乡村治理的现状及问题

第一篇：乡村治理的现状及问题

学者霍军亮认为，以城市化与工业化为基本标志的现代化带来农村社会的危机和破产，似乎已被证明是全世界的规律。

（一）乡村治理的现实结构

从中央到地方，中国的政权组织共有五个治理层次，它们是中央、省（区、市）、市（地）、县和乡镇。乡镇是国家在乡村地方设立的基层治理单位。乡镇治理的组织结构，包括乡镇党委、乡镇人大与政府、上级政府在乡镇的职能派出机构（所谓七所八站）、各类协会及社团组织等等。学者郭正林认为，乡镇实质上是“多元共治”，就是以乡镇党委为治理中心，政府组织与社会组织的协同运作。

1、“三位一体”的乡镇政权结构

中国的乡镇政权是乡镇党委——人大——政府的“三位一体”的结构。乡镇党委事实上是乡镇政治、经济和各项事业的主要决策者和制裁者。乡镇人大是乡镇政权的权力机关，由它选举产生的乡镇政府是乡镇的行政中枢组织。乡镇政府既是乡镇人大决议的执行机关，也是落实乡镇党委决策的办事机构。

现行的乡镇组织运作仍然深受人民公社时期实行的“党的一元化领导”的影响。乡镇的实际工作，以新的形式强化了党的“一元化”领导体制，使乡镇政府和经济组织成了乡镇党委的从属机构。特别是现行乡镇政府的组织机构和职能权限，基本上还是五十年代的框架，其运行机制在相当程度上没有摆脱旧体制的惯性。而且，乡镇组织的条块分割严重肢解了乡镇政府的职能，使其处于有责无权并受制于“七所八站”。

（1）以乡镇党委为核心的权力中枢系统

在现行的乡镇治理结构中，乡镇党委是治理的权力中心、决策中心、指挥中心和控制中心。乡镇党委直接受县（或县级市）党委领导，实行集体决策和书记分工负责相结合的领导制度，形成“书记挂帅、分兵把口”的工作格局。乡镇党委权力的合法性来源于中共中央在1999年3月制定和发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》。

（2）以乡镇人大为主体的乡镇权力系统

乡镇人大是最基层的国家权力机关，基本的功能就是赋予乡镇政权治理结构的合法性。我国《地方组织法》规定了乡镇人大的12项基本职权，其中最重要的是由它选举产生乡镇政府，听取和审查乡镇政府的工作报告，决定本行政区域内的重大事项。目前，乡镇人大的权力地位和职权都有待提高。在乡镇人大闭会期间，由于其缺乏常设机关，人大主席团难以有效履行法律所赋予的决定权、监督权和任免权。而且在党政不分的情况下，乡镇人大的许多职权实际上由乡镇党委或者政府所代行，人大“橡皮图章”的形象难以根本改变。

（3）以乡镇政府为主渠道的行政体系

乡镇政府是中国最基层的国家行政机关，是国家政策输出的终端，也是整个国家治理系统的基础设施。“上面千条线，下面一根针”的说法表明了乡镇政府在国家行政体系中的基础性和重要性。

乡镇工作一般分经常性工作和非经常性工作。乡镇政府的大量“中心工作”是非经常性工作。乡镇工作的特点是以完成上级布置的“中心工作”为重头戏。为了高效率地完成上级布置的工作任务，乡镇一般实行“书记挂帅、乡长动手、人大主席协作”的三位一体的分工合作的领导方式。由于乡镇政府一直存在人员编制少与上级布置的任务多的矛盾，要求乡镇政府严格按照职能分工、各负其责的行政原则运行，在目前的条件下是不现实的。

2、“条条”与“块块”

迄今为止，我国农村基层仍实行“条块结合”的管理体制。县市下派部门（“七站八所” 即“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同治理乡村。从实践来看，这种体制是造成“条块分割”以及加重农民负担的制度性根源，不适应市场经济发展的需要，应进行根本改造。

“七站八所”的设立及“条块结合”的管理体制是对乡村社会事务实行专业化、计划化和集权化管理的产物，其危害表现为：（1）持久的“条块分割”的矛盾。乡镇一直抱怨上级机关控制着“管财管物和有权有利”的部门，剥夺了自己对乡村事务的管理权力，侵害甚至剥夺自身的权益，而且难以进行有效的监督和协调管理，造成乡镇“牌子大、权力小；责任大、待遇差”。（2）“七站八所”的扩张和膨胀是造成乡村“食之者众”的重要根源。一方面，不少地方“七站八所”的机构和人员数量远远超过乡镇政府。另一方面，县市及上级各部门不仅常常以加强管理的名义在乡镇和农村基层设立自己的派出机构，争着挤着向基层“插一脚”，造成“七站八所”及机构和人员不断增多，也借助上级部门的权势对乡镇下达各项任务要求，并要求乡镇政府设置相关的部门、确定专门的人员以配合部门工作，迫使乡镇政府不断增加部门和人员。在人员不够的情况下，各乡镇也只能是一人数职，穷于应付，以至于基层牌子“泛滥成灾”。（3）众多的“条条”不仅使乡镇政府不堪重负，最终也使农民群众不堪重负。特别是上级下派机构和部门大都拥有与农民生产和生活直接相关的粮食收购、水电分配、税费征收、土地使用及生产经营等等方面管理权，不少机构在行使管理权力的同时巧立名目“搭车收费”，有的“只收钱、不办事”，甚至“收了钱还乱办事”，对农民的生产和经营横加干涉，乱收费、乱罚款，随意加重农民的负担。取消农业税虽然成功地堵死了乡镇政府和村级组织摊派和收费的渠道，但是，“七站八所”和部门收费的口子依然存在。有不少县直部门甚至不经乡镇和村直接到农村罚款和收费。可以说，现存的“七站八所”及“条块结合”管理的体制不仅是加剧农村管理混乱，也加重农民负担的制度性根源。（4）随着市场经济的发展，一些“条条”及其部门的存在及运行方式日益丧失其合理性。如邮电、金融、农机、农技、文化、广播、经管、客运等等不过是计划管理体制的延续，随着市场经济及改革的发展，这些机构的业务及活动方式也日趋经济化和市场化，已经丧失作为国家机构行使行业政管理的必要性。（5）现存的“条条”和部门均是按乡镇行政区划组建和运作的，在机构设置上强调上下对口，层层节制，分区而治。其结果使各部门的业务工作被行政区划割裂开来，难以实现机构设置和业务管理的优化配置。同时，也使各地方及各部门管理呈现出相当程度的孤立、分散和封闭性，各个乡镇和部门也仅由垂直的行政权力上下联系起来，缺乏横向的联系，一旦上级部门对下派单位缺乏有效的监控，或者垂直领导出现障碍，必然丧失对下派机构行为的有效约束。

3、乡镇与村庄的关系

（1）“官民共治”的特征

乡镇政权的治理属于国家行政的范畴，村民自治具有社区自治的特征。在乡村治理的综合体系中，乡政包含村政的内容，村政渗透着乡政的要素，乡村治理的行为与制度具有“官民共治”混合性质。

（2）乡镇党委与村党支部的关系

乡镇党委与村党支部是领导与被领导的关系。这种领导体制一直是维系国家与乡村社会政治联系的主轴。党支部建在村庄是中国基层政治体制的特色，也是党领导农村工作的制度保障。村党支部是农村各项事业和各种组织的领导核心，实质上是党的执政权在农村社会的贯彻或延伸。乡镇党委对村党支部直接全面的领导，使乡村两级基层党组织结成了类科层制的组织结构，这种结构使得农村基层党组织具有“准政府”的功能特征。乡村党组织系统是中国乡村政治的实际整合中心，这种治理结构决定着乡——村政治关系的基本特征。

（3）乡镇政府与村委会的关系

《村委会组织法》规定，乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，不是科层制意义上的上下级关系。乡镇政府对村委会的权力，不能像乡镇党委对村党支部的那样直接领导，而是要通过指导、协商、合作等行政措施来实现。显然，这种制度设计的着眼点之一是为了减少政府对村委会的行政干预，增强村委会的自治能力，拓展农村社会的自由度。但在现实生活中，乡镇政府干部习惯于把村委会看作自己的下级机构或“腿”，习惯于采取行政命令的方式，这就难免与村委会的自治性质产生冲突和矛盾。而且，国家下达给乡镇政府的硬性任务越多，乡镇政府就越倾向于行政命令的工作方式。因此，乡镇政府与村委会的关系，在形式上是“指导与被指导”的关系，而在实际运作上往往表现为“指挥与执行”的领导与被领导关系。

（4）乡政与村政的两个纽带

在现实的制度框架下，乡政与村政之间依赖两个纽带而连接起来，一是以党组织系统为载体的“党的纽带”；二是以政府系统为组织载体的“行政纽带”。上级强调加强农村基层党组织的核心领导地位和战斗力，目的是通过强化“党的纽带”，来保障村庄不脱离国家政治控制范围，使“村民自治”不至于演变成不受制约的“村堡政治”。这两个纽带自上而下地在村庄社区的交织。村庄二元权力决策之间的矛盾以及调节，在很大程度上取决于上级党政关系及其变化。在实施村民自治的过程中，如何保持和加强农村党组织的核心领导地位，又避免以党代政的弊端，确实是村政制度建设所面临的一个亟待解决的大问题。

（二）乡村治理面临的经济危机

当前乡村社会危机的经济表现为：近年来中西部地区农产品价格下降，农民收入增长缓慢，农民负担日趋沉重，乡村债务恶性膨胀，乡村经济发展难以为继。

1、乡村巨债背后的隐患

农业部1998年的统计表明，全国乡村两级债务共计3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元。另有官员统计，中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右。还有基层干部推算，全国近3000个县（市），如平均每个县（市）的债务按2亿～3亿计算，全国农村债务大约在6000亿～9000亿元之间。但有专家学者认为远不止这个数。财政部科学研究所研究员白景明认为，在省级行政单位中，乡村债务总额有的达279亿元，有的省的乡村债务总额超过了这一规模，如果采用取中间值法则估算，全国乡村债务总额不会低于6000亿元。如果采用高值推断，全国可能突破１万亿元。乡村债务占我国ＧＤＰ的比重在5％～10％之间，占我国财政收入的比重在30％～50％之间，乡村债务总额负担实际上已超过长期建设国债负担，在转轨时期已积累成为一个沉重的、影响到国家财政安全和乡村社会稳定的包袱。但目前中国对乡村两级债务总额尚未有完整的统计体系和统计结论。

白景明认为，没有任何一个国家像我国这样轻视地方政府债务管理。西方国家很早就从理论、政策、法律三方面应对地方债务增长，因而时至今日未出现大的问题。我国在转型时期，政绩型评价体制使每一个上级都可能会布置一些短期行为式的任务，而只对上级负责的每一个下级，都可能会执行对农村未来发展构成长期不良影响的决策，这是导致乡村负债恶性膨胀的最根本原因。我国乡村负债的程度已陷入无人控制的困境，上级政府把乡村政府的举债行为看做是一般性经济行为，正是上级政府对乡村负债的漠视，导致了乡村负债的无度和欠债不还。而乡村负债的特点是债权人结构复杂，债务利息高（其借贷利率一般都在15％以上，有的甚至高达20％～30％），债务累积时间长且呈逐年上升趋势。中国社会科学院农村发展研究所课题组调查研究表明，乡村债务已经引发了激烈的农村社会矛盾，“以债抵税”现象普遍存在，乡村政府和组织正常运转受到影响。此外，乡村债务已经使乡村政府和组织提供公共产品和服务的能力受到影响。

2、原税费征收体制存在弊端

学者项继权认为，原税费征收体制存在弊端：一是“多头征收”。农村的农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”分别由财政、地税和经管等不同部门分别征收；二是“政府征税”。虽然农村税费由不同部门征收，但是，这些部门通常将农村税费征收任务分派给乡镇政府及村民委员会征收；三是“户交村结”。虽然有关文件要求农村税费征收要“户交户结”，征收到户、结算到户，但事实上是由村代征代缴，间接征收；四是“突击征收”，每年夏秋两季，各乡镇及村组干部都展开税费征缴行动，集中时间和力量对税费进行突击征收；五是“行政强制”。一方面对抗拒不交的农民“拔钉子”，对完不成上缴任务的干部克扣工资，给予一定的处罚；另一方面对完不成任务的乡镇政府和村组实行“硬结账”，从下拨款中扣除，而有不少村组及干部则不得不先借款垫解上交。

显然，原税费征收体制是一种“税政不分”、“以政代税”的体制，不仅政府的行政管理权与征税权不分，而且农村基层政府成为征税的主体。在实践中，一些乡村干部百分之七八十的时间投入到完成税费任务之中，难以有效地进行公共管理，也难以给农民提供公共服务，其结果是乡镇政府“种了别人的田、荒了自己的地”。上述体制也是一种“委托代征”的间接征税体制。不仅乡镇政府成为征税部门的执行者，村组也成为税费征收的代理者。由于税费征收机关与纳税者脱节，不可避免地出现征管“盲区”，不可能杜绝村民所反映的税费“分配不公”和“层层加码”的问题，出现随意核定税费任务、转稼负担，出现所谓的“有地无税”、“有税无地”和“平均摊派”等问题。“户交村结”及行政强制迫使村委会及村组干部借贷上交，这是形成村级债务的重要原因之一，且依靠行政手段征收税费不可避免引发干群矛盾。

从历史上看，历代王朝均未能消除农税代征者欺上瞒下、加征加派、从中渔利的弊病，也难以杜绝因上催下抗难以完成粮款任务使代征者陷入倾家荡产、无人应役的境地。在任何社会中，委托者与受托者之间的信息始终是不对称的，委托者也难以对受托者进行有效地监督。过分地放纵和过分地施压都会使受托者的行为发生变异。也正因如此，委托代征有着内在的危险和风险，取消农业税是一种“一劳永逸”的解决办法。对于当前已经陷入财政困难的农业县市来说，如何保障其合理的稳定的财政来源，是取消农税后首先必须解决的问题。否则，农民负担同样可能反弹。当然，取消农业税及农业特产税并不是取消农村所有的税种，更不是不需要独立而高效的农村税务征管机构。因此，对于农村税费征管体制的改革仍然有其现实性和必要性。在中国这样一个农业大国，面对广阔的乡村和分散的农民，征收任务与征管能力之间的矛盾将是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益则始终是一个难题，也是中国乡村治理的困难之所在。

（三）乡村治理中的低水平社会关联

学者贺雪峰认为，农村社会处于深刻的危机中，而造成这种危机的，除了经济政治两维因素以外，农村社会关联这一结构性因素也具有不可忽视的影响。

1、村庄社会关联

在每一个特定的社会中，人与人之间都会发生种种并不均质的联系。这些联系构成一系列的结点和凸凹结构，从而使这个特定社会本身复杂化。举例来说，在一个村落社区范围内，人们大都会以家庭为基础，以差序的形式向外推展形成自己的关系网络，这便是费孝通先生所谓的中国乡村社会中的“差序格局”。处于“差序格局”的村落中，人们便依关系远近来建构利益群体，并以这种关系远近来划界展开利益斗争。特定人际联系的性质与深度，决定了人们在为获得利益和声誉所进行斗争中的协作能力与状况。

在当前中国社会，人与人之间社会关联可分为三种类型：（1）传统势力特别是宗族势力依然强大，人与人之间社会关联严重受制于宗族影响的社区，宗族联系超越人与人之间的其他联系，宗族利益成为人与人之间进行划界的主要工具，宗族成为社会中最为显明的结构。（2）经济比较发达，特别是个体私营经济比较发达的农村地区，农村社会经济分层十分明显，农村经济精英因为掌握着大量经济资源，而在一些方面对其他人形成了关系网络上的优势，这时，既存在经济精英内部之间联系强化的趋势，也存在不同精英之间争夺对村民关系主导权的趋势，经济精英开始替代权力精英，普通村民聚集在经济精英们的呼号下面谋求自己的利益和表达他们的意愿。（3）传统迅速消解而经济又不很发达，无论是传统权威还是现代权威都未发展起来，村民在某种意义上既失去传统的关联，又未建立起现代关联。第一类关联为法团主义者所主张；第二类关联“公民社会”论者所主张。无论是哪一种情况，农村社会关联度都十分强劲，农民作为一个集团的意愿，国家不能忽视。特别是这种社会关联已经产生出突生结构的情况下，如在经济发达地区已经或正在出现的“非官方的、非正式的民间经济和组织”，和大量私营企业，再如在某些地区宗族组织的重建等等，都使得这些地区的社会关联呈强势扩展，其对外表达政治社会意愿的能力和对内维持秩序和合作的能力，都大大增强。在当前中国农村的大多数地区，农村社会关联属第三类关联，没有突生结构，这种情况下，无论是对外表达自己的经济社会意愿，还是对内维持内部秩序与社会协作，都相当困难，农村社会处于一种甚至比以前更为软弱无力的困境之中。

2、社会关联影响乡村治理

好的乡村治理应该解决两个方面的问题，一是在与外界的联系中，具有讨价还价的能力，而不沦为任人宰割的羔羊。二是必须协调好内部协作，以经济地解决共同面临的社会秩序和生产合作等问题。

解决以上两个问题，都与社会关联有密切联系。无论是传统还是现代社会关联比较强的农村，特别是存在有突生结构的地方，一定区域农村社会的人们都有可能以一个整体来理性行动。整体行动不仅可以抑制外界的掠夺，而且可以带来廉价的秩序和协作。但是，在社会关联度不高的农村社区，农民作为一个整体行动起来就会十分困难，这个时候，无论是对外界掠夺的抵制还是在内部协作的达成上，都十分困难，社区内部诸多不经济行为比比皆是，乡村治理处于不良状态。具体地说，在农村社会关联度不高的社区，国家对农村社会的超额提取成为可能，社会缺乏抑制这种提取的能力，乡村社会可能因此而将危机向深处转化，国家与社会关系失去了本应具有的弹性互动的韧性，社会地痞也会借助暴力来骚挠农民。而在内部合作方面，大量公益事业无人过问，社会公道不再具有强制力，“各顾各”的村民丧失了对集体事业的热情和集体事业可以为自己带来好处的信心，一些临时的，缺乏长远眼光的事情到处发生。生产合作、公益事业、社会舆论都不再具有价值。

任何一个社会得以存在的基本前提是解决内部的秩序问题。在当前实行村民自治的情况下，由村民选举产生的村委会这一结构应该在抑制上级过度的提取和形成内部的协作上，发挥一些作用。但事实上，在社会关联度较低的农村选举中，一个方面，村民的自由往往是不受其他结构性力量(诸如宗族，经济大户)影响的投票自由，另一方面，每个村民只拥有分散的一票，不足以构成与当选村干部之间的互动，选举出来的村干部并不能从他的得票中感受到真正的力量。有时村民干脆就选那些强悍的人来当村干部。这些强悍的人来当村干部时，他们强烈的个性使他们敢于抵制上级的不良安排。他可能凭借自己的身体暴力和以身体暴力为基础的语言暴力，对村内一些破坏公益的行为进行严厉处罚。有时，这些选举出来的强悍的村干部们，反而将村庄治理得较好，但显然，他很少依靠选举获得了可以治理好村庄的资源与力量。也正因为这些选举出来强悍的村干部们并不从选举中获得什么，他们在村庄治理中就可能有时有益，更多的时候有害，以至村民不久就发现，他们对那些选出来的横行霸道的村干部无可奈何。

在社会转型时期和市场经济的初步发育之下，农村社会充满着骚动不安的气息。乡镇在向村民收取税费时竭泽而渔，村民根本不关心那些日渐沉重起来的村级债务，村干部们也可能因为无长远预期而不负责任。在各级政府都存在短期行为及政策常常不配套的情况下，如何让乡镇政府对人民负责？假若在农村社区，村民之间存有强有力的关联机制，村民具有强大的一致行动能力，情况就可能有些不同。比如在村干部高息借贷上缴提留时，高息可能留下祸患全体村民的理由，就可以让村民一致行动起来，迫使村干部考虑高息借贷的后果。不仅是借贷，而且所有重要的与全体村民利益相关的事项，因为村民强大而一致行为的可能性，致使村干部们不得不慎重对待。选举可以进一步加强村干部对强大而一致行为的村民集团让步。在社会关联紧密的农村社会，大致不会出现明明是将农村推向绝境，村民感到无可奈何，乡村组织得过且过，所有人都眼睁睁看着走向深渊的情况。而在那些社会关联较弱的地区，已经有太多的农村走向了较一般农村危机严重得多且并非非得如此的困境之中。

（四）当前乡村治理模式的政治局限

目前中国政治所面临的是结构性的功能障碍，具体来说，就是其贯彻意志的能力远小于形成意志的能力。经济学家诺斯指出，经济制度的演进要求政治制度从非正式化走向正式化，即依靠法律手段和独立的司法机构来约束统治者及其代理人的行为，否则经济制度将难以得到有效的实施。在乡村基层的实际生活中，制度的实际影响力是极为有限的，在国家设定的制度原则与制度的实际运作之间，存在着明显的不一致。这种制度危机使乡村经济制度变迁可能产生的绩效为乡村政治的结构性障碍所吸纳，从而难以在实际生活中得到体现。

1、乡村治理模式的惯性

学者张鸣认为，历史留给乡村自治的是带有很浓的传统色彩的基层政权，基本上属于任务导向的，只关心税收和秩序的问题，且行政效率低下、结构相对臃肿。现在的基层政权，不仅承担着与传统政府类似的事务，而且还负有领导当地经济发展的职责。结果，一方面“拍脑袋”式的“首长工程”在乡镇甚至村庄遍地开花，造成大多数乡镇陷入了足以令它们破产的债务危机。而且，政府机构自身福利过分依赖“创收”，本身已经使政府行为趋向牟利化。另一方面，刚刚从行政体系中剥离出来的半行政机构，诸如电力、电信、保险等部门理直气壮地走向牟利化，垄断性和强制性地向农民榨取高额利润，它们的行为往往又和基层政府行为搅在一起，强化了政府行为的牟利化趋向。而且，乡村政权仍然带有过去动员体制的色彩，不仅治理架构是划一的半军事化的残余，而且基本的政治运作方式也还是运动式的，以任务导向的政府面对各种上面下来的刚性任务，必须刚性地执行，根本不允许村级架构有任何的讨价还价的余地。

2、“明星村”治理结构的内在矛盾

学者乔新生认为，在中国乡村普遍实行承包制的今天，以华西村为代表的中国明星村的治理模式面临特殊的困难，它必须以社员个人财富的不断增加来证明组织的优越性，而这样做与发展集体组织经济又存在着一定的矛盾。随着明星村的发展壮大，明星村的内部治理结构也发生了倾斜。少数人的决策代替了当初的集体选择，民主的气息逐渐地淡化了。为了防止不同的声音出现，以集体财富的再分配为主要约束机制，辅之以个人崇拜的治理手段被不断强化，这对明星村来说不是一个好的兆头。因为集体主义下的治理结构是建立在最充分民主基础之上的。在集体组织内部必须实行彻底的民主管理。这种民主管理不同于民营企业的内部分权决策，也不同于国有企业的厂长负责制下的职工代表会制度，而是一种绝对的民主体制。在集体组织内部，每一个成员拥有绝对平等的权利，他们通过集体投票决定组织的事务。如果村民的权利无法实现，那么集体主义的灵魂就不存在了。一个只有集体主义的躯壳，而不具备集体主义灵魂的村庄不可能再沿用集体主义的治理结构发展下去。

集体主义的治理结构是建立在一定的道德高地之上的，这种近乎无私的组织结构在险恶的环境中往往有顽强的生命力，因为任何一个成员的生存都必须依赖其他人的帮助，以色列的基布兹就是一个非常典型的例子。在明星村的治理结构中，不是没有集体决策的形式，而是这种集体决策的形式被异化了；不是没有个人财富，而是个人财富与集体财富混淆在了一起，或者说有人故意将个人财富与集体的财富混淆在一起；明星村不是没有集体劳动，而是在集体劳动的过程中，引入了现代企业的治理结构，实行所谓“外圆内方”，而这种现代企业治理结构又在制度上否定了集体经济组织的管理原则；明星村不是不允许个人私欲，而是没有用集体主义的道德原则引导每一个人将个人私欲和集体的发展紧密地联系在一起，或者说，少数人的私欲试图代替大多数人的私欲，集体主义的决策原则失败了。明星村内部民主的异化可能是导致今后明星村衰败的最大原因。

3、乡村自治的二元张力

有统计显示，全国村支部与村委会关系协调并能顺利开展工作的不超过60%。学者霍军亮认为，村“两委”矛盾主要为三种形态：支部“贪政”，即村支部把党的领导绝对化，事必躬亲，村委会不能独立行使职权；村委“揽政”，即村委会事事越权“不让管”，而党支部无原则退让“不愿管”；两委“夺政”，村支书和村主任都想把权力完全集中到自己手里。

造成此种矛盾和冲突的原因主要有：

（1）“公共管理领域”的诱导。安妮·奥罗姆认为，对有着共同目的的两个不同的组织而言，如果双方在职能和权限等方面没有重合，那么都可以按照自己的逻辑运作下去，不会发生冲突。但是，如果双方在职责、权限和管理对象上没有做出明确的划分，存在管理上的公共领域，这些公共领域就构成了不同组织之间的“冲突点”。《中国共产党基层组织工作条例》规定：村支部的主要职责是讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。而《村委会组织法》则规定：村中大事应由村民通过村委会、村民代表会议和村民大会等自治组织来决定。这就出现了“公共管理领域”，“村中重要问题”和“村中大事”如何界定没有具体的标准。按照这些规定，村庄中自然就有两个决策中心，一个是村支部，一个是村委会，一旦村支部与村委会的意见不一致，组织间的冲突就不可避免。

（2）传统体制的影响。在计划经济体制下，往往是由乡镇任命的党支部书记决定村中的一切事务。但随着村民自治体制地确立，农村的治理就产生了双重矛盾：一是任命制与选举制的矛盾，即党支部成员由任命产生，而村委会成员则由选举产生，形成了“上级来人找支书，村民有事找主任”的局面。二是二元决策的矛盾，党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。民主选举使村主任在村务决策中的位势增高，而传统体制仍然捍卫着党支部书记的优势地位，出现了法律与传统体制、传统观念的矛盾。

（3）权力结构的失衡。“两委”关系的实质是国家行政权力与村民自治权力的关系，是政务与村务的关系，是国家与农民的关系。村党支部不仅是对村庄公共生活进行政治领导，更重要的是扮演了国家行政机构的角色，行使的是国家行政权力，更多的是体现和维护国家利益。而村委会更多的是扮演“村民当家人”的角色，本质上反映的是村民的利益。于是也就出现了两种利益中心和两个权力中心，两委冲突就是行政权与自治权冲突、政务与村务冲突和国家与农民关系紧张的外显。由于两种权力中心之间没有任何缓冲地带，没有设置特殊的“安全阀”，直接导致了两者的正面冲突。

（4）行政指导的错位。在村民自治过程中，行政指导缺乏系统的、规范的政策规定，指导的程序也不完善。在指导中往往又是就事论事，缺乏示范效应，或者以包办代替指导，甚至出现因指导者认识不清、经验不足而导致指导失误，使村委会的组织目标难以实现，大大降低了法律的严肃性和村民对党支部与政府的信任度。

4、乡村自治的弱势地位

学者徐湘林认为，乡村自治的制度安排在实践过程中具有很强的行政主导性，自治权威仍然带有相当程度的官僚化特性，表现为村一级权威来源的转移并不彻底，村党支部仍然是村级权力组织的核心；而村委会的权威仍然依赖于上级党政机关的支持。更重要的是，县乡级党政机关对村级选举拥有具体的指导权，对引起争议的决定拥有实际的裁决权。另外，这种村民民主自治的功能只限于自治组织内部的利益调整。由于权威的依附性和自治规模的限制，村民自治更多是表象性的而不是实质性的。由于相互隔离的、分散的单个行政村落的自治和民主选举自治组织不可能直接影响国家层面的政策选择，难以约束基层政府的行为，故而无法改变农民在社会利益分配格局中的弱势地位。国家通过政府基层行政机构对农村社会的强控制治理模式也没有发生本质上的变化。所以在目前的情势下，中国乡村治理从人民公社体制向村民自治和村民民主选举体制的转型，不能够彻底解决农业、农村和农民在现代化和市场化进程中所面临的发展困境。

5、乡村治理结构的制度性缺陷

乡村治理结构是指乡村治理权力产生、运作与变更的制度安排与组织架构，具体由一系列制度规定。制度由非正式约束和正式约束构成，前者包括道德文化、社会习俗等行为规范，后者包括政治规则、经济规则和契约等。

学者刘晔认为，当前乡村治理处于一种低稳定的结构状态，它不断卷入甚至制造社会冲突。一方面，它与乡村社会的利益处于脱节状态，其权威合法性受到挑战；另一方面，它没有有效连接国家目标与社会目标，其工作效能受到危害。具体来说，低稳定的乡村治理结构通过两个互相关联的特征表现出来。第一个特征是蜂窝状结构的加剧。改革以后，国家的退出使乡村权威获得了自由行动的更大空间，他们强化“集体”财产支配地位，严格控制资源分配权，实际上形成了与国家利益、农民利益关联性很弱的自治体系。这种状况导致第二个特征，即政策执行中变通方式的普遍化和常态化。变通的特点在于非程序化与非规范化，其微妙之处在于似是而非，表面上看，它所遵循的原则及试图实现的目的与国家和上级政府的政策目标相一致，但经过变通后所达到的实际目标就其更深刻的内涵来看则可能与原目标从根本上背道而驰。改革初期，变通作为制度运作的正当方式是为了鼓励各个地方的大胆探索。改革至今，当国家需要重塑权威时，原来推动改革的措施，已经成为乡村治理权威对抗上级政府的手段了。

当前乡村社会的诸多冲突，根源在于乡村治理结构的制度性缺陷。在治理规则方面，乡村权威没有贯彻统一普遍的代表国家的治理规则，相反，乡村治理组织发展出了自己的治理规则，并取代了其他组织的授权有效性，代替宪政组织实现村民的一般权利。由此，村民生活的一般权利并非由抽象意义上的宪法或国家授予，而是在实际意义上由他们所生活的初级治理组织授予。乡村治理组织往往具有在长期实践中被默认的权力，大量成文的或不成文的乡规民约强化了乡村治理组织的这种权力，国家治理规则的刚性被谈化，特殊处理成为乡村秩序的主流特征。乡村治理组织的巨大权力与制度空间表明，在治理规则方面它仍因循乡间的惯例，乡村社会仍在乡村权威的控制之中，尽管各种政治变革改变了权威集团，但近代以来形成的权威与乡村社会的基本结构没有改变，国家与社会的有效整合并没有产生。

乡村治理结构中这种不同于国家治理的“潜规则”，构成了乡村秩序的制度基础，并导致国家政权建设中严重的行政低效性，一种实质上的自治在不必与国家法制发生明显对抗的条件下得以成立。这种潜规则体现在一系列的地方性制度中，并维系着现阶段乡村权力结构的内聚。从财政制度来说，乡村治理组织的税收收缴范围和数量显然不在上级政府的控制中，只要是针对公事工作，公开违背行为并没有经常面临严厉惩处的的风险，多数情况下按照基层自定的原则行事是成功的。所有这些惯例，都方便了基层财政掌握在极少数权威人物手中。而在一般情况下，上级并不追问这种权力是否得当，除非遇到专门的运动或引起广泛的不良影响。同时，一旦破坏这种上下默认的定税权力，基层执行上级指示的效率会更低。这样，国家对财税的支配权，就在不经意中被层层削减。在土地承包方面，1993-1997年间，国家连续下发的文件要求延长土地承包期限，将第一轮承包到期的土地再延长30年，以稳定现有制度。但在乡村两级，土地调整行动仍在按照各地自己的需要展开，延长承包期限的政策遭到变通执行，因为保持调整土地的权力涉及基层组织的存在基础——对资源的控制权，因此乡村治理组织总是用各种借口和方法抵制国家政策的深入，维护自己的控制权。从这个意义上说，“人地矛盾”在很大程度上是默认的不良制度造成的，这种制度使得国家政策在有效解决矛盾方面无能为力。同时，基层组织还积极阻止来自乡村个体的控制权竞争，他们发展出一系列集体经济组织，强调集体资产的管理，以阻止民间经济组织扩大对资源的控制能力。这种集体所有制往往是形式上的，许多基层公务人员的私人需要在制度上被“合理”地纳入公费支出的范围，这使得他们从利益上成为集体所有制的坚实基础。这样，集体所有制在缺乏有效约束的条件下，演变成基层干部群体所有制。最后，当前乡村治理中的人事制度安排与真正意义上的选举尚有相当距离，尽管上级政府有挑选、批准与任命村官的权力，但选人的重要过程却是从基层开始的，被乡村干部不容的人很难在村干部位置上做得长久。基层长期形成的人事更替的程序是：原村班子提名，乡镇政府派人进村考察，取得共识后组织选举，再报乡镇政府批准任命。这种制度事实上将选择权赋予乡村两级治理组织，村民不可能广泛介入。这样，乡村共同利益的内聚通过人事变动得以保存。

潜规则以及作为这些规则体现的地方性制度，使得乡村治理组织构成了一种“隔离地带”，将国家与乡村民众隔开。它既阻止国家管辖权的干预，也使乡村干部滥用职权时国家难以施行有效的监督。当前的乡村治理组织融合了传统乡村权威和官方身份，以形成治理的合法性来源，它不必像绅治模式那样通过对社会公共事务的贡献去获得合法性地位，也不必像政社合一的官僚组织那样，仅仅依赖官方身份行动，它通过实施自己的潜规则，并控制集体财产和资源，建立相互支持的政治网络，巩固并强化了乡村社会的秩序，它通过将国家的治理权形式化和抑制村民参与的实践，将国家和乡村社会的影响降到最低限度，乡村治理已经发展出了一种利益相对独立的政治团体。

6、乡村治理的结构和体制“瓶颈”

从国家政策结构的层面看，因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策，造成农村的相对贫穷落后。在税负方面，以前的“城乡差别”的税收体制使得了农民比城市人口承担了更多的税负。90年代以来，随着市场体制的不断发展和外资企业的流入，乡镇企业普遍不景气，影响到乡镇企业对农村的反哺能力。在中西部地区有活力的乡镇企业更少，且生产效益差，对农村的反哺能力更为有限。

从行政管理体制的层面看，由于财政权下放、行政承包、和压力型体制的强化，县、乡农村管理体制形成高成本运行的格局。县、乡级政府机构和行政人员普遍过于庞大并不断的自我膨胀，为了生存，乡政府必然需要增加“非规范性收入”以补贴财政支出，其办法是将这些财政缺口通过软约束的“统筹提留”、行政性收费以及各种名目的集资等方式强加在农民的头上。农民与地方基层政府之间的对立和冲突不断升级和恶化，这种情况在中西部较为贫穷的地区尤为严重。

十六大以来新的国家领导集体业已将解决“三农”问题列入重要政治议程。一些相关的具体政策已进入试点推行阶段，同时加大了中央财政对包括义务教育在内的农村公共财政的支持。但是，在国家农村整体政策没有结构性变化以及县乡管理体制没有进行实质性改革的情况下，解决具体问题的具体政策大多遇到执行难的政策瓶颈，触及到了国家宏观政策中的结构性问题，涉及农村治理模式、农村基本政策和管理方式的大幅度调整和创新。只有通过国家政策结构上的重大调整和行政管理体制上的重大改革才有可能彻底解决目前的困境。具体讲，国家的宏观政策必须打破“二元”社会政策基调，进一步改革现有城乡分离的相关政策，允许农村剩余劳动力向城市劳动力市场的合理流动，减少农村人口，加快城市化进程。这些政策必然要涉及到城乡利益结构的重大调整，涉及到乡村治理中国家和乡村社会关系的调整。

第二篇：浅析水污染现状及治理

浅析水污染现状及治理

世界水资源状况：地球上水占70%的面积，其中海水占97.3%，可用淡水只占2.7%，在淡水中77.2%存在雪山冰川中，22.4%存在土壤中和地下水（降水与地表水渗入），只有0.4%为地表水，地表水为河流、湖泊、冰川等水体。我国水资源概况：我国大小河川总长42万公里，3湖泊7.56万平方公里，占国土总面积的0.8%，水资源总量28000亿m，人均2300立方米，只占世界人均拥有量的1/4，居121位，为13个贫水国之一。目前中国640个城市有300多个缺水，832.32亿人年均用水量严重不足。我国污水、废水排放量每天约为1×10m之多。水污染现状更是触目惊心，一项调查表明，全国目前已有82%的江河湖泊受到不同程度的污染，每年由于水污染造成的经济损失高达377亿元。

一．污染现状 城市水污染水现状

水源污染源于城市工业、生活污水排放。水利部水资源司和国家环保局的调查表明，1988年全国城市污水排放量达340亿吨，大量污水排入江河湖泊。长江、黄河、珠江、海河、滦河、辽河、松花江七大水系，接纳了全国城市污水排放量的70%。全国目前有381座城市面临水污染威胁。农村水污染现状

过去，我们一直把环保工作重点放在大中城市，而忽视了占全国总面积近90%的广大农村。从而致使农村环境问题日益恶化，而水污染环境问题尤为突出，呈现出迅速恶化趋势，生活污水直排、随处泼洒。由于农村地区的居民居住分散，不可能对生活污水进行统一处理，所以农村地区生活污水对水资源的污染呈上升趋势。目前，我国农业每年的化肥使用量已经超过4000万吨，而利用率却只有30%—40%。农药的年使用量达120万吨以上，其中10%—20%附在植物体上，其余都散落在土壤和水中。并且，农药化肥和地膜的使用量有逐年大幅提高的趋势这些都将对水体造成严重的危害。据国家环保总局在全国23个省市的调查，90%的规模化养殖场没有经过环境影响评价，60%的养殖场缺乏必要的污染防治措施。我国农村有近7亿人的饮用水中大肠杆菌超标，1.7亿人的饮用水受到有机污染。工业水污染现状

工业污水不经处理即排入河道，给河流和附近的人、畜及其它生物都带来了无穷的危害。这些污水中含有汞、铬、镍、铜、铁和氮、酚等有害物质，不但会使河里的水生生物变形或绝生，而且用这些污水灌溉过的庄稼，不是枯萎，就是籽粒含有毒素，人、畜吃了这些籽粒或蔬菜，有的中毒，有的得病，影响了工农业生产和人民的身体健康。据统计1985年全国污水排放量达342亿t其中工业废水占75%，生活污水占25%。80%以上的污水未经处理直接排入水域造成水体污染。1990年全国污水排放总量为量为414亿t，其中工业废水占72%生活污水占23%。由此可见，工业废水始终是我国水域的主要污染源。海洋水污染现状

我国拥有漫长的海岸线，拥有大量的港口，随着船舶数量的增加、漏油事件的频繁发生以及人为的将大量的废弃物和含油污水不断地排入海洋等造成了严重的海洋水污染，虽然我国海域总体污染状况有所好转，但近岸海域污染形势依然严峻。全海域未达到清洁海域水质标准的面积约13.9万平方公里，严重污染海域仍主要分布在辽东湾、渤海湾、莱州湾、锦州湾、长江口、杭州湾、江苏近岸、珠江口和部分大中城市近岸局部水域，污染面积逐年增加。湖泊水污染现状 我国大量的湖泊也遭受严重的水污染。其中以水体富营养化和外界污水的大量排入最为严重。在我国35个较大湖泊中，有17个已遭严重污染。地下水污染现状

我国水资源总量为28000亿立方米，而多年平均地下水资源量8186.43亿m。在我国的69个城市中：Ⅰ类水质的城市不存在，Ⅱ类水质的城市只有10个，只占14.5%；Ⅲ类水质城市有22个，占31.9%；Ⅳ、Ⅵ类水质的城市有37个，占评价城市总数的53.6%，即1/2以上的城市地下水污染严重。

二.污染分析

水污染分布情况:

全国地表水污染严重，七大水系总体为轻度污染，浙闽区河流和西南诸河水质良好，西北诸河水质为优。湖泊（水库）富营养化问题突出。全国地下水质也不容乐观，其中，水质变差的城市主要集中在华北、东北和西北地区。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河七大水系主体为轻度污染。水污染原因：

工业污染源：工业废水是水域的重要污染源，具有量大、面积广、成分复杂、毒性大、不宜净化、难处理等特点。

农业污染源：农业污染源包括牲畜粪便、农药、化肥等。中国是世界上水土流失最快的国家之一，每年表土流失量约50亿吨，三分之二的湖泊受到不同程度富营养化的危害，造成藻类以及其他生物异常繁殖，引起水体透明度和溶解氧的变化，从而致使水质恶化。

生活污染源：生活污染源主要是城市生活中使用的各种洗涤剂和污水、垃圾、粪便等，多为无毒的无机盐类，生活污水中含氮、磷、硫多，治病细菌多。水中污染物：

据统计，目前水中污染物已达2千多种（2221），主要为有机化学物、碳化物、金属物，其中自来水里有765种（190种）对人体有害，20种致癌，23种疑癌，18种促癌，56种致突变。在我国，只有不到11%的人饮用符合我国卫生标准的水，而高达65%的人饮用浑浊、苦碱、含氟、含砷、工业污染、传染病的水。2亿人饮用自来水，7000万人饮用高氟水，3000万人饮用高硝酸盐水，5000万人饮用高氟化物水，1.1亿人饮用高硬度水。水中的有害物质：

有机物：三氯甲烷、四氯化碳、农药、氨氮等。重金属：铅、汞、锰、镉等。微生物：细菌、致病菌等。

图表1:中国人均水资源量仅为世界平均水平的四分之一

图表2:南北水资源分布极不均衡

图表3:海河流域为重度污染，黄河、淮河、辽河流域为中度污染

图表4:国内水污染事件频繁发生

图表5:我国2011年生活污水排放量远超工业污水

三、污染治理措施

1）、加快污水处理企业改革的步伐

当前，我国传统的城镇排水、污水处理单位改制不彻底、不到位，难以适应市场经济发展的需要，必须加快体制改革和机制创新的力度，建立企业自我激励和自我约束的机制，提高企业的管理水平和服务水平，建立现代企业制度。2）、进行合理的产业结构调整

水体的自然净化能力是有限的，合理的工业布局可以充分利用自然环境的自然能力，变恶性循环为良性循环，起到发展经济，控制污染的作用。关、停、并、转那些耗水量大、污染重、治污代价高的企业。也要对耗水大的农业结构进行调整，特别是干旱、半干旱地区要减少水稻种植面积，走节水农业与可持续发展之路。3）、发行市政券融资工具

发行市政券投资城市环境基础设施建设是发达国家的通行做法。在美国的水务公共事业领域，每年建设性投资的85％来自市政债券；在日本，城市污水处理设施建设投资的20％～40％来自地方债券。鉴于未来我国水处理需要巨额资金支持，应考虑引入这一融资工具。我觉得在严格发行审批和限定用途的前提下，可以选择一些具备条件的城市进行发债试点。4）、建立水污染治理的技术保障体系

首先，在继续完善城镇污水处理技术标准体系与评估体系的基础上，筛选技术先进、经济适用、环境友好的工艺流程、处理路线、定期公布最佳实践技术，指导并促进我国污水处理的健康发展。其次，针对城镇污水处理和再生水利用存在的关键技术问题，应组织技术开发、示范和推广作用，组织实施关键技术与装备国产化示范过程，提高城镇污水处理和再生水利用水平。再有，加快建立科学的减排指标和监测体系，准确反映实际情况。5）、发挥价格杠杆作用

提高污水处理费，会在一定程度上影响居民的当前利益，但是从长远来看，却是有利的。征收污水处理费对增加污水处理率、减少污染物排放等方面起着重要的作用。建议尽快在全国城市全面征收污水处理费，逐步提高污水处理收费标准，以减少污水排放、促进节约用水及加快水污染的治理，同时吸收社会资本参与污水处理设施的建设和运营，充分利用价格这个经济杠杆的作用，推动水资源的保护和节约用水工作。参考文献：

１、《2007中国可持续发展战略报告——水：治理与创新》，中国科学院可持续发展战略研究组，科学出版社，2007.2 ２、《世界的资源与环境》，张镜湖，科学出版社，2004.7 ３、《环境与人类》，武宝轩、韩博平，电子工业出版社，2004.6 ４、《环境保护与可持续发展》，田京城、缪娟，化学工业出版社，2005.8 ５、《人口、资源与环境》，黄润华、许嘉琳、冯年华，高等教育出版社，2006.8 ６、《统筹人与自然和谐发展——领导干部学习读本》，曲格平、于今，党建实物 出版社，2005.9

第三篇：我国商业银行公司治理的现状及存在的问题

摘要

公司治理问题是现代企业制度中最重要的组织架构，是公司制度的核心，因而一直受到人们的广泛关注。在金融全球化和金融自由化的背景下，对金融机构尤其是商业银行公司治理模式的探讨，逐渐成为一个全球性的话题。金融机构高风险、高回报，以及其较强的外部影响，使得金融机构的公司治理存在一定的特殊性。银行业作为金融机构的主体，它的公司治理结构完善与否，较其它行业就显得更为重要。现代西方商业银行根据利益主体权利和责任的不同形成了两种比较典型的公司治理模式：以英美为代表的市场导向模式和由大股东掌握控制权的德日股东监控模式。本文分析了我国商业银行公司治理的现状及存在的问题，并在借鉴国外优秀经验的基础上，提出了进一步优化我国商业银行公司治理模式的对策和建议。

关键词：商业银行 公司治理 股权结构 激励机制

Abstract Corporate governance is the most important modern enterprise system, organizational structure, the core of the company's system, which has been widespread concern.Financial globalization and financial liberalization in the context of financial institutions, particularly commercial banks, models of corporate governance, has become a global issue.The main body of the banking industry as a financial institution, and its corporate governance structure, perfect or not, than other industries to become more important.Modern Western commercial banks in accordance with the rights and responsibilities of stakeholders to form two different typical corporate governance model: Anglo-American market, as represented by the largest shareholder-oriented model and in control of the German and Japanese shareholders monitor mode.This paper analyzes the corporate governance of commercial banks in the current situation and existing problems and experiences from abroad on the basis of excellence, the further optimization of the corporate governance of commercial banks, the countermeasures and suggestions.Keywords Commercial Banks

Corporate Governance

Ownership Structure Incentive

目 次

引言..............................................................................................................................................1 一 商业银行公司治理的内涵和特殊性..........................................................................................1

1.1商业银行公司治理的内涵....................................................................................................1

1.2商业银行公司治理的特殊性................................................................................................1 二

我国商业银行治理现状............................................................................................................2 三

国际商业银行公司治理模式比较以及我国商业银行的路径选择........................................3 3.1国际商业银行公司治理模式比较......................................................................................3 3.2我国商业银行公司治理模式的路径选择..........................................................................4 四

关于我国商业银行治理模式的政策建议................................................................................4 4.1进一步推进股份制改革，促进股权和理化、多元化......................................................4

4.2建立有效地制衡与约束机制..............................................................................................5 4.3建立健全有效地激励机制..................................................................................................5

4.4加强信息披露制度建设，提高公司治理的透明度..........................................................5

4.5营造竞争性市场，培育银行业公司治理环境..................................................................6 结论....................................................................................................................................................6 致谢....................................................................................................................................................7 参考文献............................................................................................................................................7

II

引言

公司治理结构是一种对公司进行管理和控制的体系。良好的公司治理结构，可解决公司各方利益分配问题，对公司能否高效运转、是否具有竞争力，起到决定性的作用。20世纪90年代中期以来，随着商业银行的发展其特殊性越来越显著，尤其是1997年的东南亚金融危机使人们更深刻认识到商业银行的特殊性及其公司治理的重要性。1999年9月巴塞尔委员会发布的《加强银行机构的法人治理》使得商业银行公司治理问题成为全球关注的焦点。随着我国金融体制改革的深化、特别是加入世贸组织后中外银行业竞争态势的加剧，我国商业银行公司治理模式中存在的问题日益凸显.我国商业银行兼具转轨与发展的双重任务，其公司治理问题就显得尤为重要。分析我国商业银行公司治理优化的目标取向、与风险控制的内在关系、当前制约商业银行治理结构优化所面临的困难与障碍，从而更好地推进治理结构改革，成为我国理论界讨论的一个重要话题。

一 商业银行公司治理的内涵和特殊性

（一）商业银行公司治理的内涵

从含义上看，商业银行公司治理是对一般意义上公司治理概念的延伸，它不仅规定了商业银行的各个参与者，如董事会、经理层、股东和其他利益相关者的责任和权力分布，而且明确了决策事务时所应遵循的规则和程序。商业银行公司治理是指建立以股东大会、董事会、监事会、高级管理层等机构为主体的组织架构和保证各机构独立运作、有效制衡的制度安排，以及建立科学、高效的决策、激励和约束机制。从本质上说，商业银行公司治理必须遵循五条基本准则，即（1）完善股东大会、董事会、监事会、高级管理层的议事制度和决策程序；（2）明确股东、董事、监事、高级管理人员的权力、义务；（3）建立、健全以监事会为核心的监督机制；（4）建立完善的信息报告和信息披露制度；（5）建立合理的薪酬制度，强化激励约束机制。

（二）商业银行公司治理结构的特殊性

商业银行的公司治理问题之所以广受关注，原因并不在于其公司治理机制的设计理念和设计原则与其它类型的公司有多大差异，其原因在于金融机构的公司治理失败对金融业乃至整个经济体系所可能造成的巨大影响。金融机构高风险、高回报，以及其较强的外部影响，使得金融机构的公司治理存在一定的特殊性。对于商业银行银行等金融机构来说，公司治理 III

问题具有三方面的特殊性：

首先，金融机构的脆弱性决定了其公司治理的重要性。金融机构都是一些高负债企业，它们承受风险冲击的能力一般比较低。同时，金融机构所从事的都是一些高风险的投资活动，特别是随着金融衍生工具的大量出现和金融市场投机机会的增多，金融机构所面临的各类风险在加大。因此，金融机构是非常脆弱的企业，需要通过制定良好的公司治理机制来控制风险，以保证企业的长期生存和发展。

其次，金融机构高负债、高风险和高回报、高报酬的特征，使得金融机构的经理人为追求业绩，客观上容易具有很强的冒险动机。因此，商业银行公司治理需要设计各种有效的内控制度和约束机制，来抑制金融机构经理人的道德风险行为。

第三，金融机构破产容易产生较强的外部影响，这不仅因为金融破产会在金融系统内部快速传染，同时也因为它可能会对其它经济部门乃至整个宏观经济产生巨大的冲击。为防范其一旦破产而带来广泛的破坏力和巨大的影响力，所以在不同的国家、地区，不同的时期，政府出于不同的目的采取相应的管制政策。管制作为一种增加的外部力量必然会影响商业银行及其管理人员。尤其管制较市场而言，更注重公共利益，也对商业银行的治理结构产生重大影响。

三、我国商业银行公司治理现状

（一）我国商业银行公司治理现状

我国商业银行为了应对我国加入WTO和金融全球化带来的日趋加剧的金融风险，在公司治理结构方面作出了很多努力，也取得了一些成绩。但目前，我国商业银行的法人治理结构仍存在一系列的问题，而国内研究普遍认为股权结构过度集中是造成公司治理弊端的主要根源。从中国股份制商业银行的组建背景来看，它们创建的初衷几乎都是为适应和促进金融改革而进行的，政府试图通过 “增量改革”引入商业银行，并在四大臃肿的国有银行垄断的银行体系中引入竞争机制，以增强银行休系的效率。这就使得市场准入的市场性程度并不高，而且多数的股份制银行的组建都有自己的特殊背景。这也使得中国股份制银行的产权组织形式十分不规范。尽管从形式上看股份制银行产权清晰、多元化，但是国有控股仍然十分严重，对于非上市的股份制银行，情况更严重一些。大股东往往财大气粗，使得股东大会、监事会、董事会无法行使应有的职权，大股东的行为得不到有效制约，侵犯中小股东的利益的行为在所难免。具体来说，在我国股份制商业银行的治理中由于股权结构的不合理引发的公司治理问题主要表现为以下几点：第一，资本多数决策使得小股东根本无法、也无任何意 IV

愿去参与公司治理。对中小股东来说，股东大会往往是走过场，并不能真正反映中小股东的意愿。在这种情况下，中小股东对参加股东大会往往没有足够的热情；第二，董事会“家天下”。调查显示，由于中国上市公司具有高度集中的股权结构，大股东不仅可以影响股东大会的决议，更可以通过选举“自己人”为董事来控制董事会的运作，平均而言，来自第一大股东的董事人数已超过董事总数的50%。这样一来，董事会极易成为大股东的“一言堂”，大股东很容易在获取自身利益的同时侵吞其它股东的利益，应有的决定银行经营方针、进行战略决策、控制风险等核心职能发挥不够，与以董事会为决策核心的现代法人治理结构还相去甚远。第三，外部治理的边缘化。在“一股独大”下，作为外部公司治理机制的资本市场、经理市场和公司控制权市场也失去了生存发展的基础和环境。

四、国际商业银行公司治理模式比较及我国的路径选择

（一）国际商业银行公司治理模式

由于不同的国家的社会传统、法律体系、政治体制及经济制度等存在差异，因而演化出的银行的产权结构、融资模式和要素市场也呈现不同的特征，进而形成不同的治理模式。国际上比较具有代表性的有股权相对分散的英美市场导向模式和由大股东控制的日德模式。

英美模式的优点是存在一种证券市场“用脚投票”约束机制，能对业绩不良的经营者产生持续的替代威胁。这种模式不仅有利于保护股东的利益，而且也有利于以最具生产性方式分配稀缺性资源。但这种模式的不足也是明显的：缺乏内部直接监督约束，经营者追求企业规模的过度扩张行为得不到有效制约。

德日内部控制模式的利弊可以概括为：其优点是：银行直接有效控制机制可以在不改变所有权的前提下将代理矛盾内部化，管理失误可以通过公司治理结构的内部机制加以纠正。缺点是：缺乏活跃的控制权市场；证券市场不发达，企业外部筹资条件不利，企业负债率高等。

（二）我国商业银行公司治理模式的路径选择

尽管在一些具体的表现形式上英美模式和德日模式存在差异，但是其基本的原则体现了市场经济条件下企业高效率运作的基本原则，如保持企业经营的可竞争性、建立清晰的信息披露、采集、分析机制、合理配置和行使的企业控制权、对于董事会、经理层和职工都要形成有效的监督和评价体系、建立具有完善的、清晰的、市场化的激励机制等等。这些原则的具体表现形式可能存在差异，但是其基本原则和目标应当是一致的。中国商业银行公司治理 V

结构的选择必须要充分借鉴国际经验，分析英美模式和德日模式的合理成分，同时也要充分考虑中国具体的经济环境。

无论是典型意义上的英美模式还是德日模式，中国的选择都不可能完全照搬，这是由我国的具体国情决定的。如就英美模式而言，中国的股市并不发达，企业资产结构中股市的影响十分有限，公司治理如果过分依赖于公司外部股市的力量，必然难以取得圆满的效果；特别是考虑到占据支配地位的公股不能流通，股市对于改善公司治理的作用就更为有限。就德日模式而言，由于中国金融体制和经济体制方面的原因，银行不能投资企业，持股公司的形式也不普遍，企业资本中银行和财团的约束作用有限，难以通过这些长期的持股者与经理层保持长期关系并对经理实施直接监督。

因此，中国的企业的治理结构需要结合中国的具体经济金融环境。中国的市场经济体制还在进一步完善进程中，我国商业银行在选择公司治理结构的模式时，必须考虑到转轨经济的特殊性。我国商业银行的有效的治理结构，将是一种介于英美模式和德日模式之间的治理结构：首先应当遵循被事实证明行之有效的关于公司治理的基本原则，其次要积极创造条件为治理结构有效性的提高创造条件；第三，我国商业银行还面临进行规范化公司制改造的任务，因而在建立有效的治理结构的过程中，需要同时推进两个方向的改革，一是必须与相关的利益主体按规范的公司制原则明确产权关系，二是在银行内部逐步建立健全所有者（股东）和董事会之间的信任托管关系、董事会和公司经理人员之间的委托代理关系。

我国商业银行股权过于集中，且市场发育程度远低于英、美两国，因此我国商业银行公司治理模式最终选择利益相关者共同治理模式。选择共同治理模式可兼顾各利益相关者的目标，不仅有利于商业银行自身的利益，而且有利于社会的整体利益。

五、关于我国商业银行的政策建议

银行公司治理是一个国家的历史、政治、法律与经济的综合反映，由于国情不同，根本不存在一个普遍适用的公司治理模式，也不存在单一有效率的政策选择，只存在对应于每一种可能的既定制度条件下的某种有效率的政策选择。如果不注意各项制度之间的复杂关系，简单地照搬和引进某一国家的单一制度，都不可能取得积极地效果。所以说完善我国国有商业银行的法人治理，在借鉴国外宝贵经验的同时，更须立足我国的国情。我们可以从以下几个方面对我国商业银行的公司治理模式进行改进和优化。

（一）进一步推进股份制改革，促进股权结构合理化、多元化

多元化的股权结构、明晰的产权管理关系是银行法人治理规范的前提，也是国际先进银 VI

行的有益经验。优化我国商业银行公司治理应在确保国有控股的前提下，通过公开招募法人股、有条件吸收自然人股东和国际战略投资者参股，培育多种形式的持股主体，形成商业银行多元化、社会化的股权结构，有效解决企业所有者、经营者与其他利益关联者之间的责、权、利关系。特别是通过引进境外战略投资者，外资股东进入董事会或参与银行内部管理，发挥他们丰富的管理经验专长。应将银行产权主体落实到真正行使财产所有权的主体上，使银行财产所有者（银行投资者）可以凭借其对银行投资额的比例真正行使管理银行的权力并承担义务，由此进一步形成明晰的产权关系和刚性约束的资本经营机制。

（二）建立有效的制衡与约束机制

一是在银行内部形成“股东大会—董事会/监事会—经营层”的法人治理结构，从而对上可以有这样的一个组织或机制抵挡来自政府的干预，真正实现商业化运营，对下可以形成对经营者的约束，解决由于银行内部所有者缺位而引起的“内部人控制”问题；二是在充分发挥股东大会和董事会作用的同时，要强化监事会的监督职能。其关键在于保证监事会有足够的独立性，在监事会成员中适当增加外部监事，监事会成员的任免、收入、福利以及执行监督的费用由股东大会来决定等；三是要强化外部约束和市场约束，要完善证券市场，加快培养经理人员人才市场，发挥证券市场的作用，促进披露制度的实行，建立有效的约束机制。

（三）建立健全有效的激励机制

建立针对经营者的收益与业绩挂钩的机制。国有商业银行公司治理必须解决经营者收益函数与企业收益函数不一致的问题，使得经营者的利益可以通过企业利益增长而实现，成为决定经营者才能发挥和银行治理成效的关键要素。完善激励机制，适当拉开收入差距，是国有商业银行构建公正、合理和高效的人员激励机制的关键。在制定激励方案时，可以灵活选择业绩工资、表现花红和股票期权作为激励手段，如果条件成熟，最好选择股票期权作为激励手段。建立针对一般员工的薪酬待遇和晋升制度。公司治理的目标是实现企业价值最大化，而员工是创造企业价值的主要力量。对于一般员工而言，最具激励效应的因素是薪酬水平和晋升机会。国有商业银行需要不断深化劳动用工制度，强化岗位责任制，把员工的薪酬待遇与其工作绩效、创新成果、技术水平相联系，同时放宽晋升条件，鼓励有能者参与岗位竞争和职务竞争，建立行内外人才的合理流动机制。

（四）加强信息披露制度建设，提高公司治理的透明度

强有力的信息披露制度是对商业银行进行市场监督的典型特征，是保护投资者利益的有力工具。信息披露的程度往往直接影响商业银行的运营行为，强有力的披露制度有助于商业银行吸纳资金“，维持对资本市场的信心。一般而言，良好的商业银行法人治理，一方面要

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求信息披露中采用高质量的会计标准——国际会计准则，以提高国家之间财务信息的可比性；另一方面，良好的商业银行公司治理还要求可靠的信息审计，以确保信息披露的真实性和准确性。建立强有力的信息披露制度是我国商业银行公司治理中亟待完善的重要内容。应尽快建立信息报告制度和完善信息披露制度，完善信息沟通渠道，要求管理层定期向董事会、董事报告银行经营事项，以监测管理层在日常经营过程中是否有违银行的发展战略目标、承担过多风险、是否存在损害银行利益追求自身利益的现象。同时加强对外信息披露的真实性、透明性、及时性，积极构建和投资者的良好关系，增强投资者对我国商业银行持续健康发展的信心，提升银行的形象。在具体操作上，可以考虑商业银行内部的审计委员会成员由独立董事担任，还可以充分利用现代通讯技术，在互联网上设立公司信息披露网站”，在网上召开股东大会等方式，使信息披露更加快捷和公开。

（五）营造竞争性市场，培育银行业公司治理的环境

大力发展竞争性产品市场，发挥资本市场产生的替代效应，促使商业银行改善内部治理；加大行业开放，鼓励行业兼并，通过增加商业银行生存压力来促进治理结构优化；塑造市场约束机制，发挥资本市场中的股权市场治理机制和债权市场治理机制对于银行公司治理优化的促进作用；加强外部监管。可按国际接轨监管要求对国内商业银行进行评级，强化债权人约束，促进商业银行自觉优化治理结构；大力培育竞争性的银行家市场。通过银行家市场的供求机制、竞争机制与价格机制的相互作用，形成由市场机制来甄选经营管理人员的竞争局面，切实降低代理成本，发挥银行家市场对银行公司治理的促进作用。

结 论

通过研究我们可以得出结论，我国商业银行公司治理所存在的问题，很大一部分原因是由于股权过度集中。股权的高度集中，造成了管理的混乱及监管的缺失，妨碍科学的治理结构的建立。股东大会、监事会、董事会无法行使应有的职权，大股东的行为得不到有效制约，侵犯中小股东的利益的行为在所难免。而中小股东能力的不足以及过高的成本付出，使得根本无法、也无任何意愿去参与到公司的决策、监督、治理中去。

对比西方发达国家商业银行治理的经验我们可以发现，不论是英美模式、德日模式都存在这样或那样的缺点，均呈现出改革的势头。其发展的趋势是，根据本国的实际情况在这几种模式间取长补短。无论是发达国家还是发展中国家，都希望能够在有益的国际银行公司治

VIII

理原则的指导下，努力探索建立适合本国经济文化发展状况的银行法人治理体系。这些都对我国银行公司治理改革具有很大的启发性。要建立有效的内部控制系统，就必须从我国的实际情况出发，借鉴国外的实践经验，按照现代企业制度的内在要求，完善我国商业银行的公司治理结构。通过优化股权结构、建立有效地约束制衡机制、健全积极地激励机制、加强信息披露制度的建设以及营造竞争性市场等措施，争取将我国的商业银行打造成为产权明晰、权责明确、自主经营、自我发展的现代商业银行。

致 谢

通过这一阶段的努力，我的论文终于完成了。这同时也意味着大学生活即将结束。这短短的四年，承载了太多关于青春和理想的美好回忆！在此，由衷感谢每一位恩师对我的淳淳教诲，感谢身旁的每一位同学对我的关心、支持与鼓励。

在本论文写作过程中，我的导师郭旭红老师倾注了大量心血，从选题到开题报告，从写作提纲到一遍遍的修改指正，严格把关，循循善诱。在此特别向郭老师表示我由衷的感谢！同时还要感谢在此论文写作期间给予我宝贵意见的每位同学。

毕业论文的写作是又一次系统学习的过程，它的完成同时也意味着一段崭新生活的开始。我将时刻铭记我曾是一名工大学子，并在今后的工作中把工大的优良传统发扬光大。

感谢各位老师的批评与指导！

参 考 文 献

[1]

李向东．浅谈法人治理结构与国有商业银行的改革．新疆社科论坛，2004（3）：48~51 [2]

任军．吕守权，对法人治理结构的思考．煤炭企业管理，2005（3），63~64 [3]

陈文．对现阶段我国上市银行公司治理的若干思考．福建金融，2010（3）：25~27 [4]

唐硕．公司治理结构的比较．科技经济市场，2006（10）：157~158 [5]

张绍刚．国有商业银行法人治理结构基本制度研究．中国农业银行武汉管理干部学院学报, 2000（1）：30~33 [6]

冯海霞．金融危机后国际金融机构公司治理的反思与改革． 中国金融,2010(15)：22~24 [7]

金晓燕．论规范我国股份制商业银行的法人治理结构． 浙江金融，2007（6）：29~30 [8]

刘慧峰．论我国证券公司的法人治理结构． 山西高等学校社会科学学报，2006（1）：44~46 [9]

王飞，熊鹏． 商业银行公司治理模式的国际比较．启示． 生产力研究，2010（3）：180~182

[10]

李维安，曹廷求． 商业银行公司治理：理论模式与我国的选择． 南开学报，2003

IX

（1）：42~50

[11]

赵勇．商业银行法人治理理论研究述评．首都经济贸易大学学报，2005（5）：5~10 [12]

王飞，我国法人银行公司治理问题的思考． 浙江金融，2008（12）：31~33 [13]

霍翠，凤杨萌．比较视野中的商业银行公司治理模式及其借鉴． 金融论坛，2005（4）：44~63 [14]

赵勇．商业银行法人治理研究．北京：中国金融出版社，2010 [15] John F Laker．Symposium on Promoting Good Corporate Governance．Melbourne：Oct2005 [16]

Spyros G Stavrinakis．Corporate governance in financial institutions．Vienna: Suerf Mar2007 [17]

Berle A.and Means G.C..The Modern Corporationand Private Property.New York, Harcourt,Brace and World, 1932

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第四篇：乡村治理影评

深圳大学考试答题纸

(以论文、报告等形式考核专用)

二○ 一四 ～二○ 一五学第一学期

课程编号

课程名称 乡村治理

专业年级 主讲教师 邹树彬 评分学号 2013040536

姓名 董艺燕 管理学院大一

题目：从《盲山》透视中国的乡村治理

在很早之前就看过《盲山》这部电影，之前看完的时候我的想法就挺多了，当时心情也是挺复杂的。而今刚好邹老师布置了观后感这篇作业，我就重温一次这部电影，真的是越长大想法越多越成熟，刚看完这篇影片，心情久久不能平复。

首先影片讲述了一名妇女被拐骗到贫困山区到逃脱的过程。影片的女主人公是刚毕业的大学生，毕业后一直没找到工作，后来遇见了两个自称是药材商的人，也就是后来把他拐骗的人。那两个对她说他们找到了一个大药材商，要去找那个药材商取药，那个女生便信以为真，也跟着他们去到了偏远的山区，这一去便回不来了。直到第二天她才发现自己的身份证等证件都不见了，自己也被困在那户人家不让走，她这才明白自己被骗了。被骗之后，她也抗争过，逃跑过，可是都没有成功。每一次逃跑都被那个村庄的人给抓了回来，她也请求过别人的帮助，她还天真的以为正义总是有人可以伸张的，可是那个地方的人都是向着自己本地人，还有的人为了一点利益而眼看着她深陷魔窟无法脱身。

我认为这部电影题材很现实，却又离现实很远，因为他把画面定格在90年代初，当时的大学生为了工作而四处以致被骗（一部分原因是乡村教育的落后）。如今这种现象在当今社会（尤其是欠缺合理管制的农村）依然存在，而在乡村中人贩子拐卖妇女的事也有。《盲山》中故事发生的地点，是在一个是因为这是一个被重重大山包围的小山村，几乎与外界隔离。那个山区与外界的唯一通络就只有一条窄窄的公路，是名符其实的盲山。但是这个盲山并不是陶渊明诗中所说的世外桃源，而是一个充满野蛮之风的山村。盲山，盲的不仅仅是山，盲的还有法，还有人。

首先说人盲。主人公白雪梅是一个大学毕业生，但万万没有想到的是一个受过高等教育的大学生居然会因为急于减轻家人的经济负担，就被别人的三言两语所欺骗。可见当时学生在高校学到的东西可能仅限于书本上的科学知识，并没有掌握一些明辨是非的能力。然而，更深一步，这初始问题又在哪里呢？在偏远地区的大学（专科)是挺多的，但是乡村的教育机制本来就存在问题，这些在教育上相对大城市相对地落后，这就导致了即便身份是大学生还是很“单纯”很容易被骗。而在女大学生雪梅真的是抓着根救命稻草就不放过，邮递员、小学老师、卖酱油的。结果黄富贵用三包烟就从邮递员手中拿到了信；小学老师在目的达到之后就一走了之；还被买酱油的骗了色。最后还是在学生李青山的帮助下才把信送了出去，为自己带来了一点希望。

其实除了主人公的盲，村里还有一些妇女也很盲从。最具代表的是德贵的母亲，但是在她思想中女人，仿佛生来就是要嫁夫相子，成为男人的从属品。而正是她这种愚昧执拗的思想（这种思想在中国乡村还是存在的）让一个正当风华正茂的女孩越来越深的陷入泥潭。虽然明明知道雪梅是他们家强迫地买来的生儿育女的工具，可是她还是一而再的对雪梅“晓之以理”——“女人嫁谁都是嫁，嫁给我儿，我一家不会亏待你的。” 非但如此，她还叫同村几个同样被拐来的，已经安分守已认命的妇女来当说客 “既然已经是这个样子了，你就想开点”女人面对命运难道就只能认命？。

其次是文盲（这个在中国乡村治理中是最突出的问题）。在这个盲山里，村民们都很野蛮，粗鲁，完全不懂得妇女的权益（在当今中国乡村也是普遍存在的）。当主人公白雪梅逃跑被抓回来后，他的“丈夫”就把她毒打了一顿。在平时，白雪梅如果稍有反抗，也会遭到他“丈夫”的威胁和谩骂。他们只认为花了钱，不能打水漂。以致于村委会不管，甚至维护当地人；邮递员、税收这样的公家人也都不管这些事儿，没有一个站出来的，不是不敢，而是不会。就连警察办案，也拿他们不可奈何！在这样一个盲山里，教育资源极其匮乏，全村只有一位小学教师，村民们的野蛮、粗鲁、不懂法律似乎显得情有可原。但为什么会出现这样的情况？是真的由于“山高皇帝远 ”的原因吗？我想当然不是。单单一句受教育程度低是不能解释这个问题的，中国的历史上缺乏一个启蒙的阶段，中国的社会一直就没能孕育出自由、平等的东西，我们在沿着我们的道路前行，从外界移植了文明的思想体系，可它毕竟是强行接上的。除此之外，经济的落后，资源的不合理分配也是造成这种现象出现的原因。《盲山》的故事环境，让我觉得那就是一个处于“原始状态”的社会，是这个“世界的盲点”。文明与野蛮的冲突之地，是影片的重要主题，女大学生白雪梅就是宛如一个文明象征，她将这个村庄定为了一个野蛮之地，而那些无知，缺乏法律知识的村民，就是野蛮的象征，白雪梅逃跑的过程就是像文明为了逃跑野蛮的一个写照。而那些可以与外界接触的邮递员，税务员，村委领导等公务人员们，还有镇上的司机等，他们也可以说是文明的象征，他们都可以伸出援助之手帮助白雪梅逃脱这个野蛮落后的村庄，但是他们都没有做，没有伸出哪希望之手。他们对盲山里的事基本上是睁一只眼闭一只眼，面对着敲窗呼喊的可令女人，他们只是说了一声，你们家里的事，我们管不了。在这部影片中还有一个代表文明的象征，那就是有着高中文化的小学教师黄德成，在影片中介绍自己名字的时候是这样介绍的：“道德的德，诚信的诚”，然而，这个人却是一个讽刺，看着他的活动与行动，不禁让人觉得事态炎凉唯有在最后，那个为白雪梅寄出求救信的小学生李青山。是野蛮村庄中文明的希望。一个“盲”字，道出了当前主流社会对中国乡村治理些现状的忽略。影片中的小山村就是一个典型的“原始状态”的社会。

在这个“社会“中，传宗接代是至高无上的，可以弃其它一切于不顾（中国乡村中把传宗接代作为头等大事）。因此，黄家才会花了七千元买媳妇，并且在父母的帮助下强奸了自己的“媳妇”。他们在做这些事情时，并没有觉得这是在犯法，花钱买来的，就是天经地义的。这就是他们的是非观。

在这个“社会“中，人性是冷漠的。在她一次次求救的过程中，很多人事不关己的态度，实际上纵容着事态的发展。如村主任说，“你怎么证明你是被骗的？”“好的，我调查调查”一副官场作风，推了个一干二净。戴红袖标收费的人，面对求救漠然地说“你们家里的事管不了”罢了还告诉黄“这也要象收费，来硬的。”还有不见钱不开门的面包车司机，以及开往县城的客车司机都一次次将她的希望之门关闭。

但是人性的善良还是有的。小学生李青山，在她被囚禁的时候送她热鸡蛋吃。那种发自内心的，人性的善良只有在他的身上体现了出来。最后还是他帮助她寄了那封信，她才得以解救。

也许，社会罪恶的制造者从来不是个人，也从来不是小团体，它是一个社会的整体罪恶，是直接实施者，装聋作哑者以及我们这些视而不见的观者们共同的罪恶。这种无法翻越的“盲”是眼盲，是法盲，是文盲，更是心盲。

为什么会出现这样的“社会”？为什么人口贩卖依然存在？这是我看完这部电影后深思的问题。我觉得，这种现象的出现首先是一个法制的问题，我们的法律，仅仅是建成社会主义法律体系，有足够多的法律条文是远远不够的，这只是有法可依，是建设社会主义法治要走的第一步而已，使法律观念深入人心，使人们真正懂法、用法、守法，才是重要环节。更深层次的还有着社会问题。中国正处于变革的时代，这时期会遇到很多问题，这是无可避免的。社会在发展的过程中必然会出现一些的弱势群体。如果政策的不合理，没有照顾到社会中的弱势群体。就会导致各种问题的出现。

另一个原因，可以说盲山是我们自己垒起来的，于是我们也就遭受到了盲山的结果。习惯性的冷漠，相关人员的不作为，文明的落差......这些个深层的问题肯定不是几个人造成的能够何时解决影片中，周围人的冷漠，尤其是村庄里的公职人员尤让我印象深刻。没有过分渲染戏剧性如此的现实主义。在乡土中国，法律和人道主义在这里是失效的，本土主义永远第一。

如果这个社会能够更加的公平，资源的分配能够更加合理，使得一些弱势群体的利益能得到保障，偏远地区的经济能够得到良好发展，人民受教育的程度普遍提高后，我相信，总有一天，贩卖妇女这种现象就会消失。

第五篇：乡村治理简介

让梁家河成为安居乐业的美丽家园

梁家河村乡村治理工作简介

一、基本情况

梁家河村位于石堡镇政府驻地南9公里的川道，辖3个村民小组，216户717人，近年来中，以普法依法治理工作为基础，强化矛盾纠纷的预防和化解，以创建民主法治示范村、无邪教村、十个没有平安村、零发案村为抓手，强势推进扫黑除恶工作深入开展，使得各项社会事业齐头并进，成为石堡镇乡村振兴的典范。

二、强化基层基础：

坚持党建引领，示范带动，实行支委包村组、党员包农户，包宣传、包辅导、包提高的三包责任制；推广“菜单式”普法，将群众的疑惑解决在家门口；树立文明户、平安家庭、遵纪守法户等榜样，辐射带动周边，共建和谐平安。

三、深化普法宣传机制：

推行“一村一法律顾问”制度：聘请陕西绿源律师事务所律师为本村法律顾问，每个月定期到村值班服务1天，免费为群众提供政策法规宣讲、矛盾纠纷化解、合法权益维护等法律服务，为村重大事项的决定和社会管理方面的决策提供法律意见，前置防范关口，保障村务管理依法进行。

讲好一堂法制课：由包片领导、镇司法所人员、村第一书记精心准备教案，每季度进行一次法律知识讲座并现场答疑解惑。自七五普法工作开展以来，共举办法制讲座7次，受教群众1100余人次。

广辟普法教育资源，弥补农村普法教育资源的短缺：充分利用党员远程教育系统资源广，更新快，贴近生活的特点，组织干部群众开展学习，把法律知识与科学技术传播同步进行，增强村民民主法治意识和依法办事的观念。

每户培养一名法律明白人：通过六五期间的培养，我村已有126户有法律明白人，在“七五”期间，我们将继续培养看得懂、讲得出、能熟悉运用法律法规的农村“法律明白人”,依法维权，实现“小事不出组,大事不出村,难事不出镇”。

四、丰富社会治理手段：

矛盾纠纷排调常态化：坚持普法走在排查前，排查走在发生前，调解走在激化前的方针，达到预防为主、积极化解的目的。

加强民主监督,提高村组织管理民主法治化：采用村务监督委员会监督和群众监督相结合、以村民监督为主的方法，敦促村干部依法履职，进一步完善了村务管理。

在扫黑除恶专项斗争中发布《举报奖励办法》，广泛动员群众，广辟线索来源，设立举报箱、举报电话，举报窗口，印发电话举报卡，发动群众检举揭发，最大限度挤压黑恶势力滋生空间。

开展“十个没有”平安村创建活动中，公示创建目标，营造创建氛围，使“十个没有”深入人心，让群众自觉成为创建主体；为各小组治安信息员每月发放50元补助，进一步消除线索盲区；强化巡逻制度的执行，采取定期巡逻与临时巡查相结合的办法，鼓励群众邻里守望，最大限度的保护人民群众财产安全。

在零发案村创建活动中，制定创建方案，明确防范重点，扎实推动创建工作深入进行；对辅警力量进行调整，并配备辅警服装，确定考核指标，顺利开展创建工作。