领导小组里的中国治理模式

第一篇：领导小组里的中国治理模式

领导小组里的中国治理模式 中央青睐 地方倚重 外界猜测

从2013年12月成立中央全面深化改革领导小组，到2014年2月设置中央网络安全和信息化领导小组，再到2014年3月设立中央军委深化国防和军队改革领导小组，新一届中共中央密集成立各类领导小组，且均由总书记挂帅组长。中央为何如此青睐领导小组？

3月24日，文化体制改革专项小组对外公布：中宣部部长长刘奇葆任组长，国务院副总理刘延东任副组长。该小组作为全面深化改革领导小组所属6个专项小组之一，自然引来了外界关注与分析。而至今未公布人员配置的领导小组，一直是各方猜测的焦点。在许多人眼里，领导小组是薄纱遮面，难辨真容的。那么，领导小组为何如此神秘？

在地方，领导小组几乎无处不在，凡大事，必有“小组”。领导小组到底是何“法宝”，它在中国国家治理中扮演怎样的角色？

前世今生

1935年3月，长征途中的红军二渡赤水后，就下一步作战计划产生了分歧。中央经开会表决，决定进攻打鼓新场，毛泽东反对无果，愤然离会。深夜，毛泽东提一盏马灯，前去一一说服周恩来、朱德，直至取消攻打计划，这才使中央红军幸免于覆灭。之后，为了保证对红军的正确指挥，毛泽东提议成立了“三人军事小组”。这是中共历史上一个广为人知的小组。该小组虽与日后的领导小组在运行方式上不同，但奠定了遇大事、用小组的思路。

“小组思路”得以充分运用的是1941年开始的延安整风运动。其间中共成立了不少临时机构，例如存在仅一年半的中共中央调查研究局。这些临时机构可视为领导小组的前身。

新中国成立后，中共对领导小组的运用可谓是驾轻就熟。1954年7月成立了中央对台工作领导小组，1956年1月成立了中央政法小组，1958年3月成立了中央外事小组等。

但名不正则言不顺，领导小组亟需一个明文规定。1958年6月10日，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》(简称《通知》)。《通知》指出，“这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处”。

在南开大学周恩来政府管理学院学者周望看来，《通知》正式而全面地提出在中央层面设立“小组”，并明确了“小组”的大致定位，因此应该作为领导小组进入中国政治过程的标志。

“文革”期间，领导小组的运作基本中断，唯一活跃的是中央文革领导小组。

1978年改革开放之后，中央各领导小组相继恢复，如1979年12月恢复中央对台工作领导小组。同时还建立了新的小组，如1988年1月成立了中央宣传思想工作领导小组。

上世纪90年代后，中央对领导小组的认识已经比较成熟，领导小组也得到了进一步的规范与发展。1993年和2008年，国务院两次统一“领导小组”等特殊机构的名称，从2008年开始固定使用“议事协调机构”(“议事协调机构”除了领导小组之外，还包括委员会、指挥部、联席会议等)这一称谓，并对这些机构进一步规范。

在中央层面，经过几十年的完善，领导小组的合法性逐步增强。从之前仅依靠机关内部“通知”，到依据规范性文件(如“三定”规定)，再到以行政法规和国家法律为据。但在地方层面，领导小组的设立还较随意。

国务院原副总理曾培炎这样评价领导小组：“通过成立跨部门领导小组来组织实施重大战略任务，是我们党和政府在长期实践中形成的一种有效的工作方法。”

小组治大国，大事建小组。领导小组能够与中国政治相携而行，默契配合，是由中国的政治模式决定的。中国的政治结构是部门分割管理的，部门间分工较细，每个部门的权力和资源有限，如遇涉及面广的事务，必须多部门统筹协调，而此时就需要领导小组出面了。

南京大学政府管理学院副教授赖静萍向本报记者分析说，领导小组具有独特的组织和权力结构，有力地增强了政治决策的执行力度和效果。由此产生的路径依赖效应，使领导小组的生命力得到延续，并逐渐固化为一种模式。

当然，对领导小组的依赖，也催生了滥设领导小组的现象。此外，由于领导小组一般有一定的存续期，过期的领导小组若不及时裁撤，也会导致繁冗，影响行政效率。改革开放以来，中国分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了7次规模较大的政府机构改革。每次改革，国务院都会对领导小组的数量进行调整。

领导小组的臃肿现象更多地是存在于地方层面。本报记者对北京、山西、广东等省市的党政机关采访发现，党政“一把手”兼职各类领导小组的数量从几个到十几个不等。有领导干部表示，“基本上有稍微重要的事情，我们就会成立领导小组。领导小组的确提高了效率，但是随着小组而来的是过多的会议，占用了领导干部大量时间。什么样的事情可以成立领导小组，还是应该规范一下的。”

揭开神秘

2013年10月，美国《华尔街日报》刊长文介绍了一位沉静而神秘的中国官员—刘鹤。刘鹤的神秘来自两方面，一是他的幕僚身份，二是他的头衔—中央财经领导小组办公室主任。对于大多数人来说，领导小组甚至比刘鹤本人更神秘。

领导小组的神秘是与它的运作方式有关的。在周望看来，领导小组的神秘感来自其隐匿化的特征—既不进入党的组织机构名录，也不挂机构牌子。但是，周望指出，经过长时间的运作实践，领导小组的诸多手段沉淀积累了下来，成为完成特定工作的一项制度性安排。领导小组在级别、成员来源、运作形式方面，都是有规律可循的。

陌生往往酝酿出神秘感，领导小组正是如此。其实，领导小组只是一种议事协调机构而已，其构成并不复杂，一般由组长、副组长、组员和办公室组成。组长和副组长由权力层级较高的领导担任，组员是与小组事务相关的下一级领导，办公室一般设在与小组事务关系最密切的机关中，并由该部门的正职或副职兼任办公室主任。办公室通过会议、文件的形式，对小组所管辖的工作进行协调。

领导小组有长期和短期之分。对于全局性、战略性的事务，一般设置长期领导小组。例如至今存在的中央财经领导小组，成立于1980年，已历时34年；国务院扶贫开发领导小组，成立于1986年，已历时28年。

对于突发性的、临时性的事件，一般设置短期领导小组。例如2008年5月13日，即汶川地震发生后的第2天，中央军委成立了全军抗震救灾领导小组。

领导小组一般是有层级的，上级成立领导小组后，下级成立对应的领导小组。如中央成立全面深化改革领导小组后，省、市、县甚至有的镇，也成立了全面深化改革领导小组。目前，31省(区、市)已全部成立全面深化改革领导小组，且规格配置与中央相对应，均由党委“一把手”出任组长。近日，中石油、中铝、中航科工等央企也纷纷成立全面深化改革领导小组。当然，对于一些只需要上级部门协调的事务，下级就不再成立对应的领导小组。

领导小组是高密度集合型的政治权力结构，充分借用高层领导的原有权力，因而具有高于常设机构的权威性。这种权威对于解决复杂问题是很管用的。

对于领导小组功用，官方鲜有正式说法，目前唯一可见的公开定论，是1999年7月时任中央政治局常委的胡锦涛指出，领导小组是“谋划决策、指导工作的参谋助手，是各方面情况上传下达的中心枢纽”。

有英国媒体评论说，设立领导小组是强化人治的表现。其实并非如此。“从领导小组的运行思路来看，它在某种程度上契合了西方国家对未来政府的期望。”赖静萍说，许多西方政府主张在政府内部尽可能减少常设机构的数量，通过设置临时性机构、配备临时雇员来实现政府职能目标，这有助于组织机构的创新，避免常设机构的行为僵化问题。

中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平在接受本报记者采访时说，世界上很多国家会设立临时性小组，其负责人由总统或总理担任，主要是在全局性的大政方针基本确定后，在一定时间和空间领域中，抓某些具体的实施性、协调性工作。也有专家指出，领导小组类似于国外政府中的“专门委员会”、“特别委员会”、“特别小组”等。

美国著名学者李侃如说：“中国的政治体制中充满了尚未成为制度的组织。”领导小组显然就是其中之一。赖静萍认为，当下中国一方面应正视领导小组的优势，发挥其有效性；另一方面也应加强法律对领导小组立撤、组织结构、运行程序等的规制，达成制度化与有效性的动态平衡，并通过两者的双轮驱动使国家治理更加良性而有序。

改革之矛

从2013年12月至2014年3月，短短4个月的时间，中共中央先后成立了改革、网络、军事方面的领导小组，并均由总书记担任组长。动作之频繁、规格之高，实属罕见。那么，近期中央为何密集成立各类领导小组？

“为了推进改革。”中国机构编制委员会副会长吴江在接受本报记者采访时说，中国目前的科层体制，各部门“自扫门前雪”，成立领导小组就是为了打破部门利益，统一配置资源，以推进改革。

领导小组为何能成为推进改革的“法宝”？高小平认为，领导小组作为非常设机构，克服了常设机构的缺点。

高小平解释说，常设机构的缺点可归纳为三个“方式”。一是惯性思维方式，习惯于常态工作套路，对管理风险和不确定性重视不够；二是惯性组织方式，习惯于以内设机构对外开展工作，往往导致平均使用组织资源，该突出的有时不能得到突出；三是惯性行为方式，习惯于让组织中地位较低的人输出管理工作，导致统筹协调的权威性不足。因此，在常设机构中会出现效率和执行能力递减现象。

当常设机构的“驽钝”，遇到了改革的现实时，就显得捉襟见肘、力不能逮。高小平说，当前中国正在进行全面深化改革，这是一项十分艰巨的任务，会遇到很多无法预料的风险，具有较高的不确定性，这就需要改革获得更多的组织保障。在传统组织机构的基础上，建立更加有效、有力的领导小组，是十分必要的。

“作为一个历史悠久、规模超大、构成复杂的政治共同体，中国要进行现代国家建设和治理，实现积极的改革目标和转型，客观上需要有能够迅速积聚各种资源的强大组织性力量，而领导小组适应了这一现代化建设的逻辑。” 赖静萍说，当下已进入改革深水区，各种利益错综复杂。而改革必然会触动各方利益，包括各种部门利益、地方利益、企业利益等。如果缺乏一个高层次、具有权威性的机构，利益协调将很难实现。

中国人民大学教授王义桅认为，中央层面领导小组的成立，展示出了中国式改革的三大“法宝”。一是知行合一，不仅有道路、理论、制度三个自信，还有认识力、行动力、执行力三个能力；二是民主集中，西方政治思维在分权与制衡上做文章，满足于“民主是最不坏的制度”，中国在集中力量办大事、推进各项改革方面显示出中国特色社会主义制度优势；三是统筹兼顾，不仅有应对问题方式的统筹，也有部门之间的统筹，还有内外两个大局的统筹。

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年则把近期成立的领导小组解读为“责任小组”。他说，任何一个政治制度，政治责任是最重要的。权力越大，责任就越大，习近平把权力集中起来，显示他愿意承担所有责任，表明他是一个非常有担当的人。

领导小组受到中央青睐，不仅与中国的改革现实相关，也与世界大势相吻合。研究者普遍认为，后现代社会是人类的风险社会，这就意味着政府将面临不确定的公共行政环境。而应对不确定的有效手段就是弹性治理。专家指出，弹性化政府的存在是以任务为导向的，其特点是小型化、灵活化、服务化、团队化。这种临时性组织，美国著名组织发展理论专家沃伦·本尼斯称作“特组织”，美国现代管理学大师彼得·德鲁克称作“任务小组结构”，世界著名未来学家阿尔文·托夫勒称作“专题工作班子”。而在中国，它被称为“领导小组”。

第二篇：中国城市社区治理模式

中国城市社区治理模式：比较与分析

作者：何海兵 文章来源：转载 点击数：

治理是研究社会关系的新理念，强调通过合作、协商的方式实施对公共事务的管理，弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。我国自改革开放以来，尤其是建立社会主义市场经济体制之后，“单位人”逐渐转变为“社会人”，社会中出现了自由流动的资源和自由活动的空间，一批社会中介组织、民间团体应运而生，导致原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵。将治理理论应用于我国城市基层社会的重构具有十分重要的理论和现实意义。本文探讨了社区治理的概念、内涵和特征，介绍了我国社区建设中出现的三种典型的治理模式，分析了它们的共同特征、各自特色、存在的问题和困难，并提出了我国社区治理的最终方向和阶段性过程目标。

“治理”一词自20世纪90年代以来在全世界政治、经济及社会领域得到了广泛的运用，主要目的是为了弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。在最具权威的全球治理委员会的研究报告中，指出治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[1]。与此巧合的是，我国在20世纪90年代启动了社区建设的步伐，主要的背景是在经济体制转轨的过程中，政府不能再象计划经济体制下完全靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间[2]，个人从单位体制中解放了出来，而原有的主要管理“社会闲散人员”的街道和居委会体制在新形势、新问题面前出现了很多不适应症状，与此同时，社区中也逐渐产生了一些社会中介组织、民间团体等，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始参与一些社区公共事务。将“治理”概念应用于社区建设的过程中，对我国社区的长远发展来说具有十分重要的理论和现实意义。

一、社区治理的基本理念

社区是指一定数量居民组成的地域性的生活共同体。社区治理就是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。与我国过去的基层社会管理相比，社区治理的特征在于：

1、就主体而言，由单一化转变为多元化。我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）[3]为目标，达至社区公共利益的最大化。

2、就过程而言，从强调行政控制到强调居民参与。我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。

3、就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。我国过去的街居体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单位体制结构是从上级单位到下级单位再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在社区治理结构中，社区主体多元化，街道与居委会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动；大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间又是一道沟通和联系的桥梁，从而

374 更新时间：2007-8-24 将社区中行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构 [4]。

二、社区治理的实践模式

自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式，本文重点介绍上海模式、沈阳模式和江汉模式的主要特征。

1、上海模式。上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。具体而言：

（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。

（2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。[5]

2、沈阳模式。从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛的影响。其采取的主要措施是：

（1）明确社区定位。沈阳将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居委会则不利于社区功能的发挥。街道办事处是政府的派出机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可以避免两方面的弊端，而有利于社区资源的利用与功能的发挥。

（2）合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。

（3）建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。“领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。

沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”的原则，符合现代社会民主政治的发展方向，对社区的发展具有十分重要的意义。[6]

3、江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：

（1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

（2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。

（3）权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

（4）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任„踢皮球‟”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。

通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。[7]

三、社区治理的比较分析

上述三种社区治理模式是在我国社区建设中涌现出的典型经验总结，既有共同特征，又各具特色，但与社区治理的基本理念相比，还存在诸多问题和不足之处。要实现社区治理的理想目标，还需要做很多的基础性工作，并且这一过程是长期的。

1、共同特征

（1）历史背景相同。如前文所述，在我国经济体制转轨的过程中，城市社会管理出现了复杂、多样的变化，如“单位人”逐渐转变为“社会人”；城市的老龄化趋势加剧，老龄人口越来越多；外来人口大量涌入城市；与此同时，多种所有制经济的发展导致大量新型社会组织的产生，如个体经济、私营经济、民办非企业、各类社会中介组织等，形成了众多的社会阶层，这些个体户、私营企业主、自由职业者等人士一开始就属于无单位归属者，等等。面对这些新情况新问题，我国原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵，因而迫切需要新的城市社会管理体制来适应社会主义市场经济体制的要求。正是在这种形势下，我国各地开展了社区管理运动，探索新型的社区治理模式。

（2）制度设计类似。在社区治理制度设计中，各城市都在社区定位、组织结构、职权划分、运行机制等方面作了具体规定，虽然在细节方面存在差异，但在指导思想上都遵循有利于社区建设，有利于社区基层民主政治发展的原则。即使行政色彩浓厚的上海模式，也在居委会层面成立了居民代表大会，开展了居委会直选活动，并建立了“三会一公约”制度，即社区矛盾协调会、听证会、评议会和居民公约，这些措施都扩大了基层民主，有利于群众自治，有利于社区的发展。

（3）动力机制趋同。在理论上，社区治理来源于两种力量的推动，一是社区自身力量，社区居民、社区自治组织和非政府组织等共同参与社区事务的治理，实现利益的需求，这是社区建设的主要力量；二是政府的外部推动，政府利用自身掌握的资源，在社区居民的参与下，共同推动社区发展。但在我国社区建设的实践中，制度变迁是政府主导的结果。新型的社区治理模式，是政府在新的形势面前主动推动的产物。由于政府部门仍旧掌握着众多的资源，城市社区建设目前还脱离不了政府的指导和支持，社区治理还主要靠政府的外力推动。

2、各自特色

上海模式的特色是把社区建设与“两极政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化了街道办事处的权力、地位和作用，并将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业，因此上海的社区治理模式是属于行政主导型的。由于政府的强势推动，近几年上海的社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面取得了突飞猛进的发展，涌现出一批文明社区和文明小区。上海的经验还被北京、天津、南京和杭州等城市借鉴采用。

沈阳模式的最大特点是社区组织体系的建设，按照类似于国家政权机构的设置，创造性地构造社区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区委员会）、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。单从组织结构来说，沈阳模式属于自治型，因而在全国产生了很大的影响，除了辽宁省内其它城市外，武汉、海口、西安、哈尔滨、合肥等地都学习借鉴沈阳经验。但是，在没有外在环境和内在条件保障的情况下，好的制度并不一定能够得到好的实施，沈阳模式在实际运行过程中容易出现偏离现象，即“穿新鞋，走老路”，这也正是很多学者和政府官员担忧的地方。

江汉模式是在沈阳模式基础上的新发展，以主动转变政府职能为核心特征，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式，并在制度变迁上选择渐进式的道路，即将社区建设规划为三个阶段：近期新型社区培育阶段、中期现代社区发展阶段和远期社区自治完善阶段。江汉模式属于合作型的社区治理模式，而当前我国大部分城市的社区建设都处于从行政主导型到合作型转变的时期[8]。

3、存在的问题和困难

（1）政府常常越位、错位、缺位，仍处理不好政府与社区的关系。由于目前政府在我国社区建设中占据主导地位，又没有有效的制约机制，再加上传统习惯因素，政府还没有理顺自己在社区治理中的角色，导致不该管的事务管了，该管的事务没管或没管好，出现越位、错位、缺位的现象。有学者指出沈阳模式在目前阶段还存在政府“越位”、“缺位”问题，如“以政代社”；自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府身上的附属单位或下属单位；大多数基层政府及其官员尚不懂得或不习惯或不善于对社区自治性组织进行政策上的指导；对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位等[9]。在上海模式中，街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改观，并将居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任，社区的行政性负担很重。在江汉模式中，政府职能部门在社区设立办事机构和人员，直接侵占了社区的办公空间和财政空间。

（2）居民社区参与不足，社区意识不强。居民社区参与是社区发展的动力之所在，但是在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况，以上所介绍的三种典型的社区模式也不例外。上海社科院社会调查中心2000年6月的一次大型调查结果显示，只有25%的居民表

示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。而且分布不均匀，从年龄层次看，参与社区活动的主要人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生。据统计，参与社区活动的人员中将近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占 20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低[10]。由于社区建设的时间不长，居民还没有摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感。社区意识不强，导致社区建设的动力支持不够。

（3）社区自治组织和中介组织比较虚弱，社区的公共资源难以整合。目前在社区中，只有政府组织和居委会组织比较成熟，由于政府组织的过于强大，导致居委会群众性自治组织的地位被虚化。居委会过分依赖于街道办事处等政府组织，使得其自治功能得不到实现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同，社区的公共资源也就得不到有效的整合。而社区中的其他社会中介组织则缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务。前面所述的三种模式都没有体现对社区中介组织的重视，而社区中介组织的发展，对较好地满足居民需要，充分发掘和利用社区资源，建立社区民主自治等方面起着重要作用。

4、未来的方向和目标

（1）总目标：虽然实现社区自治还存在很多困难和问题，但社区自治应是我国社区建设坚持的最终方向，因为社区自治的意义不仅仅在于城市基层社会的管理，它还具有十分重要的政治功能，关系到党的社会基础，关系到政府权威的基层来源，关系到人民生活水平的提高，关系到全面小康社会的实现。当然，社区自治需要得到我国宏观政治体制的支持。随着我国政治体制改革的深入，随着公共领域的形成，制约社区自治的因素会逐渐消失。因此，社区治理的未来方向是向自治型模式过渡。

（2）过程目标：在实现社区自治的路径上，选择渐进式的道路是比较合适的，而在这一长期过程中，需要重视几项基础性的工作。

其一，进一步完善社区治理结构，理顺社区中政府、市场、社会的关系。目前，各社区的制度设计操作性强、理论性弱，机构设置并没有明确的法律依据，未来的发展方向也比较含糊。因此，要进一步改革和完善各社区的管理体制，使社区的治理结构从单一的垂直结构向网状的水平结构转变，使社区中政府、市场和社会三大版块形成真正合作的互动关系[11]。

其二，提升居民社区意识，培养社区自治能力。社区建设要不断地增强居民的社区归属感和认同感，扩大居民参与的范围和程度，要重视社区功能的开发，发展社区服务，塑造社区文化，满足居民的各种需求。社区居委会要逐步提高自身的能力，能够代表居民的切身利益，减少对行政系统的依赖，赢得居民的支持和合作，共同促进社区的发展。

其三，大力发展专业性的社区服务组织等中介机构。社区中介组织是联结居民与政府组织的桥梁，对于整合社区资源、凝聚社区力量、协调社区矛盾、提供社区服务等诸多方面起着重要作用，是现代社区发展必不可少的主体之一。而目前我国的社区中介组织，尤其是专业性的社区工作组织极其缺乏。因此，政府部门应通过政策引导和资金资助等形式培育社区中介机构的发展，让中介组织承担起政府、企业、事业单位剥离出来的社

第三篇：治理三乱领导小组

治理三乱领导小组

经学校研究决定，为了加强对学校“三乱”治理工作的监督检查，切实履行部门职责，特成立“三乱”治理监督检查领导小组。

组

长：吕作彬

副组长：车作山

成员：高

军王玉萍

臣

张志彬

曲

马云娟

张红霞

曹立春

张景涛

治理三乱领导小组

四季青镇中学

第四篇：中国治理模式的三大要素

中国治理模式的三大要素

2015-01-20 02:35:00 环球时报 李世默

21世纪是一个在改革中竞争的时代。能成功改革的国家将是赢家，改革失败的国家将是输家。我想说，在这场改革竞争中，中国共产党领导的中国将在全球大国中脱颖而出。

中国的治理模式有三大核心要素：

一是贤能治理。这是理想状态，贤能治理也会出问题。中国选贤任能的模式，就是中国的官员来自于草根，最有能耐的人通过这个体系，最终进入中国的最高治理阶层。

二是实验治理。中国几十年来推行很多政策，都是从小地方先试起来。成功了就让其他地方学习，然后才是全国推广，失败成本较低。这样的实验治理只能在中央集权的国家才能实现，在美国不可能。

三是回应治理。有没有能力回应人民的需求，回应制度到底健康不健康。据我了解，中共其实有非常复杂和有效及时的反应机制。

中国30多年的改革开放，取得巨大成就，也面临巨大挑战。其中，中国经济模式走到现在创造了巨大财富，但这个模式要改，因为环境变了，经济结构变了。可是在改变过程中增长率就会下降，又会引发其他问题。这个平衡怎么掌握，很难。

而我觉得十八届三中全会启动了中国几十年来最大胆的政治改革。很多人把政治改革的定义定死了，认为只有往某种方向去改变的政策才叫政治改革，朝其他方向做的改变，再巨大也不叫政治改革。但如果把政治改革作为一个中性词，就是对政治体制“动刀”，对政治体制做质的改变，我想三中全会是一个里程碑。这主要表现在三个方面：

一是中央和地方政府权力分配发生了巨大变化。三中全会比较重要的一点就是国家预算，以前中国的国家税收只有一半在中央政府手里，这次把它变成了全国的预算，这是巨大的权力再分配。

二是党纪和国法的权力分配发生了巨大变化。三中全会对中纪委进行了重组，把地方纪委的决策权力从地方党委那里抽出来。

三是党和国家的关系发生了巨大变化。我认为三中全会把人大、党中央、国务院这传统“三驾马车”的格局打破了。国家成立了很多领导小组和委员会，都是党中央在领导。这是一个巨大的政治改革。中国共产党走到了中国国家治理的前台中央。

四中全会通过依法治国继续并巩固了政治改革的方向和格局。很多人把新中国的60多年分成两个30年，我觉得三中全会启动了第三个30年。第三个30年最重要的两个方向：一是政治治理的完善，一是全方位民族复兴。

在中共的领导下，中国经历的政治、经济变革，幅度和深度远远超出几乎所有其他国家。为什么？我认为这是中国政治体制的独特性质的结果。在中国，核心是中国共产党，中共本身就是中国的政治体制。中国是世界上大国中唯一的一个拥有这么一个独立于社会又同时来自于社会的政治力量。这个机制就是中国改革的原动力。▲（作者是上海春秋发展战略研究院研究员、中欧工商学院校董，本文是作者在清华大学的公开课摘要）

第五篇：治理商业贿赂领导小组

山东省青州至临沭高速公路第二十一项目部

治理商业贿赂领导小组

编号：青临高速-2009-06-01

编制单位：山东省青州至临沭高速公路

第二十一项目部 编

制：何 茂 钱 批

准：潘 英 杰 编制日期：2009 年 6 月 10 日

山东省青州至临沭高速公路第二十一项目部

为全面贯彻落实省市项目办有关治理商业贿赂的要求，进一步加强对我标段的治理商业贿赂工作的领导，促进我标段治理商业贿赂工作的顺利开展，经研究，决定成立理商业贿赂领导小组。

治理商业贿赂 领导小组 组

长：潘英杰 副 组 长：田治宪 成员：吴延兵

张子伟

任新庆 李景叶 逯军海 李广明

毕泗新 卜祥钦 崔久亮 监 督 员：李兴平何茂钱

举报电话：0539-8817866

邮

箱：qlgsxmb21@126.com

山东省青州至临沭高速公路 第二十一项目部

2009 年 6 月 10 日

监察室成员名单

主

任：

孙明杰 副 主

任：

何茂钱 专职监督员：

李兴平举 报 电 话：0539-8817866

邮

箱：qlgsxmb21@126.com

治理商业贿赂 保证体系框图

项目经理部 职工监督 治理商业贿赂领导小组 施工队 各职能部门 廉政教育宣传 廉政监督 廉政把关 对于重点工作设专职廉政监督员 针对问题开展群众性廉政活动 廉政预防 实现廉政目标 总公司