第一篇：关于图书馆立法的若干问题研究
关于图书馆立法的若干问题研究
徐焕茹
(广东惠宏信律师事务所,广东,惠州516001)[摘要]
我国的图书馆立法应明确图书馆法律地位、反映图书馆法的调整对象,明晰读者权利以及规定建立数字图书馆。[关键词] 图书馆
立法
难点
研究
我国正在进行图书馆立法。图书馆学界倾向于如下立法思路：先制定图书馆基本法，然后再制定下一位阶的专门立法。多年以来，图书馆学界和法学界对图书馆立法所涉及的难点、焦点问题展开了热烈的讨论，取得了许多成果。但对相关的问题的探讨仍有继续深化的必要。为此，笔者拟就图书馆立法的若干问题略陈已见。
一、关于图书馆的法律地位问题
制定中的《中华人民共和国图书馆法》是规范图书馆事业的基本法，其调整的法律关系的主体应包括各级各类图书馆。从目前的图书馆类别来看主要有公共图书馆、教育机构的图书馆、科研机构的图书馆以及其他行政、企事业单位内设的图书馆。由于教育机构的图书馆、科研机构的图书馆以及其他行政、企事业单位内设的图书馆是隶属于法人单位的不具有法人资格的内设机构，不具有独立的法律人格。因此研究图书馆的法律地位主要是以公共图书馆为对象的。以往人们在论述图书馆的法律地位往往是阐述其职能和作用，而没有从法律的角度进行界定。我认为，从法律上讲，公共图书馆首先是事业单位。根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》第二条的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。公共图书馆属于从事文化活动的事业单位。其次，公共图书馆是事业单位法人，所谓法人是指具备《中华人民共和国民法通则》第三十七条规定的条件、具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。《民法通则》第三十七条规定的法人条件有：
1、依法成立，2、有必要的财产或者经费；
3、有自己的名称、组织机构和场所；
4、能够独立承担民事责任。国务院《事业单位登记管理暂行条例》第六条规定事业单位法人应当具备的条件包括：
1、经审批机关批准设立；
2、有自己的名称、组织机构和场所；
3、有与其业务活动相适应的从业人员；
4、有与其业务活动相适应的经费来源；
5、能够独立承担民事责任。可见《事业单位登记管理暂行条例》规定的事业单位法人的条件是《民法通则》规定的法人条件的具体化。公共图书馆应有与其业务活动相适应的经费，是一个不容争议的法律规定。但问题是为了加强我国的精神文明建设，对图书馆经费的投入应随财政收入的增加而有一定比例的增加，如同国家对教育的投入一样。因此，笔者认为在图书馆法中应规定公共图书馆的经费占国家和地方财政收入的比例。最后必须说明的是公共图书馆是履行社会公益职能的事业单位法人。公益性、无偿性是图书馆的本质特征。公益性是由图书馆的社会功能和市场经济体制的要求决定的。在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，但在一些领域，某些产品或服务，不能或无法由市场来提供，如文化、教育、基础研究等。为了保证社会生活 的正常进行，就要由政府组织、管理或 委托社会公共服务机构从事社会公共产品的生产。为了全民族的文化修养和道德水平，国家设立或利用国有资产设立图书馆是社会发展的必然。随着社会的进步，将来可能会出现由个人利用非国有资产设立的图书馆。但无论何人设立，也不论资金来源如何，均不能改变图书馆的公益性和无偿性。
二、关于图书馆法的调整对象和图书馆法律体系问题
法律是社会关系的调整器。也即法律的调整对象是社会关系。图书馆法所调整的是图书馆设立、变更、运行以及终止的过程中与其他法律主体所形成的社会关系，如图书馆与财政部门的关系、图书馆与读者的关系，图书馆与著作权人的关系、图书馆与图书馆的关系等等。其中既有财产关系、又有行政关系。与此相对应，图书馆法律规范既有行政法规范，又有民法规范。当然图书馆法律规范主要是指与图书馆法律关系有关的特有规范体系。图书馆法律体系是指图书馆法律规范组成的一个系统。该系统由不同效力层次的、规范对象侧重点不同的法律规范构成。根据我国《立法法》对法律规范的分类，图书馆法律体系应由法律、行政法规、地方性法规和部门规章组成，不同的法律规范从不同的方面调整与图书馆有关的社会关系，保障我国图书馆事业的健 康发展。
三、关于读者权利的保护问题
如何保护读者的权利，是图书馆立法的关键问题。市场经济发达的国家在其有关法律文件中均着重明确了读者的权利，如美国图书馆协会发布的《图书馆权利宣言》（又译《图书馆权利法案》）规定：图书馆不能因为利用者的出身、年龄、经历、观点的不同而拒绝或限制其利用图书馆的权利；图书馆提供所有人关心、需要的图书及其他图书馆资料。日本图书馆协会1954年最初发布、1979年修订的《图书馆自由宣言》规定图书馆为利用者保守秘密。IFLA执委会1999年发布的《关于图书馆和知识自由权的声明》指出，图书馆读者拥有隐私权和匿名权；图书馆对所有读者一视同仁地提供服务和设施。在我国的某些图书馆，对读者权利的关心、保障不够，这固然是个别现象，但不能说与我国的图书馆立法滞后无关。笔者认为，图书馆与读者的关系是图书馆法所调整的主要社会关系，如何明晰读者的权利并采取切实有效的法律手段加以保障，是图书馆立法的重点和难点。我国应当借鉴上述市场经济发达的国家或国际组织对读者权利的合理规定。只有尊重和保障读者权利的实现，才能落实图书馆的公益目的。
四、关于数字图书馆建设问题
我国已步入信息时代，图书馆文献资源的载体已由单一的纸张扩展为纸张、音像、磁盘以及电子文档等形式并存。而且数字 化藏品所占的比重越来越大。传统意义的图书馆正在向信息资源中心和资料库过渡。数字图书馆的建设已经成为评价一个国家信息基础设施的重要标志之一。因此当今世界发达国家无不以国家政策主导数字图书馆建设，以公共资金启动数字图书馆建设。1994年9月美国国家科学基金会正式公布了一项为期四年、投入2440万美元的“数字图书馆启动 计划”。1995年3月，法国也开始在新建的法国国家图书馆将该馆收藏的100万册图书数字化。1998年7月20日，在中央领导同志的直接指示下，国家图书馆向文化部提出申请，要求在国家立项实施“中国数字图书馆工程”。随后成立了以文化部领导为首的中国数字 图书馆工程领导小组。1999年5月国家863计划中国数字图书馆发展战略组成立，标志着中国数字图书馆建设全面展开。数字图书馆是一个无比巨大的、开放式的信息库。数字图书馆本身也是一套完整的信息技术体系，大体上可以分成四个层次：一是要求把传统形式的信息转化成数字化信息；二是要运用电子技术来储存和管理已经生成的数字化信息；三是要提供数字化图书馆的访问查询技术；四是实现相互式访问。数字图书馆因其能够提供图书资料的在线、高效、多媒体、信息流量大的阅读、检索与复制服务，从而突破了图书馆的传统概念。但是在将数字技术与图书馆结合起来的时候，著作权保护问题成为人们关注的焦点。原来图书馆享有的很少的合理利用的优惠政策受到了更多的限制，在信息利用上，著作权人、社会公众及数字图书馆之间产生了巨大的利益冲 突。我国在图书馆立法的过程中，应站在战略的高度，对数字图书馆作出明确的规定，如规定设立国家数字图书馆，各级各类图书馆均可以与国家数字图书馆连网，实现信息资源的共享。而且尽可能在相关立法中对数字图书馆获得著作权人的许可方面得到优惠或便利，从而体现图书馆的公益性。
[参考文献]
1、岳云龙，等.事业单位登记管理须知(上册)[M].北京:团结出版社,1999.2、徐文伯,等.信息数字化与法律[M].北京:法律出版社,2002.3、李国新.中国图书馆法治建设的成就与问题(下)[J].图书馆建设,2004,(2).4、束漫.我国图书馆相关法律法规研究[J].图书情报工作,2004,(11).5、景万福.中美图书馆立法比较分析[J].晋图学刊,2000,(4).6、李宏.图书馆立法与读者的权利[J].图书馆理论与实践,2003,(5).Study 0n Several Problems of Library Legislation
XU
Huan-Ru
(HuiHongXin Lawfirm of GuangGong Province ,Huizhou 516001 ,China)
Abstract:The library legislation should define library's legal status ,reflect the regulating objects of library laws,express reader's rights and stipulate the digital library.Key words:
library;legislation;difficult points;study
[作者简介] 徐焕茹,男,广东惠宏信律师事务所律师。
第二篇：我国近现代图书馆立法
浅议我国图书馆近现代立法
[摘要]从我国图书馆的立法现状和面临的的困境分析，介绍了我国近现代图书馆立法的情况和相关的几点建议。
[关键词]图书馆立法
图书馆作为重要的社会文化教育机构，作为文化事业的重要组成部分，在社会发展的进程中，为人们提供了强大的精神动力和智力支持，特别是信息化和网络化时代的到来，融入了新技术的图书馆必将有更大的用武之地。图书馆法是公民接受文化科学知识和继续教育的保障；是国家领导、组织和发展图书馆事业的重要手段；是调整图书馆系统中产生的各种社会关系的法律规范的总称；是处理国家与图书馆、图书馆与读者、图书馆与图书馆之间的各种关系的法律规范，它体现了国家对图书馆事业的发展政策和宪法赋予公民的文化教育权利［1］。
一、我国图书馆的立法现状及面临的困境
1.立法现状：进入21 世纪的今天，随着我国经济的快速发展，各方面与国际接轨的呼声也越来越高。同时，信息时代和网络时代的到来，彻底改变了人们的行为模式，信息的交流和阅读的方式也发生了革命性变化。“依法治国”的理念成为时代的必然要求，依法对各项社会事务进行管理也成为政府义不容辞的责任和历史潮流。在这种大的背景下，图书馆界的有识之士充分认识到，这是图书馆立法工作千载难逢的机遇，于是，2001 年4 月，《中华人民共和国图书馆法》的立法工作正式启动;2004 年，中宣部印发《关于制定我国文化立法十年规划(2004 － 2013)的建议》中，将图书馆法列入前五年的立法规划;2006 年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》已经明确
把“抓紧研究制定图书馆法”作为“十一五”时期加强文化立法的重点工作，但遗憾的是，时至今日图书馆法仍未出台。立法工作的缺失，严重阻碍了我国图书馆事业的发展，造成图书馆事业长期以来都是主管机关以行政手段管理图书馆，由此造成的弊端也日益突出。[2]
2.面临困境： 图书馆的发展并不完全受制于经济发展水平，决策者是否重视图书馆，直接影响到图书馆在当地政府工作中的位置。国家图书馆馆长周和平曾讲过“没有图书馆的城市将是一个不完整的城市，不重视图书馆建设的市长是不称职的市长”。作为公共服务的一部分，图书馆的价值并不在于贡献GDP，而是以文化育人，提高人的素质。这在未来的社会发展中，将起到不可估量的作用。现实中，部分地方及图书馆领导对立法问题认识有限，法治意识淡薄，头脑中残留着“权大于法”的思想，缺乏对图书馆法制建设重要性的认识［3］。
此外，从立法的理论和实践来看，立法必然是依据影响国计民生的程度，按照轻重缓急，按照一定的程序来进行，越是问题集中的地方，法律就越健全;越是恶性事件出现频率高的地方，立法就越迅速。像图书馆这样矛盾还不是很突出的地方，领导也就不是很重视，立法工作也就相对滞后［4］。目前，盲目追求GDP 的增长，把GDP 和财政总量作为考核政绩的关键性指标，造成了改革开放几十年来，我国文化建设和经济发展极不对等。有关数据表明，近年来政府对公共图书馆的投入占GDP 的比重甚至还不如1986 年的实际水平，这从一个侧面突出反映了我国文化建设滞后于经济社会发展的现状。同时，也从另外一个层面上表明了我国各级政府对图书馆工作重视程度
不够。
二、我国近现代图书馆立法
我国图书馆法的建设，可以追溯到上世纪初，在当时的历史条件下，对我国近现代图书馆事业的形成和发展起到了积极的推动作用。1909年清宣统元年，学部拟奏《图书馆章程十九条》，这是我国第一部图书馆法规。而清宣统二年颁布的《京师图书馆及各省图书馆通行章程》是以政府名义颁布的第一部图书馆法。到了 1915 年，北洋政府教育部，呈请大总统批准并颁布了《图书馆规程11条和通俗图书馆规程》。在国民政府时期，1940年国民政府也同样公布了自己的图书馆管理条例《国立中央图书馆组织条例》。新中国成立以后, 中国图书馆进入了新的发展时期, 国务院及政府主管部门十分关心图书馆工作, 相继制定和颁布了有关图书馆事业发展的若干规定。如: 1956 年教育部颁发的《高等学校图书馆试行条例(草案)》, 1957 年国务院颁发《全国图书馆协调方案》, 1978 年国家文物事业管理局颁发的《省、市、自治区图书馆工作暂行条例(试行草案)》, 1982 年文化部制定《省(自治区、直辖市)图书馆工作条例》, 1987 年国家教育委员会发布《普通高等学校图书馆规程》, 1994 年3 月9 日, 文化部图书馆司下发《文化部关于在县级以上公共图书馆进行评估定级工作的通知》等等, 这些法规文件就图书馆的性质、方针、任务、主要业务工作和干部队伍作出粗线条的原则性规定, 定性条文多, 具体措施少, 操作性不强。各类型图书馆系统各行其是, 自我完善, 自我发展;片面追求大而全, 小而全, 造成了图书馆事业发展的不平衡;
信息资源布局不合理;各个图书馆的管理体制、流通模式和分类标准不一致;区域之间缺乏合作与协调等等。尤其是网络技术的应用, 那些分类标准互不统一的图书馆之间的联网和资源共享的矛盾更加突出[5]。以上这些文件法规多属部委所发, 不是我国最高立法机构制定, 对图书馆事业经费的来源、各类型图书馆建筑标准、各类型图书馆藏书的收藏范围与规定、各类型图书馆馆级领导和专业人员的素质要求等等, 都没有提出一个明确的标准, 更没有用法律的条文加以约束, 因此没有法律的庄严性、强制性和权威性。
图书馆立法必须立足于我国的客观现实同时, 探讨世界各国图书馆事业发展中的共性与个性问题, 进一步研究和借鉴国外图书馆立法的先进经验, 注意与各国图书馆法的协调。我国图书馆事业的发展离不开国际的交流、合作和协调, 国内图书馆法也必然涉及到国际性的内容。因此, 图书馆立法要与国际惯例、国际法相适应和相衔接, 沿用某些国际通行的标准、规则和要求充实国内图书馆法的内容, 图书馆法中的各项规定必须与我国所承担的国际公约上的义务相一致。这样才能确保我国图书馆事业的发展更加规范化、合理化和国际化, 有利于国内图书馆更好更顺利地参与国际交流和合作, 减少和避免不必要的纠纷, 维护自身的合法权益和国家的尊严。
参考文献：
[1] 杨琴.图书馆立法研究［J］.贵州社会科学，2006（4）：94—98
[2] 娄朝辉.浅谈我国图书馆立法的困境.[J] 山西高等学校社会科学学报，2012（11）
[3] 严栋． 我国图书馆立法的障碍及对策［J］．福建图书馆理论与实践，2010(2): 3-5
[4] 罗明兰． 中国图书馆立法的逆向思考［J］． 图书馆学刊，2001(1): 13 － 16．
[5] 陈丽容.我国图书馆立法现状及前瞻 [J].情报索引，20049（12）：92-93
第三篇：公共图书馆法立法进展
《公共图书馆法》立法进展
李国新
2012-9-27 11:55:39 来源：《图书馆建设》(哈尔滨)2010年10期
【英文标题】Legislation Progress of Public Library Law
【作者简介】李国新，男，北京大学信息管理系教授，博士生导师，兼任国家图书馆首席专家，中国图书馆学会学术研究委员会常务副主任。北京大学信息管理系北京100871
【内容提要】《公共图书馆法》立法工作2008年11月正式启动。立法支撑研究共涉及了11个专题。本次立法显现的特点主要是：把公共图书馆事业纳入公共文化服务体系；公共图书馆设置以逐步形成设施覆盖体系为导向；经费保障以满足公共图书馆免费提供基本服务的需求为原则；人员保障重点关注优化数量与结构以及建立准入制度；强化读者权利保障和读者个人信息保护；对近年来图书馆服务和运营中出现的若干热点问题做出了回应。
The legislation of “Public Library Law” has been officially commenced in November, 2008.The supporting research for legislation covers 11 topics.Major characteristics of the legislation include: integrating public librarianship into the public cultural service system;gradually forming the coverage rate oriented public library facility system;taking principles of guaranteeing the funding for public libraries providing free services;optimizing the number and structure of librarians and establishing profession entrance qualification;strengthening the protection of readers' rights and personal information;responding to hot topics emerging from public library services and operations in recent years.【关 键 词】公共图书馆法/图书馆立法/立法进展Public Library Law/Library legislation/Legislation progress
【编 者 按】图书馆法律与知识产权研究专业委员会在2010年中国图书馆学会年会上举办了图书馆法与知识产权论坛。该论坛围绕《公共图书馆法》立法与图书馆活动和著作权两个主题展开研讨。本专栏前7篇文章是作者以图书馆法与知识产权论坛的发言为基础，经过充实、修改而成。
北京大学李国新教授是目前正在进行的《公共图书馆法》立法支撑研究的主持人，中国政法大学张今教授是2007年11月国家新闻出版总署（国家版权局）启动的“著作权法第二次修改调研项目”中“权利的限制和例外”、“法定许可和付酬问题”两个专题的主持人。两位教授的文章带来了《公共图书馆法》立法和《著作权法》修订的最新信息，也反映了业界最关心的两项法律的研究现状和来来走向。此外的几篇文章是围绕论坛两个主题在“点”上的深入研究。李春明和肖容梅的文章分别介绍了国家图书馆和深圳图书馆著作权管理的实践，体现了图书馆在现行法律框架下为保护知识产权、促进信息传播所作的努力以及所积累的经验和所面临的问题，这对图书馆的著作权管理实务有很好的借鉴和启迪意义。李华伟对民国文献的数字化利用及著作权问题作了全面系统的研究，该文堪称这方面研究的上乘之作。刘璇和龙华阳、龙滔的文章涉及了图书馆立法中的两个重要问题，即经费保障和读者权利保护，对正在制订的《公共图书馆法》中有关规范的相关问题具有参考价值。
这是一组传达最新动态、展现最新成果、反映最新进展的文章，本刊隆重推荐。
1、立法进程
《公共图书馆法》立法工作在2008年11月正式启动。在文化部召开的立法启动工作会议上，决定首先由中国图书馆学会和国家图书馆牵头，组织全国的专家开展立法支撑研究，为法律条文的起草提供资料、事实、思路、方案准备。会后，立法工作实质性开始。到目前为止，已经走完的进程节点主要有：
2009年1月，中国图书馆学会新年峰会专题讨论立法支撑研究工作[1]。会议经过充分讨论，议定了支撑研究的主要内容，确定了支撑研究的工作方案，协商遴选了支撑研究专题组负责人，决定了支撑研究专题组组建原则和办法。为保证支撑研究的顺利进行，中国图书馆学会和国家图书馆还成立了支撑研究的保障协调机构。
2009年2-7月，立法支撑研究第一阶段工作顺利完成。7月中旬，支撑研究的初步成果提交文化部。
2009年11月初，在中国图书馆学会年会期间，《公共图书馆法》条文草案（以下简称条文草案）的“讨论稿”首次征求界内人士意见。
2010年3月，条文草案的“征求意见稿”由文化部办公厅发至相关部委和各省、市、自治区文化厅局，征求意见。
2010年7月，文化部通过中国图书馆学会秘书处就条文草案涉及的一些重要问题征求支撑研究专家组和图书馆法律与知识产权研究专业委员会的意见。
从立法程序上说，到今天为止，《公共图书馆法》还没有走出文化部。
2、关于立法支撑研究
《公共图书馆法》立法支撑研究共涉及了11个专题：(1)国内外立法资料收集与分析；(2)立法背景与立法必要性、可行性研究；(3)公共图书馆的性质与功能研究；(4)公共图书馆的设置与体系建设研究；(5)公共图书馆管理体制研究；(6)公共图书馆绩效评估研究；(7)公共图书馆人、财、物保障及呈缴本制度研究；(8)著作权保护法律在公共图书馆的适用研究；(9)公共图书馆文献资源建设法律保障研究；(10)读者权益与图书馆服务研究；(11)公共图书馆与“数字图书馆”——数字环境下公共图书馆事业的发展研究。
全国有70多位专家学者、公共图书馆管理者和实际工作者参与了支撑研究。在为期半年的时间里，先后召开了5次专题工作会议。到2009年7月中旬，11个专题约120万字的研究成果提交文化部，标志着支撑研究第一阶段工作的完成。所有参与研究的人员以高度负责的精神全身心投入其中，较为出色地完成了任务，受到了文化部的好评。
支撑研究不是条文起草，涉及了法律将要涉及的主要内容及法律将要确立的基本制度。支撑研究所提供的国内外事实、资料、数据及所形成的研究结论对法律条文的起草具有重要的参考价值。已经完成的支撑研究只是初步的、阶段性的，支撑研究将伴随立法工作的全过程。
《中国图书馆学报》从2009年第2期开始开辟专栏，连续刊发支撑研究各专题经过高度浓缩的成果，预计持续1年左右。另外，目前各专题组正在对支撑研究的初步成果做进一步的修改完善，预计从2010年开始由国家图书馆出版社陆续结集出版。
3、有关法律的几个问题
业界同仁对《公共图书馆法》的期望值很高，希望通过立法能使一些长期困扰事业发展的问题得到根本解决，但是现实的体制、政策、发展环境决定了现阶段立法所能解决的问题是有限的。目前立法工作的整体思路是：条文原则化，以建立基本制度、确立解决问题的基本原则为目标；具体问题主要通过未来制定法律实施细则或行政主管部门依法制定规章、政策来解决。
分析目前见到的“讨论稿”、“征求意见稿”，可以看到本次立法显现的一些特点。
3.1把公共图书馆事业纳入公共文化服务体系
这是2005年以来我国构建覆盖全社会的公共文化服务体系理论和实践成果的法律化。公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，它的性质就是一个由政府全额拨款的公益性事业单位；它的社会功能就是通过提供图书馆服务来保障公众基本文化权益，满足公众基本文化需求；它的建设和服务原则就是充分体现公益性、基本性、均等性和便利性。“公共文化服务体系重要组成部分”这一界定，明确了公共图书馆在社会系统中地位、性质、功能和价值。
3.2公共图书馆设置：逐步形成设施覆盖体系
“一个城市只有一个图书馆，一级政府设置一个图书馆”，公共图书馆大多处于“设施孤岛”状态而没有形成设施体系，这是目前我国较为普遍的现象，也是我国的公共图书馆事业和发达国家最大的差距之一。设施体系是服务体系的基础。没有完善的设施覆盖体系，就不会有完善的服务提供体系。本次立法设立专章规范公共图书馆的设置。
关于公共图书馆的设置原则，明确提出依据本地区人口分布情况及经济、文化、教育、科学事业发展需要确定公共图书馆的数量、规模、结构和布局。把本地人口作为设置公共图书馆的首要依据，公共图书馆的数量、规模、结构和布局首先服从于人口数量，这是公共文化服务均等性、便利性原则的体现，也是对以往主要由行政级别决定公共图书馆规模、布局的突破。这一原则与2008年颁布的《公共图书馆建设用地指标》、《公共图书馆建设标准》相一致，实际上也是将上述两个政府规范性文件中形成的设置原则法律化，明确体现了公共图书馆设置逐步形成设施覆盖体系的导向。
3.3经费保障：满足公共图书馆免费提供基本服务的需求
关于公共图书馆经费保障的基本原则，现行政策是比较明确的，法律加以重申，同样是将现行政策法律化。如规定“公共图书馆是政府全额拨款的公益性事业单位”，“公共图书馆经费列入本级财政预算，并与财政收入增长的幅度相适应”等。
2005年以来，在构建公共文化服务体系的进程中，我们在理论上逐步理清了一个问题：公共文化服务保障的是基本权益，满足的是基本需求。那么，对公共图书馆来说，与保障基本权益、满足基本需求相适应的“基本服务”是什么？不把“基本服务”界定清楚，经费保障就变成了无标准的“无底洞”。立法支撑研究对这一问题做了重点研究，形成了基本结论[2]。目前的条文草案吸收了支撑研究的成果，规定公共图书馆基本服务的内容和形式包括：(1)文献的检索、阅览、外借；(2)电子与网络信息资源的检索、视听；(3)参考咨询服务；(4)开展阅读指导和推广活动；(5)开展与公共图书馆性质功能相关的其他服务项目和服务活动。公共图书馆免费提供基本服务的经费需求包括两个方面：一是基本服务本身所需要的经费需求；二是提供基本服务的保障和支撑条件所需要的经费需求，即所谓“有了马还要有草料”。据此，条文草案规定，公共图书馆的经费开支项目包括文献信息资源的借阅服务、咨询与信息服务、读者活动和基层服务的经费以及保障上述服务的文献信息资源购置费、人员经费、业务费、设备费和其他专项经费等。
为公共图书馆的基本服务划出了大致边界，明确了经费保障就是满足公共图书馆免费提供基本服务的经费需求，明确了免费提供基本服务的经费需求既包括基本服务本身所需经费又包括提供基本服务的保障和支撑条件所需经费，这是本次立法的一大进展。
3.4人员保障：优化数量与结构，建立准入制度。
与经费相比，人员是一个更为复杂的问题。立法支撑研究的结论认为，目前我国公共图书馆的人员保障面临着三大问题：职业准入、馆长选任、数量与结构[3]。本次立法已经形成了建立职业准入制度的共识，条文草案也有“公共图书馆工作人员实行职业资格准入制度”的明确表述。但是，职业准入制度怎样建立？以什么方式实现？是设计一套新的制度，还是与现有的专业教育制度和人员录用考试制度相衔接？设计新制度的可行性有多大？如果是衔接，怎样衔接？这些问题目前在研究层面尚未达成共识，法律规定难以具体化。这类问题就属于立法确立基本制度、基本原则，具体做法留待行政主管部门依法制定配套规章政策去解决的问题。
就现状看，公共图书馆的从业人员可以说人才紧缺与人浮于事并存，从本质上说，是数量和结构不合理并存。立法支撑研究的结论认为，就数量而言，决定人员编制数量的主要因素包括服务人口、流通量、服务功能和设施的结构布局、管理模式等，其中服务人口是最主要的决定因素；就结构而言，基于对国内外历史和现实大样本数据的统计分析，专业人员不应低于从业人员的70%[3]。条文草案有关人员保障的规定吸收了支撑研究的结论，规定公共图书馆的人员编制数量以所在区域服务人口数为依据，同时兼顾馆舍规模、馆藏资源数量和服务范围等因素。其中的一个亮点是提出了一个量化指标：服务人口每20000人至少配备1名工作人员。这是一个基于现状适当提高的指标（2008年全国公共图书馆工作人员与服务人口之比为1∶25000左右），与正在最后审批阶段的《公共图书馆服务标准》提出的指标相一致。关于人员结构，条文草案提出的标准是，专业技术人员数量不少于全馆职工人数的三分之二。
3.5强化读者权利保障和读者个人信息保护
本次立法有一个非常明确的指导思想：《公共图书馆法》不是公共图书馆或图书馆员利益保护法，而是公众利益、读者利益保护法，事业发展促进法。立法支撑研究对读者权利保障进行了重点研究[4]，主要研究结论被条文草案所采用。在目前阶段，国家保障自然人、法人及其他组织利用公共图书馆文献信息资源权利的具体表现是什么？条文草案规定：(1)平等获取知识和信息的权利；(2)免费享受公共图书馆基本服务的权利；(3)自主选择普通读物而不受干预的权利；(4)对公共图书馆服务进行批评、建议和监督的权利。
公共图书馆是一个掌握着大量读者个人信息的机构，保护读者个人信息是保障读者权益的题中应有之义。面对目前我国公共图书馆保护读者个人信息意识不强、措施不力、与国际通行做法差距较大的现实，本次立法在这方面做出了引领，规定公共图书馆应当做好对读者信息的保护和管理，不得向他人泄露读者的个人信息，不得利用读者个人信息从事其他活动。
3.6对若干热点问题的回应
近年来，公共图书馆服务出现了一些受到社会公众关注的热点问题。立法支撑研究对这些问题进行了专门研究，提出了立法建议，条文草案也对一些能够较为准确把握的问题作出了明确规定。
例如，在国际上，“图书馆”这一称谓往往被认为是“非独占称谓”，即可以自由使用。支撑研究对我国目前阶段社会力量参与图书馆建设的现状进行了深入研究，认为目前国内社会力量举办的开展图书借阅业务的“图书馆”性质不同、形式各异，应按其性质分类监管，并规定不同性质组织的命名方法[5]。条文草案采纳了这一立法建议，规定凡经营性的图书租借组织不得使用图书馆名称。
再如，近年来各级公共图书馆的资源采购基本被纳入政府招标采购范畴。支撑研究的调查显示，政府招标采购显示出了一些积极意义，但也存在问题，如有些地方政府或主管部门片面追求低价而选择了资质不高的供应商，从而影响了入藏文献的质量。这一问题的本质是图书馆的自主采购权被限制或削弱。支撑研究认为，公共图书馆的自主采购权与文献的政府招标采购并不矛盾，法律应保障公共图书馆的自主采购权[6]。根据这一立法建议，条文草案明确规定，公共图书馆享有文献信息资源的自主采购权。当然，到底怎样做才是图书馆的自主采购权和政府招标采购的有机结合、互为制约，需要在实践中继续探索，也需要未来的实施细则和政府规章作出具有操作性的规范。
又如，在保障读者平等获取知识和信息的权利及图书馆不得任意限制、封存、损毁、变卖、转让收藏的文献信息资源的大前提下，公共图书馆对收藏的古旧文献怎样提供利用？2004年名噪一时的“苏图事件”就是由古籍利用而引发的社会事件。条文草案规定，公共图书馆对收藏的古旧文献实行保护性借阅，明确了古旧文献和一般文献不同的借阅利用原则。同样，怎样做就算“保护性借阅”？如何操作？需要通过依法制定实施细则来实现。
4、结语
《公共图书馆法》的制定目前还处于初步阶段，以上所述只是截至目前的进展。随着征求意见范围的扩大、立法进程的推进，需要修正、补充、完善、深化的问题一定有很多，《公共图书馆法》不可能速战速决。
要说立法工作面临的问题，笔者以为，一个重要的问题是在《公共图书馆法》中如何处理国家图书馆。笔者在《关于公共图书馆立法及其支撑研究》一文中对此有过阐述[7]，不赘述。简单地说，目前业界在学理上的争论和实践上的不同看法导致这一问题至今难以达成共识，而这一问题若寻找不到有效解决方案，可能会延缓立法进程。
【参考文献】
[1]中国图书馆学会2009新年峰会暨《全国古籍保护工作条例》研讨会召开[EB/OL].[2010-08-25].http://.[2]吴洪珺，冯守仁，肖维平，等.公共图书馆经费保障机制研究[J].中国图书馆学报，2010(3):12-18.[3]肖维平，冯守仁，董海，等.公共图书馆工作人员保障机制研究[J].中国图书馆学报，2010(4):10-16.[4]李东来，蔡冰.以制度保障公共图书馆的读者权益[J].中国图书馆学报，2010(4):17-23.[5]王素芳.社会力量参与图书馆建设制度保障研究[J].中国图书馆学报，2010(4):4-9.[6]肖希明，张勇，顾犇，等.我国公共图书馆文献资源建设法律需求的调查分析与研究[J].中国图书馆学报，2010(3):19-25.[7]李国新.关于公共图书馆立法及其支撑研究[J].中国图书馆学报，2010(2):4-8.
第四篇：见义勇为立法问题
浅谈“见义勇为”立法问题
见义勇为历来为中国传统道德所推崇，而见义勇为者更是以其自身的高格调倍受尊崇，这也在无形中影响社会的道德的发展。“向善”，是大多数人普遍的学习方法也是提高自身修养的捷径。所以社会整体风貌的形成离不开社会个体行为的进步。今天，传统道德观念渐渐淡化社会冷漠问题愈演愈烈。前不久的“小悦悦事件”把见义勇为问题带到了风口浪尖，由此引发了对见义勇为行为的立法问题的讨论。
我个人对这个问题也有一定观点。我认为见义勇为本身就是一个道德层次上问题，见义勇为本身对我们来说就是一个高要求，如果我们再把它法律化势必会引起相反的结果不但没法提高全民的道德素质而且很可能诱发严重的社会不满情绪产生更多的社会矛盾。
首先，“见义勇为”的现代汉语释义为“看到正义的事，就勇敢的去做”从这个释义上看，见义勇为的能动性很强，人们可以根据自己的见解去衡量什么是“正义”，选择自己认为是正义的事去做，当然如果人们不去做某件事我们也没有权利去指责别人。见义勇为是一个道德上的高标准，与我们普通大众来说这么高的要求不是每个都能够做到。所以，如果将见义勇为这个高标准的行为规定为法律义务，在一定程度上可以说是对公民自由权的限制这也是不符合宪法要求的做法那就更谈不上要收获成果的目标了。
其次，见义勇为本身就带有一定的风险性我们在选择的时候总是有着这样或那样问题。如果见义勇为是一个法定义务那么当我们看到遇到一件我们可能会受到一定损失的事我们是该冒着自身的危险去见义勇为，还是该维护自身的利益呢？我想多数人会站在维护自身利益的角度去选自己的行为，维护自身合法利益的同时又违反了公民的法定义务这样不仅不能改变社会冷漠现状还会加深公民与国家之家的矛盾。所以，见义勇为立法问题我们要多方面去考虑不能一面提倡保护公民的自由权、保护公民的合法私有财产；一面又将这样一种与宪法精神冲突的行为确定为法律义务。
一部分人认为应该把见义勇为规定为法律义务也是有道理的，我们都说法律是道德的最低要求。如果我们将见义勇为规定为法律义务可以把见义勇为问题从高高的道德层次是拉下来，会使社会的道德水平得到一定的提高。这种观点有一定的说服性，但是千年以来形成的道德观不是一个简单的立法就能够调整的。思想的改变是一个长期的任务，我们想改变长期以来小农经济形成的自私、自立的思想观念就得从思想教育的角度出发思想指导实践，只有每个人都能把见义勇为当成是一种习惯才能从根本上根除社会冷漠加剧的弊病，表面的行动只能是隔靴搔痒。
综上所诉，想要改变当前的社会现状还需要更多人的努力。我们更呼吁有能力见义勇为的人要积极的帮助需要帮助的人，见义勇为群体增加了才能更好的引导社会向着温暖社会的方向进步。
第五篇：税务师行业立法研究
深度！税务师行业立法研究
原创2016-03-24张松 刘晓辉随着新一轮税制改革的逐步展开，税制将更加复杂。纳税人自我申报制度将成为税收管理的重要依托，对申报的全面、及时、准确也会提出更高的要求。纳税人将更多地依靠涉税专业服务确保纳税申报的真实性与合法性。
一、涉税专业服务社会组织立法的必要性
（一）涉税专业服务社会组织发展迅速需要法律规范
与涉税专业服务市场的逐步放开相伴，律师、注册会计师、税务师等多方主体进入，但缺乏对其进行统一规范的基本法律规定，特别是对涉税专业服务社会组织的中坚力量——税务师始终没有在法律层面形成基本规范。面对涉税专业服务社会组织即将出现大发展而服务水平参差不齐、专业化水平有待提升的局面，亟待从基本法律依据与具体制度设计层面完善相关法律规范。
1.税务律师的发展
据了解，目前有数百名律师从事涉税法律服务，在2012年年底，全国律协成立了财税法专业委员会。从税务律师的执业范围来看，主要包括税务咨询及顾问、企业税收优惠申请、重大事项税务筹划、国际税务服务、税务争议解决等业务。税务律师成为税务代理业的主体之一，这对保障纳税人权利很有益处，尤其有利于纳税人权利救济的实现。
2.注册会计师涉税业务的拓展 根据中国注册会计师行业发展报告（2011-2012），可以看出会计师事务所的非审计业务增长迅速，其中涉税业务收入额为149989万元，占到总收入的3.4%。虽然占比还较小，但是发展较快，发展涉税业务是优化会计师事务所业务范围的一项内容。
3.税务师的壮大 据2014年统计，全国税务师行业从业人员已逾10 万人，税务师事务所5400余家；全行业营业收入 140 亿元。税务师行业已经成为律师和注册会计师之后的全国第三大经济鉴证类专业服务行业，是一支促进纳税人依法纳税、维护纳税人合法权益、提高税务机关征管效率的重要社会力量。
（二）税务师行业的存在缺乏法律依据 适应涉税专业服务市场的大发展，长远看，需要有统一的法律加以规范，现阶段可以依据既有的框架，分类适应不同的法律规范。其中律师和注册会计师行业均已经有全国人大制定的法律为其行业发展保驾护航，分别是1996年的《律师法》和1993年的《注册会计师法》。但税务师能够作为法律依据的只有2005年由国家税务总局颁布的《注册税务师管理暂行办法》（以下简称《办法》），层级较低。
（三）《税收征管法》缺乏税务代理的具体规定 从公布的《税收征管法修订草案（征求意见稿）》第133条的规定看，对税务代理制度仍然没有具体的规定。因为修订草案维持了现行《税收征管法》第89条的规定，即“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜”，这样的规定过于笼统，既没有规定委托税务代理人办理税务代理事宜是纳税人的一项权利，也没有说明税务代理人包括哪些主体，更没有规定税务代理的主要业务范围是什么？其实2013年 6 月颁布的《税收征收管理法修正案（征求意见稿）》第九十条曾欲将其修改为 ：“纳税人、扣缴义务人有权委托税务师事务所办理税务事宜。税务师事务所，由符合条件的注册税务师出资设立，是注册税务师的执业机构。注册税务师和税务师事务所的管理办法由国务院税务主管部门另行制定。”这条规定本身并不够完善，因为这样一来就把税务代理人限定为注册税务师，只能由税务师事务所承接税务代理业务。但在一定程度上体现了国家对税务师行业立法的意识，提升了税务师行业的立法层次，因而在税务代理立法方面比这次的征求意见稿进步。总之，从涉税专业服务社会组织立法的要素来看，在《税收征管法》中并未涉及，所以尽管有这样一条简单的规定，实际上税务师立法仍处于空白状态，因而建议此次《税收征管法》的修订应对这一规定进行改进。
二、涉税专业服务社会组织立法建议
（一）国外立法范例对我国的启示 1.法律依据
美国根据法律授权制定行政命令与规则，主要发布于财政部的第230号公告，用以许可捐税事件当事人的代理人资格，并且当代理人违反管理规则时，则撤销其职业资格或停止其执行业务。德国在1961年就颁布了《税务顾问法》，规定税务顾问依据税务顾问法执行捐税事件的协助业务，此项执业属于自由职业，且其业务活动是并非以营利为目的的营利事业。日本在1942年制定《税务代理士法》而后于1951年重新制定《税理士法》，明确税理士的身份为“完全担任纳税人之代理人”“协助税务机关依法行政”，同时是“纳税人以与税务官员同样水准对抗”时的援助者。通过对国外税务代理法律的了解可以发现，针对税务代理业设定专门的法律对规范行业发展、税务代理人员的定位、保卫国家税收利益和纳税人权益都是很有必要的，即便美国没有通过国会颁布相关法律，但其纳税代理人规则的立法层次相当于人大授权国务院立法，仍然高于我国由国家税务总局颁布的部门规章。因而首先在立法层次上亟需提高，应加快把《办法》升为《税务师条例》。第一取消了暂行办法，以条例的形式固定下来。第二提高了立法层次，明确了税务师的法律地位。在《税务师条例》中应进一步给出税务师的权利义务以及相关的罚则，使纳税人和税务机关都可明确其定位。还可借鉴德国的做法在法律中给出税务师行业的定位，即应为公共利益服务的行业，而不以盈利为目的。涉税专业服务机构和人员可以收取合理的费用（我国以由发改委、税务总局印发《税务师事务所服务收费管理办法》确定收费标准），合理的费用只能是税务师此项业务花费的时间成本、费用支出，但不得收取附有条件的费用（根据帮助纳税人节约的税收或是将来的退税额为计算收费的依据）。2.涉税专业服务的主体
美国、德国和韩国的税务代理主体均包括律师、会计师和税务师考试合格的人员。美国还包括曾任税务员达5年以上且离职未满3年者。德国则增加了税务咨询公司、会计公司和账簿检查人和账簿检查公司。在我国虽未有法律明确规定，但实际上也包括了三大主体。在实际的生活中，有些规模较小的公司为了降低代理成本，委托不具备执业资格的咨询公司、独立的个人等从事涉税专业服务，不仅加大了纳税人的纳税风险，而且还形成了我国涉税专业服务主体混乱、整体水平不高的现状。因而从规范涉税专业服务市场的发展、防范纳税风险的角度应该以法律的形式确定涉税专业服务的主体，明确将不具备代理资格的企业或个人排除在外。
3.税务师考试资格和科目 德国和日本举行的税务考试设定了门槛较高的应试资格，尤其重视应考者的实务经验。比如日本规定应考者要在公、私立机构从事会计检查、金融检查事务5年以上；或是担任律师、会计师、税理士的助理5年以上；或是从事专利代理人5年以上；等等。德国也有类似的规定，如公务员在税务行政机关从事税务专业工作7年以上，有关税务及经营管理咨询考试及格并在稽征机关工作10年以上。
美国为登记代理人考试，纳税代理人规则中并未规定考试科目；日本为税理士考试，考试科目包括税法和会计学；德国的税务顾问考试分为口试和笔试，口试除各种税法外还有基础民法及经济法、企业经营管理及会计学、国民经济学和职业法，笔试科目可从捐税的程序法、收益税、占有税、消费及交易税任选两门。由此可见，国外的税务师考试主要涉及税法、会计两类知识。仅从考试科目上来看，德国的考试内容最多，而且设有口试环节，可以更加直观的考量应考人员的知识运用能力、临场发挥能力和语言表达能力以及逻辑思维能力。
4.公务员回避制度
日本的税理士可以由在税务官厅从事国税事务达3年以上者担任，但同时在《税理士法》中规定了税务公务员退休之后的回避义务，即曾担任国税或地税有关行政事务的中央或地方公共团体的公务员再担任税理士者，离职后一年以内不得执行应属其离职前一年内所任职位所掌案件的税理士业务。美国管理纳税代理人规则也有公务员回避规定，州政府官员、雇员经手调查处理州政府或其管辖机关的税捐业务，取得与联邦捐税业务相关的信息或事实的，则不得从事税务代理业务。我国的涉税专业服务组织的发展历程与国外本来就有很大不同，我国最早一批的涉税专业服务人员其实就是当时供职于各级税务机关的税务干部，虽然在1999年国家税务总局发布的《关于清理整顿税务代理行业实施方案的通知》，对税务代理实行清理整顿和脱钩改制，即在编制、财务、人员、名称、职能等五个方面与税务机关彻底脱钩，并实施改制。但是就目前税务师事务所的发展情况而言，有些事务所还是与税务机关有着千丝万缕的联系。因而有必要通过法律的形式明确税务代理人员的回避制度，即使是离职、退休的税务人员在担任税务代理人员之前也要进行资格审查，主要是已离职年限、原供职单位、原涉税案件等。
5.禁止主动邀约 德国的《税务顾问法》中禁止租税事件的业务辅助及未经要求而为自己的服务或他人的服务进行要约，亦即“广告的禁止”。我国针对会计师事务所，在其职业道德准则中规定不能通过拉广告招揽业务，以免有损客观公正的形象。但是针对税务师事务所的主动招揽的禁止却不够明确，只在《注册税务师职业道德规范（试行）》中规定不得使用不正当手段招揽业务，可是何为不正当手段却没有具体指出，而且我国对主动邀约的禁止还未上升到法律层次，只是通过行业守则给出相应的规定。因而为保证行业的公正客观性，在今后的《税务师条例》中可以将主动招揽业务列为禁止事项，列出不合理的招揽手段，并制定出主动招揽业务的法律后果。
（二）《办法》的修订
根据国务院的决定修改《办法》，将第二条的“执业资格证书”改为“职业认证证书”，并取消税务师的备案审批，改为真正的备案，可以解决税务师资格考试从行政许可类转为水平评价类的问题。另外，为促进涉税专业服务市场的开放式发展，在《办法》中还可规定将律师、注册会计师通过认证的方式转为税务师，让其加入税务师协会。律师和注册会计师具有区别于税务师的自身的特长（律师更擅长税务咨询、税务纠纷案件处理，注册会计师擅长税务审计，税务师擅长纳税申报、纳税筹划、税务鉴证等业务），三方可充分发挥各自的长处从事税务代理服务，但都要接受税务师协会的行业自律监管。认证的途径包括能力测试、涉税服务的业绩考评以及同行推荐。随着立法进程的推进，建议提高税务师的立法层级，通过人大授权国务院立法的形式，将《办法》上升为《税务师条例》。
（三）《税收征管法》关于税务代理的修订
将现行《税收征管法》第89条由一款改为两款，其中第一款由现行的“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜”，修改为“纳税人、扣缴义务人有权委托税务代理人办理税务事宜”。其表达的变化和含义是，委托税务代理人是纳税人的一项权利，进一步明确纳税人的权利范围，也是充分发挥税务代理人保障纳税人权利的表现。纳税人为了更好地履行依法纳税的义务通常要借助中介机构的服务，这不应当看作是一种行政许可，而是纳税人自己的权利。行使委托合格的税务代理人的权利是履行依法纳税义务的重要保障。
增加的第二款规定是“税务师、律师、注册会计师可以接受申请办理涉税业务，涉税业务范围主要包括税务咨询、纳税申报、税务筹划、领购发票、代理建账、税务鉴证、申请税务行政复议、诉讼等”。增加这样一款规定有以下几方面考虑，第一是明确涉税专业服务社会组织包括的主体，分别是税务师、律师和注册会计师，打破认识上的误区。涉税专业服务业务不仅可以由税务师从事，其他专业人士也可以从事，这对提高针对纳税人的涉税服务水平是很有益处的，并且有利于行业的自由竞争。第二是明确涉税专业服务的主要范围，从法律层次加以明确，弥补了涉税专业服务立法要素的空白，将使涉税专业服务社会组织的发展更加规范。关于这些涉税专业服务，如代理记账、行政复议、行政诉讼都已经有相关法律的规定，而纳税申报、税务鉴证等业务却处于法律缺位状态。而随着纳税人自行申报比率的提高，所得税、土地增值税、房地产企业涉税调整等清算鉴证业务的增多，这方面的法律规定亟需出台。在目前的条件下，出台一系列单独法律的压力较大，因而可在《税收征管法》中增加一些条款作为补充。
综上所述，我国的涉税专业服务社会组织立法不仅滞后于国外发达国家，而且也难以满足我国税务代理业迅速发展的要求。从依法治税、保障纳税人权益以及促进税收征管维护国家税收利益的角度，应加快行业立法。当前，可先完善现行的《税收征管法》和《税务师管理暂行办法》，在今后推出更高层级的法律。
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