据老年人需求，及时掌握老年人心理的变化，对普遍性问题和极端的个人问题应给予适度干预，以满足老年人心理需要，促进老年人心理健康。据为老服务站主任透露，由于资金及专业人员的缺乏，该项服务当前并未得到普及，仍需进一步的发展。

（四）服务人员

当前政府购买居家养老服务的服务人员由专业服务者和志愿者两大团体构成。专业服务者数量较少，约占整体服务人员的20%，以30～50岁的女性为主，男女比例失衡现象比较严重。他们中既有大专及以上涉老专业的专业护理人员，也有培训再上岗的下岗职工及农民，文化程度差异也较大。专业服务人员需要经过劳动与社会保障部门培训，考取不同等级的护理员证书才能上岗，工作期间仍需要定期接受组织内部及当地民政部门安排的培训，以保证工作质量。据有关调查，每位养老服务人员平均服务8～10位老人，为每位老人提供每月20小时的服务，按政府以10元/小时的标准发放补贴，其平均工资在1 500元～2 500元左右，待遇处于较低水平[6]。

居家养老服务志愿者大多数是来自南京各高校的大学生及其他社会招募人员，在接受培训后，不定期地为社区老人提供居家养老服务。志愿者在整体养老服务队伍中所占比重较高，他们的加入缓解了专业服务人员的工作压力，为养老服务带来新气息和新思路。但由于其流动性大、不稳定、专业素质较差等特点，也为居家养老服务工作带来了众多不便。

（五）服务监督与评价

政府购买居家养老服务的监督工作由多级共同协作完成。首先，养老服务社会组织及各为老服务站自身对所提供给老年人的服务进行监督、评价，作为提供养老服务及核算服务人员薪酬的重要依据。其次，政府在掌握政府购买居家养老服务整体发展方向，提供资金支持的前提下，对养老服务组织所提供的养老服务进行监督评价，是明确社会组织准入资格，协助社会组织履行职责的重要过程[7]。此外，监督工作引入第三方专业评估机构，从而为政府调整政策和改善服务质量提供更为公正的建议，使更多老年人的养老需求得到满足，提高居家养老服务的保障水平。

二、政府购买居家养老服务需求现状

老年人对政府购买居家养老服务的需求主要体现在服务内容、服务人员两个方面，此外还包括其他需求。

（一）服务内容

当前老年人对政府购买居家养老服务内容的需求主要集中在生活照料、医疗服务及精神服务三个方面。对照以往调查结果，生活照料方面的各项服务长久以来是居家养老服务的基础内容，老年人对其需求一直保持较高水平。随着社会经济的发展和老年人健康意识的提高，老年人开始更多关注自身身体健康和精神健康，故对定期上门检查身体、上门看病、提供健康保健指导、陪同聊天及文体娱乐等服务产生较高的需求。从总体来看，老年人对居家养老服务的需求大有提高，对服务内容的多样性要求提高。本次调查中老年人对各项养老服务的具体需求情况（见下页表1）。

（二）服务人员

通过调查，老年人对政府购买居家养老服务的养老服务人员同样有一定期望。本次调查的调查对象主要集中于60岁以上老年人，他们表示更希望获得30～50岁女性服务人员的服务，主要原因在于女性细心、耐心等品质。其次，多数老年人对养老服务人员文化程度的偏好不明显。总体而言，老年人对其文化程度有一定要求，但并不高。

养老服务社会组织和为老服务站中服务人员反映：“当前服务人员数目有限，每个人平均所需照顾的老人在10人左右，工作十分紧凑，同时还要照顾到老人的情绪，有些事情处理起来十分困难。”某为老服务站主任表示：“发展政府购买居家养老服务，不仅仅需要公益的热情、敬老爱老的激情，同时还是需要物质的保障。当前提高服务人员的待遇水平是急需解决的，服务人员数目有限且流动性大很大程度上是由于这份工作的收入很难满足其自身的发展资金。”养老服务人员对待遇水平的需求应随社会发展得到相应满足，以保证居家养老服务持续长久改善和开展。

（三）其他需求

首先，调查中的老人们普遍表示希望政府购买居家养老服务的服务时间可以根据个人需求进行调整，破除统一标准的局面。一些生活需求较多的老人希望得到更多被照顾的时间。其次，多数老年人的子女表现出参与服务监督的热情和渴望，希望能够参与到养老服务的监督评价中，从而协助社会组织提供更贴合需求的服务，确保服务人员按时地保质保量地完成养老服务。另外，当前存在大量不满足享受服务条件的边缘老人，他们处于社会的“夹心层”，工资水平较低，子女不能及时提供照顾或无法承受养老院等机构的消费水平，这些老人迫切希望政府扩大政府购买居家养老服务的覆盖面，解决自身养老需求。

三、政府购买居家养老服务存在的问题

通过对南京市政府购买居家养老服务供需现状的分析及服务质量的评价，发现当前其存在的一些亟须解决的问题。

（一）覆盖面小，供不应求

根据调查显示，众多老人对居家养老有需求，尤其是低收入的“夹心层老人”，他们的子女不在身边，同时没有足够的经济收入进入养老机构。但是，当前政府购买居家养老服务的覆盖面极其狭小，南京某社区仅有不足十人符合申请条件，并成功享受服务。目前，政府政策的严格限制、资金的缺乏、工作人员的数量不足、工作的强度和密度、工作人员工资待遇等都为居家养老的进一步发展带来了挑战[8]，居家养老服务出现了严重的供不应求情况。

（二）服务内容有限，缺少个性化服务

根据调查显示，由于资金短缺、人力物力缺乏等，南京市开展的居家养老项目很多都是“名存实亡”的，不能满足老年人的多样化需求。当前居家养老服务内容主要集中在生活照料和家政服务方面，工作人员为符合享受居家养老服务条件的老人提供上门服务，定期为老人进行上门送餐、打扫卫生、洗衣、洗澡等服务，尚缺少医疗护理服务和日间照料服务[9]。此外，居家养老服务提供的主要是物质方面的帮助，仍然缺少对老人精神方面的呵护，老年人精神需求得不到满足。

同时，基层组织及社会组织缺少对老年人需求的了解，对老年人实施统一服务标准，为不同的老年人提供同样的服务，同样的服务时间。这不仅不利于满足老年人多样的养老服务需求，提高老年人对养老服务的满意度，影响政府购买居家养老服务的服务质量，并且在一定程度上不利于社会资源的整合，造成社会养老资源的浪费。

（三）政府购买居家养老服务的服务队伍有待扩大，待遇有待改善

居家养老服务人员的严重不足不仅会影响养老服务的质量，而且也制约了养老事业的发展。供需对比发现，目前提供居家养老服务的组织中正式的工作人员只占很小的比例，活跃在养老助老服务中的大部分是一些仅凭人道主义和经验而工作的志愿者。居家养老从业人员的待遇比较低，职业认可度低，人员流动性大。绝大多数的从业人员属于临时工性质，基本上没有社会保险等福利，很多从业人员也是迫于无奈从事服务，一旦有更好的工作机会就会放弃服务转投他行，人员稳定性差。此外，我国社区中的志愿者服务队伍普遍不足，志愿者来源中最多的大学生志愿者的志愿服务也因与课业时间冲突而受到影响。

四、促进社区居家养老发展的政策建议

（一）丰富政府购买居家养老服务的服务内容

随着老年人对养老服务的需求的增长，充实居家养老服务的服务内容成为必然的趋势，其中最重要的是将医疗服务纳入到居家养老服务中，为老年人提供上门身体检查和治疗[10]。组织老年人定期进行生活方式和健康状况评估，提供疾病预防、自我保健、伤害预防、自救和心理健康指导等服务成为趋势。实现该目标，需要克服提供医疗服务的资金困难、上门医疗服务的安全问题等各方面的问题[11]。其次，要重视增加养老服务中精神方面的活动，为老年人提供更多的精神慰藉。同时，政府应尽量改善“只提供白天的服务，晚上则无法上门。也就是说，能够享受居家养老的，只能是那些生活尚能自理的老人”的服务现状。

第五篇：什么是政府购买公共服务

什么是政府购买公共服务

1.政府购买公共服务涵盖大多数公共服务领域，特别是教育、公共卫生、文化、社会服务等主要公共服务领域。

2.非营利组织是公共服务购买的重要承接主体。

3.购买类型一般分为核心合作或长期合作以及短期项目支持两种。

4.在购买方式上，公开竞标是最典型的模式。

5.资金拨付流程有多种形式。

6.对于政府购买公共服务的立法规定健全。

7.公共服务购买有一系列较为严格的操作程序。

8.以结果为导向的监管制度。

9.除签署合同购买服务外，公共财政资金对于非营利组织的支持还有三种形式：资助、竞争性或随意性拨款、减免税的间接资助。

10.国际上政府购买公共服务的发展趋势，大致分为内生型和外力型两种模式。

11.服务购买也与向社区地方转移职能、增强地方治理能力的趋势相关。

12.目前各国公共服务购买中体现出的问题与公共服务的难测度性和非营利组织的运作特性有