嘉兴市中级人民法院行政判决书(规划建设行政许可)：判断是否符合规划男女有别？(2007年11月25日)

第一篇：嘉兴市中级人民法院行政判决书(规划建设行政许可)：判断是否符合规划男女有别？(2007年11月25日)

嘉兴市中级人民法院行政判决书：

（规划建设行政许可）

判断是否符合规划男女有别？

发表时间:2007-11-25 17:41:00

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这似乎是一个常识问题，规划主管部门审查建设单位或者个人提出的规划许可时，审查的对象应该是，建房用地选址是否符合规划。就核发建设用地规划许可证来说，主要审查的应该是，在用地性质和规划设计条件等方面是否符合城市规划。

审查将要建造的建筑物是否符合城市规划，当然应该对物不对人。规划部门不能说将要建造的建筑物是某人就不符合城市规划，是另一人的就符合城市规划。

笔者在代理的一起案件中，却碰到了这种情况。在同一地块，规划局为很多村民核发过建设用地规划许可证。但是，我的当事人（出嫁女）申请建设用地规划许可证时，却遭到了规划局的拒绝。而且，规划局因人而异的做法得到了一、二审判决的支持。近日，笔者代理当事人向省高院提出了申诉。内心中充满信心。

附：

浙江省嘉兴市中级人民法院

行政判决书

(2007)嘉行终字第35号

上诉人(原审原告)朱勤英，女，1 972年4月28日生，汉族，住海宁市硖石街道长园社区一组。

委托代理人袁裕来、徐利平，浙江之星律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)海宁市规划建设局，住所地海宁市海洲街道海洲西路行政中心对面。

委托代理人王维斌、王利达，浙江潮乡律师事务所律师。

上诉人朱勤英因诉海宁市规划建设局(以下简称建设局)规划建设行政许可一案不服海宁市人民法院于2007年8月17日作出的(2007)海行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2007年10月24日公开开庭审理的本案，上诉人朱勤英及其委托代理人徐利平，被上诉人建设局的委托代理人王维斌、王利达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原判认定，海宁市硖石街道长园社区属于海宁市城市规划区，海宁市城市总体规划中未对该区域作出具体规划。2003年9月30日，海宁市人民政府发布(2003)19号文件，该文件第十四条规定：“在城市规划区自发文之日起停止审批居民自建房申请，下列情况除外：

1、如申请户的住房经规划建设部门鉴定已属危房的，经批准可以在原地基维修或翻修，翻修后的建筑面积不得超过原建筑面积。

2、未列入年度拆迁征用范围的居民，符合建房立户条件的，经批准可以在原村庄宅基用地上自建，但只限建造二层以下(含二层)住宅用房，占地面积不超过95平方米。

3、因建设需要，2003年9月30日前签约的被拆迁户，按以下方式安 1 排建房：(1)被拆迁户所在村原规划的新村点已在建设的，在该新村点中安排。(2)被拆迁户所在村原规划的新村点尚未启动建设，被拆迁总户数在15户以上的，仍可按原规划实施；被拆迁总户数在15户以下的，按就近原则在附近已启动建设的新村点中安排，所需土地由被拆迁人按成本价办理出让手续，出让金由拆迁人承担。(3)根据被拆迁户的意愿，也可按本规定第三条执行。”朱勤英系海宁市硖石街道长园社区三组村民，2005年8月26日，其以填写村庄农(居)民建房申请表的形式提出自建房申请，选址于长园社区。经社区居委会讨论通过后，被上报至硖石街道办事处，获审核通过，转送至建设局，遭建设局直接退回。对建设局的直接退回行为，朱勤英曾于2006年12月14日诉至法院，请求确认建设局退回审批表的行为违法，并判令建设局重新作出具体行政行为。后海宁市人民法院确认建设局以退回审批表的形式对朱勤英的申请不予许可的行为违法，但鉴于建设局已退回朱勤英的申请材料，无法再对朱勤英的申请进行审批，故驳回了朱勤英的诉讼请求。2007年4月1日，朱勤英再次将审批表提交至建设局申请建设用地规划许可。2007年4月26日，建设局根据《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》(以下简称《浙江省实施办法》)第二十一条和海宁市人民政府《海政发(2003)1 9号文件》第十四条的规定，对朱勤英的申请作出不予许可决定。朱勤英遂诉至法院。

原判认为，根据《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)第九条第二款、第三十一条的规定，建设局作为海宁市城市规划的行政主管部门，有权审核本辖区内的建设项目，并在根据建设单位或者个人的申请及其提供的文件进行审核后，作出是否核发建设用地规划许可证的决定。《浙江省实施办法》第二十一条规定：

“城市规划区内的土地利用和各项建设应当符合城市规划，服从规划管理。城市规划区的集镇和村庄在城市总体规划中未作具体规划的，应当按城市建设和发展的规划控制要求进行规划、建设。”可见人民政府对在城市总体规划中未作具体规划的集镇和村庄，有权制定相应的规划控制具体要求。对居民自建房进行控制，正是前述立法精神的具体体现，符合城市规划区内建设必须坚持的适用、经济原则。《海政发(2003)1 9号文件》第十四条所规定的“在城市规划区内停止审批居民自建房申请”，就是海宁市人民政府落实规划控制的具体措施，符合上位法规定，不属增设许可条件。朱勤英申请建造的住宅选址于长园社区，长园社区位于城市规划区内，在海宁市城市总体规划中未作具体规划，因此，前述具体规划控制措施，建设局在审查朱勤英建房申请时应该予以适用。朱勤英在海宁市人民政府已经明确停止居民自建房审批后，且不存在《海政发(2003)1 9号文件》第十四条所规定的例外情况下，仍然提出自建房申请，自应承受无法获得规划建设行政许可这一不利后果。至于朱勤英提出建设局在作出不予许可决定前未给予其听证机会，而致建设局行政行为程序违法的主张，因缺乏法律依据，不予采信。建设局作出的不予许可的行政决定，证据充分、程序合法、适用法律正确。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持海宁市规划建设局对朱勤英作出的(2007)001号不予规划建设许可行政决定。案件受理费50元，由朱勤英负担。

朱勤英不服，上诉称：首先，建设局作出的决定不符合法律规定，属于适用法律错误。海政发(2003)19号文件是针对拆迁安置时，不再在城市规划区内审批农民自建房的情况。而本案并非拆迁补偿安置，而是村民申请建房用地，因此建设局适用法律错误。其次朱勤英申请建房的位置就在新村规划点，符合城市规划。建设局只需审查朱勤英的建房用地选址，是 2 否符合海宁市总体规划，建设局不得增设行政许可条件。再次建设局作出不予许可决定的程序违法，对不予许可的行政决定应当举行听证。请求二审撤销原判，撤销建设局对朱勤英作出的不予许可的决定。

被上诉人建设局答辩称，首先，朱勤英诉称建设局适用法律错误的观点，无法律依据。其次，朱勤英认为只要申请建房的位置在新村，就符合城市规划的观点，是对法律和政府管理职能的误解，规划主管部门落实城市总体规划，必须进行规划管理。海政发(2003)19号文件作为海宁市政府落实《城市规划法》规定的职责、进行规划控制管理的一项举措，自然应适用朱勤英的申请建房行为。请求法院维持原判。

在一审期间双方当事人提供的证据材料，均由原审法院随案移送至本院。

经审查，双方当事人对原判认定的事实无异议，本院予以确认。二审开庭时，朱勤英向法院提交了2007年9月26日《海宁日报》第4版海宁市国土资源局的国有土地使用权出让公示。认为公示中的朱学丰等4人户口已经迁出原集体经济组织，但仍然享受拆迁安置政策，违背“农村居民一户只能拥有一处宅基地”的规定。本院认为，朱勤英提供的上述材料与本案审查建设局的行政许可行为是否合法没有关联性，不予确认。

本院认为，根据《浙江省实施办法》第二十一条的规定，海宁市人民政府有权制定相应的规划控制具体要求，对在城市总体规划中未作具体规划的城市规划区内的集镇和村庄进行规划控制。《海政发(2003)1 9号文件》是海宁市人民政府依法行使行政管理权的具体措施。建设局作为城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作，在审查朱勤英的建房申请是否符合海宁市的城市规划时适用《海政发(2003)19号文件》并无不当。《海政发(2003)19号文件》的内容不限于对海宁市城市规划区内拆迁安置房作出规定，朱勤英认为上述规划性文件仅适用于拆迁安置情形的观点与事实不符，不予采信。根据《海政发(2003)19号文件》第十四条的规定，海宁市城市规划区内自2003年4月21日起除符合该条规定的3种除外情况的，停止审批居民的自建房申请。朱勤英不符合上述规定除外情况，建设局据此作出不予行政许可的决定并无不当。朱勤英认为只需选址在符合规划的新村点，建设局就应当作出行政许可的观点不能成立。

《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。该法第四十七条规定行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。朱勤英申请的规划建设行政许可不属法律规定应当听证、或涉及其他公共利益、与他人之间有重大利益关系应当听证的情形。其认为建设局作出不予许可的决定程序违法的观点不成立。综上，朱勤英的上诉理由均不能成立。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人朱勤英负担。

本判决为终审判决。

审

判

长 李土根 审

判

员 孙 军

审 判 员 许艳华 二OO七年十一月十二日

书 记

员 邵 洁

第二篇：杭州市西湖区人民法院行政判决书(规划行政许可)：郁闷!(2008年9月28日)

杭州市西湖区人民法院行政判决书（规划行政许可）：

郁闷！

发表时间:2008-9-28 17:23:00

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根据《国务院关于投资体制改革的决定》有关规定，220千伏输变电工程项目应由发改委核准。这当然就是说，项目的核准是此后政府部门一切批文的前提。如果项目都没有经过核准，项目的存在都是不合法的，规划部门核发建设工程规划许可证，自然就无从谈起了。这是一个常识问题。本案中，在复议阶段，建设项目的批文被国家发改委撤销。可是，杭州市西湖区人民法院却认为，虽然本案中项目批准文件已被国家发改委撤销，但杭州市规划局核发建设工程规划许却是合法的。

杭州市西湖区人民法院

行政判决书

(2008)杭西行初字第28号

原告丁锡娟，女，1 9 6 8年9月2 1日出生，汉族，住杭州市萧山区蜀山街道赵家墩村。

原告金杏梅，女，1 9 6 5年6月4日出生，汉族，住杭州市萧山 区蜀山街道赵家墩村。

原告王建林，男，1 9 6 8年1 1月4日出生，汉族，住杭州市萧山区蜀山街道赵家墩村。

原告黄生根，男，1 9 3 6年3月1日出生，汉族，住杭州市萧山 区蜀山街道赵家墩村。

原告黄利祥，男，1 9 5 9年1 2月2 0日出生，汉族，住杭州市萧山区蜀山街道金西村。

原告黄士贤，男，1 9 5 1年1 0月2 9日出生，汉族，住杭州市萧山区蜀山街道赵家墩村。

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原告黄水法，男，1 9 5 7年8月8日出生j汉族，住杭州市萧山区蜀山街道赵家墩村。

原告黄金福，男，1 9 6 8年1 2月2 5日出生，汉族，住杭州市萧山区蜀山街道赵家墩村。

原告顾三壹，男，1 9 5 7年11月2 0日出生，汉族，住杭州市萧山区蜀山街道赵家墩村。

诉讼代表人王建林、黄金福，身份情况同上。

委托代理人袁裕来、徐利平，浙江之星律师事务所律师。

被告杭州市规划局，住所地杭州市文三路1 5号。

法定代表人阳作军，局长。

委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。

委托代理人郭华菁，杭州市规划局萧山分局工作人员。

第三人杭州市电力局，住所地杭州市建国中路2 1 9号。

法定代表人赵光静，局长。

委托代理人郝利，浙江阳光时代律师事务所律师。

丁锡娟、金杏梅、王建林、黄生根、黄利祥、黄士贤、黄水法、黄金福、顾三壹等九位

原告(以下称原告)不服被告杭州市规划局(以下称被告)规划行政许可一案，于2008年4月8日向本院起诉。本院于同日受理后，于2008年4月14日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，通知杭州市电力局为第三人参加诉讼。因与本案相关的案件尚未审结，2008年4月30日本院对本案中止审理。2008年7月31日，由于中止原因消除，本院对本案恢复审理。本院依法组成合议庭，于2008年8月1 3日公开开庭进行了审理。原告的诉讼代表人黄金福及其委托代理人袁裕来、被告的委托代理人蒋朝镖和郭华菁、第三人杭州市电力局(以下称 第三人)的委托代理人郝利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。007年4月25日，被告根据第三人的申请，向第三人核发浙规证(2007)0110098号建设工程规划许可证及附件、附图，许可第三人在义桥、临浦、蜀山建设220KV萧山电厂至萧南变、兴南变双回路。

被告在法定期限内向本院提供的用于证明作出被诉具体行政行为合法性的证据、依据如下：

1．建设工程规划许可证，证明被诉具体行政行为的主要内容。

2．第三人于200 7年4月24日提交的建设工程申请表，证明第三人向被告提出颁发许可证的申请。

3．杭州市萧山区发展和改革局(下称萧山发改局)于2007年4月24日出具的《转达浙江省发展和改革委员会关于萧山天然气发电厂220千伏送出工程初步设计的通知》：

4．浙江省发展和改革委员会(以下称省发改委)于2006年11月24日出具给省电力公司的《关于萧山天然气发电厂220千伏送出工程初步设计的批复》。

证据3、4证明被诉具体行政行为已经初步设计审查以及作出的计划依据。

5．浙江省环境保护局于2005年12月31日出具给省电力公司的《关于杭州220KV甘露等两个输变电工程环境影响报告书审查意

见的函》，证明被诉具体行政行为已经过环境审查。

6．关于印发《浙江省输电线路工程建设政策处理若干规定的通知》以及220KV萧山燃机一萧南、兴南输变电线路工程前期补偿协议书，证明涉案工程已按规定进行经济补偿。

7．施工图目录，证明申请材料。

8．杭州市中级人民法院于2008年3月26日作出的(2008)杭行终字第34号行政判决书，证明选址意见书已得到有效判决的认可。

法律依据：

1．《中华人民共和国城市规划法》(下称《城市规划法》)。

2．《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》(下称《浙江省实施办法》)。

原告诉称，2007年4月25日被告为第三人核发了浙规证(2007)0110098建设工程规划许可证，准许萧山天然气发电厂220KV送出线路工程。原告认为，该建设工程规划许可证前置的选址意见及可行性研究报告的批文不合法，其中可行性研究报告的批文已被国家发改委撤销。被告未提供施工地点的规划，核发建设工程规划许可证不符合法定条件。被告准许电力线路跨越房屋不符合法律规定。被告颁发许可证前未告知原告陈述申辩或者听证的权利，程序违法。涉案工程跨越原告房屋，原告的自由和财产权也将受到很大的限制。诉请判 2 令撤销被告作出的浙规证(2007)0110098建设工程规划许可证。

原告为支持其主张提供证据如下：

1．身份证复印件9份，证明原告身份。

2．建设工程规划许可证，证明原告所诉行政行为。

3．关于萧山区蜀山街道220千伏萧山燃机送出线路跨越房屋的说明、萧山区蜀山街道赵家墩村村民委员会和金西村村民委员会证明，证明原告与本案具有法律上的利害关系。

4．国家发改委行政复议决定书，证明涉案项目可行性研究批文已被撤销。

5．《城市规划编制办法》(中华人民共和国建设部令第146号)，证明规划部门作出规划许可需要控制性详细规划。

被告辩称，被告在核发许可证前，审查了建设单位提交的材料，认为建设单位的申请符合法律规定，予以许可，并无不当。选址意见书业经杭州市中级人民法院[2008]杭行终字第34号判决所拘束，并未被撤销；省发改委转发可行性研究报告的批文被国家发改委撤销，但尚不足以作为撤销本案所涉许可的当然事由。被告的具体行政行为事实清楚，法律依据充分，程序正当，系合法的行政行为。要求维持被告的具体行政行为。

第三人述称，被告为第三人颁发规划许可证程序合法。被告对涉案工程线路路径作出的规划审查意见合法有效，且已获得杭州市中级人民法院终审判决的维持。因程序违法，省发改委转发可行性研究报告的批文被国家发改委撤销，但国家电网公司批复的项目的可行性研究报告并未被撤销。涉案工程在项目环境影响评价等阶段已进行过公众调查和征求意见，第三人亦在《萧山日报》上刊登项目的环境影响公示，被告颁发规划许可证不存在程序违法。涉案高压线与原告房屋的最小垂直距离为10米，符合国家技术规范的安全距离要求(6米以上)，线路跨越原告房屋没有违反法律规定。要求维持被告颁发的建设工程规划许可证。

第三人为支持其主张提供如下证据：

1．220千伏萧山燃机一萧南、兴南输变电线路工程前期补偿协议书，证明涉案工程线路跨越蜀山街道民房、厂房，有关单位已达成补偿协议。

2．220千伏萧山燃机一萧南、兴南输电线路工程预付协议书，证明第三人已委托施工单位支付给萧山区重点建设办公室各种前期补偿费共计850万元，用于高压线跨房、借地等各种补偿。

3．赵家墩村补偿清单，证明赵家墩村的部分村民(含本案原告黄水法、黄金福)已经实际领取高压线跨房补偿款。

4．借条和领条，证明金西村部分村民(含本案原告黄利祥)已实际领取高压线跨房补偿款。

5．有关公众调查和公示材料，证明涉案工程已依法向利害关系人公示。

法庭质证时，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1的内容不明确，从规划许可证无法得出是否跨越原告房屋。证据2看不出建设单位曾向被告提出申请。证据3、4与本案许可是否合法无关。证据5不是规划部门需要直接审查的内容。证据6中的规范性文件不适用本案，所依据的法律多次修订，以此进行补偿，不能成立；如果允许跨越房屋，则应与原告签订协议，补偿协议书不合法。证据7施工图目录是否符合规划，这是本案要审查的内容。证据8选址意见书及环境许可不是被告作出规划许可证时应审查的对象，与本案没 3 有关联。对职权依据没有异议，但适用条例有问题，《城市规划法》第九条是组织法上的授权，适用《浙江省实施办法》第二十八条错误，该条不仅有文件要求，还有程序要求，该条有关批准文件主要是计划部门的文件，本案核准投资建设的计划已被撤销，则之后的所有行政行为都是错误的；另外被告至今没有提供施工地点的城市规划和专项规划。第三人对被告提供的证据无异议。

法庭质证时，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1、2、3没有异议。证据4真实性没有异议，但不能证明本案的行政行为违法。对原告提供的规范性文件，选址意见已被确认符合城市规划，故不需要重复审查，原告的理由不成立。

法庭质证时，第三人对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1、2没有异议。证据3 以证明第三人作为建设单位对涉案工程向原告进行了告知和公示；对村委会的证明真实性没有异议但不是有效证据。证据4复议决定虽撤销了省发改委转发的意见，但未撤销国家电网公司的可行性研究报告的批复，项目是有效的。对原告提供的规范性文件本身没有异议。

法庭质证时，原告对第三人提供的证据发表如下质证意见：证据1、2、3、4，与被告提供的证据基本一致，补偿的问题发生在颁证后，不能证明之前已经达成协议。证据5是环境影响评价阶段的公示，不是被告听取村民的意见。被告对第三人提供的证据没有异议。

对本院出示的浙江省杭州市中级人民法院(2008)杭行终字第3 3号行政判决书，原告质证认为该判决与本案的规划许可没有关联。被告、第三人没有异议。

经审查，本院对当事人提供的上述证据作如下认证：

一、被告提供的证据。证据l为涉案具体行政行为，为有效证据。证据2为第三人启动建设工程规划许可证的凭证，为有效证据。证据3、7当事人对其真实性均无异议，且证据来源合法，与待证事实有关联，本院予以认定。证据4已被生效判决所确认。证据5系另一具体行政行为，真实、合法。证据6中的浙计经基[1998]215号通知为规范性文件，无须认证；补偿协议书真实与本案有关联。证据8为生效法律文书，无须认证。有关的法律法规无须认证。

二、原告提供的证据。证据1仅用于证明原告的身份。证据2为涉案具体行政行为，前已作认证。证据3的真实性予以确认。证据4系国家发展和改革委员会作出的行政复议决定，应予以采信。原告庭审中补充提供的规范性文件无须认证。

三、第三人提供的证据。证据1、2、3、4、5，当事人对其真实性均无异议，且证据来源合法，与待证事实有关联，本院均予以认定。

四、本院出示的浙江省杭州市中级人民法院(2008)杭行终字第3 3号行政判决书为生效法律文书，无须认证。

根据上述认定的证据，本院确认以下事实：

2004年9月2日，国家电网公司下发《关于浙江省月牙等220千伏输变电工程可行性研究报告的批复》，该批复包含了涉案的220KV萧山燃机输变电工程。2005年2月23日，杭州市规划局同意该项目路径走向。2005年8月l6日，第三人委托评价单位开展环境影响评价工作。评价单位经现场踏勘、监测、咨询并采用公众参与问卷调查等方式，完成了环境影响报告书的编制工作。在评价单位作出环评初步结论后，第三人于同年10月21日在《萧山日报》上刊登了涉案项目的环境影响公示，内容包括工程基本情况、环评初步结论等。2005 4 年12月31日，浙江省环境保护局以浙环辐[2005]129号文件批复了涉案工程环境影响报告书。2006年11月24日，省发改委作出《关于萧山天然气发电厂220千伏送出工程初步设计的批复》。2007年4月24日，萧山发改局作出《转达浙江省发展和改革委员会关于萧山天然气发电厂220千伏送出工程初步设计的通知》。

2007年4月24日，第三人向被告申请办理该工程线路的建设工程规划许可证。同时向被告提供的材料有：

1、申请表；

2、萧山发改局出具的《转达浙江省发展和改革委员会关于萧山天然气发电厂220千伏送出工程初步设计的通知》；

3、省发改委出具的《关于萧山天然气发电厂220千伏送出工程初步设计的批复》；

4、浙江省环境保护局出具的《关于杭州220KV甘露等两个输变电工程环境影响报告书审查意见的函》；

5、《浙江省输变电线路工程建设政策处理若干规定的通知》及补偿协议书。被告经审查后于同年4月25日向第三人核发浙规证(2007)0110098号建设工程规划许可证及附件、附图，许可第三人在义桥、临浦、蜀山建设220KV萧山电厂至萧南变、兴南变双回路。原告获悉后于2008年4月诉至本院。

另查明，国家发展和改革委员会于2008年3月17日作出发改复决字[2007]37号行政复议决定，撤销了省发改委作出的《转发关于浙江省月牙等220KV输变电工程可行性研究报告的通知》(浙发改能源[2004]943号)。

再查明，涉案工程跨越原告的房屋，并已建成投入运行。

本院认为，依据《城市规划法》第九条、第三十二条的规定，被告系本市城市规划行政主管部门，具有主管本市行政区域内的城市规划工作的主体资格，核发《建设工程规划许可证》是其法定职责。被告在审查了第三人提交的申请办理建设工程规划许可证的要件后，予以许可，并无不当。涉案工程选址意见已经杭州市中级人民法院生效判决所拘束，并未被撤销，且有关的规划依据已在该案中进行了审查。涉案工程与原告房屋垂直距离达到10米，符合输电线路工程设计方案满足输电线路与建筑物之间的最小垂直距离达到6米以上的要求，涉案工程跨越原告房屋没有违反法律规定。被告向第三人颁发涉案许可证前，该项目已在环境影响评价等阶段有过公众调查、征求意见、专家评审，原告主张被告颁发涉案许可证应听取原告意见或进行听证缺乏依据。现涉案工程已建成投入运行，原告要求撤销涉案具体行政行为的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：

驳回丁锡娟、金杏梅、王建林、黄生根、黄利祥、黄士贤、黄水法、黄金福、顾三壹的诉讼请求。

案件受理费50元由丁锡娟、金杏梅、王建林、黄生根、黄利 祥、黄士贤、黄水法、黄金福、顾三壹共同负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式三份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元(开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：***2968，户名：浙江省杭州中级人民法院)。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。

审 判 长

朱光明 审 判 员

王呈虹 审 判 员

王 伟

二00八年九月十六日 书 记 员

吴 涛

第三篇：全国司法行政系统信息化建设规划

全国司法行政系统信息化建设规划

一、前言

随着我国信息技术的不断发展，计算机及信息网络的应用已经普及应用到国民经济和社会生活的各个领域和部门，成为国家事务、经济建设等重要领域管理中不可少的工具和手段。加快司法行政系统的信息化建设，利用现代计算机技术和通讯技术等手段，建立全国司法行政信息系统，实现部机关与各省，自治区，直辖市司法厅(局)及监狱，劳教管理部门之间的计算机联网。改善司法行政管理工作，提高各项司法行政业务的管理水平，为各级司法行政机关的决策提供快速、准确的司法信息服务，已成为一项重要的任务。

二、现状

近年来，司法部机关根据自身的业务需要，在信息化方面开展了一些工作，包括：部监狱管理局、部劳教局建立了局内计算机网络，实现了内部信息传递功能；律师公证司开通了全国律师事务所查询系统，实现了律师事务所远程登记注册；法制宣传司建立中国普法网国际互联网站面向社会提供法律服务等。

全国各级司法行政机关根据本省或本单位的业务需求，在信息化建设方面做了大量工作。有的司法厅(局)建立了内部计算机网络，开发了部分适合本单位业务需求的信息管理系统；有的建立了全省范围的计算机广域网，开通了电子邮件系统，实现了信息传递功能；有的建立较权威性的信息数据库，除为本部门服务外，还被当地政府采用，为党政机关提供信息查询服务；有的在国际互联网上建立了网站，面向社会提供法律服务，宣传司法行政工作，等等。

但从全国范围来看，司法行政系统的信息化建设处于相对落后的状况。存在的主要问题，一是发展不平衡；二是缺少统一规划和指导；三是缺乏资金、技术和人才；四是信息资源管理体系尚未建立、健全，等等。这些都制约了司法行政系统办公自动化整体效益的发挥和建设工作的发展。

三、任务和目标

加强信息化建设，形成网络，拓宽应用领域，实现信息资源共享，逐步建成比较完善的司法行政系统信息化体系。

用三年的时间，基本建成以现代计算机技术和通信技术为主要手段的司法行政信息系统，建立司法行政机关内部计算机办公网络；实现司法部机关与各省、自治区、直辖市司法厅(局)之间的计算机联网；逐步实现各级司法行政机关与政府有关部门之间的网络互联。同时，开发适合司法行政系统业务需要的应用管理软件，对电子信息资源进行管理，高效率、高质量地为部机关和各地司法厅(局)宏观管理、科学决策服务。在国际互联网上建立司法行政信息网站，面向社会提供法律服务，宣传我国民主法制建设成就。

四、网络构成

根据司法行政工作的实际，结合国家有关保密法律、法规，司法行政系统信息网络分为四个部分：

1．内部办公网络(内部局域网)。各级司法行政机关在本单位建立内部计算机网络，同时结合自身的工作特点，开发相应的内部办公软件，为本单位的工作提供信息服务。

2．全国司法行政系统远程信息网络。各省(区、市)司法厅(局)在建立内部办公网络的基础上，向上与司法部实现计算机远程联网，向下与各地市县以及监狱、劳教场所实现远程联网，建立起覆盖全国的司法行政系统计算机网络系统。

3．司法行政机关与政府之间的计算机网络互联。各省、区、市司法厅(局)逐步实现与当地政府之间的计算机联网，实现司法行政机关与政府部门之间的信息交换。

4．条件成熟时，在国际互联网上建立网站，面向社会提供法律服务。

五、设计概要

(一)总貌

1．结构。逐步建成以司法部为中心节点，以各省(区、市)司法厅(局)、监狱管理局、劳教局及副省级市为中继枢纽节点，以各地市县司法局、监狱、劳教场所为最终节点的自上而下的三级计算机远程信息网络系统；中心节点系统，在条件成熟时，实现部机关计算机信息网络系统与远程信息网络的互连，并和有关领导机关的办公自动化系统联网。省级节点系统，向下和横向联网，形成一个立体的综合信息网络体系。拓扑结构是树状与网状相结合。

2．特点。司法行政信息系统的各节点系统是全方位信息的交汇点。本系统与其他信息系统有着密切的信息交换关系。系统的主要特点，一是可以获取其他信息系统的数据；二是可以拒绝其他信息系统进入本系统；三是对跨地区、跨部门的信息交换，可以组织、协调。总之，本系统既是一个对外部有着广泛信息联系的高层信息系统，又是一个相对独立、封闭、保密的敏感系统。

3．逻辑功能。全国司法行政信息系统的功能大体可划分为三个层次：事务处理、信息管理和决策支持。实现为司法行政机关提供辅助决策支持功能是本系统建设的根本目标。

(二)节点系统要求。全国司法行政信息系统的总体功能由各节点系统的功能总合而成。节点系统应具备下列主要功能：

1．事务处理功能，用于文字处理、数据采集和联网传输、办公服务等方面。如提供文字处理，远程联网传输，电子邮政等功能。

2．信息管理功能，密切结合办公业务，建立各种高效实用的业务管理信息系统(MIS)，如公文、档案、信息、法规、律师、公证、监狱、劳教、法学教育，法制宣传、机构人事变动等管理信息系统。

3．决策支持功能，由低级到高级，逐步建立为领导同志办公服务的决策支持系统(DSS)，如司法行政业务综合统计系统、监狱建设、劳教场所建设、司法行政队伍建设等。

4．公共信息服务功能，电子信息资源除为本节点系统服务外，还将为其他节点系统服务，如提供地区、部门的基本情况，地方、部门法规，可公开的地区、部门文件等。

5．指挥调度功能，实现对突发事件上报及处理过程的指挥调度。6．多媒体信息管理功能，用于召开电视电话会议和影像资料信息的管理。

7．本节点系统需要的专用功能，如专业管理信息系统或数据库。

(三)物理结构。各节点系统，应密切结合工作实际，充分考虑各自的具体情况，如办公自动化工作现状、通讯环境、信息源状况和人员素质等，并参照以下要求，作出具体的系统设计方案。

1．节点系统的物理结构。各节点系统是以数据处理和通信设备为核心的计算机局域网络，并辅以其他设备构成的系统。节点系统内部联网模式：

①集中式主计算机系统。数据处理、联网与资源共享能力强，操作系统安全性好。应采用两台以上的主机组网。

②微机局域网系统。投资少，见效快。适合司法行政信息系统初级阶段和于系统建设的需要。

③开放式系统。符合国际标准化组织(ISO)制定的开放系统互联(OSI)要求的开放式计算机网络系统，在国际上已经逐步成为新一代信息系统的主流。

2．节点系统内部数据交换。局域网内部，数据交换主要利用电子邮件，近程用户主要利用专用信道，远程用户在使用国家主管部门指定的安全保密设备的前提下，利用国家通信基础设施，实现信息交换。

3．其他设备系统。如图像信息管理系统、电子排版和轻印刷系统等，作用主要是完善和强化节点系统的功能。

4．局域网间互联。节点系统之间，在使用国家主管部门指定的安全保密设备的前提下，利用国家通信基础设施，实现各局域网间的互联。

六、实施

(一)指导方针和原则。系统建设的指导方针是：以需求为导向，以应用促发展，高起点着眼，统一规划，分步实施，协同建设，资源共享，安全保密。在系统建设中应遵循的主要原则是：

1．统一与分散相结合。各地区、各部门在司法部的统一指导下，从各自的实际出发，制订规划，计划和实施方案，安排工作进度，建设相对独立的局域网络，并相互联成广域网络。

2．系统建设中，大力推行标准化，以加快建设进度和提高系统功能。

3．硬件建设与软件开发，应用管理并重。除保证硬件设备投资外，还必须十分注重应用软件的持续开发投资、推广应用；信息资源的开发管理；机关业务人员的应用培训等。

4．边建设，边应用，边见效。在建设中要坚持以应用为导向，注重实效，由小到大，由简入繁，分段建设，逐步完善。

5．促进信息共享，确保安全保密。系统的特点是相对封闭，一是实行联网，广泛收集各方面的信息；二是在统一安排下实现有条件、分层次的信息共享；三是采用先进可靠的安全，保密技术手段，确保系统运转安全和信息保密。

6．充分利用现有设备，运用成熟的先进技术。系统建设中，各地区、各部门务必注意节约，充分利用好现有设备，运用成熟、可靠的先进技术，注意近期建设和远期规划的衔接与配套。(二)进度。系统建设大体可划分为四个阶段：

第一阶段(2001年)：完成总规划，开展信息化建设的初期工作，开展内部计算机办公网络(局域网)的建设工作。开展基础软件的开发工作。

第二阶段(2002年)：完成节点系统局域网建设，实现系统设计功能。部分节点系统进行局域网间互联，实现信息传递。开发部分管理应用软件。

第三阶段(2003年)：全面完成各节点系统局域网间互联，基本建成在广域网支持下的全国司法行政机关信息系统。

第四阶段(2004—2005年)：进一步拓宽应用领域，建立完善司法行政系统共建共享的电子信息资源库，建成完整的司法行政系统信息化体系。

(三)经费。根据系统建设的指导方针和现行的计划财政管理体制，各地区、各部门自行解决所需建设经费。省级节点系统需要投资的主要项目是计算机局域网络系统、软件开发，辅助设备(如电源、机房等)，以及其他设备系统。每年还应按照实际需要，给予必要的软件开发、设备运行及维护经费。

七、组织、领导和管理

(一)组织领导。为确保系统建设的顺利进行，司法部成立了信息化建设领导小组负责对部机关信息化建设的组织协调；制定司法行政系统信息化建设规划及技术标准；对司法行政系统信息化建设工作进行指导，日常工作由司法部办公厅承担。各地区、各部门要有专门机构负责信息化建设的组织领导工作。

(二)节点系统的管理。节点系统管理机构的职能是：

1．负责制订本系统的建设规划，并组织实施与管理。

2．负责各种设备的运行、维护和管理。

3．负责组织开发本部门电子信息资源和应用软件。

4．负责系统安全保密建设。

5．参与标准、规范的制订，负责标准化的执行和推广。

6．负责培训及推广应用。

7．指导，协调机关各部门信息化建设。

8．协调其他信息系统为司法行政信息系统服务的工作。

(三)技术人员。各节点系统应有与各自工作相适应的技术队伍。人员组成应考虑高、中、初级技术人员合理搭配。人数应根据系统规模大小、发展状况等逐步充实。

八、安全与保密

司法行政系统的职能决定了系统内的大量信息涉密，因此司法行政系统的计算机信息系统属涉密系统，各地在信息系统建设中要对系统的安全保密予以高度重视，在规划和建设计算机信息系统时，应同步规划落实相应的保密措施，严格遵守国家有关保密制度，确保系统的安全。计算机信息涉密系统的方案设计需经保密工作部门检查评估和审批，必须选择经过保密工作部门资质认定，取得《资质证书》的集成单位来建设，并经保密工作部门的检查验收(一)安全

系统安全基于运行保障条件，操作系统安全和数据安全三个方面。

1．运行保障条件。为了保证系统连续、正常工作，必须使其运行在安全的环境中，需注意做好辅助设备保障、后援设备保障，制度保障三个方面的工作。

2．操作系统安全。选择安全的操作系统。应选择适合司法行政机关这一特定环境要求的操作系统，尽量采取行之有效的防范措施。

建立系统管理制度。必须采取最严格的措施对操作系统的超级用户权限及其口令进行管理。在条件具备时，还应对系统管理进行安全监察，以确保操作系统的严格管理与安全。

开发和应用环境严格分开。软件开发和用户应用要在不同的机器上进行，以防止开发调试过程中的不可预见原因使操作系统出现故障，影响用户使用，危及数据安全。

系统运行记录。必须对系统运行情况做尽可能详细的记录并定时分析，及时发现并排除隐患。

3．数据安全。存贮于各种介质中的数据，是电子信息资源的主体(包括应用程序)，是系统的核心部分。确保数据安全是系统安全工作中最重要的任务之一，应该采取以下措施：

数据备份。必须定时对各种数据进行备份，频度应根据数据的重要程度、刷新周期和实际需要确定。介质应有两套以上副本，并存放于异地。

存取权限管理。对所有数据必须进行存取权限控制。

严防计算机病毒。计算机病毒已成为数据的主要威胁，必须依靠国家主管部门的指导与帮助，积极防范。

(二)保密。从技术的角度看，系统保密的威胁主要来自两个方面，即电磁泄露发射泄密和非法入侵窃密。为防止电磁泄露发射泄密，可选用国家保密局认可的低泄露设备或电磁干扰设备，如涉密级别高且环境条件不符合要求，可采取建设屏蔽室方法，以防止电磁波通过传导和辐射两种方式造成泄密。为防止非法入侵窃密，可采用中央办公厅机要局认可的加密保护技术和设备传输秘密数据。

司法行政系统计算机远程信息网络，由于受条件的限制，仍将借助国家电信公网进行网络数据传输，为此，必须采取物理隔离措施，不得直接或间接接入国际互联网。此外还必须采取软件加密的方式和硬件加密措施。根据中央办公厅机要局有关批复规定，司法行政系统密码设备的管理属部门系统管理。因此，司法行政系统的计算机数据密码机的规划、管理和安装使用，由司法部密码工作领导小组统一组织实施，同时接受中央办公厅机要局和当地机要部门的业务指导和安全保密检查。司法行政系统计算机数据密码机的安装、开通必须经司法部密码工作领导小组批准、验收。

九、标准化

第四篇：嘉兴市中级人民法院行政判决书(居委会不予办理建房用地申请)：村委会审查宅基地申请是什么性质的权力？(范文

嘉兴市中级人民法院行政判决书：

（居委会不予办理建房用地申请）

村委会审查宅基地申请是什么性质的权力？

发表时间:2007-11-26 11:51:00阅读次数:447

《中华人民共和国土地管理法》第62条明确规定，农村村民“一户一宅”，不既是一种权利，又是一种义务。村民申请宅基地的程序是先向村里提出，各地对此都有明确规定，譬如《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第36条第1款规定“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”那么村民委员会对于村民申请的审查是一种什么权力呢？

笔者认为，村民申请宅基地是一种行政许可是毫无疑问的。那么，村民委员会的审查，就是一种行政许可的初审权。可是，在笔者承办的一起行政案件中，村民委员会却认为其行使的是集体土地管理者的管理权，而不是行政许可初审权。所谓的集体土地管理权，实际上大概就是集体土地所有权，所有权包括占有、使用、收益、处分。笔者以为，所有权中似乎并不包括对于村民建房用地申请是否符合法定条件的决定权或者判断权。不过，一、二审法院都支持了村民委员会的说法。

两者的区别是，根据《中华人民共和国行政许可法》第35条规定，如果村民委员会行使的是行政机关许可初审权，那么就无权就是否批准申请作出最终决定，也不得截留审批材料不予上报。否则，似乎最终决定在村民委员会。同时，如果是行政许可，因为《土地管理法》已经有“一户一宅”的规定，下位规范性文件就不得增设许可条件。如果不是行政许可，其他规范性文件甚至是县级政府的规范性文件，能否作为村民委员会拒绝村民建房用地申请的依据，就不是这样明确了。虽然，笔者以为下位法也不得限定上位法给予当事人的权利。附：

浙江省嘉兴市中级人民法院

行政判决书

(2007)嘉行终字第27号

上诉人(原审原告)顾培芬，女，1970年8月6日出生，汉族，住海宁市海洲街道新庄社区285号。

委托代理人袁裕来、徐利平，浙江之星律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)海宁市海洲街道新庄社区居民委员会，住所地海宁市海洲街道新庄社区。

代表人凌国泉，主任。

委托代理人王维斌、王利达，浙江潮乡律师事务所律师。

上诉人顾培芬因诉海宁市海洲街道新庄社区居民委员会(下称新庄居委会)建房申请答复一案，不服海宁市人民法院于2007年6月1 2日作出的(2007)海行初字第1 O号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2007年8月22日公开开庭审理了本案。上诉人 1

顾培芬及其委托代理人徐利平、被上诉人新庄居委会的代表人凌国泉及其委托代理人王维斌、王利达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审经审理查明，顾培芬系海宁市海洲街道新庄社区(原伊桥乡新庄村)居民，户口与其兄顾金水登记在一起。顾培芬结婚后，户口未迁出，其丈夫户口未迁入。2003年6月，顾培芬户籍所在地新庄村土地被征用。2004年11月，顾金水户(包括顾培芬)房屋因宅基地被征用而拆迁，经重新安排宅基地后易地建造了住宅。2006年8月4日，顾培芬填写《建房申请审批表》，并送交新庄社区。新庄社区将该审批表上报至海洲街道办事处。同年8月11日，海洲街道办事处经审核，以顾培芬建房条件不符为由，将该审批表通过社区退回了顾培芬。8月25日，顾培芬向海宁市人民政府申请行政复议。经复议，海宁市人民政府作出海政复决字(2006)13号行政复议决定，确认海宁市海洲街道办事处直接退回顾培芬《建房申请审批表》的行为不符合法律规定。后顾培芬以海宁市人民政府复议决定虽确认违法但未责令海洲街道办事处对顾培芬的申请重作具体行政行为为由，诉至原审法院，被判决驳回诉讼请求。嗣后，顾培芬再次就建房事宜与新庄居委会交涉，新庄居委会于2007年3月16日作出答复，认为顾培芬虽户口仍在新庄社区，但根据海宁市人民政府(2000)21号文件及现在执行的有关政策，顾培芬不具备建房条件，对顾培芬提出的建房要求，社区将不予办理。顾培芬不服该答复，遂提起诉讼。

原审法院审理认为，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》(下称《浙江省实施土管法办法》)第三十六条第一款规定：农村村民建住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，并经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。顾培芬向新庄居委会提出建房用地申请后，新庄居委会基于法律法规授权对顾培芬建房用地申请作出的答复属于具体行政行为，顾培芬对此答复不服提起的行政诉讼属于法院受案范围。《中华人民共和国土地管理法》(下称《土管法》)第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。因此可以明确，农村宅基地的申请和安排是以户为单位。新庄社区集体土地被征用时，顾培芬户口与其兄顾金水登记在一起，宅基地被征用后，包括顾培芬在内的顾金水户经重新安排宅基地后进行了易地迁建，因此，顾培芬称其因是女性村民而未得到安置的说法与事实不符。《中华人民共和国村民委员会组织法》(下称《村民委员会组织法》)第五条第三款规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。《浙江省实施土管法办法》第三十六条也明确了村民委员会在建房审批方面的管理权限。因此，新庄居委会作为集体土地所有权人的代表，基于管理的需要，有权依据法律、政策对居民的建房用地申请是否符合办理条件予以答复。顾培芬之情形属于新庄居委会答复中适用的海宁市人民政府(2000)2 1号文件第六条规定的调整范围，该条是海宁市人民政府为贯彻《土管法》所确立的“一户一宅基地”原则而作出的具体规定，目的在于节约土地资源，提高土地利用效率，与《土管法》的立法精神相一致，并非在法律规定之外增设许可条件。顾培芬结婚后，其丈夫户口未迁入新庄社区，顾培芬个人单独提出建房申请，显然不符合“一户一宅基地”的原则，故新庄居委会认为顾培芬不符合建房条件并无不当。《中华人民共和国行政许可法》(下称《行政许可法》)第四十七条所规定的听证权利是基于行政许可直接涉及申请人与他人之间存在重大利益关系的情形而确立的，而新庄居委会对顾培芬建房申请许可与否并不直接涉及顾培芬与他

人之间的重大利益关系，故顾培芬以此为据认为新庄居委会未给予听证权利而致程序违法的理由不能成立。虽新庄居委会答复中未直接援引其适用的法律依据致存有瑕疵，但究其实质内容并无不当。顾培芬的诉讼请求，不予支持。原审据此依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决驳回顾培芬的诉讼请求。案件受理费50元，由顾培芬负担。

上诉人顾培芬上诉称，1、新庄居委会作出的答复属超越职权，根据《行政许可法》第三十五条规定，新庄居委会的法定职责是对建房申请上报材料进行初审，无权就是否批准申请作出最终决定，也不得截留审批材料不予上报。

2、适用法律错误。《浙江省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理的意见》明确“常住人口中已领取结婚证书，确需分户建房的”就可以申请宅基地，并没有限定爱人的户口有无迁入本村。而新庄居委会适用的海政办(2000)21号文件中第六条却规定“在农村户口未迁的已婚女方，经所在乡(镇)、村的同意，可在户口所在的居住地建住宅，但其配偶(在农村的)户口必须迁入住宅地”，显然是增设了许可条件，违反了《行政许可法》第十七条规定。且顾培芬的爱人户口没有迁入的原因是新庄居委会早就规定“有儿子的户，拒绝女婿落户”，一直不同意迁入，是歧视妇女的结果。

3、程序严重违法。《行政许可法》第三十六条、第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享受陈述、申辩和要求听证的权利，但新庄居委会并没有告知这些权利。故请求：

1、撤销原判；

2、撤销新庄居委会2007年3月16日作出的《关于新庄6组顾培芬要求申请建房的答复》，判令新庄居委会重新作出具体行政行为。

被上诉人新庄居委会答辩认为，1、顾培芬诉称新庄居委会超越职权的观点，没有法律依据。《村民委员会组织法》第五条第三款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。《浙江省实施土管法办法》第三十六条规定了村民委员会在建房审批方面的管理权限。因此，新庄居委会作为集体土地所有权人的管理者和代表，基于土地管理的需要，有权依照法律、政策对村民的建房用地申请是否符合条件予以答复。新庄居委会根据海宁市人民政府(2000)21号文件规定，对顾培芬的建房申请作出答复，并没有超越职权。

2、《土管法》第六十二条和《浙江省实施土管法办法》第三十五条均规定了“一户一宅”的用地原则。海宁市人民政府(2000)2 1号文件第六条规定“农村户口未迁的已婚男方或女方，经所在乡、村同意，可申请在户口所在的居住地建住宅，但其配偶(在农村)户口必须迁入住宅地，并由乡(镇)村或单位、街道出具无住宅证明(不含自购商品房)。”该条文是为贯彻落实《土管法》所确立的“一户一宅基地’’原则而作出的具体规定，并与之相符，非在法律规定之外增设许可条件。

3、新庄居委会对顾培芬建房申请的同意与否并不直接涉及顾培芬与他人之间的重大利益关系，故顾培芬上诉提出答复程序违法无任何法律依据。请求驳回上诉，维持原判。

庭审中，双方当事人围绕新庄居委会于2007年3月16日对顾培芬提出的建房用地申请作出的答复是否合法，该答复是否存在顾培芬上诉所称的超越职权、适用规范性文件错误及程序违法等审理重点进行了辩论，双方均坚持上诉和答辩意见。

双方当事人对原审判决所确认的事实均无异议，本院予以确认。

本院认为，村民委员会是基层群众性自治组织，依照法律规定，管理本村属于农民集

体所有的土地，《浙江省实施土管法办法》第三十六条第一款规定，农村村民建住宅用地的，应当向户口所在地的村民委员会或者集体经济组织提出书面申请，并经村民委员会或者集体经济组织讨论通过并予以公布。因此，村民委员会作为集体土地的管理者，有权根据法律法规及当地政策的规定讨论决定本村村民的建房用地申请是否符合条件，是否同意办理。海宁市人民政府海政办(2000)21号文件第六条规定：农村户口未迁的已婚男方或女方，经所在乡(镇)、村同意，可申请在户口所在的居住地建住宅，但其配偶(在农村)户口必须迁入住宅地，并由乡(镇)村或单位、街道出具无住宅证明(不含自购商品房)。该条符合《土管法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，该文件在海宁市普遍适用。本案中，顾培芬结婚后其户口未迁出，仍登记在其兄长顾金水户内，而其丈夫的户口也未迁入海宁市原伊桥乡新庄村。2004年11月，顾金水户因新庄村集体土地被征用而被安排易地建房。顾培芬的情况属于上述规定的调整范围，对于顾培芬个人单独提出的建房用地申请，新庄居委会依据上述文件的规定，认为顾培芬不符合建房条件而答复不予办理并无不当。《行政许可法》第二十二条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。新庄居委会不是行政机关，其基于地方性行政法规的授权，对本村村民的建房用地申请是否符合条件并决定是否予以办理，是集体土地的管理者依法行使的管理权，不属于法律规定的行政许可实施主体作出的行政许可决定。因此，顾培芬以《行政许可法》的相关规定来规范新庄居委会的答复，认为新庄居委会作出的答复属超越职权、程序严重违法的理由，不能成立。新庄居委会答复顾培芬不予办理其建房用地申请后，当然无需再上报审批材料。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确。顾培芬的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人顾培芬负担。

本判决为终审判决。

审判长 李土根

审判员 孙 军

审 判 员 许艳华

二OO七年九月十日

书 记员 邵 洁

第五篇：山东诸城新农村社区的行政规划建设

山东诸城新农村社区的行政规划建设

18年前，当地推动国有和集体企业改制，诸城把90%以上的企业都卖掉，引发激烈争议，当时主政的诸城市长陈光被戏称为“陈卖光”。

在争议中，诸城的经济实力跻入了全国百强县的行列。如今，诸城又率先撤销了全部行政村，几个小村庄合并成大的农村社区，引导农民集中到中心村居住，农村社区成为诸城新的社会基层组织。

除诸城外，山东淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地都部分推行了“撤村改社区”。事实上，这些撤并举动都是在城镇建设用地紧缺的情势下出现的。专家认为不能强制农民“被城市化”，警惕村改居后产生的大量“三无”(无土地、无工作、无社保)农民。

宅基地置换小洋楼

诸城市龙都街道土墙社区的张玉磊，门前有一个小院，客厅里摆着宽大的茶几和沙发，液晶电视机挂在墙壁上。一楼有车库和厨房，厨房的厨具洁净，卧室则分布在二楼，家中已经看不出多少农村的痕迹。

张玉磊现在居住的新房，面积有206平方米，而他之前的家——老平房，有“四间北屋，四间南屋”，共120平方米。他介绍，新楼的120平方米是用以前的宅基地免费置换的，张玉磊交出宅基地，而多出的86平方米，他以每平方米1400元的价格购买。按照这个价格，他一共支付了12万多元，并交出以前的宅基地，获得了这栋两层小楼。

张玉磊的新房是诸城农村集中修建住宅楼的一部分。他10年前建的平房，经过拆迁平整后，已经成为工地，正在建造新的集中居住区。

这里离诸城市区只有3公里。虽然房子没有大产权，只是集体土地使用证，不准买卖，但这个价格，张玉磊觉得很划算，他说，以后小孩也不用买房子了，没有大产权也无所谓，房子是自住，不会拿去卖。而在诸城市区，商品房的价格已经达到了每平方米3000多元。

在土墙社区，类似的两层小楼成了稀缺资源。土墙社区党委副书记赵玉霞介绍，这种两层的连体民居只有120套，“老百姓都抢着买，开始规划的时候，考虑到是在农村，农民有农具要放。但是后来一论证，发现这样并不太节约土地，后来建议

城郊的社区建多层住宅。”因此，从去年开始，规划和在建的房屋都是5层的高层住宅。

行政村改社区后，张玉磊的身份并没有发生变化，他仍然是农村居民。不过，他已经不种地了。“我们这边地少，我家里只有1亩多地，每个人只有4分半地。”张玉磊介绍说。

张玉磊家的承包地，以每年每亩800元的价格流转出去了。同时，他还有一个身份，就是当地一家商贸公司的负责人。

位于诸城市近郊的土墙社区，辖区内有不少工厂或公司，到这些工厂或公司打工，成为这些少地农民的主要收入来源。

1249个村庄

规划为208个新农村社区

今年7月底，土墙社区由5个行政村撤并而成，全社区4200人，1100户。原来的西土墙村成为这个新社区的中心村，新建的集中居住区位于中心村内。中心村的选择有一定的标准，比如交通比较方便，发展潜力比较大，有辐射带动能力。从2007年开始，诸城在全市农村全面开展了农村社区化服务与建设，以两公里为半径，把全市1249个村庄按照地域相邻、习俗相近的原则，规划建设为 208个农村社区，每个社区涵盖5个左右村庄、1500户左右。每个社区设立社区服务中心，提供医疗卫生、社区警务、文化体育、计划生育、超市等服务功能，引导农民向社区中心村集中居住。2008年6月，这些农村社区全部建成运行。行政村的建制在诸城变成历史，农村社区成为诸城新的社会基层组织。土地承包关系不变

在村庄撤并前，王焕新是大辛庄子村的村支书。岳家庄社区党委成立后，王焕新的身份发生了变化，从村支书变成社区的党委委员和居委会委员。当前，建制村原有的一些职能还没有变化。“欠账还是属于村里。转移支付还是放到村里，不是放到社区。虽然行政村撤了，但村的一些职能还没有变。”王焕新对记者说。从村委会办公地点门前的旧标牌“大辛庄子村村民委员会”可以看出，“村改居”仍处在过渡期。诸城市当地部门提供的材料显示，建制村撤销后，原村集体资产、债权债务不变;原村资产形成的收益权属关系不变;原村的土地承包关系不变;原村村民的福利待遇不降;原村干部的补贴报酬标准不降。对村集体的债权、债务等问

题，通过探索推行集体产权制度改革等办法，逐步加以解决;对落选的村干部，由社区党委根据本人意愿安排适当工作，在明年全省村“两委”换届结束之前，原补贴报酬标准和发放渠道不变。

不能让农民“被城市化”

“大规模推进农民集中居住要因地制宜，尊重农民意愿，要有利于农村生产生活，对于不种地的农民可以建楼房集中居住，但纯农区则不一定适合，否则就会出现„挑着粪担上电梯‟的尴尬现象。”“三农”问题专家、中国城郊经济研究会副会长顾益康善意提醒。

对于村庄撤并建社区现象，熟悉基层情况的山东聊城市委党校经济管理教研室副教授夏正智非常关注。“要通过建设中心城市的办法来吸引农村居民进入中心城市居住和生活，而不是以村改居的方式强制农民„被城市化‟。”

夏正智表示，目前的村改居、建设万人村等行动主要是在新农村建设的名义下，归并和缩减农村住宅建设用地，以获取城镇建设用地指标、补充地方财政收入，其背后的主要推动力量就是国土资源部出台的“城乡建设用地挂钩制度”。

“按照国土资源部出台的„城乡建设用地挂钩制度‟，地方政府新增城镇建设用地不得超过农村退出的宅基用地面积。如果农村不能退出宅基地，也就意味着城镇不能新增建设用地，地方非农产业（包括房地产业）发展就要受到土地制约，同时地方政府也不能通过土地征用和土地出让的价格差额增加地方财政收入。在此规定的逼迫下，地方政府不得已只能借新农村建设的名义，强制减少农村宅基地面积，以增加城镇建设用地面积。”夏正智一语道破了“村改居”的秘密。

根据夏正智的研究，山东村改居的建设方案比较多样化，有城中村改造、城郊拆迁、乡镇驻地建设、村庄合并等多种建设方案；在建设形式上，有压缩宅基地面积集体建设别墅的，也有压缩宅基地面积自行建设别墅的，还有直接更换多层楼房的；其更换方案和补偿标准也不完全统一，有按拆迁标准补偿的，也有按同等面积更换的，还有退地补钱的。夏正智指出，“对其中的利益得失不好直接评价，但压缩农村宅基占地面积是这些所有方案的共同指向。经济补偿方面，减少宅基地的一般依据退出宅基地面积根据国家规定征用土地标准进行补偿，拆迁住房的按照住房拆迁标准进行经济补偿或等同面积更换。”

按照我国《宪法》规定，农村土地属于集体所有，也即农村社区居民共有。农村宅基集体所有、家庭使用，是农民的现实财产。宅基地与房产是农民财产的两个组成部分，但性质和功能不同。

“农民拥有宅基地，在住房破旧时可以自行再建，但如果农民失去宅基地而只有房产，房产破旧时则不能自行建造。因此，单纯地以拥有独立宅基的房产换取没有独立宅基的房产对于农民是利益损失。但是，因为农村社区基础设施建设的增加和服务功能的增强，其房产的价值从理论上讲应该高于农民原来居住的农村村落的房产价值。两者之间的房产价值存在价格差异，不好直接比较，农民宅基地权益受损还是受益关键要看原宅基地价值和新房产新增价值之间是否存在差额。”夏正智认为。

“现有农村居民的宅基地是农民的既得利益，也是农村土地集体所有制下的应得利益。地方政府为增加城镇建设用地面积、增加地方土地财政收入，不得不迫使农村居民离开现居住地，集中居住到政府压缩宅基面积后的多层楼房和双层住宅。农民的生活习惯将被迫改变，农民的生活负担也会相应增加，农民种地养殖更不方便。而且村改居后产生的大量„三无‟（无土地、无工作、无社保）农民将直接影响国家社会稳定。”夏正智说。

不强拆只引导逐步发展

多位官员表示，当地搞集中居住，不搞强拆，不是行政干预，只是通过便利和良好的服务，吸引和鼓励农民向中心村迁移。这样，既提高了土地集约利用率，又推动了新农村建设。

王亚军是岳家庄社区的党委书记，他告诉记者，社区建立了幼儿园、卫生所、计划生育服务站、警务室，还有阅览室，新建的住宅区统一供水供电，还提供物业服务，如今已经住了60多户。

为了吸引村民搬迁，诸城市出台了优惠政策，如果一次拆迁的宅基地能够超过30亩，那么每户居民一亩宅基地补贴20万元。赵玉霞说，在土墙社区，目前还没有出现这种一次拆迁超过30亩的情况。

对于那些不超过30亩的宅基地置换农户来说，除了置换相同面积的房子外，此外并无其他红利。张玉磊说，他家的平房是10年前建造的，拆迁的时候，除了砖瓦属于自己外，并没有任何补偿。

农民集中居住，交出原有的宅基地，一些潜在的土地资源将被盘活。据赵玉霞介绍，根据规划，实现集中居住后，土墙社区可以节约出500亩的土地资源。据诸城市有关方面测算，如果农民全部实现集中居住，则可置换出8万亩旧宅基地，对于这部分土地，诸城考虑复垦或建设特色产业园区，以促进农村经济发展。对于诸城这个工业强市而言，它急切需要走出用地难的困境。当地部门提供的数据显示，诸城各农村社区已经建立了300多个特色产业园区，跨村庄流转土地15.6万亩。

为了回应外界的质疑，诸城市委书记邹庆忠表示：“应该明确，撤销建制村并不是大规模地归并自然村，更不是强制拆迁自然村。从分散居住到集中居住，是一个逐步发展的过程。我们不强求农民搬迁，而是通过政策引导，条件改善，吸引农民逐步聚集。对民俗村、特色村，予以保留、保护。”

推进存量建设用地挖潜

尽管不搞强拆，但当地主要官员对“村改居”的进程仍然有一个时间表。今年6月，在接受山东省委机关报《大众日报》采访时，市委书记邹庆忠说，争取用15年到20年时间，让全市70%以上的农村居民聚集融合到包括乡镇、街道驻地的社区中心村。他预计，即使经过一二十年的努力，农村居民基本完成向社区中心村的聚集融合，但仍会有20%~30%的农民保留传统的居住和生活方式。

类似的拆迁，已经出现在山东的很多农村。今年8月初，山东省下发《关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》。

据称，山东全省每年需新增建设用地30万亩以上，其中占用耕地20万亩左右，通过占补平衡补充耕地的难度越来越大、质量也难以保障。同时，山东省建设用地粗放和浪费的问题也十分突出，特别是农村居民点布局分散、凌乱，闲置土地较多。“目前，我省农村建设用地2304万亩，占全省建设用地总面积的50%以上，其中农村居民点用地1815万亩，占农村建设用地的79%。全省农村居民点人均用地238平方米，远远超出国家规定的人均150平方米的高限标准。挖潜利用好农村存量建设用地，既是破解土地供需矛盾、解决我省长远发展用地需求的必然选择，也是通过土地级差收益反哺农村、推动农村改善生产生活条件的客观要求。”这份文件指出。

“从2006年起我省开展了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，4年来项目区政府投入资金100多亿元，安排改造村庄近3000个，其中已

完成改造村庄334个，安置居民62854户，复垦耕地74242亩，腾出建设用地指标近6万亩，既提高了土地节约集约利用率，又推动了新农村建设。”