我国的立法体制、法律体系和立法原则

第一篇：我国的立法体制、法律体系和立法原则

我国的立法体制、法律体系和立法原则

——十届全国人大常委会法制讲座第一讲

全国人大法律委员会主任委员 杨景宇

中国人大网 www.xiexiebang.com日期： 2003-04-25浏览字号：大 中 小打印本页 关闭窗口

全国人大及其常委会的一项重要职权是立法权，它的首要任务是立法。按照领导上的安排，我想根据自己对宪法与有关法律规定和党的十六大精神的理解，联系党的十一届三中全会以来自己在从事立法工作中的体会，就我国的立法体制、法律体系和立法原则问题作个简要汇报。

一、关于我国的立法体制

我国是统一的、单一制的国家，各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况的需要，在实践中能行得通，宪法和立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了我国的统一而又分层次的立法体制：

（一）全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

（二）国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。

（三）省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。

（四）经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。

（五）自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。

（六）国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

这种分层次的立法体制又是怎样体现和保证法制统一的呢？主要是两方面：一方面，明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。另一方面，实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。

二、关于中国特色社会主义法律体系

实践证明，宪法和立法法确定的立法体制符合我国国情，是行之有效的。

1978年年底，党的十一届三中全会拨乱反正，在确定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的同时，明确提出了加强社会主义民主、健全社会主义法制的方针。从此，邓小平同志提出的“一手抓建设，一手抓法制”就成为搞社会主义现代化的战略布局。二十四年来，与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，我国的立法工作取得了显著的成就。从1979年初到现在，除现行宪法和3个宪法修正案外，全国人大及其常委会通过法律308个（现行有效的217个）、法律解释8个、有关法律问题的决定122个，共438个；国务院制定行政法规942个（现行有效的636个）；31个省、自治区、直辖市共制定地方性法规8000多个；154个民族自治地方（5个自治区、30个自治州、119个自治县）共制定自治条例和单行条例480多个。这些法律、法规，反映了改革开放的进程，肯定了改革开放的成果，对保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行，发挥了积极的作用。现在，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成，国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活基本的、主要的方面已经有法可依。

新世纪新阶段新任务对国家立法提出了新的更高的要求。党的十六大提出：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二０一０年形成中国特色社会主义法律体系。”据此，吴邦国同志提出了争取在本届全国人大及其常委会五年任期内基本形成这一法律体系的要求。这就给我们提出了两个问题：什么是中国特色社会主义法律体系？这样一个法律体系怎样才算“基本形成”？

所谓法律体系，一般来说，是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。这里所称“法律规范”，是指由国家制定或者认可，体现统治阶级意志，调整社会关系，并最终依靠国家强制力保证实施的社会活动准则。

关于法律门类划分，上届全国人大常委会经组织专题研究，按照基本上达成的共识，认为将我国的法律体系划分为以下七个门类比较合适：

一是宪法及宪法相关法。宪法是国家的根本大法，它规定国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。宪法相关法是与宪法向配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括四个方面的法律：1.有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律；2.有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律；3.有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律；4.有关保障公民基本政治权利的法律。

二是民法商法。它是规范民事、商事活动的法律规范的总和，所调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系，可以称为横向关系。我国采取的是民商合一的立法模式。民法是一个传统的法律门类，它所调整的是平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系与人身关系。商法是民法中的一个特殊部分，是在民法基本原则的基础上适应现代商事活动的需要逐渐发展起来的，主席包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。三是行政法。它是规范行政管理活动的法律规范的总和，包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法调整的是行政机关与行政管理相对人（公民、法人和其他组织）之间因行政管理活动而发生的法律关系，可以称为纵向关系。在这种管理与被管理的纵向法律关系中，行政机关与行政管理相对人的地位是不平等的，行政行为由行政机关单方面依法作出，不需要双方平等协商。因此，为了正确处理二者关系，保持行政权力与行政管理相对人合法权利的平衡，行政法的基本原则是职权法定、程序法定、公正公开、有效监督。

四是经济法。它是调整因国家从社会整体利益出发对市场经济活动实行干预、管理、调控所产生的法律关系的法律规范的总和。经济法是在国家干预市场活动过程中逐渐发展起来的一个法律门类，一方面与行政法的联系很密切，另一方面又与民法商法的联系很密切，往往在同一个经济法中包括两种不同性质法律规范，既有调整纵向法律关系的，又有调整横向法律关系的，因而具有相对的独立性。

五是社会法。它是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。

六是刑法。它是规范犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法是一个传统的法律门类，与其他法律门类相比，具有两个显著特点：一是所调整的社会关系最广泛；二是强制性最严厉。

七是诉讼与非诉讼程序法。它是规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范的总和。我国的诉讼制度分为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种。解决经济纠纷，除通过民事诉讼制度“打官司”外，还可以通过仲裁这种非诉讼的“便民”途径。

法律体系及其包括的法律规范，以法的形式（按照我国的立法体制，这里所称的“法”，除具有最高法律效力的宪法外，包括法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等）反映和规范国家政治、经济、文化和社会的各项制度。由于各国的政治制度、经济制度、历史文化传统的不同，它们各自的法律体系必然各具特点，尤其是不同社会制度国家的法律制度必然有本质的不同。我们要建立的是中国特色社会主义法律体系，它包括的全部法律规范，它确立的各项法律制度，以体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主为基本特征，这是社会主义法律制度与资本主义法律制度的本质区别。

那么，在现有基础上，再经过五年的努力，基本形成的中国特色社会主义法律体系应该是什么样的？我们经过初步研究，认为它大体上应该具备三个特点：第一个特点是，法的门类齐全。这一点，我们已经做到了。第二个特点是，体现“三个代表”重要思想要求，能够适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，保障改革、发展、稳定大局，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的基本的、主要的法律规范比较齐备。做到这一点，要求我们在对现行有效的法律和行政法规进行分析的基础上，按照党的十六大的总体部署，通盘研究、统筹考虑哪些需要制定，哪些需要修改（包括对一些同类法律进行必要的归并、整合，也包括有些行政法规在条件成熟时提升为法律），哪些需要废止。第三个特点是，这个法律体系内部，包括七个法律门类之间、不同法律规范（如民事的、刑事的、行政的等）之间、不同层次法律规范（宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等）之间，基本做到逻辑严谨、结构合理、和谐统一。做到这一点，还有许多问题需要进一步深入研究。这里，需要正确处理三个关系：

（一）法律、法律体系与实际的关系

在人类历史上，法律一旦产生，便逐渐形成了自己的体系，并且追求更多的独立性。立法，不能不考虑法自身的逻辑体系，不能对性质相同的问题，这个法这么规定，那个法那么规定，互相矛盾。但是，归根到底，实际是母亲，法律是子女，正如恩格斯所说的，是“经济关系反映为法原则”。生产力发展了，生产关系发展了，社会发展了，实际发展了，法也要发展，法的原则、法律体系也要发展。由此至少可以看出两点：一是，实践没有止境，法律体系也要与时俱进、不断创新，它必然是动态的、开放的、发展的而不是静止的、封闭的、固定的，一定阶段所称“法律体系”只能是相对的而不是绝对的。尤其是在我国，整个国家还处于改革、转型时期，中国特色社会主义制度还处于发展与完善的过程中，社会主义市场经济体制还处于发展和完善的过程中，都还没有定型，因而反映、规范这种制度和体制的法律规范、法律体系就更加明显地具有稳定性与变动性相统一、阶段性与前瞻性相统一的特点。二是，加强立法工作与形成法律体系，二者既有联系、又有区别。从我国二十四年来的立法实践看，立法从来都是从实际出发而不是从体系出发的，都是根据需要与可能来进行的。也就是说，改革开放和社会主义现代化建设进程中出现了需要用法律手段加以解决的问题，那就深入调查研究，认真总结实践经验，经验基本成熟的，至少有了科学的而不是主观臆造的典型经验，才能立法，需要并且成熟一个，抓紧制定一个。这是立法问题。法律体系则是法学研究问题，有了若干法律、法规之后，对它们加以研究、归类，从中找出规律性的东西，明确不同法律规范的不同性质、不同特点、不同效力以及它们的相互关系和内在逻辑，逐渐形成科学的体系。因此，这个体系不可能是一开始就有的，而是像南方一句俗话说的那样，“草鞋没样，边打边像”。概括地说，先是制定法律、法规，然后形成法律体系；法律体系形成之后，又会指导立法实践，防止法律规范之间相互矛盾、“打架”，把法的自身逻辑体系搞乱。这就是为什么党的十一届三中全会并没有提出法律体系的问题，到了党的十五大，在我们已经有了一部适应改革开放和社会主义现代化建设需要的新宪法和一批基本的、主要的法律、法规之后，才提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求。这是符合客观规律的。

（二）数量与质量的关系

中国特色社会主义法律体系从奠定基础到初步形成再到基本形成，没有一定数量的法律、法规当然是不行的。但是，法律、法规完备和法律体系形成的标志，从根本上说，并不在于法律、法规的数量，而是在于这个体系和它包括的全部法律规范对社会生活覆盖的广度与调整社会关系的力度，也可以说在于它的质量，一是单行法律、法规的质量，二是整个法律体系的质量。法律、法规还是备而不繁为好。从法律体系看，以成文法为立法基本模式的大陆法系三个典型国家德国、法国、日本，它们搞了二三百年，现行有效的法律分别只有203个、54个、213个，我们并不能因此就说它们的法律体系尚未形成（需要说明，这三个国家、特别是法国的法律中，法典化的法律比较多）；我国现行有效的法律就有217个，我们却不能因此就说中国特色社会主义法律体系已经形成；而且，由于国情不同，需要用法律手段解决的问题不同，外国有的法律，我们不一定就要制定，外国没有的法律，我们不一定就不需要制定，建设中国特色社会主义法律体系不能简单化地按照外国的法律体系“对号入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鉴。再从单行法看，一个质量好的法可以解决特定领域内带普遍性的诸多问题，真正能够起到促进经济发展和社会进步的作用；一个质量差的法非但不能解决实际问题，甚至可能扼杀经济发展的活力，成为社会发展的障碍。当然，法的数量与质量从来是相辅相成的，科学的法律体系本身就应该是法的数量与质量的统一；至于什么时候强调数量，什么时候强调质量，那要从实际出发。党的十一届三中全会召开时，我国的法律、法规还很不完备，可以说基本上是不片未开垦的处女地。那时，邓小平同志强调加快立法，说现在立法的工作量很大，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善，“有比没有好，快搞比慢搞好”，是正确的。到了党的十五大召开时，中国特色社会主义法律体系框架已经初步形成。这时，江泽民同志在向大会所作的报告中提出依法治国基本方略的同时，强调“加强立法工作，提高立法质量”，是适时的。现在，在中国特色社会主义法律体系初步形成的基础上，吴邦国同志在本届全国人大常委会第一次会议上强调“切实加强立法工作，重在提高立法质量”，同样是适时的。

（三）法律手段与其他社会调整手段的关系

现在，各方面的立法积极性都很高，这是好事。同时，这也提出了一个问题：到底解决哪些问题应该立法，解决那些问题不宜立法？依法治国，建设社会主义法治国家，没有相当一批法律、法规，特别是基本的、主要的法律、法规当然是不行的。现在，我们的法律、法规还不够健全，需要进一步加强立法工作。但是，这并不意味着所有的问题都要用法去解决，法并不是万能的。调整社会关系的手段历来是多种多样的，除法律规范外，还有市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段。这些手段所要解决的问题一般来说是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解决的，一般来说，应该是那些在社会生活中带普遍性的、反复出现的，用其他社会调整手段难以解决、最终需要依靠国家强制力解决的问题（既然是最终需要依靠国家强制力，那就不是凡事都要依靠国家强制力，运用国家强制力是需要格外慎重的）。能够用其他社会调整手段予以解决，却不能或者基本上不能依靠国家强制力解决的问题，如思想道德问题、具体工作问题、具体技术问题、科学实验问题等，就不宜或者不必通过立法去解决。因此，加强立法工作，当然需要考虑制定、修改法律、法规，同时也要考虑如何运用、发挥市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段在调整社会关系中的作用，不可能什么问题都用法律手段去解决即最终依靠国家强制力去解决。

三、关于立法应当遵循的原则

立法就是在矛盾的焦点上划杠杠，鼓励做什么、允许做什么、应当做什么、禁止做什么，保护什么、惩罚什么，令行禁止，全社会都要一体遵照执行。要把立法的杠杠划得准，既很重要，又不容易，是很严肃的事情。严肃立法是严肃执法的前提。搞好立法工作，提高立法质量，关键在于把握正确的政治方向，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，自觉地坚持立法应当遵循的几条原则：

（一）坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导

邓小平理论特别是邓小平民主法治思想，为建设和完善中国特色社会主义法律体系奠定了理论基础，提供了指导原则。党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确定为我们必须长期坚持的指导思想，具有重大意义。立法只有以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持从社会主义初级阶段的基本国情出发，立足于总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，同时在此基础上借鉴人类政治文明有益成果，借鉴国外对我们有益的经验、主要是反映市场经济共同规律的东西，为我所用，力求从全局上、发展上和本质上把握中国特色社会主义法律体系内在的规律性，解决立法带普遍性、共同性的问题，才能坚持正确的政治方向。

法律制度属于上层建筑，归根到底，是能动地反映经济基础并为其服务的；同时，又是能动地反映上层建筑其他部分并为其服务的。在立法活动中贯彻“三个代表”重要思想，必须是全面的，同时又要明确法律制度的定位、定性，把握它的特点：1.法律制度并不直接解决生产力自身的问题，而是通过体现经济体制改革精神，体现党的经济政策，反映社会主义初级阶段的基本经济制度和基本分配制度，调整社会经济利益关系，为解放和发展生产力开辟道路、创造环境、提供保障。2.法律制度并不直接解决文化艺术创作自身的问题，而是通过体现马克思主义的指导地位，体现“二为”方向、“双百”方针，体现文化体制改革精神，体现党的文化政策，为繁荣中国特色社会主义文化开辟道路、创造环境、提供保障。3.确定法律制度，必须以中国最广大人民的根本利益为基本原则，检验的标准是看人们群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应。

在立法活动中真正做到全面贯彻“三个代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力气才行。当今世界，国际战略格局正在发生深刻变化。世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈。西方敌对势力加紧对我国实施“西化”、“分化”战略图谋，试图用西方那一套社会制度、价值观念、生活方式对我国施加影响，包括对我国法律制度施加影响。从国内看，随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，社会关系和社会利益格局已经发生并且还在继续发生深刻变化，不同利益的社会阶层、社会成员势必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在内的上层建筑中来；而且，人数少的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定小，人数多的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定大。在这样错综复杂的国际、国内形势下，在立法活动中全面贯彻“三个代表”重要思想，首先要从实际出发、因时制宜，因地制宜、因事制宜，抓准抓住中国先进生产力的发展要求是什么、中国先进文化的前进方向是什么、中国最广大人民的根本利益是什么。要做到这一点，还是要靠我们的“传家宝”--吃透两头：一头，全面、准确地把握中央决策（路线、方针、政策），这要靠深入学习、领会；一头，全面、本质地把握实际情况，这要靠深入调查研究。要吃透两头，都要花很大力气，从理论与实践的结合上研究、解决问题，把对领导负责与对群众负责统一起来，这就决不是嘴上说说、纸上写写所能办到的。

（二）坚持党的领导

宪法总纲第一条就开宗明义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级领导是通过它的先锋队中国共产党实现的，这是历史的结论、人民的选择。实践证明，要把中国的事情办好，关键取决于我们党，取决于党的先进性和战斗力，取决于党的领导水平和执政水平。

作为执政党，怎样领导？怎样执政？按照马克思主义的政党学说和国家学说，政党不是国家机器，党的主张不是国家意志。中国共产党执政就是领导和支持人民当家作主，并且通过宪法和法律的形式把党的正确主张和人们共同意志统一起来，依法执政。列宁在《论粮食税》一文中有一句著名的论断：“无产阶级专政就是无产阶级对政治的领导。”在立法活动中坚持党的领导，最根本、最重要的是坚持党的政治领导、方针政策领导，自觉地把体现“三个代表”重要思想的党的方针政策经过法定程序，同人民的意见结合起来、统一起来，转化成为法律、法规，成为国家意志，作为全社会都必须一体遵循的社会活动准则，并最终依靠国家强制力保证它的实施。

这里，有一个问题需要研究：是不是党的全部方针政策都要法制化呢？我看，不应该是。党的方针政策，有基本的，有具体的；有战略性的，有策略性的；有较成熟的，有试验性的。一般来说，法律、法规体现的党的方针政策应该是基本的、战略性的、较成熟的、需要较长时期执行并且最终需要依靠国家强制力予以保证的。同时，法律、法规又要能够解决现实生活中的实际问题，特别是领导与群众关注的热点、难点问题。那么，怎样恰当地处理、兼顾两方面的关系呢？总结实践经验，大体上有三条：

一是，凡属重大问题、重要改革，要制定法律、法规，一般需要先用政策来指导，经过群众性的探索、试验，总结实践经验，研究、比较各种典型，全面权衡利弊，才能立法。当然，这只是立法的一般性经验，并不排除预见性（预见就是根据客观事物的运动规律看到前途趋向），对看准的问题，中央决策已定，可以先行立法，用法律手段推动改革。

二是，区别方针政策的法制化与方针政策对执法活动的指导，前者属于立法问题，后者属于执法问题。

三是，需要制定法律、法规的，又要努力找到确定基本制度与解决现实问题的最佳结合点，既要维护法律制度的相对稳定性，又要能够解决实际问题。

（三）坚持全心全意为人民服务的宗旨 在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主。社会主义法制实质上就是人民民主的制度化、法律化。我们的宪法和法律、法规都应该是，也必须是党的正确主张和人民共同意志的统一，归根到底，是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的。因此，立法必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，增强民主意识，把维护最广大人民的根本利益（包括正确处理人民的全局利益和局部利益的关系，长远利益与眼前利益的关系，国家、集体和个人的利益关系）作为根本原则，作为出发点和落脚点。立一个法，定一条规矩，都要把着眼点放在是不是有利于改革、发展、稳定，是不是有利于解放和发展社会生产力，归根到底，是不是有利于最广大人民的根本利益。一个法立得好不好，标准应该是这个，而不能是有关部门“权力均等，利益均沾”，从现实情况看，在立法活动中尤其需要自觉地防止“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。

立法为了人民，必须依靠人民，在立法活动中坚持群众路线。在我国，人民群众不应该只是法律、法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者；立法不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益。法律、法规从实践中来，就应该从群众中来，只能是群众实践经验的科学总结。因此，立法实行立法工作者、实际工作者、专家相结合，又始终注意听取各种意见、特别注意倾听基层群众的意见，集思广益，多谋善断，才能搞好；少数人坐在屋子里苦思冥想，或者在少数人的圈子里打转转，是决不会成功的。

（四）坚持服从并服务于发展这个第一要务

邓小平同志强调：“发展才是硬道理。”江泽民同志在党的十六大报告中进一步把发展作为执政兴国的第一要务，并提出要紧紧抓住二十一世纪头二十年这个可以大有作为的重要战略机遇期，把全面建设小康社会确定为新世纪新阶段的奋斗目标。这是一个关系全局、长远的战略决策。

按照马克思主义所深刻揭示的经济、政治、文化三者之间的辩证关系和人类社会发展的基本规律，实现社会主义现代化，必须坚持以经济建设为中心，并正确处理物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设的关系，实现三个“建设”互相协调、互相促进、全面推进。也可以说，实现社会主义现代化的过程本身就应该是包括经济、政治、文化发展在内的社会全面进步的过程，就应该是社会主义物质文明、政治文明、精神文明全面发展的过程。牢牢地把握这一点，对于我们自觉地运用客观规律，坚定地沿着正确的道路前进，加快社会主义现代化建设，是一个关系全局的重大问题。

加强社会主义法制建设，依法治国，建设社会主义法治国家，属于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的范畴。按照我们党的老规矩、好传统，党在各方面的工作都要服从并服务于党的中心任务。据此，新世纪新阶段的立法必须紧紧围绕全面建设小康社会这个奋斗目标，体现、推动、保障发展这个执政兴国第一要务，为发展创造良好的法制环境、提供有力的法制保障。这是检验立法质量的一条重要标准。

（五）坚持以宪法为核心的社会主义法制统一

我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定。实行社会主义市场经济体制，同样需要强调社会主义法制的统一，否则就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。随着立法步伐的加快，法律、法规数量的增多，不同法律门类、不同性质法律规范、不同效力层次法律规范之间呈现出错综复杂的关系，尤其需要引起我们对法制统一的高度重视。

维护法制统一，首先必须依据法定权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序立法。法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等都是国家统一的法律体系的组成部分，各部门、各地方、各方面都不能各搞各的所谓“法律体系”。在法律体系内部，必须坚持以宪法为核心和统帅，一切法律、法规都不得同宪法相抵触，行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规不得同宪法和法律、行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾。同时，要按照法定的权限和程序，加强对法律、法规的解释工作，加强法规、规章的备案审查工作。总之，一定要从制度上解决“依法打架”的问题。

四、关于探求立法的规律

法律、法规，形式上是主观意志的产物，集体意志也是主观的；实质上是客观的，立法搞得好不好，法律、法规的质量高不高，关键在于能不能反映客观规律，一是中国特色社会主义经济、政治、文化的发展规律，二是中国特色社会主义法律体系的内在规律，三是立法的工作规律。立法中这种主观与客观的矛盾只能在实践中加以解决，途径就是不断总结实践经验。毛主席说过：我们共产党就是靠总结经验吃饭的。我们从事的是前无古人的事业，没有人能给我们提供现成的答案。立法也是一样，没有谁能给我们提供中国特色社会主义法律体系的现成蓝本。所以，邓小平同志提倡“摸着石头过河”。没有经验，摸着石头过河，更要把务实与务虚结合起来，务实而不就事论事，务虚而不脱离实际，在实干中勤于思考，在忙碌中善于总结，对实际问题作理性思考，不断摸索和掌握立法的规律。具体来说，立一个法，基础在于总结实践经验，先定法意后写法条，首要的问题是抓住它的本质，也就是法意，法意定得准，写出法条相对来说并不太难；立几个法，又要探求它们共同的规律，掌握了立法的规律，才会有预见性和主动权。

总结二十四年来的立法实践经验，为了更好地坚持立法原则，提高立法质量，在立法活动中需要正确处理若干关系，比如：

（一）立法与改革的关系

法律、法规的特点是“定”，是在矛盾的焦点上划杠杠，一旦规定下来，全社会都要一体遵守。改革的特点是“变”，是突破原有的体制和规则。用特点是“定”的法律、法规去适应特点是“变”的改革要求，难度是很大的。那么，立法应该怎样体现、适应改革的要求呢？有人提出，要大胆改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破宪法“框框”。这种看法是不正确的。如果这个人认为这个法要突破，那个人认为那个法要突破，谁想怎么干就怎么干，以宪法为核心的社会主义法制的尊严和权威就会荡然无存。总结实践经验，正确的态度是：1.立法要体现中央关于改革、发展、稳定的决策。2.立法要着重把实践证明是正确的改革成果、改革经验肯定下来；改革经验尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原则确定下来，并为进一步改革留下余地。3.如果实践证明现行法律、法规的有些规定已经不能适应形势的变化，成为改革的障碍，那就及时经过法定程序予以修改或者废止。

（二）政府与市场的关系

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。实践已经证明，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，实行公开、公平、公正竞争，经济活动才能富有活力，提高效率，更快地创造更多的社会财富，提高综合国力。同时，市场又不是万能的，市场本身就存在着自发性、滞后性、盲目性。改善宏观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益等方面的问题，就难以靠市场来解决。因此，实行市场经济体制，并不意味着减少政府的责任和作用。我国是发展中的大国，又处在经济体制转轨、产业结构调整和经济快速发展的时期，尤其需要政府担当起应负的责任，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，并且转变工作方式、工作作风，切实解决市场解决不了或者解决不好的问题，为经济活动创造良好的宏观环境。这里需要明确的问题是，正确处理政府与市场的关系，主要的方面是政府，关键在于转变政府职能，力求做到：一不越位，决不要再把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里；二不缺位，该由政府机关管的事情就要把它管住、管好；三不错位，政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”；四不扰民，该由政府机关管的事情，只要能把它管住、管好，办事手续越简便、越透明越好，以方便基层、方便老百姓。而做到这一点，首先又要解放思想，更新观念，卸下两个思想认识上的包袱：一是，政府工作以经济建设为中心，不等于把一切经济活动都由政府机关包揽下来；二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府机关包揽下来。总的来看，从发展趋势看，政府实施的是公共行政，政府是有限政府，而不是无限政府，它的权力、责任都是有限的，而不是无限的。只有“有限”，才有可能“高效”。这个思想认识问题不解决，不可能转变政府职能。

（三）权力与权利的关系

转变政府职能，在立法活动中，特别是制定行政法、经济法，不可避免地会涉及行政权力同自然人、法人和其他组织的权利的关系。按照传统法学概念，行政权力属于“公权”，自然人、法人和其他组织的权利属于“私权”。在权力与权利的关系问题上，原则上讲，权利是本源，权力是由其派生的。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”行政权力是人民通过法定程序授予的。但是，行政机关一旦取得行政权力并对管理相对人（公民、法人或者其他组织）行使这种权力，它就居于“强者”地位。因此，正确处理权力与权利的关系，主要的方面应该是对权力加以规范、制约、监督。立法不仅是对行政机关的授权，而且是对行政机关的控权。依法行政的核心是规范行政权力。从这个意义上说，实行依法治国、依法行政，先要依法治“官”、依法治权，有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，确保一切行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，防止滥用权力。在一般情况下，“公权”不宜介入、干预“私权”的行使。当然，“私权”的行使也是有条件、有规范的。如果行使“私权”损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法权益，“公权”就应该介入、干预，实施监督，予以处理。对于行政机关来说，权力与责任应该统一；对于自然人、法人或者其他组织来说，权利与义务应该统一。法律、法规在赋予有关行政机关必要的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使。为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题，立法必须体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，决不允许争权而不负责，更不允许利用权力“寻租”。“公权”是不能盈利的，这是一条法律原则，也是一条政治原则。法律、法规在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时，应该明确规定其应当享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。

（四）惩罚与引导的关系

法律规范是确定社会活动准则的。对那些严重损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法权益的违法行为，法律、法规当然应该规定惩罚手段、制裁措施，并且所规定的惩罚手段、制裁措施能够罚当其过、制裁得力，真正达到惩罚的目的，维护法律、法规的权威，保证法律、法规的实施。同时，又要看到，法律规范除了对违法行为的惩罚、制裁功能外，它本身又具有重要的引导功能。规范是为人们设定的社会行为预期，本身首先就是引导。立法应该根据行为人不同的行为方式来确立能够有效发挥法律规范引导功能的相应制度。在我国，法律、法规既然是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的，它就应该并且能够建立在为广大人民群众所自觉遵守、执行的基础上，从而具有更明显的引导功能。因此，在立法活动中，需要重视法律、法规对人们的引导，从制度上预防、制止违法行为的发生。即使对违法行为设定必要的惩罚手段、制裁措施，也要考虑惩罚手段、制裁措施的多样化，根据违法行为的性质、后果的不同，设定相应的惩罚手段、制裁措施。这就要求我们从理论与实践的结合上，积极研究探索社会主义市场经济条件下预防、制止、制裁违法行为的新机制、新措施、新办法。

（五）法治与德治的关系

党的十六大明确地提出了“依法治国和以德治国相结合”的要求，这是总结古今中外治国经验所得出的结论。法律和道德都是上层建筑的重要组成部分，都是规范人们的社会行为的重要方式。但是，法律规范与道德规范的性质、功能是不一样的。法律规范以其权威性和强制性规范人们的社会行为，其实施主要（不是惟一）靠他律；道德规范以其感召力和劝导力提高人们的思想认识和道德觉悟，其实施主要（不是惟一）靠自律。调整社会关系、解决社会问题，必须把法律规范与道德规范结合起来，使二者相辅相成、相互促进。有些道德规范（如诚实信用等）与有关法律规范（如民商法律规定的诚实信用原则等）是相互融通的。如果法律规范背离了人们普遍认同的道德标准、道德要求，就会失去民众的诚服，在实践中就难以行得通；如果一切都依靠道德，就难以有效地制止、制裁那些破坏社会秩序、侵犯公共利益和他人合法权益的行为，也难以促进社会主义精神文明建设，甚至会妨碍公共道德的形成。因此，立法必须重视法律规范的道德基础。我国是社会主义国家，法律、法规尤其应当体现人民的共同意志，有良好的道德基础，为多数人普遍认同。看一个法立得好不好，在实践中能不能行得通，一条重要的标准就是看它是否体现了多数人认同的道德标准、道德要求。

以上汇报不妥之处，请各位领导和各位同志批评指正。

（2003年4月25日）

第二篇：【2016两会中英双语介绍】 中国的立法体制和法律体系(节选)

中国的立法体制和法律体系（节选）

China's Legislative System & Legal System

来源： 中国人大网

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CATTI 考试资料与资讯 整理

（一）中国的立法体制

(1)China’s Legislative System

中国是统一的多民族的单一制国家，地域辽阔，各地经济、文化、社会发展很不平衡，为保证国家法制的统一，又适应各地区的特点和差异，充分调动中央和地方两个积极性，中国实行统一而又分层次的立法体制。

China is a unified multi-ethnic nation with a unitary political system.To ensure that the legal system remain unified and adapt at the same time to the uneven economic, political and cultural development of different areas, China practices a unified, multi-level legislative system.●全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

--The NPC and its Standing Committee exercise the state power to make laws.●国务院根据宪法和法律，制定行政法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。

--The State Council formulates administrative regulations in accordance with the Constitution and other laws and reports them to the NPC for records.●省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

--In line with specific conditions and actual needs of their administrative regions and on condition that they do not violate the Constitution or other state laws and administrative regulations, the people's congresses of provinces, autonomous regions andmunicipalities directly under the Central Government, as well as their standing committees, may work out local statutes and report them to the NPC Standing Committee and the State Council for records.●民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。

--The people's congresses of national autonomous areas have the power to formulate regulations concerning autonomy and local needs in light of their own local political, economic and cultural conditions.在中国统一而又分层次的立法体制中，不同层次法律规范的效力是不同的。宪法具有最高效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等都不得同宪法相抵触。

In China's multi-level legislative system, laws promulgated at different levels have different effects.The Constitution has the highest legal validity, and no other laws, administrative regulations, local statutes, regulations concerning autonomy and local needs, or other regulations shall contravene the Constitution.法律的效力高于行政法规、地方性法规等。行政法规的效力高于地方性法规等。

State laws have greater force than administrative regulations, local statutes and regulations.State administrative regulations have greater force than local statutes and regulations.全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。

The NPC has the power to alter or annul any inappropriate laws enacted by its Standing Committee.（二）中国特色社会主义法律体系(2)China’s Legal System

中国特色社会主义法律体系，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成。

China's legal system covers laws that fall under seven categories and three different levels.The seven categories are the Constitution and Constitution-related, civil and commercial, administrative, economic, social, and criminal laws and laws on lawsuit and non-lawsuit procedures.The three different levels are state laws, administrative regulations and local statutes.●在宪法相关法方面，制定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等有关选举制度和国家机构的法律；制定了民族区域自治法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、村民委员会组织法和城市居民委员会组织法等有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律等。

--Concerning the Constitution and Constitution-related laws, in addition to adopting the current Constitution and its four amendments, China has also enacted the Electoral Law, Law on Deputies to the NPC and to Local People's Congresses, and a number of organic laws for state organs, the Legislative Law, the Supervision Law and other laws related to state organs.China has also enacted laws concerning systems for regional ethnic autonomy, special administrative regions and grassroots-level mass self-governance: principally the Law on the Autonomy of Ethnic Minority Regions, the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region, the Basic Law of the Macao Special Administrative Region, the Organic Law of Villagers' Committees and the Organic Law of Urban Neighborhood Committees.●在民法商法方面，制定了民法通则、物权法、合同法、侵权责任法、拍卖法、商标法、专利法、著作权法、婚姻法、继承法、收养法、涉外民事关系法律适用法等调整平等主体的公民之间、法人之间和公民与法人相互之间的财产关系和人身关系的法律；制定了公司法、合法企业法、个人独资企业法、证券法、保险法、票据法、商业银行法、海商法、信托法等有关社会平等主体间商事关系的法律等。

--With regard to civil and commercial laws, China has enacted laws concerning property and personal relations between individual entities with equal standing in society.These principally include the General Principles of Civil Law, the Contract Law, the Guarantee Law, the Auction Law, the Trademark Law, the Patent Law, the Copyright Law, the Marriage Law, the Inheritance Law, and the Adoption Law.China also enacted laws concerning commercial relations between individual entities with equal standing in society: principally the Company Law, the Partnership Law, the Law on Single Investor Enterprises, the Securities Law, the Insurance Law, the Negotiable Instruments Law, the Commercial Banking Law, the Maritime law and the Trust Law.●在行政法方面，制定了居民身份证法、治安管理处罚法、突发事件应对法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法、教育法、科技进步法、传染病防治法、药品管理法、食品安全法、出境入境管理法等有关国家行政管理的法律；制定了行政监察法、行政复议法等有关监督行政管理活动的法律·····

--Concerning administrative laws, China has enacted laws concerning state administration: principally the Regulations on Administrative Penalties Concerning Law Enforcement, the Administrative Punishment Law, the Administrative Licensing Law, the National Defense Law, the Government Procurement Law, the Education Law, the Law on Scientific and Technological Progress, the Law on Preventing and Controlling Communicable Diseases and the Environmental Protection Law.China has also enacted laws related to supervision of administrative activities: mainly the Law on Administrative Supervision and the Law on Administrative Reconsideration.●在经济法方面，制定了预算法、审计法、中国人民银行法、价格法等有关宏观经济调控的法律；制定了企业所得税法、个人所得税法、车船税法、税收征管法等有关税收的法律；制定了反垄断法、产品质量法、广告法等有关维护市场秩序的法律；

--With regard to economic laws, China has enacted laws concerning macro-economic controls, principally the Budget Law, the Audit Law, the Law on the People's Bank of China, the Price Law, the Personal Income Tax Law, and the Law on Tax Collection and Management.China has enacted laws for maintaining market order: mainly the Law against Unfair Competitions, the Law on Protection of the Rights of Consumers, the Law on Product Quality and the Advertising Law.China has enacted laws regarding expansion of opening to the outside world, principally the Law on Joint Ventures with Chinese and Foreign Investment, the Law on Sino-Foreign Contract Joint Ventures, the Law on Wholly Foreign-Invested Enterprises, and the Foreign Trade Law.制定了农业法、铁路法、公路法、民航法、电力法等有关促进产业发展的法律；制定了森林法、草原法、水法、矿产资源法、土地管理法等有关保护和合理开发自然资源的法律；还制定了计量法、统计法等有关经济活动规范化的法律等。

China has enacted laws to promote industrial development: mainly the Agriculture Law, the Highway Law, the Civil Aviation Law, and the Electric Power Law.China has enacted laws for protecting and rationally developing natural resources: principally the Forestry Law, the Grassland Law, the Water Law, the Mineral Resources Law, and the Law on Land Management.China has also enacted laws for standardizing economic activities: principally the Maritime Law, the Statistics Law and the Surveying Law.●在社会法方面，制定了劳动法、劳动合同法、就业促进法、工会法、职业病防治法等有关劳动关系和劳动保障的法律；制定了残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保护法、老年人权益保障法等有关特殊社会群体保障的法律······

--Concerning social laws, China has enacted laws concerning state administration: principally the Labor Law, the Trade Union Law and the Law on Mining Safety.China has also enacted laws protecting special groups in society: mainly the Law on Security for the Disabled,the Law on Protecting Minors, the Law on Safeguarding the Rights and Interests of Women and the Law on Safeguarding the Rights and Interests of the Elderly.●在刑法方面，制定了刑法，并陆续通过10多个对刑法的补充决定、修正案和法律解释，对犯罪、刑事责任和刑事处罚等作出规范。

--With regard to criminal law, China has enacted the Criminal Law and adopted more than 10 related supplementary decisions, amendments and legal interpretations to standardize definitions of crimes, assignment of criminal responsibility and determination of punishment.●在诉讼与非诉讼程序法方面，制定了刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、海事诉讼特别程序法、引渡法、仲裁法、人民调解法等法律，对诉讼和非诉讼程序作出规范。

--Concerning laws on lawsuit and non-lawsuit procedures, China has enacted laws to standardize procedures for lawsuits and other legal actions, principally the Criminal Procedures Law, the Civil Procedures Law, the Administrative Procedures Law, the Law on Special Procedures for Maritime Lawsuits, the Extradition Law, and the Arbitration Law.来源： 中国人大网 2016年2月1日

第三篇：论我国立法体制的完善[推荐]

论我国立法体制的完善

【摘要】立法体制是法理学研究的一个重要内容，它体现了一个国家的立法特点和性质。新中国成立以来，我国立法工作取得了很大的成就，并且在不断地发展与完善。尤其是2000年《立法法》的颁布，以立法的形式进一步完善了我国的立法体制。随着社会的不断的发展进步，我国现行立法体制的缺陷日益凸显。结合我国国情及社会发展，进一步完善我国的立法体制成为法理学的一项重要任务。

【关键词】 立法体制

立法特征

完善

【目录】 立法体制概述 我国现行的立法体制及其特征 3 我国立法体制的不足及完善

引

言 立法体制是关于一国立法机关设置及其立法权限划分的体系和制度，主要是指立法权限划分的制度。具体来讲，包括两方面：一是中央与地方立法权限的划分，二是中央各国家机关之间立法权限的划分。由于政治制度、经济发展状况、历史文化传统、民族状况等情况不同，各国对立法权限的划分也不尽相同。当今世界普遍采用的立法体制有三种：单一的立法体制、复合的立法体制、制衡的立法体制，与之相比，中国现行立法体制独具特色。

第一章 立法体制概述

立法体制是关于立法权、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体。其核心是有关立法权限的体系和制度。立法体制是静态和动态的统一，立法权限的划分，是立法体制中的静态内容；立法权的行使是立法体制中的动态内容；作为立法权载体的立法主体的建置和活动，则是立法体制中兼有静态和动态两种状态的内容。

立法体制由三要素构成。一是立法权限的体系和制度，包括立法权的归属、立法权的性质、立法权的种类和构成、立法权的范围、立法权的限制、各种立法权之间的关系、立法权在国家权力体系中的地位和作用、立法权与其他国家权力的关系等方面的体系和制度。二是立法权的运行体系和制度，包括立法权的运行原则、运行过程、运行方式等方面的体系和制度。三是立法权的载体体系和制度，包括行使立法权的立法主体或机构的建置、组织原则、活动形式、活动程序等方面的体系和制度。

第二章 我国现行立法体制及其特征

二、我国现行立法体制

（一）现行立法体制概况

中国现行立法体制是特色甚浓的立法体制。从立法权限划分的角度看：它是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。具体表现如下：

1﹑ 全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

2﹑ 国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。3 ﹑省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法，法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。4﹑ 经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。

﹑自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。﹑国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

（二）现行立法体制的国情依据

中国现行立法体制，有深刻的国情根据：

首先，中国是人民当家作主的国家，法是人民意志的反映，由体现全国人民最高意志的最高国家权力机关全国人大及其常委会行使国家立法权，统一领导全国立法，制定、变动反映国家和社会的基本制度、基本关系的法律，中国立法的本质才符合国情的要求。

其次，中国幅员广大，人口众多，各地区、各民族经济、文化发展很不平衡，不可能单靠国家立法来解决各地复杂的问题，许多情况下国家立法规定粗了不能解决问题，规定细了又不符合实际情况。因此，要适应国情需要，除了要用国家立法作为统一标准解决国家基本问题外，还有必要在立法上实行一定程度的分权，让有关方面分别制定行政法规、地方性法规、自治法规和特区规范性法律文件等。

再次，现阶段中国，经济上实行以国有经济为主导的多种经济形式并存发展的市场经济结构，政治上实行民主集中制。经济、政治上的特点加上地理、人口、民族方面的特点和各地不平衡的特点，决定了国家在立法体制上一方面必须坚持中央统一领导，另一方面，必须充分发扬民主，使多方面参与立法，特别是要正确处理中央与地方的关系。

第四，从历史经验来看，1954年宪法改变了建国初期各大行政区和各省甚至市、县有权制定有关法令、条例的体制，实行立法的集权原则。这在当时对实现和巩固国家的统一、反对分散主义是必要的。但由于将立法权过分集中，既不利于地方发展，也分散了中央的精力，还容易助长上级机关的官僚主义。历史经验表明：有必要在立法上实行一定程度的分权制度。另一方面，这些年来国家、社会和公民生活的发展特别是市场经济的迅速发展，提出了大量的立法要求，紧迫而又繁重的立法工作单靠行使国家立法权的机关不可能完成。近年来，正由于在立法体制上采取改革措施，实行现行立法体制，才解决了许多实际问题，推动了国家的经济建设和民主、法制建设。

最后，也是特别重要的是，中国国情中的历史沉淀物也要求实行相当程度分权的立法体制。

三、现行立法体制的特征

实行中央统一领导和一定程度分权，一方面是指最重要的立法权亦即国家立法权——立宪权和立法权，属于中央，并在整个立法体制中处于领导地位。国家立法权只能由最高国家权力机关及其常设机关行使，其他任何机关都没有这个权力。行政法规、地方性法规都不得与宪法、法律相抵触。虽然自治法规可以有同 宪法、法律不完全一致的例外规定，但制定自治法规作为一种自治权必须依照宪法、民族区域自治法和立法法所规定的权限行使，并须报全国人大常委会批准或备案。这些制度实质上确保了国家立法权对自治法规制定权的领导地位。另一方面，是指国家的整个立法权力，由中央和地方多方面的主体行使。这是中国现行立法体制最深刻的进步或变化。这种相当程度上的分权，通过多级并存和多类结合两个特征进一步表现出来。

多级（多层次）并存，即全国人大及其常委会制定国家法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，一般地方的有关国家权力机关和政府制定地方性法规和地方政府规章。全国人大及其常委会、国务院及其所属部门、一般地方的有关国家权力机关和政府，在立法上以及在它们所立的规范性法律文件的效力上有着级别之差，但这些不同级别的立法和规范性法律文件并存于现行中国立法体制中。

多类结合，即上述立法及其所制定的规范性法律文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法规，以及经济特区和港澳特别行政区的立法及其所制定的规范性法律文件，在类别上有差别。之所以要在“中央统一领导”、“分权”和“多级（多层次）”的提法之外，又使用“多类”的提法，是因为仅用“统一领导”、“多级（多层次）”的提法不能概括现行中国立法体制的全部主要特征。这是因为：第一，自治法规（自治条例、单行条例）和港澳特区的法律既属地方规范性法律文件范畴，又不同于地方性法规和地方政府规章，在立法上把它们划入同等级别未必妥善。第二，在法的效力上，行政法规一般能在全国有效，而自治立法和特区立法产生的规范性文件不能在全国有效，因此行政法规比 后两者高一级；但自治立法和特区立法产生的规范性文件并不需要像一般地方性法规那样必须以行政法规为依据，在这一点上又不能说它们比行政法规低一级；但如果把它们看成与行政法规平级或在级别上高于地方性法规，显然也不妥。鉴于这些原因，有必要使用“类”的概念。

这种分层次的立法体制又是怎样体现和保证法制统一的呢？主要是两方面：一方面，明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。另一方面，实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。

第三章 我国立法体制的不足及完善

一、我国现行立法体制的不足

《立法法》的颁布实施有助于规范立法行为，有助于维护国家法制的统一。但是在我国的现行立法体体制下仍然存在一些不完善之处：

1 全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委员会的立法权限划分在一些情况下不明确，不灵活这在一定程度上影响了政治和经济的发展； 关于法的位阶和效力问题的规定也有不完善之处； 3 一般法与特别法、新法与旧法的效力关系方面仍有不完善之处； 立法监督中的备案和审查问题在实践中仍然存在很多不足之处； 立法听证制度有待进一步完善。

二、完善我国立法体制的思考

结合《立法法》及立法实践我认为完善我国的立法体制可以从以下几个方面着手：

1.正确处理全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委员会的立法权限

根据《宪法》和《立法法》第7条的规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，全国人大常委会制定和修改基本法律以外的法律。但是，哪些法律属于基本法律，哪些法律属于基本法律以外的法律，《立法法》并未详细规定。也就是说，在立法实践中，基本法律和法律的界限并不是完全清晰的，需要根据情况和按照法理划分清楚。我认为，现在这方面的问题是需要根据宪法和《立法法》的有关规定，逐步理顺过去在这方面存在的某些不合理现象例如，1979年7月1日第五届全国人大第二次会议通过、并于1990年4月4日第七届全国人大第三次会议和2001年3月15日第九届全国人大第四次会议修正的《中 8 外合资经营企业法》属于基本法律，其调整的法律关系涉及某一类企业。而同样是调整某一类企业法律关系的《合伙企业法》、《个人独资企业法》等，却属于基本法律以外的法律。特别是《公司法》，按照现在全国人大与全国人大常委会立法权限划分的结果，因为是全国人大常委会制定的，属于基本法律以外的法律。《公司法》在法律实践中涉及现代企业制度，其重要性远超过《中外合资经营企业法》。所以，对于全国人大与全国人大常委会立法权限的划分，需要从理论和实际结合的方面加以研究。从政治体制和立法理论的角度来看，这绝不是谁有时间谁制定，时间要求紧，就由全国人大常委会制定，否则就由全国人大制定的问题。从我国的政治体制讲，全国人大是全国的最高国家权力机关，全国人大常委会是全国人大的常设机关，在我国全国人大每年只召开一次、而会期又比较短的情况下，它的立法应集中于国家最重要的基本法律，即相当于国外大陆法系国家的法典。从我国的立法理论讲，既然有基本法律和基本法律以外的法律之分，那么，前者显然理应对后者有原则上体制上的指导性意义；而后者则应当是对前者的具体化，使前者成为可执行的、可操作的。否则，区分作为法典性质的基本法律和其他普通法律就是没有意义的。所以正确的划分全国人大与人大常委会的权限使其更具有可操作性应成为立法重点考虑的问题。

2.正确处理好法的位阶和效力

《立法法》突出的特点之一，就是详细规定了属于不同位阶的上位法与下位法和属于同一位阶的法律规范之间的效力关系。对于过去在法的效力上存在问题较多的规章问题，《立法法》第82条明确规定：“部门规章之间、部门规章与省、自治区、直辖 市人民政规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。也就是说，部门规章与地方政府规章是属于同一位阶的法，所以效力是同等的。但是在司法实践中，对同一位阶的各种规章之间的效力关系，还需要通过具体的案例逐步探索解决。

《立法法》关于法的位阶和效力问题的规定也有不完善之处。例如，《立法法》第79条规定了法律、行政法规、地方性法规、规章之间的效力关系，但是却未将自治条例和单行条例包括在内，在规定上显然不严密，逻辑上也不顺。又如，在我国，地方性法规分为省、自治区和直辖市的地方性法规和省、自治区行政区域内较大的市的地方性法规；地方政府规章也分为省、自治区和直辖市的地方政府规章和省、自治区行政区域内较大的市的地方政府规章。但是，《立法法》第80条却没有规定省、自治区的地方政府规章和较大的市的地方性法规之间的效力关系，在关于法的效力裁决的有关规定中对此也没有涉及。但是在立法实践中，省、自治区的地方政府规章和较大的市的地方性法规之间规定不一致的情况却是有可能出现的，对此我们应正确性处理好法的位阶和效力问题使其促进经济与社会的发展与社会的和谐。这也要求我们进一步研究。

3.一般法与特别法、新法与旧法的效力关系

《立法法》第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”该条规定确立了我们过去在法理上承认，但是在法律上无依据的“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的原则。同时，该条规定也纠正了过去一些法理学著述笼统含糊的 提法，不仅将“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的原则建立在必须是同位法的基础上，而且明确了要以同一机关制定为条件。这些在立法上都是重要的进步，对司法实践也有重要作用。

对于由同一机关制定的各种规范性法律文件，要优先适用特别规定而不是一般规定，是因为：一般规定是对普遍的、通常的问题进行规定的，而特别规定是对具体的特定的问题进行规定，有明确的针对性，所以当它处于同一位阶上时，当然应当优先适用特别法。对于由同一机关制定的各种规范性法律文件，优先适用新的规定而不是旧的规定，是因为：当同一机关就同一问题进行了新的规定，也就意味着对旧的规定进行了修改和补充，当然应当适用新法。

当然，从立法的角度讲，在理想的立法状态中，特别法与一般法、新法与旧法的规定不应当有不一致之处。因为对这种不一致的现象，应当清除在立法过程中，即：制定特别法时，应当考虑与一般法的一致；反之，在制定一般法时，应当考虑与特别法的一致。如果不能保持一致，则必须以明示的方式在立法中体现。同样，在制定新法时，应当注意与原有的法律保持一致。如果不能保持一致，也应以明示的方式对旧法进行修改、补充或废止。总之，立法者不应当将此类是否一致的问题，交由执法、司法和守法者去判断。虽然这种不一致的现象在立法过程中是难以完全避免的，但毕竟应当在立法中尽量予以消除。所以，《立法法》的规定，决不意味着可以降低立法质量。同时，要彻底解决这种不一致的现象，还需要加强立法监督中的备案与审查问题。同时，《立法法》第85、86条还对各种法律规范之间出现不一致，不能确定如何适用时，规定了裁决程序。一是法律、行政法规对同一 事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致时；或者同一机关制定的地方性法规、规章的新的一般规定与旧的特别规定不一致时。这时不能简单地适用“特别法优于一般法”或“新法优于旧法”的原则。因为在这些情况下，上述两个原则是互相矛盾的，所以要由制定机关根据具体情况作出适用的裁决。二是地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时；根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，都需要由有关机关进行裁决。这是因为，地方性法规、部门规章、地方政府规章分别是由同一级别的不同类型的机关或根据授权的机关制定的，所以要由这些机关的上级即中央的最高国家权力机关或行政机关来决定。《立法法》第85、86条关于裁决程序的规定无疑是十分重要的，也是符合实际情况的。但是，由谁提起裁决？如何提起裁决?如何裁决？允许不允许对裁决结果提出异议?我认为这些问题都需要在立法和司法实践中研究并加以制度化。

4.进一步完善立法监督中的备案和审查问题

《立法法》关于立法的改变或撤销的规定主要是两方面：一是第07条规定了哪些是应当予以改变或撤销的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章；二是第88条规定了哪些机关有权进行改变或者撤销。但是，这里也有一个前提条件，就是只有通过立法备案后的审查，上级机关才可能及时发现立法中的越权、违反上位法、规章的规定被认为不适当、违背法定程序等问题，也才可能及时作出改变或者撤销的决定。为此，《立法法》规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章 的备案期限和程序。但是，过去我们在立法实践中的做法多是“备而不审”，或者是只进行形式的审查而不进行实质的审查。这样，不仅立法的改变或撤销实际上不可能进行，而且也难以发现行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定、新的规定与旧的规定、新的一般规定与旧的特别规定等不一致。所以，我认为有关国家机关应当加强立法监督和审查的力度，并将此作为工作的一个重点。同时，将人民群众也吸收进要求提出立法审查的主体的范围中，也需要继续进行研究。因为，人民群众广泛地参与立法，不仅符合民主立法原则，而且也是加强立法监督的有效措施。

5.进一步扩大并完善立法听证制度

立法听证是指立法机关采取会议形式，就某项社会问题是否需要立法解决，或者在立法过程中就草案内容是否合理、可行，公开地、直接地听取公众意见的程序制度2000年3月，九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》首次将立法听证引入立法程序。立法听证是人民群众直接参与立法的有效途径，和其他听取意见的形式相比，立法听证具有透明度高、程序性强、所获取的信息相对客观的优点。毋庸置疑，扩大立法听证的范围，使立法听证常态化的建议符合民主立法的要求，是开门立法的必然趋势，必定为广大社会公众所肯定和认可。但是，我们更应该清醒地认识到立法听证常态化应当建立在听证规则化、制度化的基础上，即“立法听证”应当以“听证立法”为前提。

从现实的情况来看，“立法听证”不再是鲜为人知的“舶来品”。1999年9月，广东省人大环境资源委员会就《工程招标投标管理条例（修订草案）》的审议举行听证会。随后，立法听证 在全国各地的地方人大立法过程普遍开展起来。今年，全国人大及其常委会又历史性就个税起征点举行了立法听证会，这标志着民主立法跨入一个全新阶段。

但是，不论是地方各级人大举行的立法听证会，还是全国人大举行的个税听证会，都面临着一系列制度上的不足和尴尬。比如，地方人大举行的立法听证会缺乏有效的法律依据。这是因为《立法法》第34条、第58条有关可以举行立法听证会来听取意见的规定是针对全国人大和国务院的立法行为而言的，并没有针对各级地方人大的立法行为。此外，各地的立法听证规则的规定不一，相关当事人的权利义务不明确，听证结果得不到应有的尊重和执行。

导致上述不足与尴尬的原因在于缺乏必要的法律程序和技术规则，导致立法听证的非规范化，从而减损了立法听证会的严肃性和权威性。以全国人大举行的个税“起征点”立法听证会为例，虽然全国人大有关部门为听证会制定了相应的技术规则，但是，立法听证会的诸多实体和程序问题仍然悬而未决，比如，听证会参与人的权利与义务、听证结果的处理、听证会的法律效力、听证会的具体程序等。

显而易见，如果上述问题得不到有效的解决和严格的规范，那么立法听证的“听取民意、察看民情、体现民智”的功能和作用就得不到应有的体现和发挥，作为民主立法、开门立法象征的立法听证会也就徒有其名。从这个角度来说，要通过立法听证会的形式来听取民意、吸纳民智，当务之急就是要尽快为“立法听证”立法，制定出一套民主科学的立法听证程序和规则，规范和 14 指导全国各级人大的立法听证活动，使立法听证做到有法可依、有章可循，使民主立法、开门立法落到实处。

适当扩大立法听证的范围。凡涉及面广、社会矛盾集中的立法，包括环境卫生、社会保障、道路交通、物业管理等立法，都可以有计划、有步骤地进行听证。这些法律法规中的行政审批、行政许可、行政处罚部分，应该成为立法听证的重点内容，从而克服目前立法中的部门利益倾向，提高法律法规的质量。

增强立法听证会的辩论色彩。从某种意义上说，立法辩论是听证会的灵魂。不同的意见和不同的观点，如果不通过一定程度的对抗，不让其充分展开，是难以见真伪的。要做到这一点，立法机关在听证会举行前，必须事先进行认真的听证审查，审查双方不同的观点，合理选择正方与反方的人数，合理确定人员结构。在听证会上，主持人要善于引导当事人进行辩论，善于控制节奏、把住大局，把立法听证会引向深入。

结 语

建国以来我国的立法体制在探索中不断的完善，特别是2000年《立法法》的颁布和实行。又开创了我国立法的新局面。随着依法治国方略推进，相信我国的立法制度会更体现人民的意志，更加的先进与和谐.注释和参考文献：

参见马怀德：《中国的立法体制﹑程序与监督》 参见杨景宇《我国的立法体制、法律体系和立法原则》 朱力宇《关于完善我国立法体制的几个问题》

第四篇：我国税收立法现状评析

内容 提要：本文评析了我国税收立法的现状，认为我国现行税收立法的主要 问题 是：作为税法立法依据的宪法关于税收的原则规定过于简单；税收基本法和与其相配套的一系列单行税收 法律 缺乏；国家行政机关几乎包揽了税收立法；税收行政法规、规章比重过大。从深层原因 分析，税收立法之所以存在这种不正常现象，是因为对税法的性质和地位认识不足，没有把税收征收权和税收支出权提高到国家主权、人民主权的高度来看待，即税收的征收和使用必须体现人民的意志，必须由人民通过选举产生的代表机构来决定。大量的税收立法由国家行政机关进行，说明行政立法权过度膨胀，蚕食了国家立法机关的税收立法权。这种有悖于宪法、立法法规定的立法体制和立法权限划分的现象应当尽快改变。

关键词： 税法体系 税收立法权 人民主权 职权立法 授权立法

对于我国税法立法现状的评价，有不少专家持如下的看法：我国已经初步建立起基本适应 社会 主义市场 经济 发展 要求的税法体系或者税法体系的框架。笔者对这种评价不敢苟同。

法的体系是否建立，有一定的衡量标准。根据法律体系构成的一般原理，从总体上说，一个国家只有一个法律体系，它由三个次级体系构成。一是法律部门体系。这是法律体系的横向构成，也是法律体系最基本的构成。二是法律效力体系。这是法律体系的纵向构成。依据不同的法的形式的效力层次，依次由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章和地方规章等构成法律的效力体系。三是实体法与程序法体系。有实体法就必须有程序法与之相适应，否则，实体法就不能得到有效实施。反之，有程序法就必须有实体法与之相适应，程序法的设定以实现实体法为目的，其相互关系具有目的和手段、内容和形式的性质。有程序法而无实体法，程序法便是无所适从的虚设形式。法的体系的基本特征可以概括为五个方面。（1）内容完备。要求法律门类齐全，方方面面都有法可依。如果法规零零星星，支离破碎，一些最基本的法律都没有制定出来，或者虽然制定了，但规定的内容很不完善，与现实不相适应，就不能说法律体系已经建立。（2）结构严谨。要求各种法律法规配套，做到上下左右相互配合，构成一个有机整体。我国的法律体系是以宪法为核心，以法律为主干，以行政法规、地方性法规、行政规章相配套而建立的，各法律部门之间，上位法与下位法之间，其界限分明而又相互衔接。（3）内部和谐。各种法律规范之间，既不能相互重复，也不能相互矛盾。所有的立法都必须以宪法为依据，并且下位法不能与上位法相抵触，要克服从部门利益和地方利益立场出发来立法的倾向。（4）形式 科学 和统一。从法的不同称谓上就能比较清楚地看出一个法律规范性文件的制定机关、效力层次及适用范围。（5）协调发展。法不是一种孤立现象，在法的体系的发展变化中，要在宏观上和微观上做到与外部社会环境的协调发展，适时地进行法的立、改、废活动。

上述法的体系的构成原理及特征，作为衡量法的体系是否建立的标准，对于法的次级体系——税法体系，也是适用的。以此标准来衡量，从我国税法的现有立法上观察，还不能得出我国税法体系或税法体系框架已经初步建立的结论。

首先，从表层来分析，我国税收立法存在的问题主要体现在三个方面。

一是作为税法立法依据的宪法对于税收的原则性规定过于简单，难以为我国的基本税法立法提供直接的宪法根据。现行宪法只有第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”仅此而已。而世界各国的宪法对有关税收的基本问题都要做出规定。

二是缺乏税收基本法和一系列配套的单行税收法律。自1980年至今，作为基本法律由全国人民代表大会制定的税收法律只有两部。一部是1980年9月10日由五届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》，后分别于1993年10月31日和1999年8月30日由八届全国人大常委会和九届全国人大常委会作了修改；另一部是1991年4月9日七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国外商投资 企业 和外国企业所得税法》（此法取代了1980年9月通过的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和1981年12月通过的《中华人民共和国外国企业所得税法》）。作为一般法律由全国人大常委会制定的税收法律只有一部，即1992年9月4日由七届全国人大常委会第二十七次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》，随后在1995年和2001年分别作了修改。就这三个税收法律来说，也并不完善，有的需要修改，有的需要补充。如对外商投资企业和外国企业与内资企业实行两套不同的所得税制度，显然不符合市场经济的公平竞争规则，应当予以统一。税收基本法及其相配套的各种单行税收法律，是税法体系中的骨干部分，犹如建筑物中的框架和栋梁，是税法体系中的支柱。税收行政法规、地方性法规和规章等只是围绕支柱和框架而设立的各种模块结构。只有零散的模块结构而没有框架支柱，一个体系无论如何是建立不起来的。从现在的立法情况看，税收基本法没有制定，一系列规定各种税收的单行法律，诸如《增值税法》、《营业税法》、《企业所得税法》、《资源税法》、《消费税法》等等，可以说也基本没有制定。虽然全国人大常委会制定了程序法——《税收征收管理法》，但没有制定出一系列与其地位相当的实体法，程序法的作用不能得到有效发挥。

三是税收行政法规、规章比重过大，国家行政机关几乎包揽了税收立法。除上述极少数的税法是由全国人大及其常委会制定的外，税法中的实体法部分基本上都是由国务院及其主管行政部门制定的。据不完全统计，国务院制定的有关税收的暂行条例30多个，部门规章和地方规章90多个，这是一种很不正常的立法现象。行政法规和部门规章的效力层次低，权威性不高，难免内容重复、繁杂、交叉重叠。特别是没有效力层级高、具有极大权威性的税收法律，税收法制的统一便难以实现，在部门利益保护主义和地方利益保护主义倾向的驱使下，法出多门，极易产生法律规范相互冲突、矛盾的现象。尽管行政法规、规章可能对税收的种种问题、方方面面已作了规定，但远没有达到税法体系建立甚至是初步建立的要求。

其次，从更深层次分析，我国当前的税收立法主要有两大问题。

一是税法立法权的归属问题。我国现行税法的立法，为什么主要由国家行政机关而不是主要由国家权力机关进行呢？究其原因，恐怕是同对税法的性质的认识有关。

关于税法的性质，一些资本主义国家的学术界存在租税权力关系说和租税债务关系说两种截然不同的观点，其代表人物分别是德国的奥特。玛亚和阿尔泊特。海扎尔。租税权力关系说从传统行政法学派的观念出发，认为租税法律关系属于权力关系，国家为维持国家机器的正常运转，必须拥有经济上的收支权力。派生于国家主权的税权，使得国家当然地拥有了课税权和税的使用权。国家在租税法律关系中的地位优于人民，行政权起着主导作用，作为纳税人则处于行政法律关系中的行政客体位置，对于行政命令只有服从的义务，纳税人的权利被忽视。租税债务关系说则认为，租税法律关系属于公法上的债权债务关系，在租税法律关系中，国家与公民的地位对等，行政机关不享有优越地位。租税债务关系说在强调公民遵从国家制定的法律承担纳税义务的同时，特别强调对纳税人权利的保护。这里不去评判这两种观点的是非曲直，但从我国的税收立法现状中可以看出，在我们的立法观念的潜意识中或多或少反映出租税权力关系说的影子。这种观念是导致大量行政立法而不通过国家权力机关立法的一个重要原因。

要正确回答税法立法权的归属问题，关键是正确认识税法的性质和地位。

①“税收是国家以取得满足公共需求的资金为目的，基于法律规定，无偿地向私人课征的金钱给付。”②“税收是国家为了实现其职能，凭借 政治 权力，按照法律规定标准，对一部分社会产品进行无偿分配，以取得财政收入的一种形式。”〖ru/右上〗③〖，ru/右上〗这些概念的共同之处，都是只说明了国家的征税权一个侧面的含义，引伸出来的仅仅是纳税人的义务，而没有立足于纳税者的立场对纳税者的权利给予足够充分的关注。如果从法治论、宪政论和人权论出发来理解税收的概念，就应以维护纳税人、国民的福祉为核心内容，让国民承担纳税义务须以国家依宪法和法律的规定使用租税为前提，不能以割裂征收与使用的统一的观点来构筑税的概念。

现代 租税概念起源于资产阶级启蒙思想家所创立的社会契约论和天赋人权论的学说。根据这种学说，人类在 自然 状态中是完全自由的，人们共同生活，以合适的 方法 决定自己的行为，处理自身的人身和财产，人人平等，没有任何人必须服从他人的权威。但是自然状态也有一些缺陷，主要表现在人们所享有的生命、自由和财产的权利没有保障。为了结束在自然状态中产生的混乱和无序，人们相互缔结契约，个人都把属于自己的部分权利（包括部分财产权利）让渡给社会公共权力机关，于是建立了国家和政府。个人让渡给国家的部分财产权利即是赋税，赋税是政府机器的经济基础。但是，人们根据契约建立的社会公共权力不能超越“公众福利”的范围。政府是为社会成员而保管和使用这部分财产的，没有社会成员的同意，政府没有任何权力处理他们的财产，否则它就违反了社会契约。社会契约论和天赋人权论，主张国家主权应属于人民，而且永远属于人民。在此基础上建立起的主权在民的民主国家中，人民的意志是国家一切行为的根源。为了确认、保障主权在民，国家的课税权、征收权必须体现人民承诺的意思，只有经人民的承诺，国家方可行使其税收权力。租税的赋课、征收必须基于由民意机关制定的税法的规定，否则属于违反人民意志的行为，人民无义务服从。在资产阶级启蒙思想的鼓舞下，新兴资产阶级反对封建专制的革命首先在英国接着在其他国家发动，其中反对国王横征暴敛是资产阶级革命的主要内容之一。“无法律则无课税”、“租税是法律的创造物”的租税法律主义原则（或称租税法定主义原则）的提出和确立，是近代资产阶级革命的重要成果。

第五篇：我国慈善立法问题浅析

我国慈善立法问题浅析

摘要：近来，红十字会“郭美美事件”、青基会“中非希望工程”、河南宋基会、儿慈会等一系列事件使整个中国公益慈善业陷入了空前的信任危机之中。这些问题的背后，根本原因在于我国慈善立法的滞缓和不规范。因此，我国必须在充分重视慈善业立法的基础上，不断完善慈善立法体系，促进我国慈善事业的和谐发展。本文主要从完善我国慈善立法的问题上来探讨我国慈善事业如何摆脱信任危机，挽回公众信任。

关键词：中国慈善事业；信任危机；慈善立法

A brief analysis of charity legislation in China

Wang Cong Abstract: Recently, a series of incidents including the “Guo meimei incident” and the scandals involving “China-Africa Hope Project” founded by China’s Youth Foundation, Song Qingling Foundation in China’s central Henan province and China Charity Aid Foundation for Children drugged China’s charity industry into an unprecedented credit crisis.Behind all these incidents is the tardy and non-standard charity legislation in China.Therefore, in order to promote the harmonious development of China’s charity industry, emphasis needs to be put on China’s charity legislation and the charity legislation system should be constantly improved.This essay will mainly focus on how China’s charity industry is to shake off the current credit crisis and revive public trust through strengthening charity legislation.Key words: China’s charity industry, credit crisis, charity legislation 前言

从郭美美事件开始，近两年来大家对慈善事业的关注度越来越高，慈善方面的法律不完善也成了大家争相讨论的焦点。2013年3月13日，在两会上，也提到了关于慈善立法的问题。民政部副部长窦玉沛说，民政部从2005年就开始推动慈善立法，每年全国两会的建议和提案涉及这方面非常多，虽然国务院和全国人大早就将此纳入立法计划中，但还是没有形成统一的法律文件。

有制度才能有保障，不管是官方慈善机构还是民间慈善组织，要得到公众的信任是重中之重。中国慈善事业要想获得良性发展，必须制定一部适合当前需要的慈善专门法。因此，我们应对我国目前的慈善立法现状作出分析，并结合国外经验，制定出适合我国特色的慈善基本法。

一，我国慈善立法的现状分析

慈善法是用于调整慈善事业各方面当事人权利义务关系的法律规范，是鼓励保护捐赠人的捐赠行为，对慈善组织实行监督管理的机制。虽然近年来我国慈善事业方面的立法取得一定进展，但仍有许多明显不足，主要表现在我国目前还没有专门规范慈善组织的法律法规，慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让等完整的法律框架尚未形成，慈善组织主体资格不明确，没有慈善执法队伍，一整套的法律监管机制还没有建立等。

（一）慈善立法层次较低

由全国人民代表大会及其常委会制定的与慈善相关的法律中，最基本的是《个人所得税法》、《收养法》、《公益事业捐赠法》及《红十字会法》。①其他主要是有关部门出台的部门规章和个地方自行制定的地方性法规，如民政部2004年颁布的《基金会管理条例》和《上海市红十字会条例》等，这些规定往往只适用于某一方面的内容或某一地区，约束力度不大，可操作性不强，地域性特点突出，缺少协调，难于对整个慈善事业和所涉及的社会关系进行全面调整，制约了慈善行业社会环境的整体改善。2011年，民政部公布酝酿了两年的《公益慈善 ① 王运慧：《论我国慈善事业的法律保障机制》，载《内蒙古农业大学学报》2009年第五期 捐赠信息公开指引》，旨在推进公益慈善信息公开效力的加强，但因其无强制性条款和罚则，引发公众对规范执行效果的疑虑，最后也不了了之。

（二）独立法人的地位没有得到确立

一般而言，可将法人分为社团法人和财团法人，公司属于社团法人，而公益性基金会、慈善团体等属于财团法人，但我国现行法律没有财团法人，只有“非营利法人”这一统一称谓，①以至慈善组织法律地位不明确。作为目前高层级的法律《中国红十字会法》和《公益事业捐赠法》也只是涉及一部分产业主体，对于专门的慈善机构的法律主体地位并没有作规定。虽然《公益事业捐赠法》涉及到慈善组织，但并未对其下定义，也没有给予独立法人的法律地位，甚至在设立基金会时，还需要出具业务主管单位的规定，这说明慈善组织并没有作为一个独立法人。②只有《红十字会法》对于中国红十字会这种特殊的慈善组织给予了社会团体法人的法律地位，但其他的公益慈善机构的法律地位并没有得到确立，这不利于慈善事业的发展与壮大。

（三）法律监管机制不健全

法律监督是保证法律有效实施的重要环节，一套完善的法律监管机制是慈善活动必不可少的前提之一。近年来不断出现的慈善问责风暴，使慈善公益组织的公信力受到公众质疑，重要之一就是没有有效的法律监管机制。人们只有相信慈善机构能够把他们捐献的钱真正用于他们所关注的对象上，他们才更愿意给慈善事业捐款。③ 而当前，由于我国的相法律不健全，慈善机构的管理体制不完善，对其运作缺乏有效的监督，在一定程度上影响公众对慈善事业的热情。

（四）慈善税收立法减免规定不合理

我国2007年3月通过的2008年1月1日起施行的《企业所得税法》将企业公益性捐赠支出的纳税扣除额度由3%提高了9 个百分点。根据新税法规定，企业发生的公益性捐赠支出，在利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除④，但超过部分还得缴纳25%的企业所得税；目前给予慈善机构捐赠全额免税的，也仅限于几家大型慈善机构，这在一定程度上挫伤了大多数中小慈善机构和公众的捐助热情，无形中为慈善事业的向前迈进设置了门槛。2011年施行的《个人所得税法》规定：捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除，超过部分仍需依法缴纳个人所得税⑤。即使有这些减免条款的规定，但需要提出申请才能获得减免税的资格，有些企业和个人就是因为这些繁琐的程序，放弃了申请免税资格。从这些规定中我们可以看出，税收减免的条件是及其严格的，而且减免的幅度较低，对企业和公民捐赠的积极性影响不大。

①② 张国平：《论我国公益组织与财团法人制度的契合》，载《互联网》2012—02—21 李芳：《慈善性公益法人研究》，北京法律出版社，2008 ③ 石佳友：《我国慈善捐赠立法问题研究》，中国论文下载中心，09—05—16 ④ 参见《中华人民共和国企业所得税法》第9条，《企业所得税暂行条例》第6条第2款 ⑤ 参见《中华人民共和国个人所得税法》第6条，《个人所得税实施细则》第24条

二、国外及地区先进的慈善立法经验

法律的生命不是逻辑，而是经验①，因此在世界一体化的今天我们很有必要借鉴发达国家或地区的先进立法经验，这样才能结合我国的国情，制定出一部完善的适合我国慈善事业发展的法律。

（一）英国慈善立法——有一套独立的慈善母法和相关的配套条例，对慈善相关内容作出具体规定

早在12—13世纪，英国就出现了许多的民间慈善组织。1601年，英女王伊丽莎白一世颁布了《慈善法》，提出了政府鼓励和支持民间慈善业的法定框架。2006年英国《慈善法》首次出现了慈善公司法人，亦称公益性公司组织这一全新的公益性组织形式；这次《慈善法》最大的进步是对慈善事业的监管作了较为详细的规定，该法明确了慈善委员会的法律地位—是具有特殊独立性的主管民间公益性事业的政府机构，它只对议会负责。慈善委员会的性质是对慈善事业进行监管的独立的政府机构但是其行使职权时却不受任何政府部长或政府部门管束，具有极大的权威性和公信力，保证了其职权的独立性与透明性。②2008年1月，英国政府主管部门慈善委员会颁布了确定公益性定义的法规性文件《慈善组织公益指南》，这个文件和2006年的《慈善法》一起构成了英国400年慈善法制史上的重要里程碑。③英国不仅是世界上最早出现民办社会公益性事业的国家，也是第一个由政府出面对慈善事业依法进行监管的国家，对慈善组织的注册管理制度，运作管理制度，一般性信息监管，财务会计的审查，访问与调查制度都作了严格具体的规定，这些规定对英国慈善组织建立良好的公信力发挥了重要作用。

（二）美国慈善立法——以税法为主要法律来定义慈善，慈善活动范围和具体税收优惠等慈善法律要素

美国没有单独的慈善法，关于慈善组织的规定都在税法条文里。早在1917年，美国政府就出台了免税政策鼓励捐赠，这一政策长期不变，捐赠旧逐渐变成了一种社会习惯和普遍现象。依照联邦税法，某些慈善组织具有免税资格，但这不是当然获得，而是要向联邦税务总局提出申请方能获得免税资格，④申请程序 ①② 出自1880年霍姆斯《普通法》，美国著名现实主义法学家

徐彤武，慈善委员会—英国民间性公益性事业的总监管，2007—06—15 ③李晖，刘少威，潘相伶，《英国慈善组织法律制度的借鉴意义》 梧州学院学报2008（1）57—61 ④ 姚俭建，《美国慈善事业的现状分析：一种比较视角》载上海交通大学学报，2003年第1期 较为简便。并非所有的慈善组织都可以享受免税，只有按公司，信托，无固定组织形式的慈善组织方可申请免税，并且要求慈善组织章程必须严格把慈善活动限定在单一慈善目的，不得有任何其他经营性活动，如果参与商业盈利活动，就必须依法纳税。虽然这样，可免税的慈善组织范围仍就很广，大部分慈善组织属于美国国税局501（C）（3）条款规定的机构①，它们不仅是免税的，而且这类机构得到的捐款对捐赠者来说，享有按法律规定的限额扣除税收的待遇。公司向国税局认可的慈善机构捐赠财产，在应缴所得税额的10%内，可以扣减；个人捐赠在应缴所得税额的50%内可以扣减。美国政府不仅对捐款免税，甚至是旧衣物，孩子们的玩具不用了都可以捐献出去，根据规定，都可以抵税，这在一定程度上鼓励了公众捐赠的积极性，美国民众认为，捐赠抵税是天经地义的事，捐赠成为美国人的一种习惯，成为生活的一部分。②

（三）我国香港地区——虽无专门的慈善法律法规，但有完善的慈善法规体系

香港地区的慈善事业在国际上是得到公认的，除了具有悠久的慈善传统，公民极大的慈善热情，慈善组织有健全的运作机制外，香港地区完善的慈善法规体系也发挥了不可忽视的作用。

在香港，并没有专门的慈善方面的法律法规，但这并不意味着香港地区的慈善事业发展缺乏法律法规的约束。事实上，在香港，有许多的法律法规都和慈善相关，只是涉及到慈善方面的内容，分散在不同的法律法规之中而已。如在香港申请成为慈善组织，向税务局申请成为免税的慈善机构，依据的是《税务条例》、《印花税条例》等；特区政府社会福利署为慈善组织建立了一系列社会福利服务法规和服务机构的共同规范，涉及到慈善机构筹款活动的，社会福利署专门制定《慈善筹款活动：内部财务监管指引说明》，要求慈善筹款机构采取监管措施，确保筹款用于制定用途，并且收入和支出要有详尽记录，③促使了慈善组织规范发展，形成慈善良性运作机制。

三、我国慈善立法的完善与设想

①② 参见《美国国内税收法》

饶锦兴，《美国慈善事业发展印象》，北京华夏经济社会发展研究中心，2009年 ③ 徐洁，《从香港慈善组织的壮大看我国内地慈善组织的发展》，《湖南科技学院学报》，2007年08期 慈善是当代中国社会发展的一个重要组成部分，通过立法规范和促进慈善事业的发展，是我国慈善事业发展的根基，从我国慈善事业立法的现状及国外慈善事业法律的经验看，我国慈善业的发展与完善应从以下几方面着手。

（一）加快慈善基本法的制定，完善我国慈善法律体系

应加快制定实施一部慈善方面的基本法，使慈善事业方面的法律有更高层次的效力，规定这部基本法既是实体法，又是程序法，对慈善事业的基本问题作统一规定,成为能够包容、引导各种社会力量从事公益慈善事业的专门性法律。其它已有的法律，如《公益事业捐赠法》、《红十字会法》和《收养法》等，与基本法并行不悖，形成一个完善的慈善法律体系。

（二）在法律上明确慈善主体的独立法人地位

在完善慈善事业基本法内容上，应对慈善主体作一个明确的界定，给予其独立法人的法律地位，对慈善机构的性质、使命、运作和管理模式作出明确规定。慈善立法应当明确慈善的民间性定位，我国慈善法调整的对象应为独立的民间慈善组织，明确政府在慈善领域中的职责权限，在设立基金会时，应放开其限制性条件，业务主管单位只能是加以引导，规范，不能作硬性规定，使慈善组织实现真正的独立。

（三）建立一套运作良好的监管机制

在慈善事业的监管制度方面，我国应当在慈善事业法律体系中形成多管齐下的监督制约机制，国家在慈善组织注册前不必设定过高门槛，但一旦注册成立，要严格监督管理，可以设立一个专门的慈善监督机关；慈善事业内部要严格自我约束，提高自律观念，保证募集的款项真正用到实处，财务公开透明，自觉及时详细公布信息；建立约束自己组织和成员的标准、规范等，形成内部监督；捐赠人要严格把关自己的捐款是否得到有效利用，媒体和广大民众严格监督，对慈善组织公布的信息仔细审查，对有疑问的地方提出质询，对有损慈善机构名声的行为提出批评。

（四）调整税收对慈善事业的优惠政策 目前，尽管所得税法规定了公益税收优惠的内容，但是，在实际操作中，慈善组织享受税收优惠政策的审批环节多，难度大，成本高，因此应当通过制定的慈善基本法，形成统一、透明的落实机制，应当扩大国家税务总局批准的慈善公益组织的数量，使更多的慈善组织享受捐赠所得税税前全额扣除的优惠待遇；不能要求企业必须捐给指定的慈善机构才能减免税，应实行自愿原则，同时提高减免税的幅度额，切实提高企业捐赠的积极性；对个人捐款税收优惠方面，实行阶差，即多捐多减原则，个人捐赠不能只限于钱款，捐赠物品也要纳入减税体系之中，可以设立机构，评估物品价值，然后抵消应纳税额，同时也可以逐渐过渡到为慈善组织或社区提供服务来实现减免税。

结语

总之，完善的立法是慈善事业发展的重要保障。加快中国慈善立法，从法律上扫除慈善组织的发展障碍，用健全的法规制度呵护好社会的爱心，是我国慈善发展的必由之路。相信在一个完善的法律体系下，我国慈善事业会步入一个新台阶。