上海市废弃塑料袋立法研究

第一篇：上海市废弃塑料袋立法研究

上海市废弃塑料袋立法研究

废弃塑料袋的生产、销售、使用及其回收利用至今尚无法可依，废弃塑料袋等塑料薄膜制品对环境造成的危害正在日益扩大

国际治理“白色污染”的主流思路是：源头控制减量、促进回收利用、部分实行限制、鼓励发展替代

通过制度创新，依法管理，实现废弃塑料袋的减量化，回收利用的网络化、资源化，促进废弃塑料资源回收利用产业化的发展

一、前 言

塑料袋管理立法研究是上海市市容环卫局为了加强对“白色污染”的管理，于2001年10月通过招投标方式委托给上海市市容环卫协会组织实施研究的课题。塑料作为人类社会物质文明进步的产物，它的出现给人们带来了极大的方便。因它具有质轻价廉，缓冲性好和方便卫生等诸多优点，被广泛用于工业、农业、包装、建筑、通讯、仪器设备和生活日用等各个领域。特别是一次性塑料饭盒和塑料袋的广泛使用深受欢迎，它深入到社会生活的各个方面，消费数量快速增长，它几乎与人民的日常生活密不可分，它的消费与使用反映了现代生活方式的变革和快节奏的生活特点。因此一次性塑料饭盒和塑料袋的广泛使用，有它积极的意义。但是，我们也应该看到，由于一次性塑料饭盒和塑料袋的广泛使用也给社会带来了负面影响。“白色污染”几乎成了塑料废弃物的代名词，已构成世界性的公害，引起社会各方的重视和强烈关注。

上海市人大、市政府、市政协、市建委的领导对治理本市的“白色污染”向来十分重视，市政府将治理“白色污染”列为环境保护和建设行动计划中的一项重要工作，于2000年6月制定颁布了《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》，把一次性塑料饭盒的生产、销售、回收、利用及其相关管理活动纳入了依法管理的轨道，对管理“白色污染”起到了积极的作用，且取得了一定成效。由于当时制定颁布的《办法》的适用对象仅限于一次性塑料饭盒，未把面广、量大的塑料袋纳入依法管理轨道，虽然由一次性塑料饭盒造成的“白色污染”得到了抑制，但是由塑料袋的使用造成的“白色污染”却正在加剧，对环境的影响越来越大，因此社会上的有识之士要求对塑料袋等塑料薄膜制品进行立法管理的呼声日益强烈。对此，市市容环卫局的领导也十分重视，多次指示有关部门加强对塑料袋管理办法的研究，并就对塑料袋的管理立法进行专门立题。

市市容环卫协会接受研究任务后，专门成立了由市府法制办、市建委研究室、市废弃物管理处、市商业资源回收利用协会、上海环境研究中心、市包装协会、市市容环卫局研究室、市市容环卫协会等有关人员组成的课题小组，进行专门研究，开展多方调查。重点调查了塑料袋使用集中、数量大的主要超市购物中心、集贸菜市场的塑料袋使用情况及部分垃圾填埋场、居住区生活垃圾收集压缩站的塑料袋分拣回收情况，查询了本市塑料袋生产主要厂家，收集了国内外塑料袋管理的有关资料。塑料袋作为塑料包装物的组成部分，在整个塑料制品家族中只是一个很小的成员，无论是统计年鉴、生产、销售使用单位都没有现成的塑料袋单独统计数据，因此要确切掌握目前本市塑料袋生产、销售、使用、回收的总体数字是十分困难的。本课题只是通过典型和重点调查及进行现场测定，并根据典型数据进行合理测算，得出相对较有说服力的数据，作为课题研究的基础。本课题研究的目的是通过调查研究，并借鉴国内外管理塑料袋与薄膜制品的相关办法、经验，提出本市管理塑料袋的思路、措施及立法方案，把塑料袋的生产、销售、使用、回收利用整个环节纳入依法管理的轨道，从而使本市的“白色污染”得到进一步的根治。

二、塑料袋生产、销售、使用及回收利用现状

为了解上海市塑料袋生产、使用及回收利用状况，我们对上海市塑料袋的生产厂家、销售、使用环节、以及回收利用情况做了多次调查。先后走访了市工商局、市塑料行业协会、市塑料制品公司、市包装技术协会、市环保产业协会等部门。在调查中，采取抽样调查与典型调查相结合的方式，对较大型的正规塑料薄膜生产企业和私营小厂分别进行调查；对使用情况的调查，主要抓住使用较集中、数量大的超市和农贸菜市场，走访了市商业连锁协会、联华超市、华联超市、农工商超市以及农贸菜市场；对销售情况的调查，走访了大场场中路塑料马夹袋批发市场及一些销售点。对回收情况的调查走访了卢湾区鑫港废品回收站、华阳街道社区回收服务公司、南站废品回收市场、闵行红旗新村垃圾收集压缩站、普陀区垃圾收集站以及黎明垃圾堆场等单位。

（一）塑料袋生产状况

1、塑料袋生产的特点

生产塑料袋的工艺简单��将塑料粒子吹塑成塑料薄膜，然后由制袋机裁割成相应规格即可。生产塑料袋的设备简单��配备吹塑机和制袋机就可以投入生产，有的还配置制粒机和压料机，所以进厂的原料不一定是塑料粒子，也可以是回收的各种塑料制品，经造粒后制袋。同时，吹塑机和制袋机操作方便，需要的操作技能不高，对操作人员的素质要求也不高。生产塑料袋的投资省

��据调查，各种设备的价格如下：制粒机5万元一台，吹塑机3万元一台，制袋机4万元一台，压料机0.5万元一台，配齐也就12.5万元。同时，由于设备少，占地也很有限，家庭作坊式的生产模式因而普遍存在。

2、塑料袋生产厂

由于塑料袋生产的工艺、技术比较简单，所以除许多家庭作坊式的以再生塑料粒子为原料的生产厂以外，大型的专门生产塑料袋的厂家几乎不存在。塑料袋实质只是塑料薄膜制品的一种，因此，生产塑料袋一般只是塑料薄膜制品厂中一个小的项目。而且这类厂家生产塑料袋多是订单式生产，即客户有需求时，根据客户的要求生产特定规格的塑料袋。所以，这些厂家在工商注册时基本不注明生产塑料袋，但具备塑料袋的生产能力。目前从上海市塑料行业协会了解到：上海塑料制品生产厂家有上千家，其中塑料簿膜制品生产厂家约有200多家。这些厂家的产品种类主要有塑料薄膜、马夹袋、PP、PE塑料袋、地膜、棚模等。所用原料基本为原生料，其中包括一部分可降解粒子。部分产品还销往外省市或国外。总体来说，这些厂家技术可行，机器设备较正规，管理较完善，生产过程对环境的危害较小。

3、塑料袋生产量

据市包装技术协会介绍：上海塑料制品年产量约在100万吨左右，其中塑料包装材料的年产量约在30万吨以上，从产品的门类看，薄膜类产品约占50%。薄膜类产品中主要有马夹袋、PP、PE塑料袋、保鲜膜、保鲜袋、地膜、棚膜等，其中农用薄膜约5万吨，其它塑料薄膜制品约10万吨（包括塑料袋）。

本市塑料袋生产量缺乏有效的统计途径和准确的统计数据，估计上海市场的需求情况，生产量在3-4万吨。

（二）塑料袋销售、使用状况

1、塑料袋销售情况

塑料袋的销售主要有三种方式：

1）直销

使用单位根据需求量向生产厂家直接定购，生产厂家根据来单要求加工生产。本市超市等塑料袋使用量大的单位多采用这种方式。

2）定点销售

定点销售大致有二个渠道：一个是批发市场，目前本市较大的塑料袋专门批发市场场中路马夹袋批发市场有摊位50个左右，商品来源有相当一部分是外省市进来的；另一个是本市的许多经营一次性塑料制品的销售店，销售包括塑料袋在内的各种一次性使用塑料制品，使用者到销售店采购。有的菜场也有销售塑料袋的摊位，定点销售塑料袋。

3）流动销售

菜场、零星摊点等使用的塑料袋，常常从骑自行车流动推销的商贩处购买塑料袋。

从销售市场了解并估计：外地生产的塑料袋产品约占塑料袋销售量的35%。

2、塑料袋使用情况

塑料袋使用量最大的是超市和菜场。

1）超市塑料袋使用量

本市上规模的超市公司有12家，其中华联、联华、农工商三大超市公司销售额、门店数均名列全市前三位，其销售总额占全市超市销售总额的60%。据调查，华联超市公司有直营店148家，使用塑料袋约为1360吨/年（不包括加盟店270家）；联华超市公司有连锁店318家，使用塑料袋约为1300吨/年（不包括联华便利店526家）；农工商超市公司有连锁店180家，使用塑料袋也约为1300吨/年（不包括便利店）。三家超市公司塑料袋的年使用量约4000吨。由于超市提供塑料袋的方式基本相同，其销售额与塑料袋使用量基本呈线形相关关系，再加上许多小型便利店的消耗量，估计本市超市年使用塑料袋约7000吨左右。

2）菜场塑料袋使用量

据上海市统计局2001年统计年鉴资料，2000年全市有集市场所1430个，完成成交额404.25亿元，其中水产品交易量41.79万吨，蔬菜交易量178.5万吨。在集市场所中，塑料袋使用量大的是菜市场，但本市的菜场数量大，分布广，对塑料袋的使用量没有专门的统计资料，要掌握全市菜市场所的塑料袋使用量是很困难的。为此，我们选取徐汇区长桥街道作为测算基础，估算菜市场塑料袋使用量。

长桥街道人口约14万，共有菜场7个。根据菜场摊位数、不同摊位销售的品种、各种摊位每天的塑料袋使用量及不同塑料袋的重量，估计一个服务于14万人口的街道所有的菜场塑料袋年使用量为240吨左右（见下表1）。表1长桥街道菜市场塑料马夹袋用量调查表

摊位种类摊位数量（个）摊位日用量（只/摊）单位重量（克/只）年使用量（吨/年）蔬菜 518 50 2 19 肉 101 100 5.6 23.9 鱼 172 120 20 150.7 豆制品 51 200 2 7.45 熟食 28 150 4 6.13 米、面 36 100 3 3.9 其他 201 80 5 29.3 合计240.38

根据长桥街道菜市场的调查数据测算，长桥街道14万人口，平均每人年消耗菜场购物塑料马夹袋为1.7143千克。由于每家每户均需到菜市场买菜，而买菜时菜市场提供塑料袋的方式也基本相同，因此菜场塑料袋的使用量与服务人口数

基本呈线形相关关系。根据上海市第五次人口普查统计，我市人口约1400万。以此测算，全市菜市场的年使用塑料袋约24000吨。

3）其它

百货商店、书店、饮食店、水果摊点等使用的塑料袋量也很难测算。从日常生活的经验分析，估计这些地方使用的塑料袋总量不会超过超市使用的塑料袋总量。

因此，总体上讲，我市每年塑料袋使用的总量估计在3C4万吨。

3、本市家庭塑料袋使用量测算

1）通过垃圾成分测算

选择闵行区红旗新村进行分析测算。红旗新村有人口4026户，生活垃圾实行上门收集，然后进入压缩收集站进行全面分拣。共有4人用三轮车负责上门收集，4人专门进行分拣。从实际操作看，几乎把垃圾中可回收利用的成分全部分拣出来，按马甲袋、废弃塑料、塑料瓶、编制袋、快餐盒、泡沫塑料、破布、金属、易拉罐、玻璃等10类分拣并单独计量。2001年8月至2002年4月间垃圾清运和分拣情况如下：垃圾总量为1630.53吨，月均181.2吨；共回收塑料马甲袋16.94吨，月平均为1.88吨。废弃塑料袋量占垃圾总量的1.04%。其中，2001年8月至12月平均月回收1.84吨，2002年1月至4月平均月回收1.93吨，废弃塑料袋量呈上升趋势。由于统计了连续9个月的数据，因此具有较强的代表性。如果按废弃塑料袋占垃圾总量1.04%比例测算，目前我市生活垃圾日产量9500吨左右（实吨位），据此测算生活垃圾中废弃的塑料袋约3.6万吨/年。

2）通过使用情况测算

根据前面对超市、菜市场情况的调查及塑料袋使用量的测算，超市和菜市场塑料袋年使用量约3.1万吨，同时考虑百货商店、书店、饮食店、水果摊点等使用的塑料袋量，估计本市每年废弃塑料袋量3-4万吨。

3）按居民和外来流动人口平均使用量测算

以全市居民平均每户每天消耗塑料袋4.5只计算，全市居民总户数404万户，平均日产生废弃塑料袋1818万只，加上外来流动人口380万，按对半打折计算，日产生废塑料袋190万只，两者合计日产生废弃塑料袋2008万只，平均月产6.02亿只，年产生量72.29亿只，如折算成重量(以塑料袋5克/只计)，日产生量为100.4吨，月产生量3012吨，年产生量36140吨。

（三）塑料袋的回收利用情况

废塑料的回收，主要以经济价值较高的PET瓶（可乐瓶等）、PP、PE中空容器等为主，而塑料袋由于其价值较低，只有很少部分被回收，大部分被当作垃圾丢弃，因此塑料袋的视觉污染问题才如此突出。目前，塑料袋的回收主要有两种途径：

1、废品收购

大多数的废品收购人员并不回收塑料袋，但也有个别的废品收购者回收品质较好的塑料袋，收购的价格高低不等，一般为0.30-0.40元/千克，低的0.15-0.20元/千克。这一收购价格对废弃塑料袋的产生者或拾荒拣废的人员没有什么吸引力，所以大部分的塑料袋还是作为垃圾被弃置在垃圾箱中。

2、垃圾堆场分拣

垃圾堆场、垃圾收集压缩站分拣是目前塑料袋回收的主要方式，据对闵行区一垃圾堆场调查，该堆场每天进垃圾约600吨，场内大约有60户人家进行分拣回收各种废弃物，如塑料、废纸、玻璃、骨头等。整个堆场回收塑料薄膜制品量

约为10吨/天。据对浦东黎明填埋场、闵行红旗新村垃圾收集压缩站及普陀18个垃圾收集压缩站调查，他们都在垃圾分类基础上组织垃圾资源回收，其中也包括回收部分塑料马夹袋。汇总整理的回收资料见表2。

回收来的塑料薄膜绝大部分销往外省市加工成再生塑料粒子和再生塑料制品，如由江苏、安徽等地的废塑料加工企业经常上门收购。也有的在上海就近再生加工利用的。据介绍，作坊式的废塑料再生加工点在上海郊区有30多处，其工艺简单，用简陋的设备进行粉碎、清洗、烧煤加热、再以电加热熔融制粒，对环境的污染是不难想象的。再生造粒后的去向很多，一部分重新吹塑成型，制成再生塑料袋。

（四）塑料袋使用管理中存在的主要问题

当前，废弃塑料袋的管理尚未正式纳入固体废弃物管理的范畴，回收利用处于社会自发状态，存在的问题比较多。

1、污染严重,治理困难表2 垃圾资源分类回收调查表单位名称闵行红旗新村收集站普陀18个收集压缩站黎明填埋场统计日期 2001/8—2002/4 2002/4 2002/2/1—2002/4/30 马甲袋(千克)1694195870800塑 料(千克)***0塑料瓶(千克)198（5149只）--编制袋(千克)68（342只）-30340（151700只）塑料饭盒(千克)437（36400只）--泡沫塑料(千克)9--碎 布(千克)2782--金 属(千克)142591657934易拉罐(千克)54（2705只）-467（29200只）玻 璃(千克)123301551-废 纸(千克)-10567750电 池(千克)-103-橡皮(千克)--15200由于塑料袋具有方便、耐用、价值低廉等特点，使用量相当大，在一次性塑料饭盒的视觉污染得到比较有效的控制之后，塑料袋成为“白色污染”的主要污染源。废弃塑料袋膜对环境的危害主要表现在：一是视觉污染，在道路两侧和部分绿化地带经常可以看见飘飞的塑料袋，这种现象在郊区城镇及市郊结合部尤为严重，许多河道、水塘、公共活动场所、旅游景区、景点充斥着各类塑料废弃物，不仅严重损害城市的容貌和景观形象，而且还直接影响到人们的视觉及情绪；二是严重污染环境，大量沾满污物的塑料废弃物任意丢弃，随风飘散，臭气袭人，孽生蚊蝇，传播疾病，污染周围环境，不少河道充斥各类废弃塑料，河水发黑发臭；三是废弃塑料袋膜如混入垃圾中增加了垃圾处理难度，废塑料被填埋后，长时间不易降解，使填埋场的复垦和生态恢复非常困难，废塑料如混入土壤中，将破坏土质结构，使土壤板结，地力下沉，农作物歉收；四是塑料袋随处飘散，危及动物生命，如被鱼类、动物误食将导致死亡。因此，我们应该正视，随着塑料制品消费量的不断增长，废弃塑料袋对环境的危害正在日益加剧，塑料袋对环境的污染情况已引起了社会各界的关注，将其纳入管理范畴迫在眉睫。

2、危害健康,急需禁止

据介绍，现在人们所使用的塑料袋有三种：一种是既不能沾皮肤，又不能放食物的，只能装建筑材料；一种是用来装服装的；还有一种是可勉强用来盛放食品的。目前市场上使用的塑料袋分别以聚酯、聚乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯为原料制成的。聚氯乙烯一般有毒。而聚乙烯、聚丙烯原料虽然安全无毒，但是有些不法商家在制作塑料袋时加入了增塑剂、添加剂、稳定剂、着色用的颜料等不符合食品卫生的要求。而这些添加的稳定剂主要是硬脂酸铅，具有毒性。一旦进入人体就会造成积蓄性铅中毒，所以装食品时决不可乱用食品袋。特别需要指出的是目前各类农贸菜市场、集市及各类摊贩所使用的塑料袋，特别是有色的塑料袋，往往是一些小作坊式的个体生产厂家为降低成本，利用回收的废旧塑料搞二次加工而成的，由于回收来源复杂，难以保证洗净回收品上的残留物，据北京市质量

技术监督局塑料检测站介绍：市面上出售的超薄型再生塑料袋从制作原料上看，大多是由工业废料、垃圾回收料，甚至是医用输液管等废弃物品合成的，经检测发现常有大量的有害病菌，如最常见的大肠杆菌等。故这些“再生”的塑料袋如用来装食品，特别是熟食，对人体就有危害，这些有色塑料袋的毒性，一旦进入人体就会慢慢积蓄。而目前菜市场使用的再生塑料袋都属于这类有害塑料袋，不能直接装食物。因此，要严禁生产供菜市场使用的由废弃塑料再加工的有毒有害塑料袋。

3、回收利用,缺乏措施

作为塑料薄膜制品之一的塑料袋其回收利用的方式很多,使用最广泛的方式是熔融再生利用，目前废弃塑料袋的回收利用在废弃塑料制品中占的比例甚微，只有部分垃圾压缩站、垃圾堆场对废弃塑料袋进行分拣回收，由外地人员上门收购。塑料袋的回收利用率低，其原因是：一是塑料袋使用消费面广，分散，量轻，集中度低，回收难度大，环境差，收益小；二是交售、回收、加工利用各个环节不畅通，缺乏回收网点和较正规加工利用场所，目前部分收购、加工完全是一种自发的行为和原始落后的方式；三是收购价格过低，居民不愿收集交投，回收单位和回收个体户也不愿收购；四是政府管理部门尚无回收废弃塑料袋等薄膜制品的组织管理办法，且缺乏政策引导和鼓励措施，致使大量塑料袋使用后被弃之于四周或混入垃圾桶，形成“白色污染”。

4、管理滞后,呼唤立法

在白色污染治理方面，本市已经出台了《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》，而且今年4月1日起实施的《上海市市容环境卫生管理条例》第四十二条对塑料废弃物、废电池等特殊废弃物的收集和处置也作了相应规定，并明确了产品的生产者和销售者应当承担的相应废弃物回收和处置义务。但废弃塑料袋管理至今尚未正式纳入政府管理序列。因此塑料袋的生产、销售、使用及废弃塑料袋的回收利用无法可依，处于一种盲目自发和无序的状态，废弃塑料袋等塑料薄膜制品对环境造成的污染正在日益扩大。要对塑料袋实施从生产、销售、使用到回收利用全过程管理，涉及多方面、多环节、多部门，还需要市民和社会的支持和配合，这就需要政府加快相关立法，尽快把废弃塑料袋管理作为治理“白色污染”的重点工作纳入法制化管理轨道。

第二篇：上海市社区青少年工作立法研究预调研报告

上海市社区青少年工作立法研究预调研报告

内容摘要

社区青少年的教育、保护、管理工作是一项关系到权益保护、社会统筹协调、科学有序管理的经常性事业，必须纳入国家法治的轨道，通过立法，做到有章可循、有法可依。本文简要回顾了开展上海市社区青少年工作立法调研的背景，对社区青少年工作立法的必要性、重要性及可行性进行了深入的分析论证，并就如何推动社区青少年工作立法调研提出了有关建议。

关键词

社区青少年工作　立法调研

一、提上议程的上海市社区青少年工作立法

2003年9月，中共上海市委办公厅转发了《中共上海市委政法委员会关于构建预防和减少犯罪工作体系的意见》的通知，正式决定构建预防和减少犯罪工作体系，以从源头上预防和减少犯罪，将社区青少年工作列入本市预防和减少犯罪工作体系的三大基本构成部分之一，并确立了“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路。

为了推动上海市社区青少年工作的改革与发展，早在2003年3月，上海市委政法委、团市委、市爱心工程基金会即委托成立了“上海市社区青少年工作现状与发展研究”课题组，对上海市社区青少年工作改革进行了历时9个月的深入追踪研究。研究显示，“社区青少年的教育、保护、管理工作是一项关系到权益保护、社会统筹协调、科学有序管理的经常性事业，必须纳入国家法治的轨道，通过立法，做到有章可循、有法可依”，因而提出了《关于制定<上海市社区青少年工作条例>的立法建议》，并拟出了《上海市社区青少年工作条例》试写稿。

将社区青少年工作纳入法治化轨道，并不仅仅是专家学者的共识，也引起了本市立法机关的关注。市人大将“社区矫正和青少年事务管理方面的立法”列入了《上海市人大常委会五年立法规划（2003—2007年）》。2005年1月，团市委又向市人大提出了《加快立法调研，尽快出台<上海市社区青少年工作条例>》的议案，建议加快推动《上海市社区青少年工作条例》的调研论证，形成协调意见，尽快制定《上海市社区青少年工作条例》。

上海市社区青少年事务办公室（以下简称社区办）作为全市社区青少年工作的政府主管机构，高度重视社区青少年工作立法事宜。针对一些部门对社区青少年工作立法的必要性、可行性、立法的路径等还存在疑虑，并考虑到此项立法工作的复杂性与艰巨性，社区办在市人大常委会内司委有关领导的建议下，决定预先对立法的一些前提性问题进行研究，为正式开展立法调研做准备。

二、上海市社区青少年工作立法的必要性与紧迫性

（一）社区青少年是对社会治安稳定有着重大影响的特殊群体，同时又是青少年群体中需要予以特殊关注的弱势群体，立法是加强对社区青少年教育、管理和保护，预防青少年违法犯罪的迫切需要

游离于正式社会控制体制之外，一般处于失学、失业、失管状态，是社区青少年这一特殊青少年群体形式上的特征。也正因其游离于正式社会控制体制之外，社区青少年群体对于社会治安稳定有着较大影响，被形象地称为犯罪的“后备军”。从社会青年、待业青年、闲散青少年，再到社区青少年，建国50余年来对这一特殊群体称呼的变迁反映出我国长期以来没有形成规范、稳定和科学的社区青少年管理模式。作为一个庞大的群体，社区青少年长期被认为是社会治安稳定的潜在威胁。另一方面，社区青少年又属于处于失学、失业状态的社会弱势群体，缺乏必要的社会竞争力，处于社会的边缘状态，他们的合法权益容易受到侵害。由于社会治安稳定往往被视为首要目的，因此在管理、教育过程中，社区青少年的权益容易被忽视和侵犯，这是我国对社区青少年管理过程中的教训之一。因此，立法既是加强社区青少年教育、管理的需要，也是加强对社区青少年保护，预防青少年违法犯罪的迫切需要。

（二）上海市社区青少年工作的产生与发展，走的是“政府推动型”道路，缺乏深厚的制度背景与文化背景，急需以法律的形式保障其持续、健康和稳定发展

上海市社区青少年工作体系的构建，是对建国50余年来正反两方面社区青少年工作经验与教训的吸收、总结，是建立在观念更新基础上的一种体制创新，也是新时期建立社会治安和谐长效机制的客观需要，契合国际社会社区青少年工作发展的趋势。但是，上海市社区青少年工作体系的构建，与市委、市政府领导的高度重视密不可分，其产生与发展均明显走的是“政府推动型”道路，这与发达国家和地区社区青少年工作的产生、发展与成熟遵循“自然演进型”路径有着明显的区别。尽管“政府推动型”发展道路，具有吸收发达国家和地区先进经验，快速推动社区青少年工作向前发展的优势，但是它缺乏发达国家和地区“自然演进型”发展过程所形成的深厚制度背景与文化背景。尽管领导重视与政策支持会在特定时期内对社区青少年工作的发展起到极大的推动作用，但是要保障上海市社区青少年工作能够按照制度设计的初衷，持续、健康、稳定的发展，惟有以法律的形式予以规范和保障，走向法治化的发展道路。只有这样才能保障社区青少年工作不至于在实践中“变样走型”，不至于随着领导人注意力的转移而弱化，走向健康、自然演进的发展道路。

（三）现有法律法规不足以体现对社区青少年的保护，缺乏有关社区青少年工作的法律规范，无法为社区青少年工作提供相应的法律保障

有一种观点认为，全国和地方都有了青少年法律，不需要再对社区青少年工作进行立法，这种观点是值得商榷的。从现有青少年保护法律的年龄范围来看，社区青少年在我国青少年保护法律中尚未占有一席之地，其特殊性及独立存在价值尚未在法律中得到体现。我国目前的《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》及《上海市未成年人保护条例》等法律所界定的年龄范围都是18岁以下的未成年人，而作为占社区青少年很大部分的18-25岁的青少年不在其列。即使是对16-18周岁的社区未成年人，现有青少年法律也不足以提供对他们的教育、保护。无论是全国的法律还是上海市地方的法律，还存在条文较为笼统、抽象，原则性较强、操作性不足等问题，由于没有具体的执行措施，缺乏法律责任追究的条款和明确的执行机构等，已有法律规定不足以实现对社区未成年人权益的保护及对其违法犯罪的预防作用。从现有青少年法律的内容来看，也无规范社区青少年工作的立法。社区青少年工作组织机构、队伍、工作模式等基本问题均缺乏相应的法律规范，无法为社区青少年工作提供必要的法律保障。

（四）有关社区青少年工作的规范性政策、文件需要提升层次，社区青少年工作的成功经验也急需上升到法律层面，通过法律的形式固定下来

上海市委、市政府对社区青少年工作一直很重视，有关职能部门近年来进行了大量创新性的探索。从上海市社区青少年工作联席会议制度的建立、社区办的设置、阳光中心的成立、专业化社工队伍的建设等各方面推进社区青少年工作，形成了一些规范性的政策、文件，这些规范性政策与文件在实践中产生了积极的影响，完全可以上升到法律的层次。我国社区青少年工作实际上已经走过了50余年的历程，不乏经验与教训。尤其是上海市社区青少年工作体系构建以来，积累了大量成功经验，例如“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路；政府购买服务的运作方式；“控制规模，有效管理，加强教育，切实服务，减少犯罪”工作目标设置等等，这些经验急需通过法律的形式固定下来。

（五）上海市社区青少年工作探索中所存在的一些矛盾与困境，急需立法予以解决，立法欠缺已经成为影响社区青少年工作持续、健康、稳定发展的重要因素

通过对阳光中心及有关社工站的调查，我们发现目前社区青少年工作中还存在不少矛盾和问题，涉及到管理体制、法律权限、运作机制等多个方面，例如组织管理机构的法律地位不明确；社区青少年事务管理的责任主体不清晰；社区青少年工作的法律地位与性质不明确；社团运作方式的行政化问题；社会工作者工作缺乏支持等等。上述问题均涉及社区青少年工作的根本性问题，均直接或者间接与立法的欠缺有关，非政策、文件所能解决和规范，也非实践所能自行解决，均需依赖立法来解决，以科学推动社区青少年工作长效、健康发展。

三、上海市社区青少年工作立法的可行性

（一）社区青少年工作立法有充分的法律和政策依据

社区青少年工作立法具有宪法依据。《宪法》第四十六条规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”第四十九条规定：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。”

社区青少年工作立法具有基本法的依据。《未成年人保护法》第三十七条指出：“未成年人已经受完规定年限的义务教育不再升学的，政府有关部门和社会团体、企业事业组织应当根据实际情况，对他们进行职业技术培训，为他们创造劳动就业条件。”在这一条文中，明确将我们现在称之为“社区青少年”的这一特定群体作为保护帮助的对象。

《预防未成年人犯罪法》第二条规定：“预防未成年人犯罪，立足于教育和保护，从小抓起，对未成年人的不良行为及时进行预防和矫治。”预防社区青少年违法犯罪工作（即社区青少年工作）是《预防未成年人犯罪法》规定的具体落实，也是预防和减少犯罪工作体系建设的重要组成部分。

社区青少年工作立法具有充分的政策依据。“青少年事务管理方面的立法”已列入《上海市人大常委会五年立法规划（2003—2007年）》，属“抓紧调研论证的项目”，属于为实施本市改革发展的重大决策，需要通过地方立法提供法制保障的范围，立法事项明确。此外，《中共中央关于进一步加强青少年教育预防青少年违法犯罪的通知》(1985年)、《中共中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》（2000年）、《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（2004年）等政策性文件中，均为社区青少年工作立法提供了政策支持。

（二）专项立法是发达国家与地区青少年工作立法的成功经验

大而全的立法形式是我国青少年立法的不足，从全国性的《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》，到地方性青少年法规，均在不同程度存在这一不足。正因如此，我国青少年立法长期受到缺乏可操作性、强制性和规范性等评论。反观发达国家和地区青少年立法，往往具有完善的青少年法律体系，青少年法律体系由丰富的专项立法所组成，具有专项立法的显著特点，这是值得我们借鉴的。

（三）订立新法可与已有法律法规之间保持协调，并能完善上海市及我国青少年法律体系

有的同志担心社区青少年工作立法会与已经存在的《上海市未成年人保护条例》重复立法，这种观点是值得商榷的。尽管会包括保护社区青少年群体的内容，但是社区青少年立法属于青少年违法犯罪预防工作立法，它是与《联合国预防少年犯罪准则》和我国《预防未成年人犯罪法》直接对应的下位法，而《上海市未成年人保护条例》则是属于对全体未成年人进行特别法律保护的立法，它是与《联合国儿童权利公约》和我国《未成年人保护法》直接对应的下位法，两者之间各有其立法空间，是各与其上位法协调对应的下位立法，两者之间在规范的对象、重点、具体内容等方面均有重大的差异，不能混同。上海市社区青少年立法具有鲜明的上海特色，例如“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路、青少年年龄上限的提升等，因此也不同于国内一些省市已经制定或者正在开展的青少年违法犯罪预防立法，它必将产生积极的影响和示范效果，完善上海市乃至全国的青少年法律体系。

（四）上海具备开展社区青少年工作立法调研与起草的条件

社区青少年工作的实践和法学界的研究成果为制定社区青少年工作条例提供了基础，良好的社会环境也为推进法制建设创造了条件。一直以来，上海市在青少年工作实践及研究上均处于全国前列。早在上个世纪后期，正是上海市在全国率先制定了地方性的《上海市青少年保护条例》，长宁区法院第一个设立了专门的少年法庭，上海还进行了暂缓判决、暂缓起诉、考察官制度、判前考察教育等少年司法领域的试点工作，为全国在相关领域的司法制度改革进行了积极的探索，做出了应有的贡献。应该说，在青少年司法工作领域，无论是理论界还是实务部门，上海市都有着试点研究、深入探索的良好传统。

在社区青少年试点工作开展后，2002年3月在团市委的领导下开展对社区青少年工作的专项调研活动。2003年4月，市委政法委、团市委和市爱心工程基金会委托成立了“上海市社区青少年工作现状与发展研究”课题组，对本市社区青少年工作进行了充分的调研，已经取得了关于社区青少年工作立法的初步调研成果，本次预调研工作也将为正式的立法工作做好基础工作。

（五）立法后，上海具备执法的良好基础

上海市社区青少年工作体系已经建立，建立了社区青少年管理组织体系，组建了一支专业的社工队伍，落实了社区青少年工作经费，初步建立了社区青少年工作相关规章制度。执法主体、执法经费这两大核心的立法问题已经在实践中得以解决，因此上海已经具备了立法后执法的良好基础。

四、关于立法调研工作的几点建议

（一）尽快启动正式立法调研工作

在《上海市人大常委会五年立法规划（2003—2007年）》中明确，青少年事务管理方面立法的立法案提案人是“市人民政府”。我们认为，作为社区青少年事务的政府主管机构，社区办适合牵头组建“上海市社区青少年工作立法研究课题组”，由课题组负责对社区青少年工作立法的研究与起草工作。课题组应由市社区青少年工作联席会议各成员单位和熟悉上海市社区青少年工作、有丰富立法经验的专家学者组成。课题组宜获得市人民政府的立法调研委托。今年已经是2005年，要按时完成市人大五年立法规划所确立的立法任务，时间已经十分紧迫，需抓紧立法调研。

（二）建立什么样的法

我们认为，社区青少年工作立法宜专项立法，不宜与社区矫正、社区禁毒杂处一个条例之中。《上海市人大常委会五年立法规划（2003—2007年）》只是笼统地确定了“社区矫正和青少年事务管理方面的立法”计划，并未明确社区青少年工作单独立法。我们在调研中发现，尽管社区青少年工作与社区矫正和社区禁毒工作共同构成了上海市预防和减少犯罪工作体系，但是以寓犯罪预防于权益维护和服务工作的社区青少年工作，与主要以违法犯罪后予以矫正和防范的社区矫正、社区禁毒有着很大的差别，合在一起立法将带来强烈的标签效应，将严重损害社区青少年工作的科学性，负面影响很大，立法操作性也十分困难。

社区青少年工作涉及到政府机构的设置、社团、社工、经费等重大问题，这些重大问题宜由人大制定地方性法规来明确和规范，不宜由地方政府规章、甚至一般的政策性文件来规范。此外，社区青少年的年龄范围、工作性质、工作模式等具有明显的特殊性，不宜也无法为《上海市未成年人保护条例》所囊括。因此，我们认为，社区青少年工作立法的理想化模式是制定独立的地方性法规——《上海市社区青少年工作条例》。

但是，基于可行性等因素的折衷考虑，我们认为，社区青少年工作立法的最佳模式和可行性路径是制定《上海市预防青少年犯罪条例》，将社区青少年工作相关立法问题放在该条例中予以规定。这一方案具有以下优势：一是能够与中央立法相协调和配套，健全上海青少年立法体系。全国有《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》两部专门性的未成年人基本立法。针对《未成年人保护法》，上海具有《上海市未成年人保护条例》与之对应和配套，但是针对《预防未成年人犯罪法》，上海目前则缺乏配套地方性法规。目前陕西、湖南等省市已经制定了实施《预防未成年人犯罪法》的办法，安徽、江苏等省市也正抓紧地方性预防未成年人犯罪法规的制定工作，一直以青少年立法领先全国的上海市却明显落后了。二是制定《预防青少年犯罪条例》可以涵括社区青少年工作立法的主要内容，因为上海市社区青少年工作正是基于从源头上预防和减少犯罪的思路建立起来的。与其他省市预防未成年人犯罪立法相比，将成为上海立法难点（也是立法创新点）的是将预防犯罪对象的未成年人扩展到了25周岁以下的青少年。三是相比较而言，制定《预防青少年犯罪条例》的方案在可行性和可操作性上均要优于其他方案，观念分歧和理论困境等均要低得多。

（三）立法的重点与难点

我们认为，社区青少年工作立法的重点应当是通过固定和规范社区青少年工作体系，以保障社区青少年工作的持续、健康和稳定发展，从而达到预防和减少社区青少年犯罪，维护社区青少年权益的目的。

对将来正式开展的立法调研，建议着重对以下难点问题进行深入调查研究：社区青少年工作立法的路径；社区青少年工作立法与现有法律、法规的协调问题及立法空间；社区青少年工作有哪些成功经验可以上升到法律的层面，哪些困难可以而且应当在立法中解决，哪些不宜通过立法来解决；社区青少年工作的机构问题,如何确保“政府主导推动，社团自主运作，社会多方参与”的总体思路能得到实际贯彻；社区青少年工作立法草案的起草；社区青少年工作立法草案的说明；社区青少年工作立法的提案主体等等。

第三篇：塑料袋的化学成分及性质的研究

《塑料袋的化学成分及性质的研究》结题报告

由于塑料袋的使用方便，人民在生活中都使用它，使它渗透在生活的方方面面。从早点、饭料、买菜、买水果、买小吃......平平常常的一天，一个 人一天可能要十个塑料袋。有数据显示：大型商场每日塑料袋的消耗在5万至10万个。其中深圳市一年用掉各种塑料袋，垃圾袋到达800万个。塑料袋对环境 是有危害性的，大多数人不知道塑料袋在提供方便的同时，已在危害我们的健康了。用塑料袋装食品，很有可能使身体摄入毒素。但是，普遍市民对此的认识比较淡 薄。于是引起了我们的注意，进行调查。

各种塑料袋，一次性餐具和塑料袋包装的广泛使用。在方便城市人们生活的同时，也产生了大量的废旧塑料袋，引发了严重的生态环境问题。造成污染的塑 料制品大多是聚烯烃材料，因其化学性质稳定，自然降解需百年以上。因此，制成的环境污染和生态破坏已相当严重。其以引起了各国的关注，对治理问题已刻不容 缓。我们希望通过我们的调查及报告，能增长我们塑料袋的认识，利用各种的宣传手段，提高广大市民对塑料袋的认识，知道它的危害性，提倡市民改用环保，又有 利于健康的菜篮子、布袋等。通过调查的过程，宣传的过程，写报告的过程，提高我们的社会实践能力，交际能力，独立学习的能力。在充分认识塑料袋的同时，提 高环保意识，自觉作好环保工作。

在研究的过程中，我们进行了以下实验：

“塑料的降解”

试验材料:5%氢氧化钠溶液，聚乙烯塑料袋，纸袋，烧杯，玻璃棒

试验过程:

1、取两个烧杯，分别加入适量5%氢氧化钠溶液

2、分别加入撕碎的纸袋和撕碎的聚乙烯塑料袋，并用玻璃棒搅拌，让纸和撕碎的聚乙烯塑料袋都充分的浸泡在水中。

3、浸泡12小时

4、观察试验结果

试验现象：

发现纸袋充分溶解于氢氧化钠溶液中，而聚乙烯塑料袋却没有溶解

实验结论：普通的聚乙烯塑料袋化学成分较为稳定，在废弃聚乙烯制品的处理方面可能会带来很大的麻烦。

根据我们小组两个月来的调查研究，和对课本及课外书籍的学习和比对，我们了解到塑料袋的主要成份是聚脂、聚乙烯、聚丙烯、聚苯烯、聚氯乙烯等。其中聚乙烯、聚丙烯是安全的塑料，可以用来 盛装食品。多数聚氯乙烯塑料袋有毒，不能装食品。因为聚氯乙烯树脂中未聚烯的氯乙烯单体会对人体产生毒害，而且，聚氯乙烯树脂在加工成塑料袋的过程中，还要加入一些增塑剂，颜料等有毒的辅助材料。塑料稳定剂的主要成份是硬脂酸铅，也有毒性。这种铅盐极易析出，一旦进入人体就会造成积蓄性铅中毒。这些 有毒性的物质和食品一吃下去，对人体健康有害。现在市面上使用的大都是聚氯乙烯塑料袋。黑、红、蓝等及深色塑料袋大都是由各地小型企业或家庭作 坊用回收的废旧塑料制品重加工而成的，对人体有巨大危害，不能装食品，尤其是熟食。超簿塑料袋(厚度在0.025毫米以下)也是禁止装食品的。如果用聚 氯乙烯塑料袋盛装含油、含酒精类食品及湿度超过50的食品，袋中的铅就会溶入食品当中。用塑料袋包装的食品常常容易变质，人吃了这类变质食物后，易引起呕 吐、腹泻等食物中毒症

状。医学发现，塑料本身会释放有害气体，因在密封袋中长期积聚，浓度会随时间增加而升高，致使袋中食物受到不同程度的污染，对儿 童健康发育影响尤为突出，长期使用这样的一次性塑料袋等于慢性食物中毒。塑料袋的使用除了对人体健康构成危害之外，还对生态环境造成严重污染。因为聚乙 烯等塑的原料，是人工合成的高分子聚合物，分子结构非常稳定，自然界的光热，细菌和酶难以将其降解，埋在土地里三百年不会分化，降解。而燃烧塑料也不是 解决的办法。塑料燃烧后残留在大气里的氯化物及重金属离子严重地危害了人类的健康和生态环境。目前，由于大量弃置的塑料袋堆积，已经造成了农田和河流的 严重污染，破坏了我们所处的生态环境。由于塑料袋的使用时期长久，使用十分方便，现在城市中，各处都渗透着塑料袋，而普遍市民的环境意识不够高，对塑料 袋，尤其是市面上流通的塑料袋认识就更低了。所以在这一方面必须加强宣传手段，提高市民对这一方面的认识，日后能够自觉地使用环保，无毒性的食物袋。据调 查，目前，制造非木材纸浆和以纸代塑的种种技术的兴起，由秸秆、芦苇、麦草、红麻、竹子、甘蔗渣等做成的无污染纸袋将有望取替塑料袋。相信不远的将来，塑 料袋会退去这个历史舞台了。

说起来也许有些吓人，那些五光十色，人见人爱的塑料，它的分子竟然会是“锁链”!我们并不是为了有趣才杜撰出这个名词；事实上，作为化学元素基本单位元的“原子”，的确像锁链的环节，一环扣一环地形成“分子”的。在科学术语上，这叫做「原子的链合」。

塑料属于一种「高分子化合物」，它是由很多分子扣结而成的。在这些分子里面，有一个骨干，那就是由碳原子串缀起来的长链。有时候，链里面混杂有别的原子，例如氮（N）、氧（O）、氢（H）、硫（S）等等，就像一串珍珠颈炼中缀有宝石和碧玉一样。链的长度各不相同，有时只扣结几十个原子，但有时却多达几万个。这种原子扣原子串缀成一直线的塑料分子，有一个特别的名称，叫做『线型分子』。

但是，在塑料世界里面，又不单只有线型分子一种；线状长链上往往又连接着比较短的支链，这些支链像渔网的纬线一样，把长链和长链联结起来，形成网状。这样的塑料分子，又有另外一个名称，叫做『网型分子』。

联结长链的支链，不但可以连接在一个平面上（接在长链的左边或右边），有些还可以在某个长链的上面和下面接合，分布在它的四周空间。因此，便形成了另一类型的塑料分子----『体型分子』。也就是说，链的分布是占有立体的三度空间的。

在研究的过程中，我们还了解到很多有趣的关于塑料袋的知识。

今天我们就给您介绍一种塑料袋的新用法——用来做吸油纸。

塑料袋为什么能吸油呢？

塑料袋一般是由两类塑料薄膜制成的：一类是由聚乙烯、聚丙烯和密氨等原料制成的；另一类是使用聚氯乙烯制成的。前者无毒，后者有毒，不能包装食品。食品塑料袋的主要成分是高密度聚乙烯，与油的主要成分一样，所以非常容易溶解油。

把这种塑料袋剪成小片后放在一个小盒中，当您切完肉或者鱼，满手是油的时候，就可以随手拿一片擦擦手。

还有，手机的屏幕由于经常挨着脸，总是油乎乎的，也可以用塑料袋片来擦。

下面我们谈谈目前废塑料的处理方法：

目前废塑料的主要物理处理法是通过热融或溶解进行再生产，优点是基本不破坏

塑料的化学结构，二次污染少，但要求塑料的成分单一。当前尚未完全实行垃圾分类 投放，做到塑料单一是不可能实现的。第二个是将废塑料置于无氧或低氧条件下高温加热使其分解，进行再生产的回收利用技术。但是该技术需要较高的垃圾和塑料分 离分选技术，而我国目前垃圾分类水平低，混合塑料分选分离技术更是落后，基本尚未涉足。所以塑料袋作为废塑料的主要部分，以目前的科学技术是很难处理的。最好的途径是应尽量少用。

特此，我们研究小组提出了自己的建议：

有关部门对这个问题应该引起重视，应该举行一些大型的宣传活动，提高市民对塑料食物，人吃了这样的食物后所产生的危害及塑料 袋对环保的破坏。如果有经济条件的话，有关部门可以派发布袋、菜篮子等给市民，使市民改掉使用塑料袋的坏习惯。

谢谢老师同学们的关注，希望大家能对我们小组的研究过程或是结果提出宝贵意见和建议。

南京市第一中学

高一（1）班

《塑料袋的化学成分及性质的研究》小组小组成员：陈则彤（组长），汤俊楠，陆腾，颜晓雄，叶云龙。

第四篇：上海市餐厨废弃油脂处理管理办法

上海市人民政府令

第97号

《上海市餐厨废弃油脂处理管理办法》已经2012年12月17日市政府第159次常务会议通过，现予公布，自2013年3月1日起施行。

代市长 杨 雄

2012年12月26日

上海市餐厨废弃油脂处理管理办法

（2012年12月26日市政府令第97号公布）

第一条（目的和依据）

为了加强本市餐厨废弃油脂处理的管理，保障食品安全，促进资源循环利用，根据《中华人民共和国食品安全法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条（适用范围）

本办法适用于本市行政区域内餐厨废弃油脂的产生、收运、处置及其相关监督管理活动。

第三条（定义）

本办法所称的餐厨废弃油脂，是指除居民日常生活以外的在餐饮服务（含单位供餐，以下统称“餐饮服务”）、食品生产加工以及食品现制现售等活动中产生的废弃食用动植物油脂和含食用动植物油脂的废水。

第四条（管理部门）

市绿化市容行政管理部门负责本市餐厨废弃油脂收运、处置的监督管理工作。区（县）绿化市容行政管理部门按照规定职责，负责所辖区域内餐厨废弃油脂收运、处置的监督管理工作。

本市食品药品监督、质量技术监督、工商以及出入境检验检疫等行政

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管理部门按照职责分工，负责对产生餐厨废弃油脂单位的监督管理。

本市发展改革、商务、环保、水务和公安等行政管理部门按照各自职责，协同实施本办法。

市食品安全综合协调机构负责本市餐厨废弃油脂处理管理的跨部门综合协调工作。

第五条（单位主体责任）

本市从事餐饮服务、食品生产加工以及食品现制现售等活动，产生餐厨废弃油脂的经营单位（含个体工商户，以下统称“产生单位”）以及从事餐厨废弃油脂收运和处置活动的单位是餐厨废弃油脂处理的责任主体，应当严格执行国家和本市有关法律、法规、规章和食品安全标准，建立健全相关管理制度，发现问题立即处理并向相关行政管理部门报告。

第六条（源头减量、资源化利用和一体化经营）

本市鼓励通过改进加工工艺、引导公众科学饮食消费等方式，减少餐厨废弃油脂的产生数量。

本市对餐厨废弃油脂实行符合产业发展导向的资源化利用。

本市推进实行餐厨废弃油脂收运、处置的一体化经营模式。

第七条（收运单位的确定）

区（县）绿化市容行政管理部门应当根据所辖区域内餐厨废弃油脂的产生数量，通过招标投标方式，确定从事本辖区餐厨废弃油脂收运活动的单位，并向社会公布。

按照前款规定确定的单位无法满足所辖区域内餐厨废弃油脂收运需求的，区（县）绿化市容行政管理部门应当按照前款规定的程序予以增加。

产生单位可以设立符合本办法第八条第二款规定条件的收运本单位产生的餐厨废弃油脂的企业，并取得市绿化市容行政管理部门的同意。

从事本辖区餐厨废弃油脂收运活动的单位和收运本单位产生的餐厨废弃油脂的企业（以下统称“收运单位”）应当遵守本办法规定的相关收运要求。

禁止任何单位和个人擅自从事餐厨废弃油脂的收运活动。

第八条（收运单位招标方案和招标要求）

区（县）绿化市容行政管理部门应当组织编制收运单位招标方案，明确收运单位的数量和条件、服务范围、服务期限等事项，并报市绿化市容行政管理部门审核后实施。

收运单位应当符合下列要求：

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（一）具备企业法人资格，注册资金不得少于人民币500万元。

（二）有与餐厨废弃油脂收运量相适应并取得道路运输车辆营运证的自有厢式货运车辆和收集容器；车辆和收集容器安装电子监控设备。

（三）有与餐厨废弃油脂收运量相适应的贮存、初加工场所以及车辆停放场地；贮存、初加工场所的选址和污染防治设施符合国家和本市环境保护管理的有关规定，并安装电子监控设备。

（四）有符合市绿化市容行政管理部门规定的信息管理系统。

（五）有健全的企业管理制度。

区（县）绿化市容行政管理部门招标时，可以设定严于前款要求的招标条件。

区（县）绿化市容行政管理部门应当与中标的收运单位签订餐厨废弃油脂收运服务协议（以下简称“收运服务协议”）。收运服务协议应当明确收运单位的服务范围、服务期限、服务规范、收运的餐厨废弃油脂去向、退出机制、违约责任等内容。

第九条（处置单位的确定）

市绿化市容行政管理部门应当根据全市餐厨废弃油脂的处置数量，通过招标投标方式，确定从事本市餐厨废弃油脂处置活动的单位（以下简称“处置单位”），并向社会公布。

按照前款规定确定的处置单位无法满足全市餐厨废弃油脂处置需求的，市绿化市容行政管理部门应当按照前款规定的程序增加处置单位。

禁止任何单位和个人擅自从事餐厨废弃油脂的处置活动。

第十条（处置单位招标要求）

处置单位应当符合下列要求：

（一）具备企业法人资格，注册资金不得少于人民币1000万元。

（二）有满足处置需求的处置设施、计量与原料检测设备；经处置后的产品符合本市产业发展导向要求，采用的处置技术、工艺符合国家有关标准。

（三）处置场所的选址和污染防治设施符合国家和本市环境保护管理的有关规定，并安装电子监控设备。

（四）有5名以上具有专业技术职称的人员。

（五）有符合市绿化市容行政管理部门规定的信息管理系统。

（六）有健全的企业管理制度。

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市绿化市容行政管理部门招标时，可以设定严于前款要求的招标条件。

市绿化市容行政管理部门应当与中标的处置单位签订餐厨废弃油脂处置服务协议（以下简称“处置服务协议”）。处置服务协议应当明确处置单位的服务范围、服务期限、服务规范、餐厨废弃油脂经处置后的产品及其去向、退出机制、违约责任等内容。

第十一条（定向收运）

产生单位应当将产生的餐厨废弃油脂交由本办法第七条确定的收运单位收运，并与收运单位签订收运合同。收运合同应当明确收运的时间、频次、数量和餐厨废弃油脂收购价格等内容。

餐厨废弃油脂收购价格应当按照本市餐饮烹饪行业协会、食品协会和市容环境卫生行业协会制定的餐厨废弃油脂收购指导价确定。市绿化市容行政管理部门应当按照有利于餐厨废弃油脂收运的原则，对餐厨废弃油脂收购指导价的制定予以指导。

产生单位不得将餐厨废弃油脂提供给本条第一款规定的收运单位以外的其他单位和个人，或者放任其他单位和个人收运本单位产生的餐厨废弃油脂。

第十二条（定向处置）

收运单位应当将餐厨废弃油脂送交本办法第九条第一款确定的处置单位处置，并与处置单位签订处置合同。处置合同应当明确送交的餐厨废弃油脂含水率指标、餐厨废弃油脂处置收购价格等内容；其中，餐厨废弃油脂处置收购价格应当按照本市市容环境卫生行业协会制定的餐厨废弃油脂处置收购指导价确定。

第十三条（合同备案）

收运单位应当自收运合同签订之日起3日内，将收运合同报收运服务所在地区（县）绿化市容行政管理部门备案。

处置单位应当自处置合同签订之日起3日内，将处置合同报市绿化市容行政管理部门备案。

第十四条（产生单位的申报）

产生单位应当在每年1月向所在地区（县）绿化市容行政管理部门申报本餐厨废弃油脂的种类和产生量。

第十五条（产生单位的设施设置要求）

产生单位应当设置专门的餐厨废弃油脂收集容器。其中，餐饮服务单

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位还应当按照本市有关推进计划安装符合要求的油水分离器。

油水分离器的技术规范，应当符合国家《餐饮废水隔油器》（CJ/T295-2008）的要求。

新设立的餐饮服务单位未按照要求安装油水分离器的，食品药品监督部门不予核发餐饮服务许可证，出入境检验检疫部门不予核发口岸卫生许可证，环保部门不予批准环境影响评价文件。

第十六条（产生单位的收集使用要求）

产生单位应当保持餐厨废弃油脂收集容器和油水分离器的完好和正常使用。

产生单位应当将餐厨废弃油脂单独收集，不得将餐厨废弃油脂混入餐厨垃圾等其他生活垃圾或者裸露存放。

第十七条（收运联单）

产生单位向收运单位交送餐厨废弃油脂时，应当对交送的餐厨废弃油脂的种类和数量予以确认，并与收运单位在市绿化市容行政管理部门规定格式的餐厨废弃油脂收运服务联单（以下简称“收运联单”）上签字、盖章。

收运联单的保存期限不得少于两年。

第十八条（收运要求）

收运单位应当按照收运服务协议、收运合同的要求，定期从产生单位收运餐厨废弃油脂。

收运单位应当按照市绿化市容行政管理部门的要求，在收运餐厨废弃油脂的车辆外部显示本单位名称、标识等信息。

收运单位收运餐厨废弃油脂时，收运车辆和收集容器的电子监控设备应当保持开启状态，并与区（县）绿化市容行政管理部门的信息管理系统实时联网。

收运单位应当对餐厨废弃油脂实行密闭化运输，不得滴漏、洒落。

第十九条（收运人员要求）

收运人员从事餐厨废弃油脂收运作业时，应当按照市市容环境卫生行业协会的要求，穿着统一的作业服装，并佩戴身份标识牌。

收运人员应当参加市市容环境卫生行业协会组织的培训并经考核合格。

第二十条（贮存、初加工场所要求）

收运餐厨废弃油脂的车辆进入贮存、初加工场所时，收运单位应当将

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收运联单记载的餐厨废弃油脂种类和数量与车辆实际收运的餐厨废弃油脂种类和数量进行核对。

贮存、初加工场所安装的电子监控设备应当全天保持开启状态，并与区（县）绿化市容行政管理部门的信息管理系统实时联网。

贮存、初加工场所排放的废水、废气、废渣，应当符合国家和本市环境保护管理的有关要求。

第二十一条（处置联单）

收运单位向处置单位送交餐厨废弃油脂时，应当对送交的餐厨废弃油脂的种类和数量予以确认，并与处置单位在市绿化市容行政管理部门规定格式的餐厨废弃油脂处置服务联单上签字、盖章。

餐厨废弃油脂处置服务联单的保存期限不得少于两年。

第二十二条（处置要求）

处置单位应当按照处置服务协议的要求，对餐厨废弃油脂进行处置。餐厨废弃油脂经处置后的产品应当符合相应的产品质量标准。

处置场所安装的电子监控设备应当全天保持开启状态，并与市绿化市容行政管理部门的信息管理系统实时联网。

处置单位应当保持餐厨废弃油脂处置设施、设备的完好，定期对相关设施、设备的性能和环保指标进行检测、评价。

处置场所排放的废水、废气、废渣，应当符合国家和本市环境保护管理的有关要求。

第二十三条（处置的禁止性要求）

处置单位不得将未经处置的餐厨废弃油脂或者处置后不符合相应产品质量标准的产品予以转售或者用于其他用途。

未经市绿化市容行政管理部门同意，处置单位不得擅自停业、歇业。

第二十四条（台帐和信息管理要求）

产生单位、收运单位和处置单位应当建立餐厨废弃油脂的记录台帐，如实记录每日交送、收运或者处置的餐厨废弃油脂的种类、数量、时间、相关单位名称。

收运单位和处置单位应当将前款规定的记录台帐记录的内容以及按照本办法第二十二条第三款规定形成的检测、评价结果等信息，输入本单位的信息管理系统，并每月将信息管理系统记录的信息报送绿化市容行政管理部门。

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收运单位和处置单位应当按照市绿化市容行政管理部门的要求，逐步将本单位的信息管理系统与绿化市容行政管理部门的信息管理系统联网。

产生单位、收运单位和处置单位应当按照市绿化市容行政管理部门的要求，逐步使用电子联单。

第二十五条（行业自律）

本市餐饮烹饪行业协会、食品协会、市容环境卫生行业协会应当制定行业自律制度，督促产生单位、收运单位和处置单位加强餐厨废弃油脂产生、收运和处置活动的管理；对违反行业自律制度的会员单位，可以采取相应的自律惩戒措施。

第二十六条（评议制度）

市和区（县）绿化市容行政管理部门应当会同食品安全综合协调机构、食品药品监督、质量技术监督、工商、环保、水务、公安、城管执法以及出入境检验检疫等相关行政管理部门，每年对收运单位、处置单位从事餐厨废弃油脂收运、处置活动的情况进行评议，并向社会公布评议结果。

收运单位、处置单位经评议不合格的，绿化市容行政管理部门可以依据收运服务协议、处置服务协议，暂停或者终止其从事餐厨废弃油脂收运、处置活动。

第二十七条（相关许可监管）

本市食品药品监督、出入境检验检疫行政管理部门应当按照本办法的规定，将餐饮服务单位的油水分离器的安装和使用以及餐厨废弃油脂产生申报、收运合同、收运联单和记录台帐等管理制度的建立和执行情况作为餐饮服务许可证、口岸卫生许可证核发、延续的审核内容之一。

本市质量技术监督部门应当将食品生产加工单位的餐厨废弃油脂产生申报、收运合同、收运联单和记录台帐等管理制度的建立和执行情况作为食品生产许可证核发、换发的审核内容之一。

在商场、超市等食品经营单位的经营场所内从事食品现制现售活动的，本市工商行政管理部门应当将餐厨废弃油脂产生申报、收运合同、收运联单和记录台帐等管理制度的建立和执行情况作为食品流通许可证核发、延续的审核内容之一。

第二十八条（信息共享）

市绿化市容行政管理部门应当与市食品安全综合协调机构和市食品药品监督、质量技术监督、工商、环保、水务、公安、城管执法以及出入境

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检验检疫等相关行政管理部门加强沟通，建立餐厨废弃油脂监管的信息共享制度。

第二十九条（应急处置）

市和区（县）绿化市容行政管理部门应当编制餐厨废弃油脂处理应急预案，做好餐厨废弃油脂收运、处置活动的应急处置工作。

第三十条（投诉处理）

任何单位和个人发现有违反本办法情形的，可以向本市相关行政管理部门投诉或者举报。

有关行政管理部门接到投诉和举报后，对属于本部门职责的，应当在规定期限内进行处理，并将处理结果予以反馈；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门处理。

第三十一条（对擅自收运、处置的处理）

违反本办法第七条第五款、第九条第三款规定，擅自从事餐厨废弃油脂收运或者处置活动的，城管执法部门应当责令违法行为人立即停止违法行为，处5万元以上10万元以下的罚款；违法行为人应当在城管执法部门的监督下，将擅自收运或者处置的餐厨废弃油脂交由符合本办法规定的收运单位或者处置单位处理，所需费用由违法行为人承担。

任何单位或者个人擅自从事餐厨废弃油脂收运或者处置活动，扰乱市场秩序，情节严重的，依法追究刑事责任。

第三十二条（对产生单位的处罚）

违反本办法第十一条第三款规定，产生单位将餐厨废弃油脂提供给其他单位和个人或者放任其他单位和个人收运的，城管执法部门应当责令限期改正，处2万元以上5万元以下的罚款。

第三十三条（对收运单位的处罚）

违反本办法规定，收运单位有下列行为之一的，由城管执法部门责令限期改正，并按照下列规定予以处罚：

（一）违反本办法第十二条规定，未将餐厨废弃油脂送交本办法确定的处置单位处置的，处2万元以上5万元以下的罚款；

（二）违反本办法第十三条第一款规定，未按照要求办理收运合同备案的，处1000元以上3000元以下的罚款；

（三）违反本办法第十八条第三款、第二十条第二款规定，未按照要求将电子监控设备保持开启状态或者实时联网的，处3000元以上1万元以

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下的罚款；

（四）违反本办法第二十条第一款规定，未按照要求进行核对的，处2000元以上5000元以下的罚款。

第三十四条（对处置单位的处罚）

违反本办法规定，处置单位有下列行为之一的，由城管执法部门责令限期改正，并按照下列规定予以处罚：

（一）违反本办法第十三条第二款规定，未按照要求办理处置合同备案的，处1000元以上3000元以下的罚款；

（二）违反本办法第二十二条第二款规定，未按照要求将电子监控设备保持开启状态或者实时联网的，处3000元以上1万元以下的罚款；

（三）违反本办法第二十三条第二款规定，未经同意擅自停业、歇业的，处5万元以上10万元以下的罚款。

处置单位因擅自停业、歇业，严重影响社会公共利益和安全的，市绿化市容行政管理部门可以解除处置服务协议。

第三十五条（对违反台帐和信息管理要求的处罚）

违反本办法规定，有下列行为之一的，由城管执法部门责令限期改正，处2000元以上5000元以下的罚款：

（一）违反本办法第二十四条第一款规定，产生单位、收运单位或者处置单位未按照要求建立餐厨废弃油脂记录台帐的；

（二）违反本办法第二十四条第二款规定，收运单位或者处置单位未按照要求报送信息管理系统记录的信息的。

第三十六条（案件移送）

本市食品药品监督、质量技术监督、工商以及出入境检验检疫等行政管理部门发现产生单位有违反本办法的行为且不属于本部门职责的，应当收集有关证据材料，并及时将案件材料移送城管执法部门。

第三十七条（行政责任）

违反本办法规定，市和区（县）绿化市容行政管理部门、城管执法部门以及其他相关行政管理部门及其工作人员有下列行为之一的，由所在单位或者上级主管部门依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分：

（一）违法确定收运单位或者处置单位；

（二）未将本办法规定的要求纳入相关行政许可审核；

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（三）未依法处理发现或者投诉、举报的非法收运、处置餐厨废弃油脂的行为；

（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

第三十八条（利用动物、动物产品和食品加工废料生产食用油的处理）

对病死以及腐败变质的家畜家禽等动物以及动物产品，应当按照《中华人民共和国动物防疫法》、《上海市动物防疫条例》等法律、法规进行无害化处理，不得作为原料生产食用油。

食品加工废料应当按照《上海市餐厨垃圾处理管理办法》等法规、规章的规定进行处理，不得作为原料生产食用油。

本市农业、食品药品监督、质量技术监督、工商、绿化市容等行政管理部门应当依法加强对病死以及腐败变质的家畜家禽等动物以及动物产品、食品加工废料处理活动的监督管理。

第三十九条（施行日期）

本办法自2013年3月1日起施行。

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第五篇：税务师行业立法研究

深度！税务师行业立法研究

原创2016-03-24张松 刘晓辉随着新一轮税制改革的逐步展开，税制将更加复杂。纳税人自我申报制度将成为税收管理的重要依托，对申报的全面、及时、准确也会提出更高的要求。纳税人将更多地依靠涉税专业服务确保纳税申报的真实性与合法性。

一、涉税专业服务社会组织立法的必要性

（一）涉税专业服务社会组织发展迅速需要法律规范

与涉税专业服务市场的逐步放开相伴，律师、注册会计师、税务师等多方主体进入，但缺乏对其进行统一规范的基本法律规定，特别是对涉税专业服务社会组织的中坚力量——税务师始终没有在法律层面形成基本规范。面对涉税专业服务社会组织即将出现大发展而服务水平参差不齐、专业化水平有待提升的局面，亟待从基本法律依据与具体制度设计层面完善相关法律规范。

1.税务律师的发展

据了解，目前有数百名律师从事涉税法律服务，在2012年年底，全国律协成立了财税法专业委员会。从税务律师的执业范围来看，主要包括税务咨询及顾问、企业税收优惠申请、重大事项税务筹划、国际税务服务、税务争议解决等业务。税务律师成为税务代理业的主体之一，这对保障纳税人权利很有益处，尤其有利于纳税人权利救济的实现。

2.注册会计师涉税业务的拓展 根据中国注册会计师行业发展报告（2011-2012），可以看出会计师事务所的非审计业务增长迅速，其中涉税业务收入额为149989万元，占到总收入的3.4%。虽然占比还较小，但是发展较快，发展涉税业务是优化会计师事务所业务范围的一项内容。

3.税务师的壮大 据2014年统计，全国税务师行业从业人员已逾10 万人，税务师事务所5400余家；全行业营业收入 140 亿元。税务师行业已经成为律师和注册会计师之后的全国第三大经济鉴证类专业服务行业，是一支促进纳税人依法纳税、维护纳税人合法权益、提高税务机关征管效率的重要社会力量。

（二）税务师行业的存在缺乏法律依据 适应涉税专业服务市场的大发展，长远看，需要有统一的法律加以规范，现阶段可以依据既有的框架，分类适应不同的法律规范。其中律师和注册会计师行业均已经有全国人大制定的法律为其行业发展保驾护航，分别是1996年的《律师法》和1993年的《注册会计师法》。但税务师能够作为法律依据的只有2005年由国家税务总局颁布的《注册税务师管理暂行办法》（以下简称《办法》），层级较低。

（三）《税收征管法》缺乏税务代理的具体规定 从公布的《税收征管法修订草案（征求意见稿）》第133条的规定看，对税务代理制度仍然没有具体的规定。因为修订草案维持了现行《税收征管法》第89条的规定，即“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜”，这样的规定过于笼统，既没有规定委托税务代理人办理税务代理事宜是纳税人的一项权利，也没有说明税务代理人包括哪些主体，更没有规定税务代理的主要业务范围是什么？其实2013年 6 月颁布的《税收征收管理法修正案（征求意见稿）》第九十条曾欲将其修改为 ：“纳税人、扣缴义务人有权委托税务师事务所办理税务事宜。税务师事务所，由符合条件的注册税务师出资设立，是注册税务师的执业机构。注册税务师和税务师事务所的管理办法由国务院税务主管部门另行制定。”这条规定本身并不够完善，因为这样一来就把税务代理人限定为注册税务师，只能由税务师事务所承接税务代理业务。但在一定程度上体现了国家对税务师行业立法的意识，提升了税务师行业的立法层次，因而在税务代理立法方面比这次的征求意见稿进步。总之，从涉税专业服务社会组织立法的要素来看，在《税收征管法》中并未涉及，所以尽管有这样一条简单的规定，实际上税务师立法仍处于空白状态，因而建议此次《税收征管法》的修订应对这一规定进行改进。

二、涉税专业服务社会组织立法建议

（一）国外立法范例对我国的启示 1.法律依据

美国根据法律授权制定行政命令与规则，主要发布于财政部的第230号公告，用以许可捐税事件当事人的代理人资格，并且当代理人违反管理规则时，则撤销其职业资格或停止其执行业务。德国在1961年就颁布了《税务顾问法》，规定税务顾问依据税务顾问法执行捐税事件的协助业务，此项执业属于自由职业，且其业务活动是并非以营利为目的的营利事业。日本在1942年制定《税务代理士法》而后于1951年重新制定《税理士法》，明确税理士的身份为“完全担任纳税人之代理人”“协助税务机关依法行政”，同时是“纳税人以与税务官员同样水准对抗”时的援助者。通过对国外税务代理法律的了解可以发现，针对税务代理业设定专门的法律对规范行业发展、税务代理人员的定位、保卫国家税收利益和纳税人权益都是很有必要的，即便美国没有通过国会颁布相关法律，但其纳税代理人规则的立法层次相当于人大授权国务院立法，仍然高于我国由国家税务总局颁布的部门规章。因而首先在立法层次上亟需提高，应加快把《办法》升为《税务师条例》。第一取消了暂行办法，以条例的形式固定下来。第二提高了立法层次，明确了税务师的法律地位。在《税务师条例》中应进一步给出税务师的权利义务以及相关的罚则，使纳税人和税务机关都可明确其定位。还可借鉴德国的做法在法律中给出税务师行业的定位，即应为公共利益服务的行业，而不以盈利为目的。涉税专业服务机构和人员可以收取合理的费用（我国以由发改委、税务总局印发《税务师事务所服务收费管理办法》确定收费标准），合理的费用只能是税务师此项业务花费的时间成本、费用支出，但不得收取附有条件的费用（根据帮助纳税人节约的税收或是将来的退税额为计算收费的依据）。2.涉税专业服务的主体

美国、德国和韩国的税务代理主体均包括律师、会计师和税务师考试合格的人员。美国还包括曾任税务员达5年以上且离职未满3年者。德国则增加了税务咨询公司、会计公司和账簿检查人和账簿检查公司。在我国虽未有法律明确规定，但实际上也包括了三大主体。在实际的生活中，有些规模较小的公司为了降低代理成本，委托不具备执业资格的咨询公司、独立的个人等从事涉税专业服务，不仅加大了纳税人的纳税风险，而且还形成了我国涉税专业服务主体混乱、整体水平不高的现状。因而从规范涉税专业服务市场的发展、防范纳税风险的角度应该以法律的形式确定涉税专业服务的主体，明确将不具备代理资格的企业或个人排除在外。

3.税务师考试资格和科目 德国和日本举行的税务考试设定了门槛较高的应试资格，尤其重视应考者的实务经验。比如日本规定应考者要在公、私立机构从事会计检查、金融检查事务5年以上；或是担任律师、会计师、税理士的助理5年以上；或是从事专利代理人5年以上；等等。德国也有类似的规定，如公务员在税务行政机关从事税务专业工作7年以上，有关税务及经营管理咨询考试及格并在稽征机关工作10年以上。

美国为登记代理人考试，纳税代理人规则中并未规定考试科目；日本为税理士考试，考试科目包括税法和会计学；德国的税务顾问考试分为口试和笔试，口试除各种税法外还有基础民法及经济法、企业经营管理及会计学、国民经济学和职业法，笔试科目可从捐税的程序法、收益税、占有税、消费及交易税任选两门。由此可见，国外的税务师考试主要涉及税法、会计两类知识。仅从考试科目上来看，德国的考试内容最多，而且设有口试环节，可以更加直观的考量应考人员的知识运用能力、临场发挥能力和语言表达能力以及逻辑思维能力。

4.公务员回避制度

日本的税理士可以由在税务官厅从事国税事务达3年以上者担任，但同时在《税理士法》中规定了税务公务员退休之后的回避义务，即曾担任国税或地税有关行政事务的中央或地方公共团体的公务员再担任税理士者，离职后一年以内不得执行应属其离职前一年内所任职位所掌案件的税理士业务。美国管理纳税代理人规则也有公务员回避规定，州政府官员、雇员经手调查处理州政府或其管辖机关的税捐业务，取得与联邦捐税业务相关的信息或事实的，则不得从事税务代理业务。我国的涉税专业服务组织的发展历程与国外本来就有很大不同，我国最早一批的涉税专业服务人员其实就是当时供职于各级税务机关的税务干部，虽然在1999年国家税务总局发布的《关于清理整顿税务代理行业实施方案的通知》，对税务代理实行清理整顿和脱钩改制，即在编制、财务、人员、名称、职能等五个方面与税务机关彻底脱钩，并实施改制。但是就目前税务师事务所的发展情况而言，有些事务所还是与税务机关有着千丝万缕的联系。因而有必要通过法律的形式明确税务代理人员的回避制度，即使是离职、退休的税务人员在担任税务代理人员之前也要进行资格审查，主要是已离职年限、原供职单位、原涉税案件等。

5.禁止主动邀约 德国的《税务顾问法》中禁止租税事件的业务辅助及未经要求而为自己的服务或他人的服务进行要约，亦即“广告的禁止”。我国针对会计师事务所，在其职业道德准则中规定不能通过拉广告招揽业务，以免有损客观公正的形象。但是针对税务师事务所的主动招揽的禁止却不够明确，只在《注册税务师职业道德规范（试行）》中规定不得使用不正当手段招揽业务，可是何为不正当手段却没有具体指出，而且我国对主动邀约的禁止还未上升到法律层次，只是通过行业守则给出相应的规定。因而为保证行业的公正客观性，在今后的《税务师条例》中可以将主动招揽业务列为禁止事项，列出不合理的招揽手段，并制定出主动招揽业务的法律后果。

（二）《办法》的修订

根据国务院的决定修改《办法》，将第二条的“执业资格证书”改为“职业认证证书”，并取消税务师的备案审批，改为真正的备案，可以解决税务师资格考试从行政许可类转为水平评价类的问题。另外，为促进涉税专业服务市场的开放式发展，在《办法》中还可规定将律师、注册会计师通过认证的方式转为税务师，让其加入税务师协会。律师和注册会计师具有区别于税务师的自身的特长（律师更擅长税务咨询、税务纠纷案件处理，注册会计师擅长税务审计，税务师擅长纳税申报、纳税筹划、税务鉴证等业务），三方可充分发挥各自的长处从事税务代理服务，但都要接受税务师协会的行业自律监管。认证的途径包括能力测试、涉税服务的业绩考评以及同行推荐。随着立法进程的推进，建议提高税务师的立法层级，通过人大授权国务院立法的形式，将《办法》上升为《税务师条例》。

（三）《税收征管法》关于税务代理的修订

将现行《税收征管法》第89条由一款改为两款，其中第一款由现行的“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜”，修改为“纳税人、扣缴义务人有权委托税务代理人办理税务事宜”。其表达的变化和含义是，委托税务代理人是纳税人的一项权利，进一步明确纳税人的权利范围，也是充分发挥税务代理人保障纳税人权利的表现。纳税人为了更好地履行依法纳税的义务通常要借助中介机构的服务，这不应当看作是一种行政许可，而是纳税人自己的权利。行使委托合格的税务代理人的权利是履行依法纳税义务的重要保障。

增加的第二款规定是“税务师、律师、注册会计师可以接受申请办理涉税业务，涉税业务范围主要包括税务咨询、纳税申报、税务筹划、领购发票、代理建账、税务鉴证、申请税务行政复议、诉讼等”。增加这样一款规定有以下几方面考虑，第一是明确涉税专业服务社会组织包括的主体，分别是税务师、律师和注册会计师，打破认识上的误区。涉税专业服务业务不仅可以由税务师从事，其他专业人士也可以从事，这对提高针对纳税人的涉税服务水平是很有益处的，并且有利于行业的自由竞争。第二是明确涉税专业服务的主要范围，从法律层次加以明确，弥补了涉税专业服务立法要素的空白，将使涉税专业服务社会组织的发展更加规范。关于这些涉税专业服务，如代理记账、行政复议、行政诉讼都已经有相关法律的规定，而纳税申报、税务鉴证等业务却处于法律缺位状态。而随着纳税人自行申报比率的提高，所得税、土地增值税、房地产企业涉税调整等清算鉴证业务的增多，这方面的法律规定亟需出台。在目前的条件下，出台一系列单独法律的压力较大，因而可在《税收征管法》中增加一些条款作为补充。

综上所述，我国的涉税专业服务社会组织立法不仅滞后于国外发达国家，而且也难以满足我国税务代理业迅速发展的要求。从依法治税、保障纳税人权益以及促进税收征管维护国家税收利益的角度，应加快行业立法。当前，可先完善现行的《税收征管法》和《税务师管理暂行办法》，在今后推出更高层级的法律。