第一篇：浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示
浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示
摘要： 在西方政治与行政一直都是一个悬而未决的实践和理论问题，自1887年威尔逊提出了政治与行政分离的二分化以及古德诺在政治与行政中对政治与行政二分化进一步的阐述与发挥，形成了关于“政治—行政二分化”的典范，从而为建立系统的行政学奠定了理论基础。本文从不同的角度，全面的阐述了政治与行政二分化的地位极其对我国的启示。关键词： 政治与行政 二分化 启示
1887年威尔逊《行政学研究》一问的发表，标志者行政学作为一门独立的学科开始建立，威尔逊在这篇文章中提出了著名的政治与行政二分化，使得政治与行政的关系成为一直以来学界立论的基本问题之一，把政治与行政区别开来，被认为是行政学研究的开山之作，威尔逊也因此被誉为行政学的鼻祖和奠基人。然而，威尔逊提出的这个理论并不完善，尤其是对政治学和行政学的划分依然不是很清晰。
在这基础上古德诺在政治与行政中进一步就政治与行政的不同作用加以区别。古德诺认为在所有国家的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。而这两种功能就是政治与行政，政治是政策的功能或国家意志的表达，而行政功能则是政策的执行或国家意志的执行。古德诺虽然进一步提出了政治与行政分立，然而，实际的政府需要要求国家的意志表达和国家意志的执行必须保持协调一致，如果国家的意志表达和意志执行之间出现不协调那么就会导致政治的瘫痪，所以为了实现国家意志的表达与国家意志的执行之间的协调，表达国家意志的机关和执行国家意志的机关，二者之间必须有一方牺牲其独立性。这有牺牲一方的独立性才可以实现政府的协调，也只有这有，真实的国家意志才可以成为大家普遍遵守的实际行为准则。
在《政治与行政》一书中，古德诺只有在第一章《国家的主要功能》中论述了政治与行政的分立，而在其余的九章中都用来论述政治与行政分立的条件下，如何使政治与行政协调发展的问题，古德诺在理论上论证了政治与行政的协调发展，在结论上论证了政治对行政的控制，也从现实层面论证了不同国家特定的行政体制，政府体制，政党体制下，如何具体用这一理论。在第一章论述了国家的主要功能政治与行政的分立，而政治与行政的分立是就是它功能的分立，怎样做到功能的分立呢? — 政治与行政的分立：功能上的分立
古德诺认为政治与行政在功能上应分立，因为在政治实践中，政治状况的错综复杂使同一政府机构无法同时执行者两种功能，国家作为一个政治实体，它的行动可以在国家意志的表达中活动，也可以在其国家意志的执行中活动，国家的意志或主权意志必需在政治行动之前就应确立并且给予明确的表述，如果我们发现国家的意志会引发政府的行为，那么我们必需先明确表述这种意志后才能执行，我们都知道所有被的国家或国家的机构的所有行动都是为了能很好的表达这种意志或更好让着意志得到执行，不管是在民治政府，民主政府或纯粹的君主制国家，它们在本质上具有相同的性质，而且执行国家意志所需要的活动在民主政府和纯粹的君主制过家也具有相同的性质，但是我们都知道民治国家和纯粹的君主制过家在国家意志的表达功能和国家意志的执行功能之间的差异不同，纯粹君
[美]盖伊·彼得斯，政府未来的治理模式，中国人民大学出版社，序言 制政府的国家意志的表功能和国家意志的执行功能之间差异很小，而恰恰相反民治的国家意志的表达功能和国家意志的执行功能之间的差异很大，这是因为所政治与行政应分立，在孟德斯鸠《论法的精神》一书中，对不同的政府权力进行了区分，他将者权力分为三种，立法权，司法权，行政权。也就是把政府的功能分为三种而不是两种，但是司法的独立不能说司法功能的存在，因为我们知道法院可以凭借裁决具体的案件的权力也可以制定法律，与此同时，法律又是由行使审判权的机构执行，所以司法功能并没有明确的分立，它有时既是国家意志的表达机构有时国家意志的执行机构，所以我认为国家只有两种功能那就是既国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，也就是所谓了两种权力，既一种是制定法律的权力，另一种是执行法律的权力，虽然在美国不管是州政府还是联邦制服都把权力分为行政，司法，立法，他们认为政府部门的相应职能应该有独立的公职机关承担，但这种的权力分立原则和机构分立原则作为一项法律原则是行不通的。因为在美国，法院曾多次作出裁决它成了既是法律的制定者又是法律的执行者，使得这些权力并没有明确的区分。虽然人们可以轻而易举地区分政府的表达功能和执行功能，但却无法明确规定应该将这些功能委托给那些政府机构去执行，由于政府权力的执行权无法明确的分配，而且随着政治体制的发展，政府的功能汇报分化为次要功能和辅助功能，每种的次要功能政府都会委托给独立和自治的机构去执行，因此指派独立的机构去负责每种功能是不可能的。随着政府变得日益复杂，两种政府功能的分化使政府体制规定的政府机关发生了分化。其实从理论思考和实践的角度而言，人们不应该将行政只看作是国家意志的执行机构的一种功能，因此在所有政府体制中存在两种政府功能，也就是国家的意志功能和国家的执行功能，此外，所有国家也的设了机构来负责这些功能中的某中功能。
二 如何实现政治对行政的有效控制，以促进二者的协调发展
（—）政治为什么要控制行政
为了确保国家意志的执行及国家意志的执行符合国家意志的表达，也同时为了使政治功能和行政功能能够协调一致，政治就必须对行政易于控制，但这种控制必须有一定的限制，者也是为了确保实现行政的高效率，如果政治过多的控制行政，就会导致行政的效率的下降也会破坏了民治政府的利益。所以政府可以控制行政，但这控制必须有个度，过了这个度就会导致一系列的问题。
（二）如何促进政治行政的协调发展
我们都知道如果政治与行政不协调发展会导致政治的瘫痪，列如；如果立法机关和行政机关是相互独立的或者说制定法律和执行法律的机构之间不存在隶属关系，那么有可能执行法律的机关找各种各样的借口拒绝执行法律，导致执行机关的懒散也会出现各种各样的问题。所以政治对行政的控制是必要的，但同时如果如果行政收到了政治的过多的控制，这种控制使行政效率不断下降。这种控制也会导致人们利用行政体制影响国家意志的表达，有时会造成国家意志形式上的表达与实际的国家意志不符，所以只有有效的控制行政和坦诚的承认应该对法律的整体执行进行控制，并承认有一部分行政工作是政治不应该介入的，只有这样才可以确保安全。唯有如此，才能真正实现民治政府和高效行政。
[中]谢明，行政透视—细微之处见行政，机械工业出版社，前言 [中]胡叔宝，西方政府论，机械工业出版社，第25页
三 古德诺的政治与行政二分思想对我国行政管理的启示
古德诺的政治与行政对西方的国家尤其是美国产生了重要的影响，权力分立原则以及由此原则得出的政府机构分立推论得到了美国普遍的认可。西方的公务员制度就是典型的受到古德诺政治与行政二分化影响的例子，西方的公务员制度将公务员分为政务公务员和事务公务员两大类，政务公务员有严格的任期，而事务公务员是常任的，要经过考试才能录用，他们对政策提出建议并且负责执行。西方公务员制度的建立，其“价值中立”大大的提高了行政效率，这些都给我国的行政管理公务员制度给了很大的启示，对于西方的政治与行政相分离的这个思想，我国的政治与行政能否相分离，如果能够实现政治与行政二分的话，我国能够在多大范围内借鉴这一西方思想。如果不能够实现政治与行政的分离，我们应该分析我国为什么不能是现政治与行政的分离，这一点我国国内的学者都持有不同的看法，有些学者认为我国不应该实现“政治与行政”二分，因为我国的政治制度和体制都和西方的制度和体制大不同，而有些学者认为我国实现“政治与行政”二分可以实现双重民主集中制架构，这体制成为比西方更政治文明的体制。我们都知道我国是共产党领导的多党合作与政治协商制度，在我国当今这种体制下我们不能将西方的“政治—行政二分化”的思想理论简单的随便套用，而是应该根据我国的国情和我国的政治与行政的关系有针对性，有选择性的引用或借鉴西方的这一思想。古德诺在政治与行政一书中认为行政的独立可以使行政的效率提高，更大限度的避免党政不分的情况，我国在很大程度上是政党不分的，政治成主导地位来影响行政的，这样使得行政的效率下降，我国应该怎样发挥行政的合理职能呢？怎样完善我国的公务员制度？这些问题我们可以选择性的借鉴西方政治与行政二分的思想，在政治与行政中古德诺认为政治可以在一定的程度上控制行政，但不能绝对的控制行政，如果绝对的控制行政就会导致行政的效率下降，可以有效的控制行政这样实现政治与行政的和谐发展。在我国公务员制度上也可以借鉴西方的公务员制度，可以更好的完善我国公务员制度。
众所周知，我国的政治体制和西方的政治体制是完全不同的两种政治体制，如果我们完全照搬西方的政党分开是不可能的，但是如果完全是有党来承担国家意志的表达国家意志的执行也是不行的。对于我国而言，政治与行政是不能二分的，但二者可以相互对立和补充，和谐并进。最后，我认为我国的行政管理建设成“服务型的政府”不仅服务与政党更要服务与人民。
参考文献：[1]古德诺
《政治与行政》
[2]威尔逊
《行政学之研究》
[3]张霄.威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想比较
第二篇：古德诺——政治-行政二分法
4．今天应该如何认识看待古德诺这些行政观点？（协调，适度控制，中央集权）
古德诺总体上关注如何才能既实现民主治理，又提高政府行政管理的效率。民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调。他认为“政治”是国家意志的表达；而“行政”则是国家意志的执行。要实现这两者的协调，就包括政治对行政的适度控制和行政的适度集权。
他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。控制方法有：A、通过法定制度达到；B、通过法外途径，如政党体制来实现。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度，其关键是要找出控制的恰当限度。他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，然后再通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。
政治与行政协调的道路之二是行政的适度集权。古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。其中之一就是导致政治与行政的失调。即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。因此，古德诺主张行政权的必要集权。
古德诺着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点都较为深刻。对今天的政治学产生了非常深远的影响，有很大的借鉴意义。总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。总体上，行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。
6.古德诺行政学思想的社会历史背景？（美国，欧洲的政府体制与管理现状）
19世纪后期主要资本主义国家的主要政治发展的趋势有：（1）行政权力的膨胀，如英，美等国的国会权力削弱、首相或总统的权力相应增强。（2）国家机器进一步加强，欧美各国均加强了中央集权，完善了军事和警察组织，强化了国家机器的镇压职能。（3）政府结构日趋完善，如英美等国进行了文官制度改革，使用专家对政府机构进行科学管理。（4）政治民主进一步扩大。欧美各国在加强国家机器、稳固自己统治的同时，也逐步放宽加大人民享有的民主权利。（5）英美法三国的两党制度或多党制度正式形成，意大利、德国也存在着稳定的政党政治活动。
同时，19世纪后期随着资本主义向垄断过渡，社会不公加剧，人民群众的不满情绪日益增强，无产阶级的斗争活动和斗争水平也日益提高，从而迫使统治集团进行社会调整；工业化和城市化使得社会生活日趋复杂化，产生了许多新问题，急需解决；科学教育事业的发展为进行社会调整提供了科技力量；社会财富的增加为进行社会调整提供了物质基础。出于这些原因，主要资本主义国家在社会领域进行的调整，包括劳工立法，大力发展教育以及社会生活立法，如食品饮料卫生，环境卫生，健康和居住条件。
在此背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家的行政管理活动，以是政府更好地履行其职能和完成其使命。于是行政学应运而生，在威尔逊对政治学这门学科作出奠基后，紧接着古德诺便对政治与行政的分离做了进一步的发挥。
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第三篇：政治与行政书评古德诺
《政治与行政》书评
《政治与行政》的作者是美国政治学家、教育学家弗兰克。古德诺在1900年的一本专著。这本书被称为美国行政学的第一本专著，与威尔逊写的“行政的研究”一文并称为美国行政学历史的开山之作。从这本书的名字我们可以大致了解到作者古德诺的研究范围主要为行政法、政治学和市政学。同时他也是这两门学科的主要奠基人。但这本《政治与行政》是一本关于政治学的著作。
我们知道美国在1860年的南北战争结束后获得了极大的发展，基本上从农业国转变成了工业国，虽然美国的国际地位跟当时的的英国、法国、德国等欧洲强国相比还比较落后，但是无可否认的是那时的美国已经成为一个现代国家。美国的国土、人口和国家体制等都急剧的膨胀，巨大的国家潜力有待进一步的开发凝聚。但是在建国时候设立的政治框架和政治原则却束缚了美国国家政治体制的进一步的发展。在19世纪末，美国政治体制所面临的主要瓶颈有过度的分权、国家行政体制落后于现代生活的节奏和政党分赃。《政治与行政》这本书就是在这样一个背景下完成的。古德诺的政治思想也在这本书中得到了淋漓尽致的体现。
古德诺在书的开头引用了他在柏林大学时候的老师甄内斯特的话，他指出，世界上存在着各种各样的政治体制，这些政治体制就其本质而言，相互之间的差异很小。政治体制有很多不同的外部表现形式，但是不管外部形式如何，它们的内部实质其实是非常相像的。任何制度都有利弊两个方面，研究政治学的目的就是要在了解各种政治体制的基础上扬长避短，不存在一种政治体制在任何情况下都会优于其他的政治体制。
《政治与行政》全书分为十章：
第一章，国家的主要功能。古德诺指出，大多数的研究都只限于正式的政府体制，这种研究方法把学者们印上了歧途。古德诺认为，法外的制度也决定着政府体制的特点，并且列举了英国内阁和美国总统选举的方法作说明。得出自己的观点：不同民族的政治制度，将显示出比只囿于考察宪法和法律的正式条款所想象的政治制度具有更大的相似性。人类的政治生活在很大程度上取决于人性的事实，即人为人类的事实。正是由于不同国家的实际政治体制有这种相似性，人们才有可能去用抽象的方法考察国家。在本章中古德诺重要强调的是“法外体制”的重要性，指出要在正式和非正式中，在法内和法外中寻找一个平衡点，并不断进行制度化的努力。
第二章，政治功能。古德诺指出政治的功能在于对国家意志的表达，并且强调立法与执法之间必须协调一致，“只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范”。古德诺认为政治的功能与国家的意志的表达有关，这与受到法外力量的影响也有很大关系，他列举了选举和投票的法律发展的过程，并对选举和投票的法律发展表明：政党作为一种政治机构获得了某种法律上的承认，即政党在法定的正式政府组织中已取得了它的地位。另外，政治的功能与国家意志的执行有关，这是表达国家意志的机关对执行机关的必要控制。其控制的必要性主要体现在：为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出所要实现的合理目的。这种控制是有限度的：①扩展过度：妨碍有效地行使行政功能，②行政效率﹑表达国家意志的能力下降。在这一章的最后，古德诺总的论述了政治的功能，功能主要与对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次 2 地和谁代理的表达国家意志等国家主权和政府政治体制问题，还与决定采取何种方式表达国家的意志有关。其次又与国家意志的执行有关。最后，政治的功能包括：制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。
第三章，中央与地方政治。在论述中央与地方政治时，古德诺认为，地方如果不受控制，它就会脱离国家(或州)从而会从整体走向分裂。为了避免分裂，中央政府会通过加强立法(因为行政权在地方手中)的手段来限制地方的权力，保证统一。而地方会采用消极不执行的方式来抵抗。这样一来，一方面国家的意志无法得到贯彻执行，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也遭到了侵犯。在古德诺看来，这正好是美国的形势。因此，要改变这种状态，便只能通过行政权集中这个唯一的方法。古德诺认为，传统的人们对集权的和恐担心惧实际上是受到了误导，也是没有根据的。所以，古德诺赞成行政权的必要集权。他这种行政适度的集权思想对于进一步完善我国的行政管理体制有着很重要的意义和启示。
执行国家意志的功能叫做行政。古德诺对于行政的定义是非立法的机关的活动通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。他认为，政府行政的构成要素主要有：在司法行政与政府行政之间的分界上的一种功能；法律；统计和半科学的功能；政治与行政分开的必要性主要表现在城市政府的问题上。古德诺叙述了政府的两种主要功能，即如果政策的问题是根据民意来决定的，那么在行政体制的半科学﹑准司法﹑办事和幕僚性的那个部分中，就应该做出长期的任职的规定。而在行政体制的较高层次上，即在那些任职官员对政策问题具有决定性影响的方面，尤其是对那些行政首脑来说，则必须避免长期任职。在阐述政治的功能与行政协调的问题中，古德诺认为，政府体制中的政治机构必须对行政机构进行控制，并且控制要有一定的限度。过度的扩展政治控制只会进一步破坏政治控制的原来的目的。
在“行政体制在政治与行政关系上的作用”这一章中，古德诺明确指出了掌握国家意志执行权的官员具有处理权力和不具有这种权力的行政体制的两种类型，政府体制中表达和执行国家意志的功能必须互相协调，必须以行政集权为前提，因此，古德诺分析了行政集权的原因、表现和发展趋势。“政党分肥制的出现，严重地损害了行政效率”；“美国在保证区分地方与州的意志上相对来说是失败的。”这就是为什么行政集权的原因，只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要协调。
政党体制的重要性，尤其体现在对政党地位的影响方面。只有承认了存在一种行使可以完全不受政治影响的行政功能后，才能获得效率。这是当地把行政体制集权化，并随之较大幅度地延长行政官员任职的期限，将会利于对政府功能的承认。所以，政党体制对政党的影响特别重要。
古德诺认为，党魁是一种由美国政党体制发展而来的政治领袖，政党控制立法机构和行政机构，“党魁”控制政党。他指出了党魁不负责任的问题，然后，他引用英国首相制的发展和结果论述党魁的责任，那就是通过议会改革议和会对人民进一步的负责而变得对人民负责。必须要使党向人民负责，这样党魁就在其堡垒中受打击并且投降。另外，政党的不负责任还归因于我们赋予政党的地位。所以，要使政党对人民负责，就要使政党作为一种政治机构接受公众的监督和管理；应该受规章制度的有效控制；还要使公司的账目公开化、政党的账目公开化。这样去规范政党的行为，加强监督才能使政党更加向人民负责。
在最后一章“结论”中，古德诺指出，想要实现民治政府和高效率行政，就要合理地加以集权，以及在法律上来承认政党属于一种政府机关，来推动民治政 3 府和高效率行政的实现。
“政党是一个民治政府可以建诸其上的基础”，“党魁对政党的存在是必要的”。这也就是实现政党目标的保证。古德诺明确地指出了建立适合的行政集权体制、让政党得到充分的法律承认、把政党置于公共控制才能构建民治政府和进行高效管理。
在本书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。
第四篇：古德诺《政治与行政》1000字读书笔记
古德诺在其行政学代表作《政治与行政》中，进一步阐释了前人对“政治与行政”做出的划分，并从行政与立法、司法的关系，以及国家行政与政治、法律、政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系。等角度做出考察和分析，比较系统地论述了如何实现政治与行政的协调。
一、古德诺的主要政治行政思想
1)古德诺认为：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关。每个分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能的一种。这两种功能就是：政治与行政。”也就是说，政治是国家意志的表达（包括立法），行政是国家意志的执行（包括司法和行政）。
2)政治与行政有明显的不同，但二者是无法严格区分开来的。“政府的民治程
度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。”古德诺认为：“尽管政府的这两种功能（政治和行政）的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。”
3)政治与行政功能之间，必须相互协调。“政治的功能一方面主要与国家意志的表达和执行有关，其次又与国家意志的执行有关。因为在国家意志的表达和执行之间，即在法律的制定和贯彻之间，必须存在协调。”“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”
政治即是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业，政治的功能首先与国家意志的表达有关，他指出了选举和投票的法律发展的过程，并对选举和投票的法律发展表明：政党作为一种政治机构获得了某种法律上的承认，即政党在法定的正式政府组织中已取得了它的地位；其次与国家意志的执行有关，这是表达国家意志的机关对执行机关的必要控制。其控制的必要性主要体现在：为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出所要实现的合理目的。这种控制有其限度把握：即扩展过度和行政效率﹑表达国家意志的能力下降。政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
执行国家意志的功能称作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的机关的活动通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。行政则是公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规划的实施。
政治对行政必须保持适度的控制，政应当有适度的集权。论述地方与中央政治时，古德诺主张行政权的必要集权。为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。
古德诺认为，党魁是一种由美国政党体制发展起来的政治领袖，政党控制着立法机构和行政机构，“党魁”控制着政党。政党的责任，就是对人民负责任，但是政党不负责任却可能发生，古德诺认为，要使政党对人民负责，就要使政党作为一种政治机构接受公众的管理和监督；应受规章制度的有效控制；还要使公司的账目公开化、政党账目公开化。这样规范政党行为，加强监督才能使政党更加向人民负责。古德诺指出，要实现民治政府和高效率行政，就要合理地加以集中和集权，以及在法律上承认政党属于一种政府机关，来推动民治政府和高效率行政的实现。只有集权的行政而没有负责的政党，就不能
保证获得高效率的行政，因为这样易于导致政治上的操纵。在法律上承认政党将不会自行导致高效率的行政管理。因为行政体制的分散特征，会使所有的官员都被看作是政治性的。行政上的分权会自动地助长政党的不负责任。
“政党是一个民治政府可以建诸其上的基础”，“党魁对政党的存在是必要的”。这就是实现政党目标的保证。古德诺明确指出了建立适合的行政集权体制、让政党得到充分的法律承认、把政党置于公共控制才能构建民治政府和进行高效管理。
第五篇：浅议美国行政公开制度及其对我国启示
数据库】经济类2008年三季度
【文献号】1535
【原文出处】知识经济
【原刊地名】重庆
【原刊期号】20087上
【原刊页号】72～73
【分 类 号】MF1
【分 类 名】体制改革
【复印期号】200809
【标 题】浅议美国行政公开制度及其对我国启示
【作 者】王瑾
【作者简介】王瑾，陕西理工学院经济与法学学院。（723000）
【内容提要】行政公开制度是近现代发展起来的一项制度，作为现代法治国家的一项基本价值标准，它已经成为衡量各国法制现代化的重要标志。美国是世界上行政公开制度最为完善和系统的国家，它在行政公开制度领域中的研究和探索，成为许多国家学习和参照的蓝本和典范。本文从简述美国行政公开制度入手，分析我国行政公开制度存在的问题，重点讨论美国行政公开制度对我国的启示。
【摘 要 题】住房保障
【关 键 词】行政公开/启示/制度
【正 文】
一、美国行政公开制度简述
行政公开，指将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉。行政机关通过公开行使行政权力的依据和过程，说明所做决定的理由，满足公众知情的权利，增强行政的透明度，体现行政的民主。行政公开原则的确立，对于公民知情权的保护，促进公民对行政的参与、抑制腐败、监督权利等有重要的意义。任何一项制度的产生往往都要经过一段较长时间的酝酿和准备，行政公开制度最早起源于北欧的瑞典，却成熟和完善于美国。
传统上，行政保密是一项原则。二战之前，美国行政机关的活动是否公开由行政机关自由裁定，公民无权要求行政机关公开行政行为的依据和理由。唯一的例外就是在诉讼中公民可以要求有关行政机关公开必要的法律依据和理由，也就是以保密为原则，公开为例外。二战之后，随着民主政治的发展，美国有关行政公开的制度开始发展起来。
美国的《宪法第一修正案》和《版权法》是美国信息立法体系中的两个原则性法案。前者规定了政府机构不得以任何形式限制公众对政府信息的使用。后者规定版权保护不适用于政府的任何文件、报告等文本，排除了政府机构享有版权持有人权利的任何可能性，是对前者的补充。当代美国关于政务公开的最重要的法律有1967年的《政府文件公开法》（Freedom of Information，也译为情报自由法）、1976年的《政府会议公开法》（The Federalment in the sunshine Act，也译为阳光下的联邦政府法）和1974年的《公民隐私保护法》。其中，《政府文件公开法》是有关政府信息公开的最基本、最重要的法律文件，被美国人誉为国家的荣誉、民主的典范和开放社会的象征。正如当时美国的司法部长在《政府文件公开法》正式实施的说明中强调的：“如果一个政府是真正的民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，……在当前群众时代的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何时代更为重要。”《政府文件公开法》奉行的指导思想是对政府文件，以公开为原则，不公开为例外。通常，不公开的范围仅仅限于该法所规定的九种例外信息，分别是：国防和外交机密文件、纯属机
关内部人事制度的文件、其他法律增加的免于公开的文件、商业秘密、诉讼资料、特殊的档案、执法文件关于金融管理的情报、地质情报。需要强调的是就这九种不于公开的例外性规定，也只是许可性规范，而非任意性规范，也就是说政府对于这九类信息可以公开，也可以不公开。除了上述九类不公开的信息，行政机关的记录或者档案都必须以某种形式公开。《政府文件公开法》值得借鉴和学习的在于公开对象的广泛性，体现在公开的对象可以是任何公民，并且不要求他们说明理由，只要能够指明所要求的文件，按照行政机关所规定的手续和费用，就能够得到政府文件，而不是把公开的对象限定在和文件有直接关系的当事人。正如，人们享受阳光是当然的权利一样。另外，该法还规定了在行政机关拒绝公开相应的文件时，当事人可以提起诉讼，通过司法途径，请求法院命令行政机关公开当事人所要求的文件。当然政府依法可以拒绝公民的请求，但是必须履行严格的步骤：“第一，政府人员向机构负责人提出信息公开的豁免申请，并声明拒绝公众使用的理由；第二，由机构负责人向法庭提出申诉，申请获准信息公开的豁免权。如果法庭拒绝政府机构的申请，那么该机构必须无条件向公众公开政府信息。”该法还对政府机构的信息收费标准做了原则性的规定，即允许政府向信息用户收费，但是严格限定在信息查询和复制的成本范围内，从而排除了政府机构利用信息资源从事商业性开发的可能性。
1974年的《公民隐私保护法》规定行政机关的个人记录必须对本人公开和对第三者限制公开的原则。1976年的《政府会议公开法》规定合议制会议机关的会议必须公开，公众可以观察会议的进程，取得会议的文件和信息。鉴于《政府文件公开法》不再与现代突飞猛进的现代信息技术相适应，1995年，美国政府又通过了新的信息扩散政策，即《精简公文法》，其所树立的立法目标有两个：“一是防止政府机构垄断、独占政府信息资源，消除政府机构的任何限制性做法，及时、公正地干预政府机构对信息资源的垄断行为；二是通过实行免版税原则，禁止政府机构从事商业性开发。”可见，美国有关政府信息公开的制度是很完善的，它对于美国推行民主政治、遏制行政腐败和保障公民的私人权利具有重要的意义，对于世界其他国家实现政府的信息公开制度提供了良好的学习版本和蓝图。
二、我国政府信息公开的问题所在行政公开制度在我国愈来愈受到重视。尤其是近年来，在经济改革，反对腐败，推行依法治国、依法行政，加强基层民主建设，推动国民经济信息化的大背景下，各地、各部门都制定了一些政府信息公开的规定。这些规定取得了一定的成效，但我国的政府信息公开制度还是存在着很多的问题。
从立法现状上来看，问题表现在：“
1、没有统一的公开行政法典；
2、涉及公开的法律规定散见于单行法中；
3、有关行政公开的法律规定主要是立法公布和具体行政行为程序性公开两个方面。”
从观念上来看，问题表现在：我国长期以来一直是国家本位、官本位的法律传统，在这种法律法律传统下，我国奉行的是“权威行政”。在权威行政中，“官”与“民”始终保持着明确的界限。并且沟通不畅，政府视公民为被管理者和被统治者，行政服务带有浓厚的神秘色彩和恩赐性。要营造这种神秘的色彩，当然就不可能做到公开，暴露在阳光底下就不再神秘。具体来讲，我国行政公开制度的主要问题可以概括为：第一，法律和制度保障不到位，政府信息公开往往被视为一种政府的办事制度，是政府的一种职权，没有成为宪法和法律所保护的普遍制度。在我国尚没有一部统一的政府信息公开法，也没有形成全国统一的政务公开制度，有关的具体规定只是散见于《保密法》、《统计法》、《档案法》和《反不正当竞争法》等一批法律法规中。这使得信息公开制度在我国带有很大的随意性和不稳定性，难以真正落到实处。第二，政务公开往往流于形式化和表面化。表现在只公开一些无关痛痒的办事规章制度和用以表明政绩的的数字数据，而对于涉及人权物等权力核心内容以及办事的结果和依据等实质性公开不到位，甚至不公开，这种状况使得信息公开成为应付上级，糊弄群众，自
欺欺人的花架子。第三，行政公开的广度不够。我国的政府信息公开还仅仅限于行政机关、立法机关、司法机关以及其他一些具有行政管理权的公共组织和国有企业，而它们的信息公开很有限，存在很多的死角和盲区。第四，我国缺乏政府信息公开的监督机制和责任追究机制。政府部门公开的信息是否全面、属实，公开的措施是否到位等都无法受到监督和约束，即便是确定不准确、不全面、不属实、不到位，也没有具体的责任追究机制。所以，在我国，政府信息公开只是一只好看而不中用的花瓶。
三、美国政府信息公开制度对我国确立和完善相关制度的启示
应该说我国真正意义上的政务公开制度尚不存在，有待确立和完善，结合美国相关制度的经验，提出如下看法：
第一，要树立“服务行政”的理念。服务行政和权威行政是两种完全不同的行政形态，也是两种完全不同的行政理念。早在二百多年以前，启蒙思想家就告诉我们，行政权力的受任人绝对不是人民的主人，而仅仅是人民的官吏，人民可以委任他们，自然也就可以撤换他们。在服务行政中，人民是国家的主人，政府和官员是人民的公仆，是为人民服务的。在这种大的理念下，行政服务带有契约性，政府以为人民服务为信条。我们可以从美国1967年的《政府文件公开法》的有关政府信息公开的制度中可以看出，美国政务信息公开的对象具有广泛性，所有的公民，不考虑任何其他因素，都有权利要求政府公开信息，如果政府拒绝公开，要遵循严格的程序，可以看出公民在行政关系中绝对不是被当作被管理者和被统治者来对待的，他们是真正的权利者，美国的这种以公民权利为核心，政府服务于公民的行政理念是值得并且必须借鉴的。我国目前已经注意到了这个问题，并且有了相应的提法，但是，离真正的服务行政还很远。
第二，在公平和效率中要以前者为核心价值，树立公开是实现公平正义的前提的观念。公平和效率是法律所追求的两大价值，二者在一定情况下是统一的，过于延迟的正义在某种情况下等于不正义。但是，二者又是矛盾的，在二者产生冲突的时候，是牺牲正义来保证效率，还是让效率让位于公平？现代法治要求我们以公平正义为核心价值，丧失公正性的法律不是真正意义上的法律。在一定的情况下不得不以牺牲效率来保证实现公正。而公正又以公开为前提，诚如英国上议院休厄大法官在著名的1924年国王诉苏塞克斯法官案所作的评论那样：“公平的实现本身是不够的，公平必须公开地、在毫无疑问地被人民能够看见的情况下实现。这一点至关重要。”如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么她只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者二者兼而有之。
第三，完善相关的法律，包括在宪法中写明和制定政府信息公开法律。我们看到美国的政府信息公开制度有着完善的法律保障，《宪法》、《版权法》到《公民隐私保护法》、《政府会议公开法》、《精简公文法》等都有关于政务公开的规定，尤其是1967年的《政府文件公开法》更是美国政务信息公开的核心法律。我国在宪法中应该加入政府信息公开的原则。宪法作为国家的根本大法，在宪法中规定政府信息公开原则是推进政府信息公开立法，完善政府信息公开制度，确保公民知情权的前提条件。美国1791年的《宪法第一修正案》规定：政府不得以任何方式限制公众对政府信息的使用。这一规定美国制定一系列政府信息公开法律的指导原则，也是《政府文件公开法》、《政府会议公开法》、《公民隐私保护法》等法律的灵魂所在。另外，应该制定统一的《政府信息公开法》，其地位应该相当于美国的《政府文件公开法》，对有关公开的范围、内容、方式，公开的施行机关，公开的实施程序，公开的收费标准等等尽可能地做详尽的规范，使我国的政府信息公开得以制度化和法律化。
第四，建立政府信息公开的监督机制和责任追究机制。美国的这一监督机制包含行政监督、立法监督和司法监督。行政监督表现在，美国行政机关在收到公民合法的公开申请时，应在法定期限内作出是否给予查阅的决定。公民对其决定有意见时可以向相关机构提出控告。美国文官惩戒保护委员会有权决定是否给拒绝提供应公开文件的责任人员法律处分。司
法监督是指公民有权向法院控告行政机关封锁行政文件的行为。法院通过司法审查有权阻止封锁行为，有权直接命令行政机关解除其封锁行为。立法监督表现为根据《美国法典》规定，每个行政机关每年都必须向参众两院提交一份报告，内容包括：该行政机关决定拒绝或满足提供文件的要求的次数和每次拒绝的理由；公民和法人提出申诉的次数，申诉的结果以及驳回申诉的理由和政府信息公开的情况等，从而实现对政府信息公开的监督。借鉴美国的相关经验，我国也应该建立起从不同监督主体入手的全方位立体监督结构。具体的讲，应该建立起以行政机关内部监督为主要监督途径，结合立法监督、社会监督的全方位监督，另外，有的学者还提出结合我国的具体国情，可以由纪检监察部门充当专门机关进行监督，同时负责责任的追究，要对追究的范围、对象、责任的确定与追究、处分措施等做出明确的规定。专门机关应该具有建议或处分未遵守公开制度人员的权利。
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