关于高危体育项目的立法研究

第一篇：关于高危体育项目的立法研究

《关于高危户外运动项目的立法研究》

关于高危户外运动项目的立法研究

摘要：2011年10月19日国家体育总局将攀岩、攀冰、高山探险、山地户外运动共四项体育项目被列入《全民健身条例》中的高危险性体育项目，并对户外运动进行规范化的引导和管理。户外运动安全在此被人们所重视。要想拉紧户外运动的“安全绳”，政府相关部门亟须加强对户外探险行业的引导、规范，尽快建立探险行业安全保障标准，对探险活动的组织者实行资质认定和准入制，推广具有公信力的各种户外运动资质认证。

关键词：体育法规;运动安全;高危项目;户外运动

笔者以这次国家体育总局把户外运动列为高危项目作为契机。就我国户外运动存在的安全问题做出了科学的研究。对户外运动安全的风险防范以及风险责任制做出了科学合理的论述。希望对我国关于对高危户外运动项目的立法提供依据。1 我国高危体育项目发展的背景 1.1 高危项目的由来

2011年10月19日国家体育总局登山运动管理中心在北京怀柔召开了高危体育项目场所管理的研讨会会议上，攀岩、攀冰、高山探险、山地户外运动共四项体育项目被列入《全民健身条例》中的高危险性体育项目，并对户外运动进行规范化的引导和管理。与此同时，四川省登山协会也将完善地方性户外运动管理法规。“高危”项目的相关国家标准还在讨论阶段。《全民健身条例》第四章第三十二条规定说“经营高危险性体育项目的，应当符合下列条件，并向县级以上人民政府体育主管部门提出申请：

（一）相关体育设施符合国家标准；

（二）具有达到规定数量的取得国家职业资格证书的社会体育指导人员和救助人员；

（三）具有相应的安全保障制度和措施。县级以上人民政府体育主管部门应当自收到申请之日起30日内进行实地核查，做出批准或者不予批准的决定。批准的，应当发给许可证；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。申请经营高危险性体育项目的，应当持县级以上人民政府体育主管部门的批准文件，到工商行政管理部门依法办理相关登记手续。国务院体育主管部门应当会同有关部门制定、调整高危险性体育项目目录，经国务院批准后予以公布”和第五章第三十六条中规定“未经批准，擅自经营高危险性体育项目的，由县级以上地方人民政府体育主管部门按照管理权限责令改正；有违法所得的，没收违法所得；违法所得不足3万元或者没有违法所得的，并处3万元以上10万元以下的罚款；违法所得3万元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款。”但是此条例并没有明确规定哪些是高危项目，哪些不是高危项目。对于处罚方面也没有明确的规定，这对于条例的约束性是极大的挑战。

1.2 高危项目和户外运动的关系

这次会议的研究无疑是给户外运动上了一道严密的枷锁。总所周知，户外运动的魅力就是在于存在一定的风险和安全隐患，这恰恰就是追求刺激的来源。对于参加户外运动的人们来说挑战自身的极限就是参加户外运动的最大乐趣。但在此之前，人们对于户外运动的危险性并没有绝对的认识和理解。认为只要小心点就好了。但在发生事故的时候恰恰就是不小心所至。此次将户外运动列为高危项目无疑是对

[2]

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参与者敲响的警钟。户外运动安全立法刻不容缓。1.3 我国户外运动安全现状

在此之前我国的户外运动安全叫人非常担忧。在此相关法规出来之前，我国并没有任何一部法律条例来明确规范户外运动安全。户外运动的魅力就在于他的挑战性，挑战性就意味着一定的危险性。所以安全事故是大家最为忧虑，也是户外运动大众化发展的最大阻碍因素。根据中国登山协会登山户外运动事故调查研究小组对外发布的(2007中国登山户外运动事故报告》中指出，2007年在户外运动中遇难的有29人，重大伤害的有12人，发生重大险情的有400多人，地区涉及全国21个省、市、自治区，总人数比2006年大幅上升。(2008中国登山户外运动事故报告》中指出，全年登山户外运动遇难共20人，较2007年的29人有明显减少，究其主要原因是2008年发生了一些重大的事件，比如北京奥运会等，显著影响了爱好者的出行人数和次数，从而引起遇难人数自然性的减少。到了2009年．中国大陆的山难情况就可以用“井喷式”来形容，在山难中遇难的人员增加到44人，其中在高山探险中遇难的人为3人，其余41人均是在山地户外运动中遇难的。2010年刚开始，就又发生了揪心的一幕，由于雇用的土著突然反水，由北京女性企业家王秋杨和《新周刊》社长孙冕等组成的中国7人登山小队，被困于印尼南部的原始森林中。后来经过一些特殊的关系才安全脱险，但这件事又告诉我们户外运动的安全保障仍旧任重而道远。我国户外运动的立法现状

目前我国只有中国登山协会户外运动部门规章，由国家体育总局登山协会行政管理部门制定的规范户外运动服务和管理行为的规定和技术性规范，主要涉及户外运动俱乐部管理、教练技术人员管理、出入境户外运动管理、户外运动安全和保障管理等方面的办法。如《关于加强登山户外运动的组织和安全工作的通知》，《登山户外运动俱乐部及相关从业机构资质认证标注》、《高山向导管理暂行规定》、《攀岩攀冰运动管理办法》等，以适应我国户外运动的发展需要，推动我国户外运动健康、有序地发展[4]。但这些并不能有效的解决问题，有关文件仅仅对部分户外运动的保险问题作了强制性规定。《体育法》作为规范体育运动的专门法。没有作出规定；《民法通则》作为民法典也没有；国务院《全民健身条例》也没有。这与户外运动在我国的迅速发展不相一致。诚然，对于户外运动的风险致害责任。我国目前尚无相关的专门法律规定和制度。但是并不是说这个领域不受任何法律的规范和调整．它仍然受到法律的一般性规定和基本原则的规范。在现行的司法实践中，通常参照一些法律原则性或者普适性规定去规范调整。如AA制自助探险。一般以《民法通则》第4条的“自愿、公平、诚实信用”原则：第106条的“一般侵权责任”原则，第131条“过错相抵”规定。第132条“衡平原则”等法条去裁判。对于经营性、营利性的户外运动，其风险致害责任则一般参照《合同法》、《消费者权益保护法》的相关条款及最高法《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中第6条来处理。即把经营性、营利性的户外运动简单地视为一般服务合同关系或普通旅游消费关系。当作合同违约或者一般侵权来确定责任。而从有关法院的判决也可以看出．法院判决的法律依据并不一致。同样的案件判决结[5]果也不同。在此我们分析一下运用现行法律所解决动的几种案例。2.1 “中国驴友第一案”

2006年11月由广西南宁市青秀区人民法院判决的“中国驴友第一案”是有关户外运动风险的较早案例。法院认为，户外探险活动具有一定的危险性，表面上看，所有自发参与人均是具有完全民事行为能力的自然人，彼此之间并无任何合同关系来规范各自的权利和义务，而且经常采取见面或口头方式来规定相互间不须对活动中因个人因素和不可抗自然因素造成的事故和伤害承担责任，即所谓的“免责条款”，但根据我国《合同法》的相关规定，造成对方人身伤害的免责条款无效，不受法律保护。该案值得注意的地方在于，法院仅仅否定了“免责条款”的有效性，在对在户外探险中广为适用的风险自负问题却没有提及，这种做法不利于户外探险运动的发展，对于某些自愿的、民间的户外运动组织者来说有点不合情理。如果初级法院的判决在上诉中没有被推翻甚至修改，将会极大地打击我国户外运动组织者[6]的热情。

2.2 “李炜案” [3]

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天津山友李炜在本单位委托他人组织的拓展训练穿越某自然风景区时，被山间滚落的大白砸中身亡。其家人以管理不当为由将组织者告上法庭。法院认为，作为组织拓展训练的专业公司，承办组织者对于景I)(道路应当知晓，且训练前未通知有关风景区而擅A在未开发景区组织活动，应当对李炜的损害后果承担主要民事责任；委托方承担次要民事责任㈣。本案双方并没有签订仔面协议，而是通过电子邮件确定培训事宜，因此没有出现所谓的免责条款和风险自负问题。组织者在组织过程中确实有过错，凶此应当承担责任。但是参与者在穿越未被开发的山路时也应当预见到有关的风险，这种风险可以说是登山探险活动内在的固有风险。把主要的责任都推卸到组织者身上确实有些不妥，毕竟参与者自己也应当承担一部分责任。因此，户外运动组织者在组织有关活动前应当与参与者签订明确详细的书面合同，对

[7]其中的风险问题和免责条款作出明确规定，以此来最大程度地规避自己的责任。2.3 “孙某案”

2007年3月，郝先生在网站发贴组织自愿报名参加的野外登山活动，明示责任自负。孙某报名参加，在活动中突然出现虚脱症状，后经多方抢救无效死亡。孙某父母将郝先生等告上法院。法院认为，郝先生等作为组织者对参与者尽到了相应的安全保障义务。孙某所受损害的发生，原因在于自助式户外运动本身所具有的自然风险及其自身身体状况，作为组织者的郝先生等对此并无过错，不应承担侵权损害赔偿责任I“。该案中，法院没有从合同法的角度进行分析，而是对组织者的责任以及户外运动的固有风险及其负担进行了说明。虽然当事人之间没有明确的合同对免责以及风险问题进行规范，但是组织者的[8]网络发帖足以构成一份有约束力的协议，这种做法又比前两个案例中的组织者前进了一大步。

综合分析前述3个中国法院的判决，较早的“中国驴友第一案”判决否定了当事人之间的免责条款的效力。“李炜案”判决仪仪对组织者的过错责任进行分析。而审理“孙某案”的法院则全面解释了户外运动中的风险和免责问题，组织者没有任何责任。前两个案例都裁定组织者负有最大的过错责任，后一个则以当事人之间的免责声明裁定组织者无责。虽然这只是几个公开披露的典型户外运动案例，但其中也似乎预示着一种趋势，即户外高风险的运动参与者应当预见并承担潜在的风险责任，尽管其在中国的适用可能会遇到某些法律上的障碍。对我国对于高危户外运动项目的立法建议

从对以上案例我们不难看出，户外运动安全主要发生在两个方面。一是对于发生户外运动安全前的风险防范，二是对于发生户外运动安全事故的责任纠纷问题。而立法的根据就是从这两方面入手。3.1 户外运动风险防范

世界上并不存在万无一失的运动场所，也没有一套标准化的措施可以预防所有伤害，就算是乒乓球

[9]这种室内运动，运动伤害也是在所难免的。从户外运动的开展形式看，户外运动一般有多人自愿参加，并且可以自由结合，形式略显松散；从户外运动的活动内容看，户外运动由一个或数个组织者(或称领队)负责安排活动路线、出发时间和行程，且内容十分丰富，有沙漠探险等危险程度高的，也有徒步等危险程度低的；从户外运动的性质看，户外运动最为本质的是其的挑战性和刺激性，这是人类的天性；从户外运动的安全管理看，户外运动有参与者、组织者等主体，并且涉及到医院、公安机构、卫生防疫部门、消防部门、武警部队、保险机构和户外运动俱乐部等社会和政府的多个机构。本研究以户外运动的内涵为切入点，引用风险管理的相关知识，然后从系统功能的角度出发，构建了一个按照一定先后顺

[10]序的、动态的、全面的户外运动安全保障系统。所以我们需要法律对于这些安全保障系统进行强有力的约束。这样才能保障当我们出现安全事故的时候得到合理快速安全的救助。这从一定程度上就避免了事故的扩大化。也就为以后的责任纠纷进行了预防。但是当我们有了安全保障系统还是远远不够的，因为毕竟是参与者自主的参加活动，每一个参加者的主观意愿我们并不知道。所以光有安全保障系统是不够的，必须约束参与者的行为能力。这样才能跟有效的保障安全保障系统的运行。这需要活动的组织者和参与者具有一定的运动技能和法律意识。在现行的户外运动组织中都会进行免责申明或者免责条款来约束组织者和参与者，但订立，也要科学、严谨，才能够起到相应的作用。据研究现在的免责条款并没有固定的样式和条款，也没有明面的上纸式文件，几乎都是在网上流传，所以这缺乏一定的法律依据。所以需要在相关立法上明确免责条款的格式，这样才能约束组织者和参与者。3.2 户外运动安全事故的责任纠纷

当我们发生了户外运动安全事故如何去合理有效的解决这也是立法研究的一大问题。因为法律很大

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一部分就来约束人们自身的。但是国内对于安全事故的责任认定的研究知之甚少，但是国外因为发展户外运动起步较早，所以可以参照国外法律文献。一般来讲，原告自愿参加某一具有明显风险的户外或者极限运动时，被告就可以利用风险自负理论抗辩。至于风险自负的具体含义，《美国侵权法毫述(第二次)}第496A条指出：“原告自愿承担由于被告过错或者鲁莽行为而可能造成伤害的风险。”该条的评论指出，风险自负可以适用如下情形：原告明确同意免除被告保护原告应当履行的注意义务；原告自愿参加某些涉及风险的活动并因此默示免除被告的义务，也即碰碰运气(例如棒球比赛的观众就可能会被认为自愿承担可能会被坏球击中的风险)；面对被告过错而可能带来严重危险的情形，原告选择继续的风险，禁止原告以默示同意承认该风险以及共同过错为自己辩护。由此可见，风险自负理论阻碍了原告索取赔偿的权利，而不管其行为合理与否，其根据就是当事人参与这项高风险的运动是自愿的。另外，风险自负不但适用于体育运动的组织者和参与者，并且也适用于观众和体育官员。该原则不但适用于对抗性的身体接触体育运动或者成年人，也适用于非对抗性的体育运动和未成年人。尽管如此，考虑到具体的户外体育运动种类所遇到的风险可能互不相同，当事人之间法律关系的复杂程度也不一致，风此，传统体育运动中的风险担负原则适用于户外体育运动中时就需要具体问题具体分析。尤其是，户外体育运动组织者和参与者需要事先用合同的形式明确其相互之间的权利和义务，或者通过合同中的免责条款来[11] 明确自己的责任。但既然是立法而且是为从西方国家传入的户外探险运动立法，其立法基本原理和法理依据不可能完全摒弃国外既有法则，全部中国特色化。撇开意识形态来看，一是人类的行为法则具有普适性，二是同类的行为活动具有同质性，三是人类社会的一般道德价值判断具有相似性，户外探险作为伴随西方全球航海贸易和内陆传教运动而产生的活动，已经有近三百年的历史，其风险责任的相关法律规范经历了从公正人仲裁到法庭裁判，从司法判例到成文法，从法理通说到法律规定的淘冶焠炼，自甘冒险、责任自负规则和契约责任原则已经成为西方国家探险活动及高危体育运动法律体系的主导。在我国虽然还没有这方面的立法，但国家体育总局批准实施的《全国汽车运动管理规定》第十六条明确适用国际汽联颁发的运动法规，要求参赛者必须以填写报名表的方式与赛事组织者缔结契约，并要求参赛者必须承诺在比赛或活动过程中如发生赛手本人、赛手方的其他赛手、乘客和车组人员的死亡、受伤或财产损失的情况,将不得向国家体育行政部门、赛事组委会、赞助商、赛事委员会任命的官员、服务人员、代表、代理机构,以及参与组织、赞助比赛的有关的任何军队、地方机构、全体员工、公司、个人提出追究、索赔的要求；而且进入赛段或活动区域的比赛或活动中,上述保证将扩展到任何其他参赛者、服务人员及其代理机构。第十八条还规定：为了妥善处理好意外事故,所有赛事或活动组织者、承办者必须办理充足的社会公众责任保险和工作人员意外伤害及医疗保险。参赛人员必须事先做好自身人身意外伤害保险或第三者责任保险。参加比赛或活动的车辆必须符合国际汽联和中国汽联的有关安全方面的技术规定，同时也必须事先办理车辆的有关保险。《外国人登山管理办法》中亦明确规定外国登山团队应当与指定的国内登山协作单位签订登山议定书，即以登山议定书的契约方式确定双方的权利义务关系，理所当然，登山风险责任也应当由登山议定书所约定。汽车运动虽然不是探险运动，但同属高危运动项目；外国人来华登山虽不等于是中国人登山，但同属探险性质的户外探险运动。由此可见，高危性、高风险性的体育竞技和户外探险运动的风险责任应当适用“参加者风险责任自负”、“风险责任不应向对方或第三方追究、追索”、“风险责任应由自己或者投保的保险机构承担”规则，以及风险责任契约确定原则，已经被国家体育总局所认可并被制订为规章或行规，有三个基本法理观点是会得到釆用：一是风险责任自负，二是风险责任契约化，三是风险责任向保险责任转移过渡。4 总

结

户外运动是一项与大自然亲密接触的新兴运动。大自然在带给我们快乐和健康的同时，也充满了各种各样不确定因素，如果仅仅因为潜藏的危险就放弃与大自然零距离接触的机会显然是不合适的。但户外运动绝不等于冒险和探险，因此必须保证户外运动的安全。而此次国家体育总局将户外运动列为高危项目必将完善我国的法律制度。笔者经过收集，研究，提出了一套理论研究和实践研究相结合的户外运动安全保障系统以及自冒风险责任制的合理化建议。希望能给我国的立法研究做出有力的依据。

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参考文献：

[1] 程渝.4项户外运动列入高危项目 相关法规即将出台[M/OL]，四川在线-华西都市报，2011.[2] 中华人民共和国国务院令，第560号[C]，2009.[3] 周红伟.我国户外运动安全保障系统的构建研究[D].南京体育学院学报.2010,24(2).[4] 龚君良，熊冲.我国户外运动法律制度初探[D].湖北体育科技.2010，29(1).[5] 刘苏.我国户外运动法律规制模式研究[D].武汉体育学院学报.2011，45(4).[6] [7] [8] [11] 刘雪芹，黄世席.美国户外运动侵权的法律风险和免责问题研究——兼谈对中国的借鉴[D].天津体育学院学报.2009，24(3).[9]刘勇新.高校公共体育教学改革与大学生安全保障问题研究[J].南京体育学院学报(社科版).2008，22(3)：54—57． [10]李舒平，邹凯.户外运动的风险管理[M].广东科技出版社.2009，1： 155一156．

第二篇：志愿服务立法研究

柏耀平

摘要：志愿服务有其存在和发展的内在价值，由于我国缺乏必要的立法保障，在社会运行中存在很多问题，在全国范围内对志愿服务进行统一立法的时机已经成熟。本文通过对志愿服务的基本特征、社会现状、立法原则和立法建议几个方面对我国志愿服务的立法进行初步探索。

关键词：志愿服务；志愿者；立法；社会保障；合同

中图分类号：D926 文献标识码：A

志愿服务行为是一种是基于道德、良知、社会责任等因素，自愿贡献个人时间和精力，为社会提供服务的无偿行为。志愿服务在我国的现代化建设的进程中具有举足轻重的地位，为我国志愿服务的实践提供法律保障是当务之急。

一、志愿服务概述

志愿服务是人类文明发展到一定阶段的产物,起源于十九世纪西方国家宗教性的慈善服务。二战以后，很多西方发达国家已把志愿服务纳入到本国政府的宏观调控之中，通过一系列的政策制度来规范志愿服务。志愿服务就是志愿者组织或志愿者个人无偿地服务于人民群众生产、生活、安全和其他有利于社会发展的行为。这种行为具有以下几个基本特征：

1、志愿服务的自愿性

志愿者进行志愿服务必须是出于自愿选择，而非受第三人或外界的强制,这样才能使志愿服务与一般的国家机关或社会组织的职务行为区分开来。虽然目前大多数的志愿活动都是由政府或社会组织发动的，但作为志愿者个人而言都是有选择是否参与的权利的。志愿服务不能作为一种义务而强加于任何社会成员。因此，自愿性是志愿服务区别其他社会行为的首要前提。

2、行为的无偿性

志愿者活动的动机是非营利趋向的，不以物质报酬为目的，明显区分于追求个人利益最大化的经济行为。这就保证了志愿服务的本质是奉献社会、服务社会。我国部分地区将志愿者提供的志愿服务的时间和内容都登记在“储蓄存折”上，并一等量的免费服务为回报。这实际上体现了一种劳动服务关系，将有形的劳动从时间和空间上分离开来，是一种变相的有偿行为，不应该作为志愿服务立法的调整范围。

3、志愿服务的社会性

志愿服务体现的是一种人与人之间的社会关系。它不是存在于个人生活的私人领域，而是在一定的公共空间和特定的人群当中进行他助或互助。公共福利和社会公益是志愿服务的价值目标，也是衡量志愿服务的社会价值性和有用性的评判标准。

4、志愿服务成本的自给性

志愿服务必须是运用自己的知识、时间和精力，服务成本个人化，但不排除必要的社会协助以维持志愿服务的有效开展，这体现志愿服务的本质是一种自我奉献。

志愿者就是自愿地为社会和他人提供服务和帮助的人，是志愿服务宗旨和目的的实现者，是志愿服务的行为主体。志愿者组织是从事志愿服务的公益性社会组织，包括志愿者协会、志愿者服务站、志愿者服务队等等。随着志愿服务进一步规范化，志愿者组织将使用统一的名称，它是一个相对稳定的社会组织，是志愿服务的名义主体，志愿者在参与志愿服务时必须以所在志愿者组织的名义进行。没有参加志愿者组织的志愿者不在立法的调整范围之内。

二．我国志愿服务现状

1993年底，共青团中央决定实施中国青年志愿服务。同年12月，2万多名铁路青年率先打出了“青年志愿者”的旗帜，从那一刻起，中国的志愿服务事业走上了发展之路。1994年成立中国青年志愿者协会，到2000年，已经形成了全国性协会、36个省级协会和2/3以上的地（市）级协会及部分县级协会组成的志愿服务组织管理网络，青年志愿者成为我国志愿服务的主力军。全国累计已有8000多万人次的志愿者向社会提供了超过40亿小时的志愿服务.[1] 我国的志愿服务起步较晚，但其发展很快，目前已具相当规模，对促进社会文明、增进人民福利、促进经济发展等方面起着越来越重要的作用，并受到国家及各级政府的高度重视。由于我国的志愿服务尚处于初级阶段，各项规章制度还很不健全，志愿服务的顺利开展受到种种限制，志愿者的合法权利不能得到保障。大致可以概括为以下几个方面：

1、志愿者与服务对象之间的关系不明确

在参与社会服务时，志愿者与服务对象之间的权利义务关系不明确主要表现在以下两个方面：第一，服务对象往往把志愿者作为无偿劳动力而滥用，如在2001年杭州西湖博览会上，有些公司让志愿者干活到晚上10点钟才让其回家；[2]第二，有部分志愿者把志愿服务当作是对他人的一种施舍，影响到服务态度。志愿服务作为社会公共资源，不能被一部分人作为无偿劳动力而独占,志愿者的劳动和人格应该受到尊重。志愿者和服务对象之间应该是一种平等的服务与被服务的关系。

2、志愿服务的规范性程度低

我国志愿服务尚处于初级阶段，相应的法律法规较少、效力等级低，都是地方性法规，而且原则性的东西多，可操作性不强，从而导致志愿服务具有很大盲目性、随意性和无序性。志愿者往往是没有通过专门的培训直接上岗，在很多情况下缺乏相应的专业知识或技能，这不但影响到志愿服务的质量，而且可能危及到志愿者的人身安全，特别是在从事技术性较高危险性较大的志愿服务。

3、志愿者组织缺乏必要的经费

目前，我国志愿者组织的经费主要是通过会员交纳一定的会费以及社会的捐助，经费来源不稳定，并且严重不足。志愿者在参与社会服务时，自己要承担全部的费用，这不仅也使志愿者的权利难以得到保障。尤其是当志愿者在为社会提供服务时，由于不可抗力的原因或者由于意外事件，造成人身伤害或财产损失，应该由谁来承担补偿责任，是值得重视的问题。如可可西里丧生的两位环保志愿者，其家属应从哪里得到这笔应得的抚恤金呢这是一个及待解决的现实问题。

4、社会上对志愿者不理解不支持的现象比较严重

很多志愿者在参加志愿服务时遭到了单位和家庭的反对。一方面是由于单位从本单位的局部利益来考虑，担心人才流失；另一方面也是由于缺乏法律政策的保障，很多志愿者由于参与了一段时期的志愿服务，从而错过了晋升、分房、评职称的机会，甚至是连工作也没了，这无疑使有志于志愿服务的人热情锐减，思想上有顾虑有包袱。[3]

以上种种现象严重损害了志愿者的基本权利，影响了志愿者的服务热情，严重影响了志愿服务的发展，不利于志愿者队伍的发展壮大。要解除志愿者的后顾之忧，要提高志愿服务的质量，使志愿服务走上有序的发展道路，立法无疑是最有效的手段。

三、志愿服务立法原则探析

1、有条件的社会共同责任原则

在现代社会环境中，所有的社会成员都面临着疾病、年龄、失业、环境恶化等多方面的社会风险，并因这些社会风险给生活带来了不舒适，并因这些社会风险产生的原因在很大程度上是由社会因素引起的，对社会成员的生存和生活造成了威胁。这种风险完全由个人来承担是不可能的，也是不公平的，尤其对社会弱者。这就需要全体社会成员相互帮助，有条件地共同分担社会风险。因此，具有一定行为能力的社会成员都有参与志愿服务的义务。通过强制性的社会立法，使全体社会成员都成为志愿服务的参与者和受益者。社会风险在一定条件下由全体社会成员共同承担。通过对部分社会成员的特别保护来达到对全体社会成员的共同保障。[4]从而维持社会的稳定，推动社会的全面进步。

2、志愿服务的水平与我国的国情相适应

西方发达国家志愿服务的起步较早，程度较高，各项规章制度也比较完善，而我国的志愿服务从上世纪90年代才逐步发展起来的，还处于初级阶段。因此对我国的志愿服务的立法必须立足国情，与我国的经济发展水平相适应。立法要确定的服务对象、服务项目无不受经济发展水平和国情的制约。现阶段我国东西部地区的经济发展极不平衡，人力资源的分布也很不均，生态环境十分脆弱，生物多样性锐减等等，无不制约着我国经济发展和社会进步。我国的社会保障虽然取得了举世瞩目的成就，但资金不足、效益不高等一系列问题使得我国的社会保障体系还存在很多缺陷。我国的志愿服务应立足于国民经济的发展、公共福利的提高和社会的可持续发展。

3、坚持社会公平与提高经济效益兼顾原则

当前我国志愿服务的主要对象是残疾人、老年人、优抚对象和其他特殊困难需要救助的社会成员，即社会弱者。[5]为社会弱者提高生活上的帮助、科技方面的支持，使特殊困难的社会成员重新面向生活、走上社会。在一些西方发达国家，社会保障制度比较完善，但高福利制度体现了形式上的“公平”却牺牲了经济效益。志愿服务要为社会弱者“造血”，而不是“输血”，防止社会弱者过度依赖社会劳动者。同时，国家应对志愿者采取一定的鼓励政策，为其工作、生活等方面提供一定的优惠措施，给志愿者一种道义上的补偿，实现社会正义的动态平衡。

四、关于志愿服务立法的几点建议

1、建议把志愿服务纳入社会保障体系

我国目前的志愿服务和社会保障体系具有很大的互补性，在理论根源和社会功能上具有相当的一致性。不少欧美发达国家已把志愿服务纳入到本国的社会保障体系之中，可以为我国的立法提供借鉴。社会保障是为了缓和经济结构而造成的收入分配或生活需求性资源分配不公平而设计的一种社会再分配方案。[6]社会保障作为现代国家法体系的重要组成部分，其主要的义务承担者是国家，但国家并不是唯一的义务角色。除此之外，社会及其成员也负有使每一位社会成员“继续生存下去”的责任或义务。[7]社会福利是社会保障的一个重要组成部分，是国家和社会为保障和维持社会成员一定的生活质量，满足其物质和精神的基本需要而采取的社会保障政策以及所提供的设施和相应的服务。[8]社会福利是以提高公民生活质量为目的的社会保障制度，特别是着眼于保障妇女、儿童、老人和残疾人等弱势群体的基本生活，改善这些社会群体的生活状况。[9]志愿服务以扶贫济困为主题，以社会困难群体为主要扶助对象，而社会困难群体主要是社会弱者。《山东省青年志愿服务规定》第五条，青年志愿服务的重点对象是社会弱者，即残疾人、老年人、优抚对象和其他特殊困难需要救助的社会成员。由此可以看出，志愿服务在社会功能和服务对象方面与社会保障有惊人的相似之处，为志愿服务纳入到社会保障体系之中，作为社会减压的一支重要力量提供理论前提。其次，我国的社会保障体系还存在资金不足、内容有限、覆盖面狭窄和服务保障薄弱等问题，[10]社会保障体系还很不完善。在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰必然会造成部分劳动者推出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去收入而陷入危机。社会经济领域按利益最大化的原则运作，不能完全顾及到社会弱者的利益。政府保证的是公民普遍权利，从最普遍意义上关怀公民的现实生活，不可能照顾到公民生活的方方面面。于是市场机制和政府机制之间出现了一定的“剩余空间”。[11]这些都需要志愿服务来满足社会弱势群体在物质文化方面的需求。志愿服务作为社会保障体系的一支重要力量，为生活苦难的群体提供社会服务，无疑给社会保障注入了新鲜血液，必将对我国多层次达的社会保障体系的完善作出积极的贡献。再者，现阶段我国的志愿服务的一个突出问题就是资金不足，这就严重影响了志愿服务的顺利开展。社会保障的资金来源是单向的，主要由国家和社会来负担。将志愿服务纳入到社会保障体系中，由国家财政支助志愿活动，必将推动我国志愿服务蓬勃发展。

2、明确志愿者组织的法律地位

《广东省青年志愿服务条例》把青年志愿者组织定性为社会团体法人，以明确志愿者组织的法律地位。笔者认为这种定性具有不合理性。社会团体法人作为法人的具体类型必须满足法人的一般构成要件，其中最重要的一点就是要有必要的财产或经费。[12 ]这是法人作为独立的民事主体、独立进行各项民事活动，独立承担民事责任的基本前提。所谓必要是指法人的财产或经费应与法人的性质与规模等相适应，能保证法人这一主体在社会

中独立有效运营。[13]目前，我国志愿者组织存在和发展的最大问题，就是资金严重缺乏，并且来源很不稳定。志愿者组织主要依靠会员交纳会费和社会各界的捐助来获得资金。这种途径获得经费的与志愿者组织参与的社会服务的性质、范围和规模是极不相适应的，远远满足不了志愿服务顺利开展的需要。因而志愿者组织不具备开展活动、承担责任所必需的经费，是不符合社会团体法人的构成要件的，因而志愿者组织只是一种公益性的社会组织。

志愿者组织是从事志愿服务的非营利性的公益组织，非营利性决定了志愿服务不以物质报酬为目的，这是志愿者组织在组织活动时其经费来源缺乏保障的重要原因，尤其是在组织大型的公益活动以及对志愿者进行培训时更显得捉襟见肘。笔者认为志愿者组织在开展活动时可以根据服务对象的社会性质以组织的名义必要的成本费用，但这种费用不能分配给志愿者，以维持志愿者组织的生存和活动的顺利开展，这并不影响志愿服务的非营利性这一基本特征。其次，志愿者组织只是一个中介机构，是名义上的主体。志愿者才是志愿服务真正的参与者，是实际上的行为主体。比如在为大型企业进行活动宣传时志愿者组织可以收取必要的成本费用，但参加科技扶贫、环境保护等公共性的活动就不能收取费用。

当前我国志愿服务的组织机构十分混乱，没有统一的名称。有志愿者协会、志愿者服务站、志愿者服务营、志愿者服务队等等，很不规范。应该对志愿者组织的名称进行统一规定，便于管理和开展活动。笔者认为，现阶段我国的志愿者组织应该由共青团统一组织和指导，因为共青团有一套强大的服务组织网络，并且志愿者行动最先由共青团组织开展起来，长期以来积累了丰富的经验，具有强大的凝聚力和号召力。

3、建议设立志愿服务储备基金

志愿者参与的服务都是自愿无偿的，没有通过活动赚取利润，不能通过内部机制解决志愿者组织的活动经费问题。志愿者参与培训、开展活动都需要大量的经费，尤其是由于不可抗力的原因或以外事件造成志愿者重大财产损失和人身伤害后，如何去保障志愿者及其家属的合法权益？志愿者组织经费不足，民事责任能力严重缺陷。最近可可西里的环保志愿者出现人身伤亡后，志愿者组织根本无力承担责任。就此，笔者认为国家和政府有必要为志愿服务设立专项储备基金，解决志愿服务的资金短缺问题。专项基金由国家或政府财政开支，并由专人负责统一使用。志愿服务归入社会保障体系，由国家提供必要的财政支助，必能使志愿服务有效的开展下去，发挥更大的社会效益。

4、由志愿者组织为志愿者提供相应的人身保险

天有不测风云，人有旦夕祸福。天灾人祸不期而遇给人以致命的打击，使人生活恐惧不安，使家庭陷入困境，生活难以为继。志愿者在参与社会服务，尤其是一些带有很大危险性活动如环境保护、抢险救灾、维护治安等。这种危险不是个人能承担的，只能由国家或社会来分担。社会保障就是通过国家的介入，聚集社会力量、保护社会成员的生活安定[14]。志愿者在参与志愿服务时，也应将其纳入到社会保障法的保护范围。社会保险是社会保障的主要内容，以存在不确定的危险为条件，以志愿者提供的各种服务的性质来看，为其提供相应的保险具有必要性。志愿服务具有无偿性，在志愿服务时主要威胁到志愿者的身体健康（如身体的伤害），甚至是生命安全，志愿者组织应当根据服务的内容为志愿者提供相应的人身保险，在志愿者确实发生意外事故或造成重大财产损失时，能获得相应的补偿或赔偿，达到切实保障志愿者的各项权益的目的。为志愿者提供相应的人身保险并不与设立专项储备基金矛盾，前者是社会对志愿者的意外损害进行补救，而后者是解决志愿者组织内部的责任分担问题。通过两种保障机制的共同运作，使志愿者的权利真正落到实处，必将极大的提高志愿者的积极性。

5、明示志愿者组织与服务对象之间的权利义务关系

在社会调查过程中，存在一个不容忽视的社会现实，即在志愿服务时，志愿者组织与服务对象之间的权利义务关系不明确。尤其是在环境保护，维护治安等公益事业方面，志愿者的服务对象有很大一部分是国家的有关机关或职能机构。当志愿者参与这种志愿服务时，可以享有哪些权利，应当履行哪些职责是一个值得探究的问题。比如志愿者协助交通警察维护交通秩序，对违规人员是否有行使处罚权，在执行任务时能否擅离工作岗位等，其不当行为又应当如何追究责任，这一系列的问题都有待于进一步明确。笔者认为，志愿者在提供志愿服务时，志愿者组织可以和服务对象通过契约的形式，将其中的权利义务关系加以明确化，以便志愿者更好地服务社会。

合同又称契约，在我国民法学上，根据给付义务是否双方当事人互负为标准，可把合同划分为双务合同与单务合同。[14]双务合同是双方当事人互付对待给付义务的合同，即一方为一定行为必须以另一方的行为为条件。而单务合同是一种单方允诺行为。所谓单方允诺是指表意人向相对人作出的为自己设定某种义务，使相对人取得某种权利的意思表示。[15]它之所以可以引起债的关系的产生，是在于这种行为也是依据当事人意思自治原则，当事人可以基于某种物质或精神上的需要，为自己设定单方义务，同时放弃对于相对人给付对价的请求。[16]志愿服务行为是一种无偿行为，是基于道德和社会责任等，自愿贡献个人时间和精力的行为，志愿者在为服务对象提供服务时，为自己设定单方义务，不需要对方为一定的给付行为，但也不阻止对方根据自愿原则，基于道德观念而给志愿者一定程度的物质帮助，如提供差旅费，住宿等等。根据志愿服务的无偿性，志愿者与服务对象之间的合同只能是一种单方允诺行为，不得为对方设定相应的义务。但这种行为具有相对性，比如志愿者在提供服务时，需要对方提供必要协作时，应当予以协作。所谓必要，就是缺少这一条件就不能为继下一行为。志愿服务以合同加以规范，是符合普通民事行为的操作程序和构成要件的。通过这种途径，一方面把志愿者的权利义务具体化明确化，志愿者在服务时的必要协作可以获得保障，另一方面可以提高志愿服务的效率，有效保障志愿者的合法权益。

参考文献

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[4][8][9] 王益英.社会保障法[M].北京.中国人民大学出版社.2000.12—208.[5]山东省青年志愿服务规定.[6]马克思.哥达纲领批判[M].马恩选集[M].北京.人民出版社.1972.9.[7]种利钊.社会保障法研究[M].北京.法律出版社.2000.15.[10][11]安国启曹凯.论青年志愿服务对我国社会发展的作用[N].团情快报2001.11.15.[12][13][14][15][16]魏振瀛.民法[M].北京.北京大学出版社.2000.72-382.志愿服务立法研究(第4页)一文由www.xiexiebang.com搜集整理，版权归作者所有,转载请注明出处!

第三篇：税务师行业立法研究

深度！税务师行业立法研究

原创2016-03-24张松 刘晓辉随着新一轮税制改革的逐步展开，税制将更加复杂。纳税人自我申报制度将成为税收管理的重要依托，对申报的全面、及时、准确也会提出更高的要求。纳税人将更多地依靠涉税专业服务确保纳税申报的真实性与合法性。

一、涉税专业服务社会组织立法的必要性

（一）涉税专业服务社会组织发展迅速需要法律规范

与涉税专业服务市场的逐步放开相伴，律师、注册会计师、税务师等多方主体进入，但缺乏对其进行统一规范的基本法律规定，特别是对涉税专业服务社会组织的中坚力量——税务师始终没有在法律层面形成基本规范。面对涉税专业服务社会组织即将出现大发展而服务水平参差不齐、专业化水平有待提升的局面，亟待从基本法律依据与具体制度设计层面完善相关法律规范。

1.税务律师的发展

据了解，目前有数百名律师从事涉税法律服务，在2012年年底，全国律协成立了财税法专业委员会。从税务律师的执业范围来看，主要包括税务咨询及顾问、企业税收优惠申请、重大事项税务筹划、国际税务服务、税务争议解决等业务。税务律师成为税务代理业的主体之一，这对保障纳税人权利很有益处，尤其有利于纳税人权利救济的实现。

2.注册会计师涉税业务的拓展 根据中国注册会计师行业发展报告（2011-2012），可以看出会计师事务所的非审计业务增长迅速，其中涉税业务收入额为149989万元，占到总收入的3.4%。虽然占比还较小，但是发展较快，发展涉税业务是优化会计师事务所业务范围的一项内容。

3.税务师的壮大 据2014年统计，全国税务师行业从业人员已逾10 万人，税务师事务所5400余家；全行业营业收入 140 亿元。税务师行业已经成为律师和注册会计师之后的全国第三大经济鉴证类专业服务行业，是一支促进纳税人依法纳税、维护纳税人合法权益、提高税务机关征管效率的重要社会力量。

（二）税务师行业的存在缺乏法律依据 适应涉税专业服务市场的大发展，长远看，需要有统一的法律加以规范，现阶段可以依据既有的框架，分类适应不同的法律规范。其中律师和注册会计师行业均已经有全国人大制定的法律为其行业发展保驾护航，分别是1996年的《律师法》和1993年的《注册会计师法》。但税务师能够作为法律依据的只有2005年由国家税务总局颁布的《注册税务师管理暂行办法》（以下简称《办法》），层级较低。

（三）《税收征管法》缺乏税务代理的具体规定 从公布的《税收征管法修订草案（征求意见稿）》第133条的规定看，对税务代理制度仍然没有具体的规定。因为修订草案维持了现行《税收征管法》第89条的规定，即“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜”，这样的规定过于笼统，既没有规定委托税务代理人办理税务代理事宜是纳税人的一项权利，也没有说明税务代理人包括哪些主体，更没有规定税务代理的主要业务范围是什么？其实2013年 6 月颁布的《税收征收管理法修正案（征求意见稿）》第九十条曾欲将其修改为 ：“纳税人、扣缴义务人有权委托税务师事务所办理税务事宜。税务师事务所，由符合条件的注册税务师出资设立，是注册税务师的执业机构。注册税务师和税务师事务所的管理办法由国务院税务主管部门另行制定。”这条规定本身并不够完善，因为这样一来就把税务代理人限定为注册税务师，只能由税务师事务所承接税务代理业务。但在一定程度上体现了国家对税务师行业立法的意识，提升了税务师行业的立法层次，因而在税务代理立法方面比这次的征求意见稿进步。总之，从涉税专业服务社会组织立法的要素来看，在《税收征管法》中并未涉及，所以尽管有这样一条简单的规定，实际上税务师立法仍处于空白状态，因而建议此次《税收征管法》的修订应对这一规定进行改进。

二、涉税专业服务社会组织立法建议

（一）国外立法范例对我国的启示 1.法律依据

美国根据法律授权制定行政命令与规则，主要发布于财政部的第230号公告，用以许可捐税事件当事人的代理人资格，并且当代理人违反管理规则时，则撤销其职业资格或停止其执行业务。德国在1961年就颁布了《税务顾问法》，规定税务顾问依据税务顾问法执行捐税事件的协助业务，此项执业属于自由职业，且其业务活动是并非以营利为目的的营利事业。日本在1942年制定《税务代理士法》而后于1951年重新制定《税理士法》，明确税理士的身份为“完全担任纳税人之代理人”“协助税务机关依法行政”，同时是“纳税人以与税务官员同样水准对抗”时的援助者。通过对国外税务代理法律的了解可以发现，针对税务代理业设定专门的法律对规范行业发展、税务代理人员的定位、保卫国家税收利益和纳税人权益都是很有必要的，即便美国没有通过国会颁布相关法律，但其纳税代理人规则的立法层次相当于人大授权国务院立法，仍然高于我国由国家税务总局颁布的部门规章。因而首先在立法层次上亟需提高，应加快把《办法》升为《税务师条例》。第一取消了暂行办法，以条例的形式固定下来。第二提高了立法层次，明确了税务师的法律地位。在《税务师条例》中应进一步给出税务师的权利义务以及相关的罚则，使纳税人和税务机关都可明确其定位。还可借鉴德国的做法在法律中给出税务师行业的定位，即应为公共利益服务的行业，而不以盈利为目的。涉税专业服务机构和人员可以收取合理的费用（我国以由发改委、税务总局印发《税务师事务所服务收费管理办法》确定收费标准），合理的费用只能是税务师此项业务花费的时间成本、费用支出，但不得收取附有条件的费用（根据帮助纳税人节约的税收或是将来的退税额为计算收费的依据）。2.涉税专业服务的主体

美国、德国和韩国的税务代理主体均包括律师、会计师和税务师考试合格的人员。美国还包括曾任税务员达5年以上且离职未满3年者。德国则增加了税务咨询公司、会计公司和账簿检查人和账簿检查公司。在我国虽未有法律明确规定，但实际上也包括了三大主体。在实际的生活中，有些规模较小的公司为了降低代理成本，委托不具备执业资格的咨询公司、独立的个人等从事涉税专业服务，不仅加大了纳税人的纳税风险，而且还形成了我国涉税专业服务主体混乱、整体水平不高的现状。因而从规范涉税专业服务市场的发展、防范纳税风险的角度应该以法律的形式确定涉税专业服务的主体，明确将不具备代理资格的企业或个人排除在外。

3.税务师考试资格和科目 德国和日本举行的税务考试设定了门槛较高的应试资格，尤其重视应考者的实务经验。比如日本规定应考者要在公、私立机构从事会计检查、金融检查事务5年以上；或是担任律师、会计师、税理士的助理5年以上；或是从事专利代理人5年以上；等等。德国也有类似的规定，如公务员在税务行政机关从事税务专业工作7年以上，有关税务及经营管理咨询考试及格并在稽征机关工作10年以上。

美国为登记代理人考试，纳税代理人规则中并未规定考试科目；日本为税理士考试，考试科目包括税法和会计学；德国的税务顾问考试分为口试和笔试，口试除各种税法外还有基础民法及经济法、企业经营管理及会计学、国民经济学和职业法，笔试科目可从捐税的程序法、收益税、占有税、消费及交易税任选两门。由此可见，国外的税务师考试主要涉及税法、会计两类知识。仅从考试科目上来看，德国的考试内容最多，而且设有口试环节，可以更加直观的考量应考人员的知识运用能力、临场发挥能力和语言表达能力以及逻辑思维能力。

4.公务员回避制度

日本的税理士可以由在税务官厅从事国税事务达3年以上者担任，但同时在《税理士法》中规定了税务公务员退休之后的回避义务，即曾担任国税或地税有关行政事务的中央或地方公共团体的公务员再担任税理士者，离职后一年以内不得执行应属其离职前一年内所任职位所掌案件的税理士业务。美国管理纳税代理人规则也有公务员回避规定，州政府官员、雇员经手调查处理州政府或其管辖机关的税捐业务，取得与联邦捐税业务相关的信息或事实的，则不得从事税务代理业务。我国的涉税专业服务组织的发展历程与国外本来就有很大不同，我国最早一批的涉税专业服务人员其实就是当时供职于各级税务机关的税务干部，虽然在1999年国家税务总局发布的《关于清理整顿税务代理行业实施方案的通知》，对税务代理实行清理整顿和脱钩改制，即在编制、财务、人员、名称、职能等五个方面与税务机关彻底脱钩，并实施改制。但是就目前税务师事务所的发展情况而言，有些事务所还是与税务机关有着千丝万缕的联系。因而有必要通过法律的形式明确税务代理人员的回避制度，即使是离职、退休的税务人员在担任税务代理人员之前也要进行资格审查，主要是已离职年限、原供职单位、原涉税案件等。

5.禁止主动邀约 德国的《税务顾问法》中禁止租税事件的业务辅助及未经要求而为自己的服务或他人的服务进行要约，亦即“广告的禁止”。我国针对会计师事务所，在其职业道德准则中规定不能通过拉广告招揽业务，以免有损客观公正的形象。但是针对税务师事务所的主动招揽的禁止却不够明确，只在《注册税务师职业道德规范（试行）》中规定不得使用不正当手段招揽业务，可是何为不正当手段却没有具体指出，而且我国对主动邀约的禁止还未上升到法律层次，只是通过行业守则给出相应的规定。因而为保证行业的公正客观性，在今后的《税务师条例》中可以将主动招揽业务列为禁止事项，列出不合理的招揽手段，并制定出主动招揽业务的法律后果。

（二）《办法》的修订

根据国务院的决定修改《办法》，将第二条的“执业资格证书”改为“职业认证证书”，并取消税务师的备案审批，改为真正的备案，可以解决税务师资格考试从行政许可类转为水平评价类的问题。另外，为促进涉税专业服务市场的开放式发展，在《办法》中还可规定将律师、注册会计师通过认证的方式转为税务师，让其加入税务师协会。律师和注册会计师具有区别于税务师的自身的特长（律师更擅长税务咨询、税务纠纷案件处理，注册会计师擅长税务审计，税务师擅长纳税申报、纳税筹划、税务鉴证等业务），三方可充分发挥各自的长处从事税务代理服务，但都要接受税务师协会的行业自律监管。认证的途径包括能力测试、涉税服务的业绩考评以及同行推荐。随着立法进程的推进，建议提高税务师的立法层级，通过人大授权国务院立法的形式，将《办法》上升为《税务师条例》。

（三）《税收征管法》关于税务代理的修订

将现行《税收征管法》第89条由一款改为两款，其中第一款由现行的“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜”，修改为“纳税人、扣缴义务人有权委托税务代理人办理税务事宜”。其表达的变化和含义是，委托税务代理人是纳税人的一项权利，进一步明确纳税人的权利范围，也是充分发挥税务代理人保障纳税人权利的表现。纳税人为了更好地履行依法纳税的义务通常要借助中介机构的服务，这不应当看作是一种行政许可，而是纳税人自己的权利。行使委托合格的税务代理人的权利是履行依法纳税义务的重要保障。

增加的第二款规定是“税务师、律师、注册会计师可以接受申请办理涉税业务，涉税业务范围主要包括税务咨询、纳税申报、税务筹划、领购发票、代理建账、税务鉴证、申请税务行政复议、诉讼等”。增加这样一款规定有以下几方面考虑，第一是明确涉税专业服务社会组织包括的主体，分别是税务师、律师和注册会计师，打破认识上的误区。涉税专业服务业务不仅可以由税务师从事，其他专业人士也可以从事，这对提高针对纳税人的涉税服务水平是很有益处的，并且有利于行业的自由竞争。第二是明确涉税专业服务的主要范围，从法律层次加以明确，弥补了涉税专业服务立法要素的空白，将使涉税专业服务社会组织的发展更加规范。关于这些涉税专业服务，如代理记账、行政复议、行政诉讼都已经有相关法律的规定，而纳税申报、税务鉴证等业务却处于法律缺位状态。而随着纳税人自行申报比率的提高，所得税、土地增值税、房地产企业涉税调整等清算鉴证业务的增多，这方面的法律规定亟需出台。在目前的条件下，出台一系列单独法律的压力较大，因而可在《税收征管法》中增加一些条款作为补充。

综上所述，我国的涉税专业服务社会组织立法不仅滞后于国外发达国家，而且也难以满足我国税务代理业迅速发展的要求。从依法治税、保障纳税人权益以及促进税收征管维护国家税收利益的角度，应加快行业立法。当前，可先完善现行的《税收征管法》和《税务师管理暂行办法》，在今后推出更高层级的法律。

第四篇：传统体育项目

实验中学体育传统项目工作汇报

2008年11月14日 18:31:46 来源:乾安县实验中学【字体：大 中 小】

为了深入贯彻《全民健身计划纲要》和《学校体育工作条例》，推进学校的体育工作，增进学生的身心健康，促进学生的全面发展、健康发展、和谐发展，提高全员体育运动素质和体育竞技水平，我校申报参加全市体育传统项目学校的评选。

现将我校体育工作情况做如下汇报：

一、提高认识，加强领导，全面加强体育特色校的建设我校自2006年8月创办以来，学校领导班子十分重视体育工作，积极开展全民体育运动、提高全民体育运动能力、增强全民体育运动素质的办学理念第一时间得到定位。学校新一届领导班子确定了体育工作领导小组，并积极响应学校阳光体育运动号召，将体育工作纳入到学校发展规划之中，纳入到学校工作计划和学期工作计划之中，纳入到日常学校的议事日程之中。

一年来，经过不断地努力，学校保持了体育传统项目特色，努力创办成一所市级体育传统项目学校。

二、舍得投入，创造条件，积极营造良好的体育环境我校现有学生1300名，教职员工111名。学校现有学生运动场地2万多平方米，有标准200米田径场地同时可用于做轮滑场地。

一年来，学校按照《吉林省中小学体育器材设施配备目录》的要求，不断加强对体育设施的建设，学校建有体育运动场1个，足球运动场3个、足球门3副、有篮球架9副、排球架5个、羽毛球场地2个，室内乒乓球室2个、有10组联合健身器械。

同时，学校还节约资金，积极购进各类体育器材。目前学校拥有足球57个，排球64个，篮球70个，其它体育器材均达到省級的标准。从而为开展全民体育运动创造了有利条件。

三、加强管理，培训队伍，不断提高体育教师的综合素质我校现有体育教师3人，兼职3人，全都具有专科以上学历。为了提高体育教师的专业理论水平，学校利用政治、业务学习时间，组织体育教师学习现代教育理论，学习新大纲及《走进新课程》等有关新课程改革方面的资料；学校图书室、阅览室向全体教师开放，并为教师订购了体育方面的相关杂志。在资金比较紧张的情况下，仍然鼓励和支持教师们外出学习，组织教师参加不同级的教科研活动。为全面贯彻新课改的精神，提高学生的身心素质和竞技水平，学校引导体育教师在平时的教育教学中，认真钻研新教材、新教法，积极探讨合作性、研究性学习及快乐体育的教学方式，充分发挥学生的主体作用，使课堂真正成为学生学习、锻炼的主人。

为了调动体育教师从事体育工作的积极性，学校不仅将体

育教师带操、带队及课余训练计入教师工作量中，而且还纳入到学校一体化考核奖励方案之中。每学期对做出突出贡献的体育教师及班主任给予奖励，从而激发了体育教师及班主任的工作热情，促进了学校体育工作的全面开展和不断提高。

在学习培训中，体育教师的素质不断提高，具备了一定的指导训练的理论知识和实践能力。我校体育教师在县级体育基本功竞赛中获得集体一等奖。杨春光老师获得国家二级蓝球裁判员证书，并在2006年全省中小学体育百节优质课活动中获得一等奖。

四、突出特色，抓住重点，切实提高全民运动水平多年来，学校体育工作得到了长足的发展，学生的体育竞技水平不断提高。

1．以校园体育健身节为龙头，抓好群众性的体育运动为了开展群众性的体育运动，提高教师、学生的身心素质与健康水平，我们一方面注重加大体育工作的宣传力度，以“弘扬奥运精神——更高、更快、更强”为主题，由体育教师张权威老师为全校教职员工作《体育·快乐·健康》的专题讲座，使教职员工认识到体育工作的意义和参加体育锻炼的好处。

另一方面，学校从2006年开始，坚持每年举办一次校园体育健身节活动。学生们在跳绳、踢毽、健身圈、队列、长

跑、田径运动会等比赛中，锻炼了耐力，培养了毅力，增强了体质，提高了竞技水平。从2007年9月我校全体学生表演的大型团体操“时代在召唤”，获得了圆满成功。

同时，学校还注重抓好大课间活动，组织学生做好间操、眼保健操，促进全民体育运动的蓬勃开展。

2．以特色传统项目为重点，提高全员体育竞技水平

（1）轮滑运动成为我校师生的第一运动

为了培养学生积极向上的拼搏精神，增强学生竞争意识，发现和培养高文化修养、高综合素质、高运动水平的轮滑运动人才，学校把加强轮滑重点校的建设作为学校的重要工作，注重采取形式多样的方式方法，使得学校的轮滑事业得到了长足的发展，学生的轮滑竞技水平得到不断提高。为了营造轮滑氛围，我们针对不同年级的学生特点，开展轮滑运动。从培养学生轮滑兴趣出发，针对七、八年级学生的特点，组织他们开展轮滑基本技术练习。如今，这已经成了我校的传统体育比赛项目。全校各班级不仅有自己的轮滑队，而且每个轮滑队还有自己设计的响亮的名字。如：“霹雳之火”、“火箭风暴”、“黑暗军团”等等。还有的班级为自己的轮滑队设计了漂亮的队徽。每学期，学校轮滑比赛的日子是学生最激动、最活跃的时候。每当到比赛的日子，各班级轮滑队员身着运动装，活跃在比赛场上；其他学生则站在体育场外，呐喊加油。当比赛结果出现时，优胜班级欢

呼跳跃，互相拥抱；战败的班级则会痛哭流涕，不胜惋惜。同时，为了激发学生们爱好轮滑的热情，学校还举办轮滑知识讲座，并以“我和轮滑”为题组织学生开展了主题班会。通过主题班会，使得全校同学都能了解轮滑运动。

为了提高学生的轮滑竞技水平，我们在七、八年级学生中组成了校级轮滑队，由校级轮滑裁判员、县优秀裁判员杨春光老师担任教练。轮滑队每天坚持1个小时的常规化训练，在训练的过程中，杨老师以青少年训练教材——《轮滑训练》和《轮滑学练问答》为依据，将一些外国的先进轮滑理念传输给学生，从而达到训练内容系统化的要求。的确，轮滑作为一项体育健身运动，早已深深地扎根实验中学校园之中，成为师生心中的第一运动。

近一年来，学校不仅重视轮滑运动的发展，而且还注重抓好排球、羽毛球、乒乓球、篮球、校园舞等多项体育运动，各类训练队、特长班坚持常年开展活动。学生们在篮球、排球、乒乓球、羽毛球等训练中，提高了竞技水平。

学校学生田径队在县级的比赛中多次取得较好的名次；在全县音、体、美教师基本功大赛中获得团体第一名的好成绩。学校男、女学生乒乓球队于2007年参加全县人寿杯乒乓球比赛中，获第一名。

学校校园舞代表全校参加县级观摩表演，并获得了兄弟校的一致好评，也受到领导及音乐教师的好评。

学校田径班的学生在短短的一年多的训练中也取得了令人瞩目的成绩：我校八年五班学生丁自超于今年8月，代表我县田径队参加松原市田径运动会，获男子初中组单项第二名。

我们坚信，在省、市、县体育局的大力支持下，我校的体育运动将会开展得更好，学生的竞技水平将会得到更大的提高，并将带动全县体育运动的蓬勃开展。

乾安县实验中学

第五篇：上海市废弃塑料袋立法研究

上海市废弃塑料袋立法研究

废弃塑料袋的生产、销售、使用及其回收利用至今尚无法可依，废弃塑料袋等塑料薄膜制品对环境造成的危害正在日益扩大

国际治理“白色污染”的主流思路是：源头控制减量、促进回收利用、部分实行限制、鼓励发展替代

通过制度创新，依法管理，实现废弃塑料袋的减量化，回收利用的网络化、资源化，促进废弃塑料资源回收利用产业化的发展

一、前 言

塑料袋管理立法研究是上海市市容环卫局为了加强对“白色污染”的管理，于2001年10月通过招投标方式委托给上海市市容环卫协会组织实施研究的课题。塑料作为人类社会物质文明进步的产物，它的出现给人们带来了极大的方便。因它具有质轻价廉，缓冲性好和方便卫生等诸多优点，被广泛用于工业、农业、包装、建筑、通讯、仪器设备和生活日用等各个领域。特别是一次性塑料饭盒和塑料袋的广泛使用深受欢迎，它深入到社会生活的各个方面，消费数量快速增长，它几乎与人民的日常生活密不可分，它的消费与使用反映了现代生活方式的变革和快节奏的生活特点。因此一次性塑料饭盒和塑料袋的广泛使用，有它积极的意义。但是，我们也应该看到，由于一次性塑料饭盒和塑料袋的广泛使用也给社会带来了负面影响。“白色污染”几乎成了塑料废弃物的代名词，已构成世界性的公害，引起社会各方的重视和强烈关注。

上海市人大、市政府、市政协、市建委的领导对治理本市的“白色污染”向来十分重视，市政府将治理“白色污染”列为环境保护和建设行动计划中的一项重要工作，于2000年6月制定颁布了《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》，把一次性塑料饭盒的生产、销售、回收、利用及其相关管理活动纳入了依法管理的轨道，对管理“白色污染”起到了积极的作用，且取得了一定成效。由于当时制定颁布的《办法》的适用对象仅限于一次性塑料饭盒，未把面广、量大的塑料袋纳入依法管理轨道，虽然由一次性塑料饭盒造成的“白色污染”得到了抑制，但是由塑料袋的使用造成的“白色污染”却正在加剧，对环境的影响越来越大，因此社会上的有识之士要求对塑料袋等塑料薄膜制品进行立法管理的呼声日益强烈。对此，市市容环卫局的领导也十分重视，多次指示有关部门加强对塑料袋管理办法的研究，并就对塑料袋的管理立法进行专门立题。

市市容环卫协会接受研究任务后，专门成立了由市府法制办、市建委研究室、市废弃物管理处、市商业资源回收利用协会、上海环境研究中心、市包装协会、市市容环卫局研究室、市市容环卫协会等有关人员组成的课题小组，进行专门研究，开展多方调查。重点调查了塑料袋使用集中、数量大的主要超市购物中心、集贸菜市场的塑料袋使用情况及部分垃圾填埋场、居住区生活垃圾收集压缩站的塑料袋分拣回收情况，查询了本市塑料袋生产主要厂家，收集了国内外塑料袋管理的有关资料。塑料袋作为塑料包装物的组成部分，在整个塑料制品家族中只是一个很小的成员，无论是统计年鉴、生产、销售使用单位都没有现成的塑料袋单独统计数据，因此要确切掌握目前本市塑料袋生产、销售、使用、回收的总体数字是十分困难的。本课题只是通过典型和重点调查及进行现场测定，并根据典型数据进行合理测算，得出相对较有说服力的数据，作为课题研究的基础。本课题研究的目的是通过调查研究，并借鉴国内外管理塑料袋与薄膜制品的相关办法、经验，提出本市管理塑料袋的思路、措施及立法方案，把塑料袋的生产、销售、使用、回收利用整个环节纳入依法管理的轨道，从而使本市的“白色污染”得到进一步的根治。

二、塑料袋生产、销售、使用及回收利用现状

为了解上海市塑料袋生产、使用及回收利用状况，我们对上海市塑料袋的生产厂家、销售、使用环节、以及回收利用情况做了多次调查。先后走访了市工商局、市塑料行业协会、市塑料制品公司、市包装技术协会、市环保产业协会等部门。在调查中，采取抽样调查与典型调查相结合的方式，对较大型的正规塑料薄膜生产企业和私营小厂分别进行调查；对使用情况的调查，主要抓住使用较集中、数量大的超市和农贸菜市场，走访了市商业连锁协会、联华超市、华联超市、农工商超市以及农贸菜市场；对销售情况的调查，走访了大场场中路塑料马夹袋批发市场及一些销售点。对回收情况的调查走访了卢湾区鑫港废品回收站、华阳街道社区回收服务公司、南站废品回收市场、闵行红旗新村垃圾收集压缩站、普陀区垃圾收集站以及黎明垃圾堆场等单位。

（一）塑料袋生产状况

1、塑料袋生产的特点

生产塑料袋的工艺简单��将塑料粒子吹塑成塑料薄膜，然后由制袋机裁割成相应规格即可。生产塑料袋的设备简单��配备吹塑机和制袋机就可以投入生产，有的还配置制粒机和压料机，所以进厂的原料不一定是塑料粒子，也可以是回收的各种塑料制品，经造粒后制袋。同时，吹塑机和制袋机操作方便，需要的操作技能不高，对操作人员的素质要求也不高。生产塑料袋的投资省

��据调查，各种设备的价格如下：制粒机5万元一台，吹塑机3万元一台，制袋机4万元一台，压料机0.5万元一台，配齐也就12.5万元。同时，由于设备少，占地也很有限，家庭作坊式的生产模式因而普遍存在。

2、塑料袋生产厂

由于塑料袋生产的工艺、技术比较简单，所以除许多家庭作坊式的以再生塑料粒子为原料的生产厂以外，大型的专门生产塑料袋的厂家几乎不存在。塑料袋实质只是塑料薄膜制品的一种，因此，生产塑料袋一般只是塑料薄膜制品厂中一个小的项目。而且这类厂家生产塑料袋多是订单式生产，即客户有需求时，根据客户的要求生产特定规格的塑料袋。所以，这些厂家在工商注册时基本不注明生产塑料袋，但具备塑料袋的生产能力。目前从上海市塑料行业协会了解到：上海塑料制品生产厂家有上千家，其中塑料簿膜制品生产厂家约有200多家。这些厂家的产品种类主要有塑料薄膜、马夹袋、PP、PE塑料袋、地膜、棚模等。所用原料基本为原生料，其中包括一部分可降解粒子。部分产品还销往外省市或国外。总体来说，这些厂家技术可行，机器设备较正规，管理较完善，生产过程对环境的危害较小。

3、塑料袋生产量

据市包装技术协会介绍：上海塑料制品年产量约在100万吨左右，其中塑料包装材料的年产量约在30万吨以上，从产品的门类看，薄膜类产品约占50%。薄膜类产品中主要有马夹袋、PP、PE塑料袋、保鲜膜、保鲜袋、地膜、棚膜等，其中农用薄膜约5万吨，其它塑料薄膜制品约10万吨（包括塑料袋）。

本市塑料袋生产量缺乏有效的统计途径和准确的统计数据，估计上海市场的需求情况，生产量在3-4万吨。

（二）塑料袋销售、使用状况

1、塑料袋销售情况

塑料袋的销售主要有三种方式：

1）直销

使用单位根据需求量向生产厂家直接定购，生产厂家根据来单要求加工生产。本市超市等塑料袋使用量大的单位多采用这种方式。

2）定点销售

定点销售大致有二个渠道：一个是批发市场，目前本市较大的塑料袋专门批发市场场中路马夹袋批发市场有摊位50个左右，商品来源有相当一部分是外省市进来的；另一个是本市的许多经营一次性塑料制品的销售店，销售包括塑料袋在内的各种一次性使用塑料制品，使用者到销售店采购。有的菜场也有销售塑料袋的摊位，定点销售塑料袋。

3）流动销售

菜场、零星摊点等使用的塑料袋，常常从骑自行车流动推销的商贩处购买塑料袋。

从销售市场了解并估计：外地生产的塑料袋产品约占塑料袋销售量的35%。

2、塑料袋使用情况

塑料袋使用量最大的是超市和菜场。

1）超市塑料袋使用量

本市上规模的超市公司有12家，其中华联、联华、农工商三大超市公司销售额、门店数均名列全市前三位，其销售总额占全市超市销售总额的60%。据调查，华联超市公司有直营店148家，使用塑料袋约为1360吨/年（不包括加盟店270家）；联华超市公司有连锁店318家，使用塑料袋约为1300吨/年（不包括联华便利店526家）；农工商超市公司有连锁店180家，使用塑料袋也约为1300吨/年（不包括便利店）。三家超市公司塑料袋的年使用量约4000吨。由于超市提供塑料袋的方式基本相同，其销售额与塑料袋使用量基本呈线形相关关系，再加上许多小型便利店的消耗量，估计本市超市年使用塑料袋约7000吨左右。

2）菜场塑料袋使用量

据上海市统计局2001年统计年鉴资料，2000年全市有集市场所1430个，完成成交额404.25亿元，其中水产品交易量41.79万吨，蔬菜交易量178.5万吨。在集市场所中，塑料袋使用量大的是菜市场，但本市的菜场数量大，分布广，对塑料袋的使用量没有专门的统计资料，要掌握全市菜市场所的塑料袋使用量是很困难的。为此，我们选取徐汇区长桥街道作为测算基础，估算菜市场塑料袋使用量。

长桥街道人口约14万，共有菜场7个。根据菜场摊位数、不同摊位销售的品种、各种摊位每天的塑料袋使用量及不同塑料袋的重量，估计一个服务于14万人口的街道所有的菜场塑料袋年使用量为240吨左右（见下表1）。表1长桥街道菜市场塑料马夹袋用量调查表

摊位种类摊位数量（个）摊位日用量（只/摊）单位重量（克/只）年使用量（吨/年）蔬菜 518 50 2 19 肉 101 100 5.6 23.9 鱼 172 120 20 150.7 豆制品 51 200 2 7.45 熟食 28 150 4 6.13 米、面 36 100 3 3.9 其他 201 80 5 29.3 合计240.38

根据长桥街道菜市场的调查数据测算，长桥街道14万人口，平均每人年消耗菜场购物塑料马夹袋为1.7143千克。由于每家每户均需到菜市场买菜，而买菜时菜市场提供塑料袋的方式也基本相同，因此菜场塑料袋的使用量与服务人口数

基本呈线形相关关系。根据上海市第五次人口普查统计，我市人口约1400万。以此测算，全市菜市场的年使用塑料袋约24000吨。

3）其它

百货商店、书店、饮食店、水果摊点等使用的塑料袋量也很难测算。从日常生活的经验分析，估计这些地方使用的塑料袋总量不会超过超市使用的塑料袋总量。

因此，总体上讲，我市每年塑料袋使用的总量估计在3C4万吨。

3、本市家庭塑料袋使用量测算

1）通过垃圾成分测算

选择闵行区红旗新村进行分析测算。红旗新村有人口4026户，生活垃圾实行上门收集，然后进入压缩收集站进行全面分拣。共有4人用三轮车负责上门收集，4人专门进行分拣。从实际操作看，几乎把垃圾中可回收利用的成分全部分拣出来，按马甲袋、废弃塑料、塑料瓶、编制袋、快餐盒、泡沫塑料、破布、金属、易拉罐、玻璃等10类分拣并单独计量。2001年8月至2002年4月间垃圾清运和分拣情况如下：垃圾总量为1630.53吨，月均181.2吨；共回收塑料马甲袋16.94吨，月平均为1.88吨。废弃塑料袋量占垃圾总量的1.04%。其中，2001年8月至12月平均月回收1.84吨，2002年1月至4月平均月回收1.93吨，废弃塑料袋量呈上升趋势。由于统计了连续9个月的数据，因此具有较强的代表性。如果按废弃塑料袋占垃圾总量1.04%比例测算，目前我市生活垃圾日产量9500吨左右（实吨位），据此测算生活垃圾中废弃的塑料袋约3.6万吨/年。

2）通过使用情况测算

根据前面对超市、菜市场情况的调查及塑料袋使用量的测算，超市和菜市场塑料袋年使用量约3.1万吨，同时考虑百货商店、书店、饮食店、水果摊点等使用的塑料袋量，估计本市每年废弃塑料袋量3-4万吨。

3）按居民和外来流动人口平均使用量测算

以全市居民平均每户每天消耗塑料袋4.5只计算，全市居民总户数404万户，平均日产生废弃塑料袋1818万只，加上外来流动人口380万，按对半打折计算，日产生废塑料袋190万只，两者合计日产生废弃塑料袋2008万只，平均月产6.02亿只，年产生量72.29亿只，如折算成重量(以塑料袋5克/只计)，日产生量为100.4吨，月产生量3012吨，年产生量36140吨。

（三）塑料袋的回收利用情况

废塑料的回收，主要以经济价值较高的PET瓶（可乐瓶等）、PP、PE中空容器等为主，而塑料袋由于其价值较低，只有很少部分被回收，大部分被当作垃圾丢弃，因此塑料袋的视觉污染问题才如此突出。目前，塑料袋的回收主要有两种途径：

1、废品收购

大多数的废品收购人员并不回收塑料袋，但也有个别的废品收购者回收品质较好的塑料袋，收购的价格高低不等，一般为0.30-0.40元/千克，低的0.15-0.20元/千克。这一收购价格对废弃塑料袋的产生者或拾荒拣废的人员没有什么吸引力，所以大部分的塑料袋还是作为垃圾被弃置在垃圾箱中。

2、垃圾堆场分拣

垃圾堆场、垃圾收集压缩站分拣是目前塑料袋回收的主要方式，据对闵行区一垃圾堆场调查，该堆场每天进垃圾约600吨，场内大约有60户人家进行分拣回收各种废弃物，如塑料、废纸、玻璃、骨头等。整个堆场回收塑料薄膜制品量

约为10吨/天。据对浦东黎明填埋场、闵行红旗新村垃圾收集压缩站及普陀18个垃圾收集压缩站调查，他们都在垃圾分类基础上组织垃圾资源回收，其中也包括回收部分塑料马夹袋。汇总整理的回收资料见表2。

回收来的塑料薄膜绝大部分销往外省市加工成再生塑料粒子和再生塑料制品，如由江苏、安徽等地的废塑料加工企业经常上门收购。也有的在上海就近再生加工利用的。据介绍，作坊式的废塑料再生加工点在上海郊区有30多处，其工艺简单，用简陋的设备进行粉碎、清洗、烧煤加热、再以电加热熔融制粒，对环境的污染是不难想象的。再生造粒后的去向很多，一部分重新吹塑成型，制成再生塑料袋。

（四）塑料袋使用管理中存在的主要问题

当前，废弃塑料袋的管理尚未正式纳入固体废弃物管理的范畴，回收利用处于社会自发状态，存在的问题比较多。

1、污染严重,治理困难表2 垃圾资源分类回收调查表单位名称闵行红旗新村收集站普陀18个收集压缩站黎明填埋场统计日期 2001/8—2002/4 2002/4 2002/2/1—2002/4/30 马甲袋(千克)1694195870800塑 料(千克)***0塑料瓶(千克)198（5149只）--编制袋(千克)68（342只）-30340（151700只）塑料饭盒(千克)437（36400只）--泡沫塑料(千克)9--碎 布(千克)2782--金 属(千克)142591657934易拉罐(千克)54（2705只）-467（29200只）玻 璃(千克)123301551-废 纸(千克)-10567750电 池(千克)-103-橡皮(千克)--15200由于塑料袋具有方便、耐用、价值低廉等特点，使用量相当大，在一次性塑料饭盒的视觉污染得到比较有效的控制之后，塑料袋成为“白色污染”的主要污染源。废弃塑料袋膜对环境的危害主要表现在：一是视觉污染，在道路两侧和部分绿化地带经常可以看见飘飞的塑料袋，这种现象在郊区城镇及市郊结合部尤为严重，许多河道、水塘、公共活动场所、旅游景区、景点充斥着各类塑料废弃物，不仅严重损害城市的容貌和景观形象，而且还直接影响到人们的视觉及情绪；二是严重污染环境，大量沾满污物的塑料废弃物任意丢弃，随风飘散，臭气袭人，孽生蚊蝇，传播疾病，污染周围环境，不少河道充斥各类废弃塑料，河水发黑发臭；三是废弃塑料袋膜如混入垃圾中增加了垃圾处理难度，废塑料被填埋后，长时间不易降解，使填埋场的复垦和生态恢复非常困难，废塑料如混入土壤中，将破坏土质结构，使土壤板结，地力下沉，农作物歉收；四是塑料袋随处飘散，危及动物生命，如被鱼类、动物误食将导致死亡。因此，我们应该正视，随着塑料制品消费量的不断增长，废弃塑料袋对环境的危害正在日益加剧，塑料袋对环境的污染情况已引起了社会各界的关注，将其纳入管理范畴迫在眉睫。

2、危害健康,急需禁止

据介绍，现在人们所使用的塑料袋有三种：一种是既不能沾皮肤，又不能放食物的，只能装建筑材料；一种是用来装服装的；还有一种是可勉强用来盛放食品的。目前市场上使用的塑料袋分别以聚酯、聚乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯为原料制成的。聚氯乙烯一般有毒。而聚乙烯、聚丙烯原料虽然安全无毒，但是有些不法商家在制作塑料袋时加入了增塑剂、添加剂、稳定剂、着色用的颜料等不符合食品卫生的要求。而这些添加的稳定剂主要是硬脂酸铅，具有毒性。一旦进入人体就会造成积蓄性铅中毒，所以装食品时决不可乱用食品袋。特别需要指出的是目前各类农贸菜市场、集市及各类摊贩所使用的塑料袋，特别是有色的塑料袋，往往是一些小作坊式的个体生产厂家为降低成本，利用回收的废旧塑料搞二次加工而成的，由于回收来源复杂，难以保证洗净回收品上的残留物，据北京市质量

技术监督局塑料检测站介绍：市面上出售的超薄型再生塑料袋从制作原料上看，大多是由工业废料、垃圾回收料，甚至是医用输液管等废弃物品合成的，经检测发现常有大量的有害病菌，如最常见的大肠杆菌等。故这些“再生”的塑料袋如用来装食品，特别是熟食，对人体就有危害，这些有色塑料袋的毒性，一旦进入人体就会慢慢积蓄。而目前菜市场使用的再生塑料袋都属于这类有害塑料袋，不能直接装食物。因此，要严禁生产供菜市场使用的由废弃塑料再加工的有毒有害塑料袋。

3、回收利用,缺乏措施

作为塑料薄膜制品之一的塑料袋其回收利用的方式很多,使用最广泛的方式是熔融再生利用，目前废弃塑料袋的回收利用在废弃塑料制品中占的比例甚微，只有部分垃圾压缩站、垃圾堆场对废弃塑料袋进行分拣回收，由外地人员上门收购。塑料袋的回收利用率低，其原因是：一是塑料袋使用消费面广，分散，量轻，集中度低，回收难度大，环境差，收益小；二是交售、回收、加工利用各个环节不畅通，缺乏回收网点和较正规加工利用场所，目前部分收购、加工完全是一种自发的行为和原始落后的方式；三是收购价格过低，居民不愿收集交投，回收单位和回收个体户也不愿收购；四是政府管理部门尚无回收废弃塑料袋等薄膜制品的组织管理办法，且缺乏政策引导和鼓励措施，致使大量塑料袋使用后被弃之于四周或混入垃圾桶，形成“白色污染”。

4、管理滞后,呼唤立法

在白色污染治理方面，本市已经出台了《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》，而且今年4月1日起实施的《上海市市容环境卫生管理条例》第四十二条对塑料废弃物、废电池等特殊废弃物的收集和处置也作了相应规定，并明确了产品的生产者和销售者应当承担的相应废弃物回收和处置义务。但废弃塑料袋管理至今尚未正式纳入政府管理序列。因此塑料袋的生产、销售、使用及废弃塑料袋的回收利用无法可依，处于一种盲目自发和无序的状态，废弃塑料袋等塑料薄膜制品对环境造成的污染正在日益扩大。要对塑料袋实施从生产、销售、使用到回收利用全过程管理，涉及多方面、多环节、多部门，还需要市民和社会的支持和配合，这就需要政府加快相关立法，尽快把废弃塑料袋管理作为治理“白色污染”的重点工作纳入法制化管理轨道。