我国近现代图书馆立法大全

第一篇：我国近现代图书馆立法大全

浅议我国图书馆近现代立法

[摘要]从我国图书馆的立法现状和面临的的困境分析，介绍了我国近现代图书馆立法的情况和相关的几点建议。

[关键词]图书馆立法

图书馆作为重要的社会文化教育机构，作为文化事业的重要组成部分，在社会发展的进程中，为人们提供了强大的精神动力和智力支持，特别是信息化和网络化时代的到来，融入了新技术的图书馆必将有更大的用武之地。图书馆法是公民接受文化科学知识和继续教育的保障；是国家领导、组织和发展图书馆事业的重要手段；是调整图书馆系统中产生的各种社会关系的法律规范的总称；是处理国家与图书馆、图书馆与读者、图书馆与图书馆之间的各种关系的法律规范，它体现了国家对图书馆事业的发展政策和宪法赋予公民的文化教育权利［1］。

一、我国图书馆的立法现状及面临的困境

1.立法现状：进入21 世纪的今天，随着我国经济的快速发展，各方面与国际接轨的呼声也越来越高。同时，信息时代和网络时代的到来，彻底改变了人们的行为模式，信息的交流和阅读的方式也发生了革命性变化。“依法治国”的理念成为时代的必然要求，依法对各项社会事务进行管理也成为政府义不容辞的责任和历史潮流。在这种大的背景下，图书馆界的有识之士充分认识到，这是图书馆立法工作千载难逢的机遇，于是，2001 年4 月，《中华人民共和国图书馆法》的立法工作正式启动;2004 年，中宣部印发《关于制定我国文化立法十年规划(2004 － 2013)的建议》中，将图书馆法列入前五年的立法规划;2006 年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》已经明确

把“抓紧研究制定图书馆法”作为“十一五”时期加强文化立法的重点工作，但遗憾的是，时至今日图书馆法仍未出台。立法工作的缺失，严重阻碍了我国图书馆事业的发展，造成图书馆事业长期以来都是主管机关以行政手段管理图书馆，由此造成的弊端也日益突出。[2]

2.面临困境： 图书馆的发展并不完全受制于经济发展水平，决策者是否重视图书馆，直接影响到图书馆在当地政府工作中的位置。国家图书馆馆长周和平曾讲过“没有图书馆的城市将是一个不完整的城市，不重视图书馆建设的市长是不称职的市长”。作为公共服务的一部分，图书馆的价值并不在于贡献GDP，而是以文化育人，提高人的素质。这在未来的社会发展中，将起到不可估量的作用。现实中，部分地方及图书馆领导对立法问题认识有限，法治意识淡薄，头脑中残留着“权大于法”的思想，缺乏对图书馆法制建设重要性的认识［3］。

此外，从立法的理论和实践来看，立法必然是依据影响国计民生的程度，按照轻重缓急，按照一定的程序来进行，越是问题集中的地方，法律就越健全;越是恶性事件出现频率高的地方，立法就越迅速。像图书馆这样矛盾还不是很突出的地方，领导也就不是很重视，立法工作也就相对滞后［4］。目前，盲目追求GDP 的增长，把GDP 和财政总量作为考核政绩的关键性指标，造成了改革开放几十年来，我国文化建设和经济发展极不对等。有关数据表明，近年来政府对公共图书馆的投入占GDP 的比重甚至还不如1986 年的实际水平，这从一个侧面突出反映了我国文化建设滞后于经济社会发展的现状。同时，也从另外一个层面上表明了我国各级政府对图书馆工作重视程度

不够。

二、我国近现代图书馆立法

我国图书馆法的建设，可以追溯到上世纪初，在当时的历史条件下，对我国近现代图书馆事业的形成和发展起到了积极的推动作用。1909年清宣统元年，学部拟奏《图书馆章程十九条》，这是我国第一部图书馆法规。而清宣统二年颁布的《京师图书馆及各省图书馆通行章程》是以政府名义颁布的第一部图书馆法。到了 1915 年，北洋政府教育部，呈请大总统批准并颁布了《图书馆规程11条和通俗图书馆规程》。在国民政府时期，1940年国民政府也同样公布了自己的图书馆管理条例《国立中央图书馆组织条例》。新中国成立以后, 中国图书馆进入了新的发展时期, 国务院及政府主管部门十分关心图书馆工作, 相继制定和颁布了有关图书馆事业发展的若干规定。如: 1956 年教育部颁发的《高等学校图书馆试行条例(草案)》, 1957 年国务院颁发《全国图书馆协调方案》, 1978 年国家文物事业管理局颁发的《省、市、自治区图书馆工作暂行条例(试行草案)》, 1982 年文化部制定《省(自治区、直辖市)图书馆工作条例》, 1987 年国家教育委员会发布《普通高等学校图书馆规程》, 1994 年3 月9 日, 文化部图书馆司下发《文化部关于在县级以上公共图书馆进行评估定级工作的通知》等等, 这些法规文件就图书馆的性质、方针、任务、主要业务工作和干部队伍作出粗线条的原则性规定, 定性条文多, 具体措施少, 操作性不强。各类型图书馆系统各行其是, 自我完善, 自我发展;片面追求大而全, 小而全, 造成了图书馆事业发展的不平衡;

信息资源布局不合理;各个图书馆的管理体制、流通模式和分类标准不一致;区域之间缺乏合作与协调等等。尤其是网络技术的应用, 那些分类标准互不统一的图书馆之间的联网和资源共享的矛盾更加突出[5]。以上这些文件法规多属部委所发, 不是我国最高立法机构制定, 对图书馆事业经费的来源、各类型图书馆建筑标准、各类型图书馆藏书的收藏范围与规定、各类型图书馆馆级领导和专业人员的素质要求等等, 都没有提出一个明确的标准, 更没有用法律的条文加以约束, 因此没有法律的庄严性、强制性和权威性。

图书馆立法必须立足于我国的客观现实同时, 探讨世界各国图书馆事业发展中的共性与个性问题, 进一步研究和借鉴国外图书馆立法的先进经验, 注意与各国图书馆法的协调。我国图书馆事业的发展离不开国际的交流、合作和协调, 国内图书馆法也必然涉及到国际性的内容。因此, 图书馆立法要与国际惯例、国际法相适应和相衔接, 沿用某些国际通行的标准、规则和要求充实国内图书馆法的内容, 图书馆法中的各项规定必须与我国所承担的国际公约上的义务相一致。这样才能确保我国图书馆事业的发展更加规范化、合理化和国际化, 有利于国内图书馆更好更顺利地参与国际交流和合作, 减少和避免不必要的纠纷, 维护自身的合法权益和国家的尊严。

参考文献：

[1] 杨琴.图书馆立法研究［J］.贵州社会科学，2006（4）：94—98

[2] 娄朝辉.浅谈我国图书馆立法的困境.[J] 山西高等学校社会科学学报，2012（11）

[3] 严栋． 我国图书馆立法的障碍及对策［J］．福建图书馆理论与实践，2010(2): 3-5

[4] 罗明兰． 中国图书馆立法的逆向思考［J］． 图书馆学刊，2001(1): 13 － 16．

[5] 陈丽容.我国图书馆立法现状及前瞻 [J].情报索引，20049（12）：92-93

第二篇：我国税收立法现状评析

内容 提要：本文评析了我国税收立法的现状，认为我国现行税收立法的主要 问题 是：作为税法立法依据的宪法关于税收的原则规定过于简单；税收基本法和与其相配套的一系列单行税收 法律 缺乏；国家行政机关几乎包揽了税收立法；税收行政法规、规章比重过大。从深层原因 分析，税收立法之所以存在这种不正常现象，是因为对税法的性质和地位认识不足，没有把税收征收权和税收支出权提高到国家主权、人民主权的高度来看待，即税收的征收和使用必须体现人民的意志，必须由人民通过选举产生的代表机构来决定。大量的税收立法由国家行政机关进行，说明行政立法权过度膨胀，蚕食了国家立法机关的税收立法权。这种有悖于宪法、立法法规定的立法体制和立法权限划分的现象应当尽快改变。

关键词： 税法体系 税收立法权 人民主权 职权立法 授权立法

对于我国税法立法现状的评价，有不少专家持如下的看法：我国已经初步建立起基本适应 社会 主义市场 经济 发展 要求的税法体系或者税法体系的框架。笔者对这种评价不敢苟同。

法的体系是否建立，有一定的衡量标准。根据法律体系构成的一般原理，从总体上说，一个国家只有一个法律体系，它由三个次级体系构成。一是法律部门体系。这是法律体系的横向构成，也是法律体系最基本的构成。二是法律效力体系。这是法律体系的纵向构成。依据不同的法的形式的效力层次，依次由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章和地方规章等构成法律的效力体系。三是实体法与程序法体系。有实体法就必须有程序法与之相适应，否则，实体法就不能得到有效实施。反之，有程序法就必须有实体法与之相适应，程序法的设定以实现实体法为目的，其相互关系具有目的和手段、内容和形式的性质。有程序法而无实体法，程序法便是无所适从的虚设形式。法的体系的基本特征可以概括为五个方面。（1）内容完备。要求法律门类齐全，方方面面都有法可依。如果法规零零星星，支离破碎，一些最基本的法律都没有制定出来，或者虽然制定了，但规定的内容很不完善，与现实不相适应，就不能说法律体系已经建立。（2）结构严谨。要求各种法律法规配套，做到上下左右相互配合，构成一个有机整体。我国的法律体系是以宪法为核心，以法律为主干，以行政法规、地方性法规、行政规章相配套而建立的，各法律部门之间，上位法与下位法之间，其界限分明而又相互衔接。（3）内部和谐。各种法律规范之间，既不能相互重复，也不能相互矛盾。所有的立法都必须以宪法为依据，并且下位法不能与上位法相抵触，要克服从部门利益和地方利益立场出发来立法的倾向。（4）形式 科学 和统一。从法的不同称谓上就能比较清楚地看出一个法律规范性文件的制定机关、效力层次及适用范围。（5）协调发展。法不是一种孤立现象，在法的体系的发展变化中，要在宏观上和微观上做到与外部社会环境的协调发展，适时地进行法的立、改、废活动。

上述法的体系的构成原理及特征，作为衡量法的体系是否建立的标准，对于法的次级体系——税法体系，也是适用的。以此标准来衡量，从我国税法的现有立法上观察，还不能得出我国税法体系或税法体系框架已经初步建立的结论。

首先，从表层来分析，我国税收立法存在的问题主要体现在三个方面。

一是作为税法立法依据的宪法对于税收的原则性规定过于简单，难以为我国的基本税法立法提供直接的宪法根据。现行宪法只有第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”仅此而已。而世界各国的宪法对有关税收的基本问题都要做出规定。

二是缺乏税收基本法和一系列配套的单行税收法律。自1980年至今，作为基本法律由全国人民代表大会制定的税收法律只有两部。一部是1980年9月10日由五届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》，后分别于1993年10月31日和1999年8月30日由八届全国人大常委会和九届全国人大常委会作了修改；另一部是1991年4月9日七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国外商投资 企业 和外国企业所得税法》（此法取代了1980年9月通过的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和1981年12月通过的《中华人民共和国外国企业所得税法》）。作为一般法律由全国人大常委会制定的税收法律只有一部，即1992年9月4日由七届全国人大常委会第二十七次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》，随后在1995年和2001年分别作了修改。就这三个税收法律来说，也并不完善，有的需要修改，有的需要补充。如对外商投资企业和外国企业与内资企业实行两套不同的所得税制度，显然不符合市场经济的公平竞争规则，应当予以统一。税收基本法及其相配套的各种单行税收法律，是税法体系中的骨干部分，犹如建筑物中的框架和栋梁，是税法体系中的支柱。税收行政法规、地方性法规和规章等只是围绕支柱和框架而设立的各种模块结构。只有零散的模块结构而没有框架支柱，一个体系无论如何是建立不起来的。从现在的立法情况看，税收基本法没有制定，一系列规定各种税收的单行法律，诸如《增值税法》、《营业税法》、《企业所得税法》、《资源税法》、《消费税法》等等，可以说也基本没有制定。虽然全国人大常委会制定了程序法——《税收征收管理法》，但没有制定出一系列与其地位相当的实体法，程序法的作用不能得到有效发挥。

三是税收行政法规、规章比重过大，国家行政机关几乎包揽了税收立法。除上述极少数的税法是由全国人大及其常委会制定的外，税法中的实体法部分基本上都是由国务院及其主管行政部门制定的。据不完全统计，国务院制定的有关税收的暂行条例30多个，部门规章和地方规章90多个，这是一种很不正常的立法现象。行政法规和部门规章的效力层次低，权威性不高，难免内容重复、繁杂、交叉重叠。特别是没有效力层级高、具有极大权威性的税收法律，税收法制的统一便难以实现，在部门利益保护主义和地方利益保护主义倾向的驱使下，法出多门，极易产生法律规范相互冲突、矛盾的现象。尽管行政法规、规章可能对税收的种种问题、方方面面已作了规定，但远没有达到税法体系建立甚至是初步建立的要求。

其次，从更深层次分析，我国当前的税收立法主要有两大问题。

一是税法立法权的归属问题。我国现行税法的立法，为什么主要由国家行政机关而不是主要由国家权力机关进行呢？究其原因，恐怕是同对税法的性质的认识有关。

关于税法的性质，一些资本主义国家的学术界存在租税权力关系说和租税债务关系说两种截然不同的观点，其代表人物分别是德国的奥特。玛亚和阿尔泊特。海扎尔。租税权力关系说从传统行政法学派的观念出发，认为租税法律关系属于权力关系，国家为维持国家机器的正常运转，必须拥有经济上的收支权力。派生于国家主权的税权，使得国家当然地拥有了课税权和税的使用权。国家在租税法律关系中的地位优于人民，行政权起着主导作用，作为纳税人则处于行政法律关系中的行政客体位置，对于行政命令只有服从的义务，纳税人的权利被忽视。租税债务关系说则认为，租税法律关系属于公法上的债权债务关系，在租税法律关系中，国家与公民的地位对等，行政机关不享有优越地位。租税债务关系说在强调公民遵从国家制定的法律承担纳税义务的同时，特别强调对纳税人权利的保护。这里不去评判这两种观点的是非曲直，但从我国的税收立法现状中可以看出，在我们的立法观念的潜意识中或多或少反映出租税权力关系说的影子。这种观念是导致大量行政立法而不通过国家权力机关立法的一个重要原因。

要正确回答税法立法权的归属问题，关键是正确认识税法的性质和地位。

①“税收是国家以取得满足公共需求的资金为目的，基于法律规定，无偿地向私人课征的金钱给付。”②“税收是国家为了实现其职能，凭借 政治 权力，按照法律规定标准，对一部分社会产品进行无偿分配，以取得财政收入的一种形式。”〖ru/右上〗③〖，ru/右上〗这些概念的共同之处，都是只说明了国家的征税权一个侧面的含义，引伸出来的仅仅是纳税人的义务，而没有立足于纳税者的立场对纳税者的权利给予足够充分的关注。如果从法治论、宪政论和人权论出发来理解税收的概念，就应以维护纳税人、国民的福祉为核心内容，让国民承担纳税义务须以国家依宪法和法律的规定使用租税为前提，不能以割裂征收与使用的统一的观点来构筑税的概念。

现代 租税概念起源于资产阶级启蒙思想家所创立的社会契约论和天赋人权论的学说。根据这种学说，人类在 自然 状态中是完全自由的，人们共同生活，以合适的 方法 决定自己的行为，处理自身的人身和财产，人人平等，没有任何人必须服从他人的权威。但是自然状态也有一些缺陷，主要表现在人们所享有的生命、自由和财产的权利没有保障。为了结束在自然状态中产生的混乱和无序，人们相互缔结契约，个人都把属于自己的部分权利（包括部分财产权利）让渡给社会公共权力机关，于是建立了国家和政府。个人让渡给国家的部分财产权利即是赋税，赋税是政府机器的经济基础。但是，人们根据契约建立的社会公共权力不能超越“公众福利”的范围。政府是为社会成员而保管和使用这部分财产的，没有社会成员的同意，政府没有任何权力处理他们的财产，否则它就违反了社会契约。社会契约论和天赋人权论，主张国家主权应属于人民，而且永远属于人民。在此基础上建立起的主权在民的民主国家中，人民的意志是国家一切行为的根源。为了确认、保障主权在民，国家的课税权、征收权必须体现人民承诺的意思，只有经人民的承诺，国家方可行使其税收权力。租税的赋课、征收必须基于由民意机关制定的税法的规定，否则属于违反人民意志的行为，人民无义务服从。在资产阶级启蒙思想的鼓舞下，新兴资产阶级反对封建专制的革命首先在英国接着在其他国家发动，其中反对国王横征暴敛是资产阶级革命的主要内容之一。“无法律则无课税”、“租税是法律的创造物”的租税法律主义原则（或称租税法定主义原则）的提出和确立，是近代资产阶级革命的重要成果。

第三篇：我国慈善立法问题浅析

我国慈善立法问题浅析

摘要：近来，红十字会“郭美美事件”、青基会“中非希望工程”、河南宋基会、儿慈会等一系列事件使整个中国公益慈善业陷入了空前的信任危机之中。这些问题的背后，根本原因在于我国慈善立法的滞缓和不规范。因此，我国必须在充分重视慈善业立法的基础上，不断完善慈善立法体系，促进我国慈善事业的和谐发展。本文主要从完善我国慈善立法的问题上来探讨我国慈善事业如何摆脱信任危机，挽回公众信任。

关键词：中国慈善事业；信任危机；慈善立法

A brief analysis of charity legislation in China

Wang Cong Abstract: Recently, a series of incidents including the “Guo meimei incident” and the scandals involving “China-Africa Hope Project” founded by China’s Youth Foundation, Song Qingling Foundation in China’s central Henan province and China Charity Aid Foundation for Children drugged China’s charity industry into an unprecedented credit crisis.Behind all these incidents is the tardy and non-standard charity legislation in China.Therefore, in order to promote the harmonious development of China’s charity industry, emphasis needs to be put on China’s charity legislation and the charity legislation system should be constantly improved.This essay will mainly focus on how China’s charity industry is to shake off the current credit crisis and revive public trust through strengthening charity legislation.Key words: China’s charity industry, credit crisis, charity legislation 前言

从郭美美事件开始，近两年来大家对慈善事业的关注度越来越高，慈善方面的法律不完善也成了大家争相讨论的焦点。2013年3月13日，在两会上，也提到了关于慈善立法的问题。民政部副部长窦玉沛说，民政部从2005年就开始推动慈善立法，每年全国两会的建议和提案涉及这方面非常多，虽然国务院和全国人大早就将此纳入立法计划中，但还是没有形成统一的法律文件。

有制度才能有保障，不管是官方慈善机构还是民间慈善组织，要得到公众的信任是重中之重。中国慈善事业要想获得良性发展，必须制定一部适合当前需要的慈善专门法。因此，我们应对我国目前的慈善立法现状作出分析，并结合国外经验，制定出适合我国特色的慈善基本法。

一，我国慈善立法的现状分析

慈善法是用于调整慈善事业各方面当事人权利义务关系的法律规范，是鼓励保护捐赠人的捐赠行为，对慈善组织实行监督管理的机制。虽然近年来我国慈善事业方面的立法取得一定进展，但仍有许多明显不足，主要表现在我国目前还没有专门规范慈善组织的法律法规，慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让等完整的法律框架尚未形成，慈善组织主体资格不明确，没有慈善执法队伍，一整套的法律监管机制还没有建立等。

（一）慈善立法层次较低

由全国人民代表大会及其常委会制定的与慈善相关的法律中，最基本的是《个人所得税法》、《收养法》、《公益事业捐赠法》及《红十字会法》。①其他主要是有关部门出台的部门规章和个地方自行制定的地方性法规，如民政部2004年颁布的《基金会管理条例》和《上海市红十字会条例》等，这些规定往往只适用于某一方面的内容或某一地区，约束力度不大，可操作性不强，地域性特点突出，缺少协调，难于对整个慈善事业和所涉及的社会关系进行全面调整，制约了慈善行业社会环境的整体改善。2011年，民政部公布酝酿了两年的《公益慈善 ① 王运慧：《论我国慈善事业的法律保障机制》，载《内蒙古农业大学学报》2009年第五期 捐赠信息公开指引》，旨在推进公益慈善信息公开效力的加强，但因其无强制性条款和罚则，引发公众对规范执行效果的疑虑，最后也不了了之。

（二）独立法人的地位没有得到确立

一般而言，可将法人分为社团法人和财团法人，公司属于社团法人，而公益性基金会、慈善团体等属于财团法人，但我国现行法律没有财团法人，只有“非营利法人”这一统一称谓，①以至慈善组织法律地位不明确。作为目前高层级的法律《中国红十字会法》和《公益事业捐赠法》也只是涉及一部分产业主体，对于专门的慈善机构的法律主体地位并没有作规定。虽然《公益事业捐赠法》涉及到慈善组织，但并未对其下定义，也没有给予独立法人的法律地位，甚至在设立基金会时，还需要出具业务主管单位的规定，这说明慈善组织并没有作为一个独立法人。②只有《红十字会法》对于中国红十字会这种特殊的慈善组织给予了社会团体法人的法律地位，但其他的公益慈善机构的法律地位并没有得到确立，这不利于慈善事业的发展与壮大。

（三）法律监管机制不健全

法律监督是保证法律有效实施的重要环节，一套完善的法律监管机制是慈善活动必不可少的前提之一。近年来不断出现的慈善问责风暴，使慈善公益组织的公信力受到公众质疑，重要之一就是没有有效的法律监管机制。人们只有相信慈善机构能够把他们捐献的钱真正用于他们所关注的对象上，他们才更愿意给慈善事业捐款。③ 而当前，由于我国的相法律不健全，慈善机构的管理体制不完善，对其运作缺乏有效的监督，在一定程度上影响公众对慈善事业的热情。

（四）慈善税收立法减免规定不合理

我国2007年3月通过的2008年1月1日起施行的《企业所得税法》将企业公益性捐赠支出的纳税扣除额度由3%提高了9 个百分点。根据新税法规定，企业发生的公益性捐赠支出，在利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除④，但超过部分还得缴纳25%的企业所得税；目前给予慈善机构捐赠全额免税的，也仅限于几家大型慈善机构，这在一定程度上挫伤了大多数中小慈善机构和公众的捐助热情，无形中为慈善事业的向前迈进设置了门槛。2011年施行的《个人所得税法》规定：捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除，超过部分仍需依法缴纳个人所得税⑤。即使有这些减免条款的规定，但需要提出申请才能获得减免税的资格，有些企业和个人就是因为这些繁琐的程序，放弃了申请免税资格。从这些规定中我们可以看出，税收减免的条件是及其严格的，而且减免的幅度较低，对企业和公民捐赠的积极性影响不大。

①② 张国平：《论我国公益组织与财团法人制度的契合》，载《互联网》2012—02—21 李芳：《慈善性公益法人研究》，北京法律出版社，2008 ③ 石佳友：《我国慈善捐赠立法问题研究》，中国论文下载中心，09—05—16 ④ 参见《中华人民共和国企业所得税法》第9条，《企业所得税暂行条例》第6条第2款 ⑤ 参见《中华人民共和国个人所得税法》第6条，《个人所得税实施细则》第24条

二、国外及地区先进的慈善立法经验

法律的生命不是逻辑，而是经验①，因此在世界一体化的今天我们很有必要借鉴发达国家或地区的先进立法经验，这样才能结合我国的国情，制定出一部完善的适合我国慈善事业发展的法律。

（一）英国慈善立法——有一套独立的慈善母法和相关的配套条例，对慈善相关内容作出具体规定

早在12—13世纪，英国就出现了许多的民间慈善组织。1601年，英女王伊丽莎白一世颁布了《慈善法》，提出了政府鼓励和支持民间慈善业的法定框架。2006年英国《慈善法》首次出现了慈善公司法人，亦称公益性公司组织这一全新的公益性组织形式；这次《慈善法》最大的进步是对慈善事业的监管作了较为详细的规定，该法明确了慈善委员会的法律地位—是具有特殊独立性的主管民间公益性事业的政府机构，它只对议会负责。慈善委员会的性质是对慈善事业进行监管的独立的政府机构但是其行使职权时却不受任何政府部长或政府部门管束，具有极大的权威性和公信力，保证了其职权的独立性与透明性。②2008年1月，英国政府主管部门慈善委员会颁布了确定公益性定义的法规性文件《慈善组织公益指南》，这个文件和2006年的《慈善法》一起构成了英国400年慈善法制史上的重要里程碑。③英国不仅是世界上最早出现民办社会公益性事业的国家，也是第一个由政府出面对慈善事业依法进行监管的国家，对慈善组织的注册管理制度，运作管理制度，一般性信息监管，财务会计的审查，访问与调查制度都作了严格具体的规定，这些规定对英国慈善组织建立良好的公信力发挥了重要作用。

（二）美国慈善立法——以税法为主要法律来定义慈善，慈善活动范围和具体税收优惠等慈善法律要素

美国没有单独的慈善法，关于慈善组织的规定都在税法条文里。早在1917年，美国政府就出台了免税政策鼓励捐赠，这一政策长期不变，捐赠旧逐渐变成了一种社会习惯和普遍现象。依照联邦税法，某些慈善组织具有免税资格，但这不是当然获得，而是要向联邦税务总局提出申请方能获得免税资格，④申请程序 ①② 出自1880年霍姆斯《普通法》，美国著名现实主义法学家

徐彤武，慈善委员会—英国民间性公益性事业的总监管，2007—06—15 ③李晖，刘少威，潘相伶，《英国慈善组织法律制度的借鉴意义》 梧州学院学报2008（1）57—61 ④ 姚俭建，《美国慈善事业的现状分析：一种比较视角》载上海交通大学学报，2003年第1期 较为简便。并非所有的慈善组织都可以享受免税，只有按公司，信托，无固定组织形式的慈善组织方可申请免税，并且要求慈善组织章程必须严格把慈善活动限定在单一慈善目的，不得有任何其他经营性活动，如果参与商业盈利活动，就必须依法纳税。虽然这样，可免税的慈善组织范围仍就很广，大部分慈善组织属于美国国税局501（C）（3）条款规定的机构①，它们不仅是免税的，而且这类机构得到的捐款对捐赠者来说，享有按法律规定的限额扣除税收的待遇。公司向国税局认可的慈善机构捐赠财产，在应缴所得税额的10%内，可以扣减；个人捐赠在应缴所得税额的50%内可以扣减。美国政府不仅对捐款免税，甚至是旧衣物，孩子们的玩具不用了都可以捐献出去，根据规定，都可以抵税，这在一定程度上鼓励了公众捐赠的积极性，美国民众认为，捐赠抵税是天经地义的事，捐赠成为美国人的一种习惯，成为生活的一部分。②

（三）我国香港地区——虽无专门的慈善法律法规，但有完善的慈善法规体系

香港地区的慈善事业在国际上是得到公认的，除了具有悠久的慈善传统，公民极大的慈善热情，慈善组织有健全的运作机制外，香港地区完善的慈善法规体系也发挥了不可忽视的作用。

在香港，并没有专门的慈善方面的法律法规，但这并不意味着香港地区的慈善事业发展缺乏法律法规的约束。事实上，在香港，有许多的法律法规都和慈善相关，只是涉及到慈善方面的内容，分散在不同的法律法规之中而已。如在香港申请成为慈善组织，向税务局申请成为免税的慈善机构，依据的是《税务条例》、《印花税条例》等；特区政府社会福利署为慈善组织建立了一系列社会福利服务法规和服务机构的共同规范，涉及到慈善机构筹款活动的，社会福利署专门制定《慈善筹款活动：内部财务监管指引说明》，要求慈善筹款机构采取监管措施，确保筹款用于制定用途，并且收入和支出要有详尽记录，③促使了慈善组织规范发展，形成慈善良性运作机制。

三、我国慈善立法的完善与设想

①② 参见《美国国内税收法》

饶锦兴，《美国慈善事业发展印象》，北京华夏经济社会发展研究中心，2009年 ③ 徐洁，《从香港慈善组织的壮大看我国内地慈善组织的发展》，《湖南科技学院学报》，2007年08期 慈善是当代中国社会发展的一个重要组成部分，通过立法规范和促进慈善事业的发展，是我国慈善事业发展的根基，从我国慈善事业立法的现状及国外慈善事业法律的经验看，我国慈善业的发展与完善应从以下几方面着手。

（一）加快慈善基本法的制定，完善我国慈善法律体系

应加快制定实施一部慈善方面的基本法，使慈善事业方面的法律有更高层次的效力，规定这部基本法既是实体法，又是程序法，对慈善事业的基本问题作统一规定,成为能够包容、引导各种社会力量从事公益慈善事业的专门性法律。其它已有的法律，如《公益事业捐赠法》、《红十字会法》和《收养法》等，与基本法并行不悖，形成一个完善的慈善法律体系。

（二）在法律上明确慈善主体的独立法人地位

在完善慈善事业基本法内容上，应对慈善主体作一个明确的界定，给予其独立法人的法律地位，对慈善机构的性质、使命、运作和管理模式作出明确规定。慈善立法应当明确慈善的民间性定位，我国慈善法调整的对象应为独立的民间慈善组织，明确政府在慈善领域中的职责权限，在设立基金会时，应放开其限制性条件，业务主管单位只能是加以引导，规范，不能作硬性规定，使慈善组织实现真正的独立。

（三）建立一套运作良好的监管机制

在慈善事业的监管制度方面，我国应当在慈善事业法律体系中形成多管齐下的监督制约机制，国家在慈善组织注册前不必设定过高门槛，但一旦注册成立，要严格监督管理，可以设立一个专门的慈善监督机关；慈善事业内部要严格自我约束，提高自律观念，保证募集的款项真正用到实处，财务公开透明，自觉及时详细公布信息；建立约束自己组织和成员的标准、规范等，形成内部监督；捐赠人要严格把关自己的捐款是否得到有效利用，媒体和广大民众严格监督，对慈善组织公布的信息仔细审查，对有疑问的地方提出质询，对有损慈善机构名声的行为提出批评。

（四）调整税收对慈善事业的优惠政策 目前，尽管所得税法规定了公益税收优惠的内容，但是，在实际操作中，慈善组织享受税收优惠政策的审批环节多，难度大，成本高，因此应当通过制定的慈善基本法，形成统一、透明的落实机制，应当扩大国家税务总局批准的慈善公益组织的数量，使更多的慈善组织享受捐赠所得税税前全额扣除的优惠待遇；不能要求企业必须捐给指定的慈善机构才能减免税，应实行自愿原则，同时提高减免税的幅度额，切实提高企业捐赠的积极性；对个人捐款税收优惠方面，实行阶差，即多捐多减原则，个人捐赠不能只限于钱款，捐赠物品也要纳入减税体系之中，可以设立机构，评估物品价值，然后抵消应纳税额，同时也可以逐渐过渡到为慈善组织或社区提供服务来实现减免税。

结语

总之，完善的立法是慈善事业发展的重要保障。加快中国慈善立法，从法律上扫除慈善组织的发展障碍，用健全的法规制度呵护好社会的爱心，是我国慈善发展的必由之路。相信在一个完善的法律体系下，我国慈善事业会步入一个新台阶。

第四篇：我国土壤污染防治立法初探

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我国土壤污染防治立法初探

摘要：当前我国土壤污染现状日益严峻，但是我国至今没有土壤污染防治的专门立法，相关法律的缺位已引起各界人士的高度关注。本文从分析土壤污染的特性和危害入手，继而评析我国土壤污染防治的立法现状并指明其局限性，最后在借鉴一些发达国家成功立法经验的基础上，大胆而粗浅地提出了我国《土壤污染防治法》的一些框架构想。

土壤是自然环境的重要组成部分之一，是处在岩石圈最外面一层的疏松部分，是联结大气圈、岩石圈、水圈、生物圈之间的过渡地带。“厚土载物”，作为地球上多种生命繁衍生息之能源基地的土壤，受人类不合理生产开发活动的影响，土壤退化、污染等环境问题日渐突出。2006年7月全国土壤污染状况调查工作正式启动，据国家环保总局有关负责人介绍，土壤污染的总体形势相当严峻，已对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁。据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，其中多数集中在经济较发达的地区。土壤污染直接影响土壤生态系统的结构和功能，最终威胁到我国的生态安全。面对如此严峻的土壤环境质量恶化形势，我国专门防治土壤污染的法律却处于空白。为加强土壤环境管理政策、法律体系的建设，笔者在文中拟作些许尝试性初探。

一、土壤污染的特性及其危害

土壤污染（soil pollution）是指污染物通过多种途径进入土壤，其数量和速度超过了土壤自净能力，导致土壤的物理、化学和生物学性质发生改变并危害人体健康的现象。概括而言，土壤污染物主要有以下四种类型：第一，化学污染物。包括无机污染物和有机污染物。前者如汞、镉、铅、文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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砷等重金属，过量的氮、磷植物营养元素以及氧化物和硫化物等；后者如各种化学农药、石油以及其他各类有机合成物等。第二，物理污染物。指来自工厂、矿山的尾矿、废石、粉煤灰等固体废弃物和工业垃圾。第三，生物污染物。指带有各种病菌的城市垃圾和生活污水以及畜禽粪便等。第四，放射性污染物。主要存在于核原料开采和大气层核爆炸地区，以锶和铯等在土壤中生存期长的放射性元素为主。由于土壤历来就是各种废弃物的堆放、处置和处理场所，大量污染物通过超量施用化肥农药、污水直排、固体废弃物倾倒等途径进入土壤，使土壤名副其实得成为各种污染物的最终“宿营地”。另一方面，由于土壤与其他环境要素之间在不断地进行着物质能量交换，为此因大气、水体或生物体中污染物质的迁移转化而进入土壤所造成的土壤环境二次污染，也是土壤污染的重要原因。例如，工业排放的SO2、NO等有害气体在大气中发生反应所形成酸雨，以自然降水形式进入土壤从而导致土壤酸化。

土壤污染相较之大气污染、水体污染和固体废物污染，不易被人察觉。因为土壤是由固体、液体和气体三相组成的多相体系，三者的相对含量因时因地而异。土壤的这种独特组成使得土壤具有吸附性、酸碱性、氧化还原性和生物性等性质，进而土壤污染也呈现出下列特性：第一，隐蔽性和滞后性。大气、水和固体废弃物污染等环境问题一般都较易通过感官发现。而土壤污染往往要通过对土壤样品进行分析化验和农作物的残留检测，甚至通过研究对人畜健康状况的影响才能确定。污染物或被吸收或被分解，从而改变其原来的面目被隐藏在土体中，但这并不会立即导致土壤肥力的陡然下降，被污染的土壤在一定的时间段内还可以保持一定的生产能力，故土壤从开始被污染到危害后果产生，有一个较长的逐步积累过程。第二，富集性。由于土壤对污染物有一定的吸附和固定作用，这使得污染物在土壤中并不象在大气和水体中那样容易迁移和稀释，而是在土壤中不断富集而导致污染超标。第三，不可逆转性。以重金属对土壤的污染为例，汞、镉、铅、砷等重金属大部分被固定在土壤中而难以排除，尽管一些化学反应能缓和其毒害作用，但对土壤环境的仍存潜在威 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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胁，基本上是一个不可逆转的过程。另，许多其它有机化学物质的土壤污染也需要较长的时间才能降解。第四，治理困难性。积累在污染土壤中的难降解污染物则很难靠稀释作用和自净作用来消除。土壤污染一旦发生，即使切断污染源也难立即奏效，必要时要靠换土、淋洗土壤等方法才能解决。因此，通常治理污染土壤的成本高且周期长。

土壤污染会对整个生态环境造成破坏，严重影响人类社会的可持续发展。首先，土壤污染将导致农作物污染、减产，农产品出口遭遇贸易壁垒，使国家蒙受巨大经济损失。据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。土壤污染还导致生物品质不断下降，我国大多数城市近郊土壤都受到了不同程度的污染，有许多地方粮食、蔬菜、水果等食物中镉、铬、砷、铅等重金属含量超标和接近临界值。例如，1991年沈阳张士地区的几万亩土地，因用污水灌溉农田，产出了人人谈虎色变的镉米。其次，危害人体健康。土壤污染会使污染物在植物体中积累，并通过食物链富集到人体和动物体中引发急性或慢性中毒，危害人畜健康。譬如，1931年日本境内发现的富山骨痛病其实就是河流上游的厂矿长期排放没有处理的废水，用这种含镉污水浇灌农田，生产出镉米，从而引起人体镉中毒。再次，导致其他环境问题。土壤受到污染后，含重金属浓度较高的污染表土容易在风力和水力的作用下分别进入到大气和水体中，导致大气污染、地表水污染、地下水污染和生态系统退化等其他次生环境问题。上述各种危害，有的直接、显而易见，有的则间接、较为隐蔽，但其所造成的危害后果都是极其严重的。为此，针对土壤污染的特点，采取相对独立的防治措施，并制定专门的、行之有效的法律规范，势在必行。

二、我国土壤污染防治立法现状及其评析

曾经一度土壤被认为是具有无限抵抗人类活动干扰能力的环境要素，因而在我国现行的环境保护法律体系中，虽然已经制定了防治大气污染、水污染、固体废物污染、海洋污染的法律，但是专 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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门防治土壤污染的法律却是空白，仅在部分环保法律中有一些零星规定，但都分散且不系统，缺乏具有可操作性的具体法律制度。

我国现行法中涉及土壤污染防治的法律法规大致有：

1、综合性法律法规。主要有《宪法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农业法》等。如《宪法》第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”；“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。《环境保护法》第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”《土地管理法》在第四章“耕地保护”之第35条规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良十壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”。《土地管理法实施条例》在第三章“土地的利用和保护”之第16条对采矿、挖砂、取土后土地的复垦作了原则性规定。《农业法》则在第八章“农业资源与农业环境保护”一章对农用土地的生态保护作了较为明确而全面的规定。

2、专门性法律法规。主要有《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《基本农田保护条例》、《土壤环境质量标准》、《农药管理条例》等。《固体废物污染环境防治法》对工业固体废物、生活垃圾、危险废物污染环境的防治作了具体规定，因上述物质均为土壤污染的重要污染源，故该立法对土壤污染的防治起了一定的作用。《水污染防治法》对地表水、地下水污染防治等作了规定，防止工业废水、生活污水和被污染的天然水由灌溉进入土壤。《大气污染防治法》对燃煤产生的大气污染防治、废气、粉尘和恶臭污染防治等作了规定，防止因降尘以及酸性降水造成的土壤污染。《基本农田保护条例》在第22条对农业生产者施用有机肥料、合理施用化肥和农药，保持和培肥地力方面的义务作了规定。第25条、第26条对县级以上人民政府农业行政主管部门和同级环境保护行 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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政主管部门对监测农田地力状况变化、农田环境污染以及因事故或者其他突发性事件造成或者可能造成农田环境污染事故的处理作了具体规定，从中我们可以对农田保护的行政管理体制略见一斑。国家环保总局于1995年7月13日发布的《土壤环境质量标准》，作为土壤污染防治法律规范中不可缺少的重要组成部分，规定了土壤环境质量分类和标准分级以及土壤监测的采样方法和分析方法，是具有法律性质的技术规范。它统一了全国土壤环境质量标准，使展开土壤污染研究、土壤环境质量评价、预测有法可依。由于土壤既是农药在环境中的贮藏地又是农药在环境中的集散地，1997年5月颁布、2001年11月修订的《农药管理条例》对农药的登记、生产、经营和使用等均作了具体规定，一定程度从源头上控制了土壤的重金属污染。另，在防治土地破坏和浪费方面，《土地复垦规定》和《闲置土地处置办法》作了较为明确的规定。

在我国目前缺乏土壤污染防治专项立法的背景下，上述列举的法律规范中与土壤污染相关的规定对防治土壤污染着实起了一定作用。然，土壤污染日益严峻的发展态势表明这些零散规定不仅本身存在着一定的固有缺陷，而且不能从根本上为土壤污染防治提供切实有力的法律保障。首先，有关土壤污染防治的综合性法律法规，其规定多是原则性、概括性和宣言性的，未涉及到土壤污染防治的各项具体法律制度。这在宪法、环境保护法和土地管理法中表现得尤为深刻。甚至，作为环保基本法的《环境保护法》在第四章“防治环境污染和其他公害”中，竟未把土壤污染作为一种重要的污染形式来对待。其次，现行土壤污染防治的法律规范分散且不系统，散见于上述各项综合性、专门性法律法规中。另外，土壤污染防治行政管理体制、土壤污染防治中的政府责任、公众参与、纠纷处理机制和法律责任等各项具体制度基本还是空白，这都将大大影响上述法律法规在实践中的操作，没有形成有效的土壤污染综合防治法律体系。再次，我们不难发现涉及土壤污染防治的一些专门性法律法规，其防治的对象并非直指土壤，譬如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》。因这些法律的立法重心为土壤之外的其他环境要素，为此在防治土壤 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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污染方面其作用的发挥只能是有限的。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》大多针对土地管理和经济利用、土地规划及土地资源权属等问题，对土壤生态功能维护的法律规定寥寥。至于《基本农田保护条例》、《农业法》中有关保护农业生产环境、保护耕地、防治土壤污染和改良土壤的规定，其针对得对象仅限于农业用地，而对工业区、矿区、城市及其周边地区的土壤污染防治未作规定。最后，现行土壤污染防治的法律规范中缺乏有关土壤污染治理、修复措施的规定，未做到“防”“治”结合。有些土壤污染防治技术规范还存在重大缺陷，如《土壤环境质量标准》中其规定的有机污染物种类少，且有些标准中的临界含量定值偏高，无法满足土壤污染控制和农产品质量安全的要求。

三、我国土壤污染防治的域外借鉴和立法构想

由于土壤污染已成为我国乃至全世界土壤退化的重要因素，土壤环境质量下降是当前推进可持续发展战略面临的严峻挑战。许多发达国家在经历了治理土壤污染需花费高额代价的切肤之痛后，纷纷制定了相应的法律法规来保护土壤环境。其中，美国、德国和日本的土壤保护实践颇具代表意义。

美国1934年震惊世界的“黑风暴”事件引发了有关土壤污染、流失侵害农业生产的担忧。1935年4月，国会参众两院在无一人投反对票的情况下通过了《土壤保护法》，确立土壤保护是一项国家政策，并建立了土壤保护署。1936年2月，颁布《土壤保持和国内分配法》，提倡土壤保护和科学耕作制度。1980年，美国国会制定了对由于有害废物和有害物质引起的损害向公众赔偿的法规《综合环境应对赔偿责任法》，也称作《超级基金法》。其主要意图在于修复全国范围内的污染地块，并明确清洁费用的承担者，对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则。1986年，美国国会还通过了《超级基金增补和再授权法案》，对《超级基金法》进一步补充和完善。1997年5月，文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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美国政府发起推动了“棕色地块全国合作行动议程”，并对其投入大量治理资金。[6]德国1974年—1980年之间，土壤保护还融合在其他法律之中，1998年2月联邦议会通过了《联邦土壤保护法》，1999年6月颁布施行《联邦土壤保护条例》，通过这两部法律法规第一次从法律上对土壤保护进行了规范。《联邦土壤保护法》定义了本法的目的、适用范围及概念，在第二部分“原则和义务”中确定了土地使用者和所有者规避危险的原则和清除土壤污染的义务，并明确了谁应对污染土地的调查统计和采取清除措施负责。该法的最后还列出了专家和调查单位，规定了数据传送事宜，并确定了国家法律规定或欧盟的决定应在多大程度上扮演补充性的角色。另外还对费用的承担和分配以及罚金做出了规定。由于《联邦土壤保护法》首先是一部规范残留污染治理或受污染土壤的法律，所以关于预防性的考虑在土壤保护中显得较为薄弱。日本是对土壤保护立法较完善的国家，其土壤环境保护遵循这样一个模式：出现污染事例→立法（或制定标准、对策)→依法监测→公布监测及治理结果→跟踪监测、趋势分析→制定防治对策。1970年至今日本颁布的防治土壤环境污染的法律法规及环境标准主要有：《农业用地土壤污染防治法》（1970年制定，1993年修订）、《市街地土壤污染暂定对策方针》、《土壤污染环境标准》（1991年制定，1994年和2001年两次修订）、《土壤污染对策法》等。2004年2月在日本全国实施的《土壤污染对策法》对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度(杂则)、惩罚条款进行了规定，并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地基准等。该法案运用环境风险应对的观点，对土厂、企业废止和转产及进行城市再开发等事业时产生的土壤污染进行了约束。[8]

通过对上述国家土壤污染防治法律体系概貌的介绍，我们发现美国、德国和日本都己根据自身国情建立了有效的土壤保护法律制度，有的注重污染预防，有的重视污染地块的修复改良和再利用，但均强调在土壤污染防治过程中政府的责任、公众的参与以及注重各种资金、力量的充分利用。

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防治土壤污染，首先应通过国家立法健全有关环境保护的法律、标准和制度，同时形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规体系、环境标准体系、监测监控体系、土壤修复的技术体系等。在《“十一五”全国环境保护法规建设规划》中，《土壤污染防治法》已被列为填补环保法规空白的主要任务之一。为此，我国应在借鉴一些发达国家防治土壤污染先进经验的基础上，制定符合我国国情的土壤污染防治专项立法。笔者认为，该法的框架应包含以下基本内容：

（一）总则

该部分涉及立法目的、适用范围、土壤污染防治的行政管理体制和公众参与等。首先，立法目的除了为保障人体健康、有利于土地资源的有效利用外，更应将防治土壤污染上升到维护生态安全的高度，注重对土壤生态功能的维护和修复。其次，由于农用化学物质高强度投入以及工业化、城市化、农业集约化过程中不合理的土地利用方式，土壤污染面临进一步扩大的趋势，所以该法的适用范围不能仅限于农业用地，还应包括建设用地和城市居民生活用地。第三，出于对部门利益的考虑，关于土壤环境问题，农业部门、环保部门、国土资源部门、地质矿产部门都能管一些，又可能都不管，出现多个管理主体相互推诿或者争相管理的情形，不仅增加了土壤管理的成本，而且对土壤污染防治起不到积极作用。为此，在土壤污染防治立法中应规定相对完善的土壤污染防治行政管理体制，以法律的形式明确各主管部门的职权范围。其中由县级以上人民政府对土壤污染防治实行统一领导，环保部门主要负责土壤污染防治的监督管理；各主管部门则根据其职责范围对土壤环境进行调查、监测，防治土壤污染，同时协同环保部门实施监督管理。第四，土壤污染防治不仅仅是政府的事，更是一项全民工程，需要借助公众参与的力量，为此须建立和完善公众参与制度和机制，鼓励公众参与土壤污染防治活动。

（二）根据土壤的保护目标和应用功能，划定不同的土壤污染防治地区，并分专章规定

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我国《土地管理法》确立了以土地分类为基础的土地用途管制制度，根据该法第4条的规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。其中，农业用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水域等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。值得注意的是，这种土地用途分类只强调了土地的应用, 忽略了对土地生态属性的保护。

为此，我们在划定不同的土壤污染防治地区时，除沿袭该规定外，还应增设一种特殊保护地域用地。例如，自然保护区、风景名胜区、生活饮用水源地等。

综上，笔者认为《土壤污染防治法》可初步分“农业用地土壤污染防治”、“建设用地土壤污染防治”和“特殊保护地域用地土壤污染防治”三章作具体规定。这样就可以根据农业用地和建设用地土壤污染的不同特点和程度，以及特殊保护地域用地的特殊预防和治理要求实施不同的防治对策。对于农业用地土壤污染防治地域的划定，可以适当借鉴日本《农业用地土壤污染防治法》第3条第1款的规定，即根据一定地区的某些农业用地土壤和在该农业用地生长的农作物等所含有的特定有害物质的种类和数量，把被认为生产的农畜产品可能危害人体健康，或影响了该农田里农作物等的生长，或被认为这些危害是明显的，作为农业用地土壤污染防治地区。尤其是严格控制在主要粮食产地、蔬菜生产基地进行污灌，加强对主要农产品产地土壤环境的常规监测，在重点地区建立土壤环境质量定期评价制度，至于污染严重且难以修复治理的耕地则应在土地利用总体规划中做出调整。建设用地土壤污染防治地域的划定，可以通过对所用地的各项土壤指标进行监测、评估，并根据土壤中重金属等污染物质含量是否超标，是否符合生态安全标准来划定。还可以借鉴美国“棕色地块”的做法，对因现实或潜在的有害和危险物的污染而影响到扩展、振兴和重新利用的土地，文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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重点倾斜投入防治资金。并针对不同土壤污染类型（重金属还是有机污染等），选取有代表性的典型区（固体废物堆放区、矿山区、油田区、工业废弃地等）开展土壤污染综合治理研究与技术评估，选择若干重点区域，建设土壤污染治理示范工程。特殊保护地域用地的划定须由国家或地方人民政府依法令具体规定，并在该地区建立起完善的污染土壤风险评价和风险管理体系。

（三）法律责任

法律责任是实现土壤污染防治目标的重要利器，也是土壤污染防治立法摆脱“软法”阴影的重要保障。由于现行土壤污染防治的法律规范中缺乏法律责任的规定，既没有规定法律责任主体，也没有设定相应的具体法律责任，致使一些严重污染土壤的行为得不到法律追究，“公地悲剧”现象愈演愈烈。笔者认为，我国应借鉴美国《综合环境应对赔偿责任法》的立法精神确立“污染者负担”原则。该法为修复全国范围内的污染地块，并明确清洁费用的承担者，对土壤污染采取“谁污染谁治理”原则，也就是对土壤造成污染的企事业单位、组织或个人，有责任对其污染源和被污染的土壤进行治理。我国也应采取上述做法，明文规定工矿企业和农业生产者在其生产活动中有义务防止对土壤造成污染，违背该项义务的农业生产者工矿企业及其责任人员应当承担土壤污染治理和赔偿责任，至于严重污染行为还要追究相关当事人的刑事责任。对疏于履行职责且应承担相应法律责任的行政主管部门及其相关责任人员也要有一定的担责形式。

第五篇：公共图书馆法立法进展

《公共图书馆法》立法进展

李国新

2012-9-27 11:55:39 来源：《图书馆建设》(哈尔滨)2010年10期

【英文标题】Legislation Progress of Public Library Law

【作者简介】李国新，男，北京大学信息管理系教授，博士生导师，兼任国家图书馆首席专家，中国图书馆学会学术研究委员会常务副主任。北京大学信息管理系北京100871

【内容提要】《公共图书馆法》立法工作2008年11月正式启动。立法支撑研究共涉及了11个专题。本次立法显现的特点主要是：把公共图书馆事业纳入公共文化服务体系；公共图书馆设置以逐步形成设施覆盖体系为导向；经费保障以满足公共图书馆免费提供基本服务的需求为原则；人员保障重点关注优化数量与结构以及建立准入制度；强化读者权利保障和读者个人信息保护；对近年来图书馆服务和运营中出现的若干热点问题做出了回应。

The legislation of “Public Library Law” has been officially commenced in November, 2008.The supporting research for legislation covers 11 topics.Major characteristics of the legislation include: integrating public librarianship into the public cultural service system;gradually forming the coverage rate oriented public library facility system;taking principles of guaranteeing the funding for public libraries providing free services;optimizing the number and structure of librarians and establishing profession entrance qualification;strengthening the protection of readers' rights and personal information;responding to hot topics emerging from public library services and operations in recent years.【关 键 词】公共图书馆法/图书馆立法/立法进展Public Library Law/Library legislation/Legislation progress

【编 者 按】图书馆法律与知识产权研究专业委员会在2010年中国图书馆学会年会上举办了图书馆法与知识产权论坛。该论坛围绕《公共图书馆法》立法与图书馆活动和著作权两个主题展开研讨。本专栏前7篇文章是作者以图书馆法与知识产权论坛的发言为基础，经过充实、修改而成。

北京大学李国新教授是目前正在进行的《公共图书馆法》立法支撑研究的主持人，中国政法大学张今教授是2007年11月国家新闻出版总署（国家版权局）启动的“著作权法第二次修改调研项目”中“权利的限制和例外”、“法定许可和付酬问题”两个专题的主持人。两位教授的文章带来了《公共图书馆法》立法和《著作权法》修订的最新信息，也反映了业界最关心的两项法律的研究现状和来来走向。此外的几篇文章是围绕论坛两个主题在“点”上的深入研究。李春明和肖容梅的文章分别介绍了国家图书馆和深圳图书馆著作权管理的实践，体现了图书馆在现行法律框架下为保护知识产权、促进信息传播所作的努力以及所积累的经验和所面临的问题，这对图书馆的著作权管理实务有很好的借鉴和启迪意义。李华伟对民国文献的数字化利用及著作权问题作了全面系统的研究，该文堪称这方面研究的上乘之作。刘璇和龙华阳、龙滔的文章涉及了图书馆立法中的两个重要问题，即经费保障和读者权利保护，对正在制订的《公共图书馆法》中有关规范的相关问题具有参考价值。

这是一组传达最新动态、展现最新成果、反映最新进展的文章，本刊隆重推荐。

1、立法进程

《公共图书馆法》立法工作在2008年11月正式启动。在文化部召开的立法启动工作会议上，决定首先由中国图书馆学会和国家图书馆牵头，组织全国的专家开展立法支撑研究，为法律条文的起草提供资料、事实、思路、方案准备。会后，立法工作实质性开始。到目前为止，已经走完的进程节点主要有：

2009年1月，中国图书馆学会新年峰会专题讨论立法支撑研究工作[1]。会议经过充分讨论，议定了支撑研究的主要内容，确定了支撑研究的工作方案，协商遴选了支撑研究专题组负责人，决定了支撑研究专题组组建原则和办法。为保证支撑研究的顺利进行，中国图书馆学会和国家图书馆还成立了支撑研究的保障协调机构。

2009年2-7月，立法支撑研究第一阶段工作顺利完成。7月中旬，支撑研究的初步成果提交文化部。

2009年11月初，在中国图书馆学会年会期间，《公共图书馆法》条文草案（以下简称条文草案）的“讨论稿”首次征求界内人士意见。

2010年3月，条文草案的“征求意见稿”由文化部办公厅发至相关部委和各省、市、自治区文化厅局，征求意见。

2010年7月，文化部通过中国图书馆学会秘书处就条文草案涉及的一些重要问题征求支撑研究专家组和图书馆法律与知识产权研究专业委员会的意见。

从立法程序上说，到今天为止，《公共图书馆法》还没有走出文化部。

2、关于立法支撑研究

《公共图书馆法》立法支撑研究共涉及了11个专题：(1)国内外立法资料收集与分析；(2)立法背景与立法必要性、可行性研究；(3)公共图书馆的性质与功能研究；(4)公共图书馆的设置与体系建设研究；(5)公共图书馆管理体制研究；(6)公共图书馆绩效评估研究；(7)公共图书馆人、财、物保障及呈缴本制度研究；(8)著作权保护法律在公共图书馆的适用研究；(9)公共图书馆文献资源建设法律保障研究；(10)读者权益与图书馆服务研究；(11)公共图书馆与“数字图书馆”——数字环境下公共图书馆事业的发展研究。

全国有70多位专家学者、公共图书馆管理者和实际工作者参与了支撑研究。在为期半年的时间里，先后召开了5次专题工作会议。到2009年7月中旬，11个专题约120万字的研究成果提交文化部，标志着支撑研究第一阶段工作的完成。所有参与研究的人员以高度负责的精神全身心投入其中，较为出色地完成了任务，受到了文化部的好评。

支撑研究不是条文起草，涉及了法律将要涉及的主要内容及法律将要确立的基本制度。支撑研究所提供的国内外事实、资料、数据及所形成的研究结论对法律条文的起草具有重要的参考价值。已经完成的支撑研究只是初步的、阶段性的，支撑研究将伴随立法工作的全过程。

《中国图书馆学报》从2009年第2期开始开辟专栏，连续刊发支撑研究各专题经过高度浓缩的成果，预计持续1年左右。另外，目前各专题组正在对支撑研究的初步成果做进一步的修改完善，预计从2010年开始由国家图书馆出版社陆续结集出版。

3、有关法律的几个问题

业界同仁对《公共图书馆法》的期望值很高，希望通过立法能使一些长期困扰事业发展的问题得到根本解决，但是现实的体制、政策、发展环境决定了现阶段立法所能解决的问题是有限的。目前立法工作的整体思路是：条文原则化，以建立基本制度、确立解决问题的基本原则为目标；具体问题主要通过未来制定法律实施细则或行政主管部门依法制定规章、政策来解决。

分析目前见到的“讨论稿”、“征求意见稿”，可以看到本次立法显现的一些特点。

3.1把公共图书馆事业纳入公共文化服务体系

这是2005年以来我国构建覆盖全社会的公共文化服务体系理论和实践成果的法律化。公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，它的性质就是一个由政府全额拨款的公益性事业单位；它的社会功能就是通过提供图书馆服务来保障公众基本文化权益，满足公众基本文化需求；它的建设和服务原则就是充分体现公益性、基本性、均等性和便利性。“公共文化服务体系重要组成部分”这一界定，明确了公共图书馆在社会系统中地位、性质、功能和价值。

3.2公共图书馆设置：逐步形成设施覆盖体系

“一个城市只有一个图书馆，一级政府设置一个图书馆”，公共图书馆大多处于“设施孤岛”状态而没有形成设施体系，这是目前我国较为普遍的现象，也是我国的公共图书馆事业和发达国家最大的差距之一。设施体系是服务体系的基础。没有完善的设施覆盖体系，就不会有完善的服务提供体系。本次立法设立专章规范公共图书馆的设置。

关于公共图书馆的设置原则，明确提出依据本地区人口分布情况及经济、文化、教育、科学事业发展需要确定公共图书馆的数量、规模、结构和布局。把本地人口作为设置公共图书馆的首要依据，公共图书馆的数量、规模、结构和布局首先服从于人口数量，这是公共文化服务均等性、便利性原则的体现，也是对以往主要由行政级别决定公共图书馆规模、布局的突破。这一原则与2008年颁布的《公共图书馆建设用地指标》、《公共图书馆建设标准》相一致，实际上也是将上述两个政府规范性文件中形成的设置原则法律化，明确体现了公共图书馆设置逐步形成设施覆盖体系的导向。

3.3经费保障：满足公共图书馆免费提供基本服务的需求

关于公共图书馆经费保障的基本原则，现行政策是比较明确的，法律加以重申，同样是将现行政策法律化。如规定“公共图书馆是政府全额拨款的公益性事业单位”，“公共图书馆经费列入本级财政预算，并与财政收入增长的幅度相适应”等。

2005年以来，在构建公共文化服务体系的进程中，我们在理论上逐步理清了一个问题：公共文化服务保障的是基本权益，满足的是基本需求。那么，对公共图书馆来说，与保障基本权益、满足基本需求相适应的“基本服务”是什么？不把“基本服务”界定清楚，经费保障就变成了无标准的“无底洞”。立法支撑研究对这一问题做了重点研究，形成了基本结论[2]。目前的条文草案吸收了支撑研究的成果，规定公共图书馆基本服务的内容和形式包括：(1)文献的检索、阅览、外借；(2)电子与网络信息资源的检索、视听；(3)参考咨询服务；(4)开展阅读指导和推广活动；(5)开展与公共图书馆性质功能相关的其他服务项目和服务活动。公共图书馆免费提供基本服务的经费需求包括两个方面：一是基本服务本身所需要的经费需求；二是提供基本服务的保障和支撑条件所需要的经费需求，即所谓“有了马还要有草料”。据此，条文草案规定，公共图书馆的经费开支项目包括文献信息资源的借阅服务、咨询与信息服务、读者活动和基层服务的经费以及保障上述服务的文献信息资源购置费、人员经费、业务费、设备费和其他专项经费等。

为公共图书馆的基本服务划出了大致边界，明确了经费保障就是满足公共图书馆免费提供基本服务的经费需求，明确了免费提供基本服务的经费需求既包括基本服务本身所需经费又包括提供基本服务的保障和支撑条件所需经费，这是本次立法的一大进展。

3.4人员保障：优化数量与结构，建立准入制度。

与经费相比，人员是一个更为复杂的问题。立法支撑研究的结论认为，目前我国公共图书馆的人员保障面临着三大问题：职业准入、馆长选任、数量与结构[3]。本次立法已经形成了建立职业准入制度的共识，条文草案也有“公共图书馆工作人员实行职业资格准入制度”的明确表述。但是，职业准入制度怎样建立？以什么方式实现？是设计一套新的制度，还是与现有的专业教育制度和人员录用考试制度相衔接？设计新制度的可行性有多大？如果是衔接，怎样衔接？这些问题目前在研究层面尚未达成共识，法律规定难以具体化。这类问题就属于立法确立基本制度、基本原则，具体做法留待行政主管部门依法制定配套规章政策去解决的问题。

就现状看，公共图书馆的从业人员可以说人才紧缺与人浮于事并存，从本质上说，是数量和结构不合理并存。立法支撑研究的结论认为，就数量而言，决定人员编制数量的主要因素包括服务人口、流通量、服务功能和设施的结构布局、管理模式等，其中服务人口是最主要的决定因素；就结构而言，基于对国内外历史和现实大样本数据的统计分析，专业人员不应低于从业人员的70%[3]。条文草案有关人员保障的规定吸收了支撑研究的结论，规定公共图书馆的人员编制数量以所在区域服务人口数为依据，同时兼顾馆舍规模、馆藏资源数量和服务范围等因素。其中的一个亮点是提出了一个量化指标：服务人口每20000人至少配备1名工作人员。这是一个基于现状适当提高的指标（2008年全国公共图书馆工作人员与服务人口之比为1∶25000左右），与正在最后审批阶段的《公共图书馆服务标准》提出的指标相一致。关于人员结构，条文草案提出的标准是，专业技术人员数量不少于全馆职工人数的三分之二。

3.5强化读者权利保障和读者个人信息保护

本次立法有一个非常明确的指导思想：《公共图书馆法》不是公共图书馆或图书馆员利益保护法，而是公众利益、读者利益保护法，事业发展促进法。立法支撑研究对读者权利保障进行了重点研究[4]，主要研究结论被条文草案所采用。在目前阶段，国家保障自然人、法人及其他组织利用公共图书馆文献信息资源权利的具体表现是什么？条文草案规定：(1)平等获取知识和信息的权利；(2)免费享受公共图书馆基本服务的权利；(3)自主选择普通读物而不受干预的权利；(4)对公共图书馆服务进行批评、建议和监督的权利。

公共图书馆是一个掌握着大量读者个人信息的机构，保护读者个人信息是保障读者权益的题中应有之义。面对目前我国公共图书馆保护读者个人信息意识不强、措施不力、与国际通行做法差距较大的现实，本次立法在这方面做出了引领，规定公共图书馆应当做好对读者信息的保护和管理，不得向他人泄露读者的个人信息，不得利用读者个人信息从事其他活动。

3.6对若干热点问题的回应

近年来，公共图书馆服务出现了一些受到社会公众关注的热点问题。立法支撑研究对这些问题进行了专门研究，提出了立法建议，条文草案也对一些能够较为准确把握的问题作出了明确规定。

例如，在国际上，“图书馆”这一称谓往往被认为是“非独占称谓”，即可以自由使用。支撑研究对我国目前阶段社会力量参与图书馆建设的现状进行了深入研究，认为目前国内社会力量举办的开展图书借阅业务的“图书馆”性质不同、形式各异，应按其性质分类监管，并规定不同性质组织的命名方法[5]。条文草案采纳了这一立法建议，规定凡经营性的图书租借组织不得使用图书馆名称。

再如，近年来各级公共图书馆的资源采购基本被纳入政府招标采购范畴。支撑研究的调查显示，政府招标采购显示出了一些积极意义，但也存在问题，如有些地方政府或主管部门片面追求低价而选择了资质不高的供应商，从而影响了入藏文献的质量。这一问题的本质是图书馆的自主采购权被限制或削弱。支撑研究认为，公共图书馆的自主采购权与文献的政府招标采购并不矛盾，法律应保障公共图书馆的自主采购权[6]。根据这一立法建议，条文草案明确规定，公共图书馆享有文献信息资源的自主采购权。当然，到底怎样做才是图书馆的自主采购权和政府招标采购的有机结合、互为制约，需要在实践中继续探索，也需要未来的实施细则和政府规章作出具有操作性的规范。

又如，在保障读者平等获取知识和信息的权利及图书馆不得任意限制、封存、损毁、变卖、转让收藏的文献信息资源的大前提下，公共图书馆对收藏的古旧文献怎样提供利用？2004年名噪一时的“苏图事件”就是由古籍利用而引发的社会事件。条文草案规定，公共图书馆对收藏的古旧文献实行保护性借阅，明确了古旧文献和一般文献不同的借阅利用原则。同样，怎样做就算“保护性借阅”？如何操作？需要通过依法制定实施细则来实现。

4、结语

《公共图书馆法》的制定目前还处于初步阶段，以上所述只是截至目前的进展。随着征求意见范围的扩大、立法进程的推进，需要修正、补充、完善、深化的问题一定有很多，《公共图书馆法》不可能速战速决。

要说立法工作面临的问题，笔者以为，一个重要的问题是在《公共图书馆法》中如何处理国家图书馆。笔者在《关于公共图书馆立法及其支撑研究》一文中对此有过阐述[7]，不赘述。简单地说，目前业界在学理上的争论和实践上的不同看法导致这一问题至今难以达成共识，而这一问题若寻找不到有效解决方案，可能会延缓立法进程。

【参考文献】

[1]中国图书馆学会2009新年峰会暨《全国古籍保护工作条例》研讨会召开[EB/OL].[2010-08-25].http://.[2]吴洪珺，冯守仁，肖维平，等.公共图书馆经费保障机制研究[J].中国图书馆学报，2010(3):12-18.[3]肖维平，冯守仁，董海，等.公共图书馆工作人员保障机制研究[J].中国图书馆学报，2010(4):10-16.[4]李东来，蔡冰.以制度保障公共图书馆的读者权益[J].中国图书馆学报，2010(4):17-23.[5]王素芳.社会力量参与图书馆建设制度保障研究[J].中国图书馆学报，2010(4):4-9.[6]肖希明，张勇，顾犇，等.我国公共图书馆文献资源建设法律需求的调查分析与研究[J].中国图书馆学报，2010(3):19-25.[7]李国新.关于公共图书馆立法及其支撑研究[J].中国图书馆学报，2010(2):4-8.