我国慈善立法问题浅析

第一篇：我国慈善立法问题浅析

我国慈善立法问题浅析

摘要：近来，红十字会“郭美美事件”、青基会“中非希望工程”、河南宋基会、儿慈会等一系列事件使整个中国公益慈善业陷入了空前的信任危机之中。这些问题的背后，根本原因在于我国慈善立法的滞缓和不规范。因此，我国必须在充分重视慈善业立法的基础上，不断完善慈善立法体系，促进我国慈善事业的和谐发展。本文主要从完善我国慈善立法的问题上来探讨我国慈善事业如何摆脱信任危机，挽回公众信任。

关键词：中国慈善事业；信任危机；慈善立法

A brief analysis of charity legislation in China

Wang Cong Abstract: Recently, a series of incidents including the “Guo meimei incident” and the scandals involving “China-Africa Hope Project” founded by China’s Youth Foundation, Song Qingling Foundation in China’s central Henan province and China Charity Aid Foundation for Children drugged China’s charity industry into an unprecedented credit crisis.Behind all these incidents is the tardy and non-standard charity legislation in China.Therefore, in order to promote the harmonious development of China’s charity industry, emphasis needs to be put on China’s charity legislation and the charity legislation system should be constantly improved.This essay will mainly focus on how China’s charity industry is to shake off the current credit crisis and revive public trust through strengthening charity legislation.Key words: China’s charity industry, credit crisis, charity legislation 前言

从郭美美事件开始，近两年来大家对慈善事业的关注度越来越高，慈善方面的法律不完善也成了大家争相讨论的焦点。2013年3月13日，在两会上，也提到了关于慈善立法的问题。民政部副部长窦玉沛说，民政部从2005年就开始推动慈善立法，每年全国两会的建议和提案涉及这方面非常多，虽然国务院和全国人大早就将此纳入立法计划中，但还是没有形成统一的法律文件。

有制度才能有保障，不管是官方慈善机构还是民间慈善组织，要得到公众的信任是重中之重。中国慈善事业要想获得良性发展，必须制定一部适合当前需要的慈善专门法。因此，我们应对我国目前的慈善立法现状作出分析，并结合国外经验，制定出适合我国特色的慈善基本法。

一，我国慈善立法的现状分析

慈善法是用于调整慈善事业各方面当事人权利义务关系的法律规范，是鼓励保护捐赠人的捐赠行为，对慈善组织实行监督管理的机制。虽然近年来我国慈善事业方面的立法取得一定进展，但仍有许多明显不足，主要表现在我国目前还没有专门规范慈善组织的法律法规，慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让等完整的法律框架尚未形成，慈善组织主体资格不明确，没有慈善执法队伍，一整套的法律监管机制还没有建立等。

（一）慈善立法层次较低

由全国人民代表大会及其常委会制定的与慈善相关的法律中，最基本的是《个人所得税法》、《收养法》、《公益事业捐赠法》及《红十字会法》。①其他主要是有关部门出台的部门规章和个地方自行制定的地方性法规，如民政部2004年颁布的《基金会管理条例》和《上海市红十字会条例》等，这些规定往往只适用于某一方面的内容或某一地区，约束力度不大，可操作性不强，地域性特点突出，缺少协调，难于对整个慈善事业和所涉及的社会关系进行全面调整，制约了慈善行业社会环境的整体改善。2011年，民政部公布酝酿了两年的《公益慈善 ① 王运慧：《论我国慈善事业的法律保障机制》，载《内蒙古农业大学学报》2009年第五期 捐赠信息公开指引》，旨在推进公益慈善信息公开效力的加强，但因其无强制性条款和罚则，引发公众对规范执行效果的疑虑，最后也不了了之。

（二）独立法人的地位没有得到确立

一般而言，可将法人分为社团法人和财团法人，公司属于社团法人，而公益性基金会、慈善团体等属于财团法人，但我国现行法律没有财团法人，只有“非营利法人”这一统一称谓，①以至慈善组织法律地位不明确。作为目前高层级的法律《中国红十字会法》和《公益事业捐赠法》也只是涉及一部分产业主体，对于专门的慈善机构的法律主体地位并没有作规定。虽然《公益事业捐赠法》涉及到慈善组织，但并未对其下定义，也没有给予独立法人的法律地位，甚至在设立基金会时，还需要出具业务主管单位的规定，这说明慈善组织并没有作为一个独立法人。②只有《红十字会法》对于中国红十字会这种特殊的慈善组织给予了社会团体法人的法律地位，但其他的公益慈善机构的法律地位并没有得到确立，这不利于慈善事业的发展与壮大。

（三）法律监管机制不健全

法律监督是保证法律有效实施的重要环节，一套完善的法律监管机制是慈善活动必不可少的前提之一。近年来不断出现的慈善问责风暴，使慈善公益组织的公信力受到公众质疑，重要之一就是没有有效的法律监管机制。人们只有相信慈善机构能够把他们捐献的钱真正用于他们所关注的对象上，他们才更愿意给慈善事业捐款。③ 而当前，由于我国的相法律不健全，慈善机构的管理体制不完善，对其运作缺乏有效的监督，在一定程度上影响公众对慈善事业的热情。

（四）慈善税收立法减免规定不合理

我国2007年3月通过的2008年1月1日起施行的《企业所得税法》将企业公益性捐赠支出的纳税扣除额度由3%提高了9 个百分点。根据新税法规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除④，但超过部分还得缴纳25%的企业所得税；目前给予慈善机构捐赠全额免税的，也仅限于几家大型慈善机构，这在一定程度上挫伤了大多数中小慈善机构和公众的捐助热情，无形中为慈善事业的向前迈进设置了门槛。2011年施行的《个人所得税法》规定：捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除，超过部分仍需依法缴纳个人所得税⑤。即使有这些减免条款的规定，但需要提出申请才能获得减免税的资格，有些企业和个人就是因为这些繁琐的程序，放弃了申请免税资格。从这些规定中我们可以看出，税收减免的条件是及其严格的，而且减免的幅度较低，对企业和公民捐赠的积极性影响不大。

①② 张国平：《论我国公益组织与财团法人制度的契合》，载《互联网》2012—02—21 李芳：《慈善性公益法人研究》，北京法律出版社，2008 ③ 石佳友：《我国慈善捐赠立法问题研究》，中国论文下载中心，09—05—16 ④ 参见《中华人民共和国企业所得税法》第9条，《企业所得税暂行条例》第6条第2款 ⑤ 参见《中华人民共和国个人所得税法》第6条，《个人所得税实施细则》第24条

二、国外及地区先进的慈善立法经验

法律的生命不是逻辑，而是经验①，因此在世界一体化的今天我们很有必要借鉴发达国家或地区的先进立法经验，这样才能结合我国的国情，制定出一部完善的适合我国慈善事业发展的法律。

（一）英国慈善立法——有一套独立的慈善母法和相关的配套条例，对慈善相关内容作出具体规定

早在12—13世纪，英国就出现了许多的民间慈善组织。1601年，英女王伊丽莎白一世颁布了《慈善法》，提出了政府鼓励和支持民间慈善业的法定框架。2006年英国《慈善法》首次出现了慈善公司法人，亦称公益性公司组织这一全新的公益性组织形式；这次《慈善法》最大的进步是对慈善事业的监管作了较为详细的规定，该法明确了慈善委员会的法律地位—是具有特殊独立性的主管民间公益性事业的政府机构，它只对议会负责。慈善委员会的性质是对慈善事业进行监管的独立的政府机构但是其行使职权时却不受任何政府部长或政府部门管束，具有极大的权威性和公信力，保证了其职权的独立性与透明性。②2008年1月，英国政府主管部门慈善委员会颁布了确定公益性定义的法规性文件《慈善组织公益指南》，这个文件和2006年的《慈善法》一起构成了英国400年慈善法制史上的重要里程碑。③英国不仅是世界上最早出现民办社会公益性事业的国家，也是第一个由政府出面对慈善事业依法进行监管的国家，对慈善组织的注册管理制度，运作管理制度，一般性信息监管，财务会计的审查，访问与调查制度都作了严格具体的规定，这些规定对英国慈善组织建立良好的公信力发挥了重要作用。

（二）美国慈善立法——以税法为主要法律来定义慈善，慈善活动范围和具体税收优惠等慈善法律要素

美国没有单独的慈善法，关于慈善组织的规定都在税法条文里。早在1917年，美国政府就出台了免税政策鼓励捐赠，这一政策长期不变，捐赠旧逐渐变成了一种社会习惯和普遍现象。依照联邦税法，某些慈善组织具有免税资格，但这不是当然获得，而是要向联邦税务总局提出申请方能获得免税资格，④申请程序 ①② 出自1880年霍姆斯《普通法》，美国著名现实主义法学家

徐彤武，慈善委员会—英国民间性公益性事业的总监管，2007—06—15 ③李晖，刘少威，潘相伶，《英国慈善组织法律制度的借鉴意义》 梧州学院学报2008（1）57—61 ④ 姚俭建，《美国慈善事业的现状分析：一种比较视角》载上海交通大学学报，2003年第1期 较为简便。并非所有的慈善组织都可以享受免税，只有按公司，信托，无固定组织形式的慈善组织方可申请免税，并且要求慈善组织章程必须严格把慈善活动限定在单一慈善目的，不得有任何其他经营性活动，如果参与商业盈利活动，就必须依法纳税。虽然这样，可免税的慈善组织范围仍就很广，大部分慈善组织属于美国国税局501（C）（3）条款规定的机构①，它们不仅是免税的，而且这类机构得到的捐款对捐赠者来说，享有按法律规定的限额扣除税收的待遇。公司向国税局认可的慈善机构捐赠财产，在应缴所得税额的10%内，可以扣减；个人捐赠在应缴所得税额的50%内可以扣减。美国政府不仅对捐款免税，甚至是旧衣物，孩子们的玩具不用了都可以捐献出去，根据规定，都可以抵税，这在一定程度上鼓励了公众捐赠的积极性，美国民众认为，捐赠抵税是天经地义的事，捐赠成为美国人的一种习惯，成为生活的一部分。②

（三）我国香港地区——虽无专门的慈善法律法规，但有完善的慈善法规体系

香港地区的慈善事业在国际上是得到公认的，除了具有悠久的慈善传统，公民极大的慈善热情，慈善组织有健全的运作机制外，香港地区完善的慈善法规体系也发挥了不可忽视的作用。

在香港，并没有专门的慈善方面的法律法规，但这并不意味着香港地区的慈善事业发展缺乏法律法规的约束。事实上，在香港，有许多的法律法规都和慈善相关，只是涉及到慈善方面的内容，分散在不同的法律法规之中而已。如在香港申请成为慈善组织，向税务局申请成为免税的慈善机构，依据的是《税务条例》、《印花税条例》等；特区政府社会福利署为慈善组织建立了一系列社会福利服务法规和服务机构的共同规范，涉及到慈善机构筹款活动的，社会福利署专门制定《慈善筹款活动：内部财务监管指引说明》，要求慈善筹款机构采取监管措施，确保筹款用于制定用途，并且收入和支出要有详尽记录，③促使了慈善组织规范发展，形成慈善良性运作机制。

三、我国慈善立法的完善与设想

①② 参见《美国国内税收法》

饶锦兴，《美国慈善事业发展印象》，北京华夏经济社会发展研究中心，2009年 ③ 徐洁，《从香港慈善组织的壮大看我国内地慈善组织的发展》，《湖南科技学院学报》，2007年08期 慈善是当代中国社会发展的一个重要组成部分，通过立法规范和促进慈善事业的发展，是我国慈善事业发展的根基，从我国慈善事业立法的现状及国外慈善事业法律的经验看，我国慈善业的发展与完善应从以下几方面着手。

（一）加快慈善基本法的制定，完善我国慈善法律体系

应加快制定实施一部慈善方面的基本法，使慈善事业方面的法律有更高层次的效力，规定这部基本法既是实体法，又是程序法，对慈善事业的基本问题作统一规定,成为能够包容、引导各种社会力量从事公益慈善事业的专门性法律。其它已有的法律，如《公益事业捐赠法》、《红十字会法》和《收养法》等，与基本法并行不悖，形成一个完善的慈善法律体系。

（二）在法律上明确慈善主体的独立法人地位

在完善慈善事业基本法内容上，应对慈善主体作一个明确的界定，给予其独立法人的法律地位，对慈善机构的性质、使命、运作和管理模式作出明确规定。慈善立法应当明确慈善的民间性定位，我国慈善法调整的对象应为独立的民间慈善组织，明确政府在慈善领域中的职责权限，在设立基金会时，应放开其限制性条件，业务主管单位只能是加以引导，规范，不能作硬性规定，使慈善组织实现真正的独立。

（三）建立一套运作良好的监管机制

在慈善事业的监管制度方面，我国应当在慈善事业法律体系中形成多管齐下的监督制约机制，国家在慈善组织注册前不必设定过高门槛，但一旦注册成立，要严格监督管理，可以设立一个专门的慈善监督机关；慈善事业内部要严格自我约束，提高自律观念，保证募集的款项真正用到实处，财务公开透明，自觉及时详细公布信息；建立约束自己组织和成员的标准、规范等，形成内部监督；捐赠人要严格把关自己的捐款是否得到有效利用，媒体和广大民众严格监督，对慈善组织公布的信息仔细审查，对有疑问的地方提出质询，对有损慈善机构名声的行为提出批评。

（四）调整税收对慈善事业的优惠政策 目前，尽管所得税法规定了公益税收优惠的内容，但是，在实际操作中，慈善组织享受税收优惠政策的审批环节多，难度大，成本高，因此应当通过制定的慈善基本法，形成统一、透明的落实机制，应当扩大国家税务总局批准的慈善公益组织的数量，使更多的慈善组织享受捐赠所得税税前全额扣除的优惠待遇；不能要求企业必须捐给指定的慈善机构才能减免税，应实行自愿原则，同时提高减免税的幅度额，切实提高企业捐赠的积极性；对个人捐款税收优惠方面，实行阶差，即多捐多减原则，个人捐赠不能只限于钱款，捐赠物品也要纳入减税体系之中，可以设立机构，评估物品价值，然后抵消应纳税额，同时也可以逐渐过渡到为慈善组织或社区提供服务来实现减免税。

结语

总之，完善的立法是慈善事业发展的重要保障。加快中国慈善立法，从法律上扫除慈善组织的发展障碍，用健全的法规制度呵护好社会的爱心，是我国慈善发展的必由之路。相信在一个完善的法律体系下，我国慈善事业会步入一个新台阶。

第二篇：慈善立法缓缓推进

慈善立法缓缓推进

8月22日，三位民政部正副部长出席国务院新闻办的新闻发布会，副部长窦玉沛透露了一个振奋人心的消息：《慈善法》已再度列入国务院立法计划。有消息称，年底《慈善法》草案有望向社会公布，并于明年提交全国人大审议，“2009 年前将可能获得通过”。

近年来，《慈善法》的立法呼声日益高涨，民政部早于2005年正式启动《慈善法》的起草工作，2006年《慈善事业促进法》草案出台并被列入国务院立法计划，准备于2007年提交全国人大审议。不料，草案在内部引发争议，几易其稿，至今未进入下一步立法程序。

著名电视主持人、全国政协会员杨澜去年曾提交提案，建议加快慈善立法进程。她认为慈善事业在中国的发展不够迅速，“无法可依”是第一位的原因。

去年12月，在无锡举行的第二届中华慈善文化论坛上，凤凰卫视老板刘长乐对比中美两国慈善捐款数额后深有感触地说：“这是令人难过的事情，中国公益机构10年来共得到近100亿元的捐赠只相当于美国戴尔电脑公司创始人迈克尔· 戴尔一人捐赠的数目。”

先开渠，后放水

《慈善法》在起草阶段就几度徘徊，行进缓慢，这是意料中的事。“慈善立法，被许多学者认定为和《物权法》一样，是一项重要的退耕还林的努力，将对改善社会生态起到不可替代的作用！”国务院法制办政法司处长朱卫国曾借专家之口道出《慈善法》的立法本意，民政部法制办主任王来柱则形象地把这项立法工程称为“先开渠，后放水”。

《慈善法》草案之争议主要表现在两个问题上，一是慈善到底是靠政府还是靠民间，二是靠“大款”还是靠大众。立法者中间，持“靠政府、靠‘大款’”者与持“靠民间、靠大众”者一时不能达成共识，尚需磨合。

由谁主办？这是现代慈善事业的标志性指标，《慈善法》不能不予以确认，也就是说必须清晰地回答“慈善到底是靠政府还是靠民间”。

改革开放以前，中国政府在救助贫弱群体方面“大包大揽”，被称为全能政府，对于老百姓的捐赠热忱并不乐见，一种怕“丢面子”的心理让慈善事业退居幕后。甚至到了1980年代后期，东部沿海一个城市遭遇罕见台风袭击，市民自发掀起捐赠活动，不料市府发出通告，要求市民相信政府有能力安排好灾民的生活，不要再到市府捐钱捐物。

从1949年到1992年的43年间，中国内地没有一家慈善组织，而从1993年到2001年出现了172家，这是中国内地第一波的慈善组织。这项事业发端于1990年代中期并非偶然，作为从计划经济到市场经济转型的一个环节，政府开始淡出一些社会服务活动，并成立了一批慈善机构，例如因主持“希望工程”而闻名的中国青少年基金会，以及中华慈善总会等。藉此良机，草根慈善组织如雨后春笋般破土而出，但力量微弱。

不过，由于受“制度惯性”影响，恢复慈善事业以来，沿袭了由政府机构垄断慈善事业的格局，形成了制度变迁中的路径依赖，一方面，社会大众对身边的贫困现象习惯于追问政府责任和依赖政府救助；另一方面，慈善活动、慈善机构多依附于政府，政府重视的地方募款数额过亿，政府意兴阑珊的地方募款区区数百万。两相对比，给人制造了一种错觉，“靠政府则慈善兴”。殊不知，“政府重视”背后，“政治运动”式的“摊派任务”屡见不鲜。

遗憾的是，这种错觉被部分立法者吸收成为其立法意志，因而主张慈善事业“靠政府”。去年12月，记者曾采访时任香港民政事务局局长的何志平先生，他认为“慈善事业靠政府”这种提法不科学。在何志平看来，作为平衡大局的宏观管理者，政府制定的是面对大众的福利政策，扮演的是一个公平、公正的社会资源分配者角色，与慈善无关，因为这是政府的“财政责任”。

何志平说，慈善事业的核心问题并不是让老百姓捐更多的钱，而是“这些钱给谁，谁来干，为谁而干”，说白了是一种权力分享，授予民间慈善组织整合、分配社会资源的权力，让公民参与社会治理。

换言之，开放慈善事业就是开放社会，让民间与政府共同分享社会治理的资源。朱卫国的态度是很鲜明：“慈善靠民间，而不是靠政府”，“慈善有了自己的空间，才有可能有自己的作为”。

大款与大众之争

有一种观点认为，慈善是用富人的钱为穷人服务，是杀富济贫。慈善事业究竟“靠‘大款’还是靠大众”？各方意见纷纷。

迈克尔·戴尔、比尔·盖茨、沃伦·巴菲特、李嘉诚„„一个又一个当今大富豪，双手一挥个人账户上的上百亿美元便成为善款，摇身一变成为世界上最著名的慈善家。慈善似乎是富人的游戏。

记者采访的一些中国企业家，在询问他们“慷慨指数”时，得到的答复往往是：企业尚在爬坡阶段，“心有余而力不逮”。他们大多也认为“慈善是富人的游戏”。

2006年7月，朱卫国就慈善立法去美国考察，在纽约参加了一个关于企业社会责任的论坛，有不少世界500强的大公司代表参加。朱卫国获悉，“就是这些大公司，它们的捐赠在2000亿美元的慈善捐赠中所占有的比例并不高”，比例最大的是个人捐款，“那些个人的捐款多数来自收入尚不足中等的群体”。数字很枯燥，但能说明真相。美国的社会捐款中，70％来自于成千上万普通公众每月几美元、几十美元的小额捐款。

支持“靠大款”的立法者并不是不知道这些事实，但仍坚持己见，究其原因，或许有二：一是靠“大款”见效快；二是中国普通百姓为住房、教育、医疗等硬开支已伤元气，不忍再向他们募捐。

记者曾采访中国教育发展基金会首任理事长、原教育部副部长张保庆，他便是一名“靠大款”的行动者，“中国真正有钱人还是少数，包括我们的公务员等大量人员，挣的钱并不多，还要维持自己的生活，省点钱养老，还有子女教育，看病。好多人叫我发起个人募捐，我想，这个以后再说。现在，还是先找有能力的人来捐”。

张保庆现在做的主要工作是登门拜访企业家或亲自给企业家写信，像吉利集团董事长李书福等企业家一捐就是上千万元，中国教育发展基金会成立一周年时，张保庆主要靠“大款”已经募集善款逾2亿元，见效之快令人刮目相看，而批评者则认为靠大款“施舍”不利于培养健康的慈善文化。

“慈善立法要弘扬的是平等主体之间出于真诚友爱和关怀而做出的善举，而不是出于廉价的同情和怜悯，而作出的‘ 高尚秀’。”朱卫国是支持“靠大众”的，他说“靠大众”才能培养一个成熟的公益社会，慈善捐赠才不会因经济的不景气而出现大的波折。

共富·共有·共享

两个争议之外，慈善立法最难迈过的一个门槛，是“明确政府规范慈善行为的权力界限”。具体而言，就是规范政府行为由“无所不为”向“有所为有所不为”转变，立法者面临的是智慧与胆识的双重考验。

人们期待的《慈善法》不应是一部“部门利益促进法”或“部门权力保障法”，去为某些部门跑马圈地，它应该在慈善领域勒住权力的野性，不给非法、虚伪、欺诈、贪婪等留置空间。

“现代慈善事业是一种有组织的公众参与的社会行动，而绝非个人的善心善举，更不是政府收取‘准税收’的另一资金渠道。”学者指出，既放权，又“放钱”，才能使民间慈善力量活起来，而不是相反。

2007年传来的一个好消息是，“两会”期间通过了修订的《企业所得税法》，把抵扣比例从3％提高到12％，也就是说，企业捐款额度在应纳税所得额的12％以内，企业可以享受免税待遇，“这对进行捐赠的企业是一个很大的鼓励”(民政部副部长李立国语)。

这就是政府“放钱”的最新例证。之前，3％的规定意味着，如果企业慈善捐款超过企业所得的3％，还得为所捐款项纳税，“这是无法调动企业个人进行慈善捐赠积极性的”(李立国语)。这项规定的立法原意很明显，政府有意限制企业财富流动方向。

如今“抵扣比例”一下子提高9个百分点，如果企业愿意，它可以把这笔财富捐给慈善组织而无须纳税，而这正是政府有意“放钱”给民间的结果。这正好说明，慈善的本质不是募款的多寡，而是政府有意让资源流向何处，由接受者去“帮困济贫”，分担责任。

如果政府愿意，“抵扣比例”还可以继续提高，这正是“小政府、大社会”的渐进之路。所谓“小政府”，不仅仅是 “精简机构”，其实质是“限制政府权力”，由全能政府向有限政府转变。

“民政部„„支持公募性和非公募性基金会的设立与发展，形成更多的筹集资金、动员群众的组织平台。”8月22 日，在国务院新闻办的新闻发布会上，李立国明确表态。这是一个“放权”的信号。

据悉，《慈善法》将对慈善机构的具体制度和机制做出明确规定，而对慈善机构的规范几乎无一例外成为各国慈善立法的重点，避免慈善机构成为权力的傀儡、金钱的奴隶，抑或沦为犯罪的工具。拥有公信力的慈善机构方能承接政府有意释放的慈善资源(权、钱、人等)。

一个成熟的社会，企业和公民的财富再分配，既可以走“税收—财政—公共支出”的路径，亦可以走“社会捐款—慈善基金—慈善事业”的路径，目的都是为了提升全体公民的福利，建立一个共富、共有、共享的一流社会。

第三篇：我国社会保险立法存在的问题及对策

我国社会保险立法存在的问题及对策

目前我国有两大任务：一是要构建社会主义和谐社会；二是资本统治的时代是不可超越的。和谐社会需要物质基础，而这个物质基础需要资本来倡导。《社会保险法》如果能够平衡劳资以及政府利益方面发挥其应有的作用，则可以认为其已经基本达到了立法的目的和初衷，也为构建和谐劳动关系，进而构建和谐社会做出了应有的贡献。

一、社会保险立法的必要性和紧迫性

我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。它适用于全体社会成员，目的在于保证劳动者和其他社会成员以及特殊社会群体成员的基本生活并逐步提高其生活质量。其中社会保险的内容在社会保障中所占比重最大，可谓社会保障体系的核心。社会保险具体包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等重要内容。从功能上来说，社会保险制度被还称为经济发展的“减震器”和“助推器”。建立社会保险制度，通过规范社会保险关系，可以维护社会保险当事人的合法权益，促进社会和谐稳定。因此，加快社会保险立法进程，建立健全与我国市场经济发展水平相适应的社保体系，是经济社会和谐发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。

二、我国社会保险立法存在的问题

我国社会保险制度的历史不长，很多具体制度都处于创建甚至是初步探索阶段，整体上来说社会保险立法的不足之处主要表现在以下几个方面：

首先，社会保险的立法涉及的保险覆盖面即对象太窄。在市场取向的经济体制改革过渡时期，我们建立的主要是为国有企业改革配套服务的劳动保险制度，而不是完全的社会保险制度，涵盖的范围主要是“产业雇佣关系”，通俗的讲即为有单位的人建立社会保险，保障他们的社会保险权，而我国的用工签约率一直以来又很低，从而将一部分应该享有社会保险权的主体简单的排除在外。社会保险法律制度中的身份意思浓厚，让人误以为社会保险似乎就是专为国有企业改制、为现代企业制度而设立的配套制度。

其次，社会保险的立法不统一。在世界范围内，任何社会制度的建立和发展，无一例外不是立法在先，为其奠定相应的法律制度基础。转轨时期的社会保险立法层次低下、内容分散、立法体例不规范，没有统一的法理念指导，很多都是探索性的立法。现行的社会保险法律规范的立法层次太低，与社会保险的地位不相符，而现实情况是社会保险法在市场经济法律体系中的地位越来越重要，应当由最高立法机关来制定相应的法律。但是中国目前尚无一部统一的综合性的社会保险法作为社会保险法律制度的核心。

再次，社会保险的立法在监督方面重视不够。特别是在社会保险基金的监管法方面系统性立法是不够的，致使社会保险基保值、增值困难，浪费严重。社会保险法律制度设了不少的监督条款，但大多流于形式，并没有形成一种经常性的、全面的监督安排，从而导致制度执行不力，并且还不能及时纠正其中出现的问题。

最后，社会保险的立法目前规定的救济渠道不畅。我国包括社会保险争议在内的关于社会保障争议的救济制度主要可以概括为“一调一裁两审”，实质上是没有建立专门处理解决社会保险争议的机制，而是循用劳动争议立法的规定。

遵循的是一种大事化小、小事化了的习惯思维，而且有愈来愈明显的将其行政化处理的倾向。社会保险争议适用劳动争议立法，因争议处理机构工作人员的专门法律素养不高，争议处理机构力量薄弱，必使其程序愈益繁杂、效率低下，根本无助于争议的更好解决。总之，我国社会保险法律制度在立法方面问题重重，严重影响了社会保险法律制度的践行实效，迫切需要完善相关立法解决这些问题。

三、完善我国社会保险立法的建议

我国在社会保险立法过程中，既要从宏观上把握好立法的原则、方向和思路，又要从微观上处理好立法的覆盖面、管理监督和衔接配套等具体问题。这样，社会保险立法才能有实质性的进步和发展。

（一）社会保险立法的宏观构想

1.注重经济体制的过渡性与立法的超前性

我国社会保险立法很多都是计划经济的产物，因此带有浓厚的国家保险和企业保险的特征，现在社会保险制度改革就要打破传统的格局，建立适应市场经济要求的以“国家、社会、企业和个人多方共担”的社会化保险体制。但我国现行立法表现出“需要什么，制定什么”的现象，我们认为这样会打击进行科学立法的热情和对立法的预测。.注重城乡二元结构与社会保险立法一体化

市场经济的发展，需要有统一的社会保障制度，以利于生产要素在企业之间、地区之间和城乡之间的合理流动，因此，社会保障立法一体化是市场经济的必然要求。但我国的城乡二元结构由于长期受城乡制度性差异和体制性阻隔的制约，将长期存在。我们认为，在构建统一的社会保险立法的设计中要承认并考虑到城乡二元结构的存在，这样才有利于社会保险立法的发展。

3.注重与国际社会保险制度接轨

我国入世，给我国的社会保险立法也带来一定的冲击和挑战。根据我国加入WTO的承诺，我国的商业保险业务将逐步向外资商业保险公司开放，由于其实力强、服务规范、涉及养老保险、医疗保险的保险品种多，回报率稳定等优势，必然与我国的社会保险事业形成竞争，如果我国还不加强社会保险立法的改革和完善，与国际接轨，势必会在与外资商业保险机构的竞争中处于劣势的地位。

（二）社会保险立法的微观运行

1.扩大社会保险立法的覆盖范围

我们认为应当扩大社会保险的覆盖范围，将前述的灵活就业人员也纳入我国的社会保险的范畴，使更多的人享受到社会保险的待遇，促进统一劳动力市场的形成。

2.加强社会保险基金的监管

首先，要调整管理机构的设置，明确中央和地方的责、权、利，交由统一的劳动保障部门负责，实行统一管理监督，确定统一的收费标准。其次，要完善监督机制，既要设立内部监督，又要设立外部监督，即建立管理部门、企业、个人组成的监督机构，使社会保险的参与人与享受主体对社会保险基金的管理、收支有较清楚的了解，增加透明度，发挥积极性。

（三）解决好社会保险立法与相关配套法律的衔接问题

由于社会保险立法是一个复杂的问题，涉及到诸多方面，所以不仅需要制定好相关领域的专门法，还要解决好与其他法律部门的协调问题。

结论

总之，我国的社会保险改革与制度建设，急切需要通过社会保险立法来规范，但现阶段指望制定一部完美的社会保险法律显然是不现实的。在社会保险制度的设计上，应以科学的眼光从理性的角度设计制度，使法律确实具有可行性，避免法律成为简单的摆设甚至起到阻碍劳动者利益实现的相反效果。在尽可能地制定一部较好的社会保险法律的同时，加快社会保险改革步伐及相关法规建设，仍然是确立这一制度并使之不断走向完善的重要条件。

第四篇：我国社会保障立法中的突出问题

社会保障法律是调整社会保障关系的法律规范的总和，社会保障法律制度包括宪法、法律、行政法规、地方立法等多种形式。我国的社会保障立法过程基本上可分为四个阶段：（1）新中国成立伊始就着手建立社会保障制度的创建阶段；（2）1958年至文革前的发展阶段；（3）文革中的停滞和80年代中期前的恢复阶段；（4）80年代中期以后的创新阶段。经

过四个阶段的立法过程，我国社会保障制度框架已初步形成。但随着社会主义市场经济不断深入，我国已处在关键的社会转型期，大量旧体制遗留问题和新体制下逐渐显现的社会贫困群体的保障、社会稳定的保持等问题日益突出，从而使社会保障立法中的各种突出问题日益彰显。尽快解决社会保障立法中的突出问题，加快和完善社会保障立法，以形成一个统一、规范、可靠和可持续的社会保障体系，已成为当前急需解决的紧迫问题，一、社会保障立法中的突出问题

1.缺乏整体规划，立法空白多。

自20世纪90年代以来，我国加快了社会保障立法的步伐，至2004年5月，先后出台了35部法律、法规和规章制度，初步形成了现代社会保障法律制度框架。但从总体上看，我国的社会保障立法还缺乏整体规划，空白点多，没能形成一个完整、统一的社会保障法律制度体系。以社会保险为例，社会保险是是社会保障制度的核心内容，但目前还没有建立统一的、适用范围较大的社会保险法（欣慰的是，这项立法已纳入全国人大2006的立法计划）。在社会救济、社会福利领域也莫不如此，缺乏统一的法律。其结果是，即使在同一个社会保障子系统内，由于各项法规政策出台时间不一致，多单兵突进、少全局统筹，多应急政策、少长远规划，导致整个子系统缺乏有机地衔接与协调，留下很多的立法空白点。其中最为突出的一是农民工的社保立法、二是农村的社保立法、三是社保基金的单独立法。

2.立法层次低，缺乏较高的法律效力

迄今为止，经过全国人大通过的与社会保障相关的法律仅有7部，且大多是与其他内容混在一起，并非全部适用于社会保障领域，而且涉及到的也不是主要的社会保障子系统。社会保障法律体系主要还是由国务院及其职能部门颁布的众多法规、规章构成，并且其中很大一部分为“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等，法律效力极低，并由于导致有立法的执行刚度低，无立法的根本谈不上保障。这种局面表明社会保障立法的权威性和稳定性严重不足，这与社会保障制度应有的法律地位相去甚远。社会保障立法较低的法律效力和弱势的法律地位必然会导致资本与民生博弈、就业与保障取舍、刚性与弹性两难的困境。

困境之一：资本与民生的博弈。社会保障制度是社会的“稳定器”、“减压阀”，是维系社会和谐的一条重要纽带。低效力的社保法律往往使不少地方在发展中将效率优先原则绝对化，凸显资本追求利润的本性，造成社会公平缺位。企业不参加社保，或者少报、漏报、欠缴的现象是一个公认的普遍事实，有的地方甚至把不参加社会保险作为招商引资的一项优惠条件；资本所有者（即“老板”）不是把缴纳社保费作为必须负担的成本，而是作为自己的利益。社保制度成为了一条残缺的稳定防线。

困境之二：就业与保障的取舍。目前，我国已经进入劳动年龄人口增长高峰期，劳动力供大于求的基本格局长期内不会改变。面对如此突出的劳动供需矛盾，社会保险的需求往往让位于就业岗位的需要。低效力的社保法律往往使职工们选择“沉默”：能够找到“饭碗”已属不易，谁还有勇气为今后的保障而跟老板“翻脸”呢？

困境之三：刚性与弹性的两难。我国的法律法规对于参加社会保险、缴纳社会保险费的强制性早有规定，但是这种刚性却十分脆弱，各级劳动保障部门加强社会保险的征缴，常常依靠的是思想动员和人情动员。低效力的法律使法治成为社会保障制度的“软肋”，导致资本的力量过于张扬和职能部门的征缴手段过于弱化。

3.法律的规范与强制力低，社会保障实施机制弱。

社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督程序等。我国社会保障实施机制较弱，主要原因是当前已有的法律法规中普遍缺乏责任规范和制裁办法。如：缺乏对拒绝参加社会保险，拒缴社会保险费，以及拖欠离退休人员、失业人员保险金等行为的法律制裁措施。另外，在目前的刑法中，也未将社会保险基金列入特定款物的保护范围。

二、加快和完善社会保障立法

1.加快人大统一立法。人大立法是整个社会保障法律制度建设的最高保证。目前我国社会保障领域缺少人大立法，而过多行政立法，社会保障制度的正常运行不能得到有效保证；而经过多年的行政立法实践，已经为人大统一立法奠定了一定的基础，国家应加快社保立法研究，适时推出社保方面的基本法律，以统帅其它法规、政策，保证

社保制度得到全面、系统、持续发展。

2.强化社会保障法律制度的实施机制。以强有力的制度和措施来保证社会保障功能的实现。一方面应加强法律规范本身的强制性，尽快建立相关社会保障法律责任制度，对责任者依法追究行政、民事、刑事责任；一方面可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立劳动和社会保障法庭（法院），对劳动和社保领域的违

法行为及时审理。

3.在立法过程中，还需要引以重视的几个问题。

1)经济体制的过渡性和立法的超前性。我国正处于经济体制转型期，在社会保障制度建设上，大量表现为转型时期的应急性和过渡性，而缺乏目标性和前瞻性的制度安排，这种局面不利于制度的长足发展，还会加大以后制度转化的成本。因此，社保立法应在科学预测发展趋势的基础上，在根据、有目的地做出立法规划，确保社会保障法的稳定性和生命力。

2)中央立法和地方立法权限。社会保障立法应该统一由中央进行，以保证所有的公民都能享受到基本的社会保障权益，但考虑到我国各地区间发展和管理水平上的差异，应允许地方在一定时期、一定程度上保留部分立法权，但不得与国家立法冲突。

3)城乡二元结构与社会保障立法一体化。我国二元经济结构显著，城乡差别大，在社会保障立法一体化进程中，必须从城乡社会统筹发展的角度看待社保立法。一方面，在很长一段时间里，在广大农村实行有别于城市的社保制度；另一方面，社保制度应确立有利于劳动力流动和促进二元经济整合的机制。

4)社会保障是人权保障的重要组成部分，要加强与国际社会保障制度的接轨。

第五篇：我国慈善组织政府监管问题研究

我国慈善组织政府监管问题研究

摘要：我国慈善组织的发展始于上个世纪九十年代。改革开放以来，慈善组织进入了一个高速发展的时期，截至2010年底，在民政部门依法登记的各类社会组织数量由2005年底的31万个增加到44万个，其中基金会数量从975个增加到2200个，①其中许多社会组织都将慈善作为其服务宗旨。慈善组织在协调社会发展、社会救济、公共服务等方面发挥着不可忽视的作用，但是近年来也出现了一些不和谐的现象，使公众对慈善事业的信任程度大幅度降低，同时也暴露了慈善组织政府监管存在的问题。本文通过对这些问题的分析，提出了一些具有针对性的对策和建议，希望为构建一种科学合理的慈善组织政府监管模式提供一点思路上的借鉴。

关键词：政府监管 慈善组织 监管机制

一、政府监管概述

监管一词源于英文单词regulation，在国内通常被译作“管制”、“监管”和“规制”。在学术界，普遍使用的是监管，也有学者倾向于使用“规制”一词，但是需要明确的是，无论使用“管制”或是“监管”还是“规制”，这三个词语的本质意思都是相同的，本文统一使用“监管”一词。②

国内外学术界每个学者都有对政府监管的概念作出自己的阐释和定义，综合考察这些概念和定义，我们可以发现监管至少要包含以下要素，首先包含监管的主体即谁来监管的问题，监管者通常被认为是政府机关，监管者通过立法或者其他形式来获得监管权利；其次包含监管的客体即监管谁的问题，监管对象即被监管者通常是在市场经济中运行的各种经济主体和社会组织；最后是监管手段即怎样监管的问题，在政府监管过程中主要是依赖各种法律法规或制度，通过这些法律条文明确限定监管客体的各种市场行为，同时规定监管客体违反法律法规将受到的惩罚。王俊豪认为监管即具有法律地位的、相对独立的管制者（机构），依照一定的法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为。③现代意义上的政府监管起源于19世纪的美国，1887年美国成立洲际商业委员会以解决铁路运费的问题，这标志着现代政府监管的产生。具体来说，政府监管就是政府为了在 ① 《中国慈善事业发展指导纲要（2011-2015）》，中华人民共和国民政部网站http://，2011年7月15日 ②王俊豪，管制经济学原理[M]，北京：高等教育出版社，2007年，第1版 ③王俊豪，管制经济学原理[M]，北京：高等教育出版社，2007年，第1版，第四页 市场经济条件下达到某些公共政策目标和实现公共利益，利用自身的公共权威，通过制定法律条文、规章制度，进而调节和制约各种微观经济主体和各类社会组织的市场行为，限制其随意进入和退出特定行业，同时规范其价格和资质等，确保国民健康和经济的可持续发展。慈善组织作为一种非营利性的社会组织即“第三部门”也是政府监管的主要对象和重要内容。

二、慈善组织概念

慈善理念在中国古而有之，孔子主张的“仁爱”、墨翟主张的“兼爱”、韩愈主张的“博爱”等等都是我国早期慈善思想的重要体现。“光宽和慈善，不忤於物，进退沉浮，自得而已。”这是最早关于慈善的表述，“慈”本指父母之爱，引申为凡怜之爱，⑤“善”与恶相对，特指人与人之间的友爱与互助、富有同情心、对人的关怀。⑥中华慈善总会创始人崔乃夫曾经精辟的概括慈善的涵义，他认为“慈”为父母之爱，是一种纵向关系，“善”为人与人间的关爱，是一种横向关系。“慈善”就是富有同情心的人们之间的互助行为。因此慈善组织就是以实现慈善为目标的一种非营利性的社会团体，组织运行的资金主要来源各级政府的财政补贴和社会捐赠，其受益者主要是社会困难群体和弱势群体。我国的慈善组织通常可以分为三种：第一种是官方或者半官方的慈善组织，如中国红十字基金会、中国青少年基金会等。这种慈善组织主要依靠政府扶持培育，部分隶属于政府的一些职能机构，在某些方面享受政府机关的待遇，但是同时又以社会团体或非营利性组织的身份接受政府的管理。第二种是具有合法性的其他慈善组织，这种慈善组织是指除了第一种以外的、在政府主管部门登记在册的一般性慈善组织。第三种是指暂时没有在政府登记、没有取得合法地位的民间草根性组织，这类慈善组织往往具有很强的自发性，在某种都能得到政府和社会的默认和许可。在这三种慈善中，官方慈善或半官方的慈善组织为我国特有一种慈善组织，这是由于我国的市民社会发展程度有限，导致我国慈善组织发展成熟度较低，目前还处于初级阶段，需要政府的培育和支持，也只有这样才能够进一步促进和带动我国慈善组织和慈善事业的跨越式发展。

三、慈善组织政府监管的现状

目前我国政府相关部门针对慈善组织工作建立相对完备的监管制度，例

④ ④⑤ 魏收，《魏书》卷六十七，列传五十五《崔光》，中国古籍全录

陈至立，辞海【M】,中华书局2009年版 ⑥ 周秋光、曾桂林，中国慈善简史【M】,人民出版社，2006年版 如，年检制度、重大活动报告制度、信息公开制度和财产管理制度等等。这些监管制度在实际操作过程中主要表现为：在政府的民政部门登记备案，有登记机关和政府主管部门负责日常检查和监督，评定其继续开展活动的资格，同时根据慈善组织的规模进行分级管理，即全国性的由国务院的登记机关进行管理负责，地方性由各级地方政府负责。我国的慈善组织始于1994年，中华慈善总会的成立标志现代慈善开始我国兴起，自此我国的慈善组织呈现出了蓬勃发展的积极态势。但是随着慈善组织的快速发展，也出现了一些不和谐的现象，贪污、挪用、滥用捐赠财物和资源的情况时有发生，导致了我国慈善组织的公信力急剧下降，同时暴露出了我国政府针对慈善组织的一些监管措施还存在一些问题。

（一）、法律体系不健全

目前关于慈善组织的政府监管工作还没有一部系统法律作为支撑，只是依靠一些相关的法律条文和规章制度，不能够满足我国慈善事业快速发展的需要，存在严重的滞后性。首先目前关于慈善组织政府监管的立法层次较低，不能够对慈善组织进行有效约束。我国尚无一部系统、专门规制慈善组织的法律，关于慈善组织运转的法律主要依靠国家各有关部门出台的部门规章和各地自行制定的地方性法规，这些法律不能够对慈善事业所涉及的关系进行系统公平的调整和维护，更不能形成统领性的监管法律框架，已经严重制约了我国慈善事业的进一步发展和成熟。其次是立法不全面，甚至有些地方还存在立法空白。我国慈善组织的监管法律往往只重视慈善组织的登记注册而轻视后期的监管，将政府主要精力耗在如何监管慈善组织的成立上，导致了实体法的缺失，以至于很多概念都有没有明确，例如公益性基金会以及公益慈善组织的独立性问题都难以得到有效解决。

众所周知，政府监管的有效实施不仅需要具备健全的法律法规体系，同时也要求这些法律法规无论是在立法理念层面上还是具体的技术层面上都要具备良好的契合性。而我国现在的慈善立法与慈善组织的发展严重脱节，而且各种立法往往雷声大雨点小，在《中国慈善事业发展报告2009》中就已提出《慈善事业法》的制定，但是到目前为止，仍未实现这一目标。现有的慈善法规已不能适应快速变化的社会慈善现象，也不能满足慈善组织发展的内部要求。总之，我国的慈善立法亟待加快。

（二）、监管制度不合理

如前文所述，目前我国针对慈善组织政府监管主要年检制度、重大活动报告制度、信息公开制度和财产管理制度等几种主要的监管制度。其中年检制度是指慈善组织的登记管理机关按照既定的法定程序和内容对慈善组织在上一个中所进行的各项运行的检查，以确认其是否有继续开展下去的资格。慈善组织所要做的就是在规定的吋间内准备相关的资料，并报送业务主管单位审査，审核合格之后交由登记管理机关审査。但是当慈善组织对其鉴定结果存在不同的意见时，却没有没有合法行使权力的渠道，只能默默的接受。而且，年检制度对监管所起到的作用是十分有限的。重大活动报告制度，是指慈善组织的重大活动必须经过业务主管单位的审査和批准才能进行。这个制度目前备受争议，在实际操作过程中怎么界定重大活动以及具体报告程序是什么，以及违反这个制度的直接法律后果都没有准确的表述和界定。信息公开制度，是指慈善组织应当向业务主管单位报告接受和使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当的方式向⑦社会公布。这项制度虽然规定了慈善组织有信息披露的义务，目前对财务信息、工作程序信息、项目运行信息以及受益人信息等的披露、发布、公示仍然是规定不足，向社会公开的具体程度并没有硬性规定，而且这个“度”很难把握，所以很多慈善组织并不会主动公开款物的分配和使用信息，对公众来说，善款使用的公开力度远远不够。

（三）、监管体系不完善

目前针对慈善组织的监管我国实行的是登记管理机关和业务主管机关双监管体制，双重监管体制往往过于侧重慈善组织的资格审定，对慈善组织后期的监管不足。政府主管部门要求慈善组织注册必须挂靠一家业务主管单位，造成大部分慈善组织因找不到挂靠单位而游离于政府监管之外；另一方面，由于政府把大量的人力和无力投入到“入口”监管，这就导致了动态进程监管乏力，在此环节出现了贪污、挪用善款等不和谐现象。

双重管理体制导致我国慈善组织官僚色彩浓重，失去慈善组织本身的独立性。理论上讲，慈善组织本来就是来自于民间的自发性组织，在政府机关或者公共监管机构的监管之下独立开展慈善活动的组织，但是由于挂靠单位和主管部门 ⑦ 《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十一条，国务院，1998年10月 的权威，导致我国慈善组织基本都属于行政控制型。以2008年汶川地震为例，80%的捐款都进入财政账户，玉树地震捐款同样收缴国库，这些都表明了政府仍然直接控制慈善组织，政府越位虽然是为了统筹安排捐款，但是这样却不利于慈善组织的健康发展和进一步成熟。同时政府的越位势必导致后期监管的无力和缺位。在这种监管体制下，慈善组织往往被视为民政部门或挂靠单位的二级机构，除了完成自身的慈善活动还承担一些政府机关的行政事务，甚至作为政府部门分流人员的接受单位。双重监管体制一定程度导致了监督主体的多元化，实际中并没有专门独立的监管部门，导致监管乏力，各个部门之间相互推诿，效率低下。

四、慈善组织政府监管的改进措施

（一）、加强立法建设

法律是监管慈善组织的前提，是高效监管慈善组织的保障。政府应该着力推进慈善组织监管的立法工作，完善目前的法律体系，提升立法层次，尽早出台专门的慈善组织监管法律，从法律方面规范慈善组织的政府监管工作，保证我国慈善组织的健康发展。以美国为例，美国有专门的慈善法针对慈善组织和慈善事业的行为进行规范，包括界定慈善组织的经济收益、公共慈善机构、私人基金会、倡导及立法游说、慈善组织的商业活动、自我治理等等都有明确的法律规定和解释。

推进慈善组织的专门性立法工作，明确界定慈善组织的性质、地位，监管机构的构成和职责，捐赠人、受赠人和受益人的权利义务，慈善捐赠活动的程序，明确规范慈善事业的准入、评估、监管、公益产权界定与转让、投资、退出等。也应赋予慈善组织相应的司法救济权：当慈善组织的设立申请被驳回或者慈善组织因违法行为被罚款时，可以向法院提起诉讼。明确慈善组织的组织形式及其使命，确立慈善组织独立的法人地位，建立慈善组织的进入、管理、评估及运行的基本准则，改善慈善组织财务管理制度，明确慈善活动的运作程序，确立慈善组织分类分级监管制度、行业评估制度和信息反馈制度，规范慈善组织等社会团体在慈善事业中的义务和责任，以及公民对慈善事业参与的权利和义务。彻底改变目前法律体系对慈善组织定位不清现状。同时明确志愿者的合法定位、进入条件和权力义务，改变目前多个省份的志愿者立法空白，适当给予志愿者一定的奖励制度和保障制度，就能吸引更多人参与到慈善事业中来，确保慈善事业的人力资源供应。

（二）、完善监管体制

首先要进一步加强政府监管力度，监督分为行政监督、社会监督、行业自律以及内部监管等几种形式，真正对慈善组织最具约束力的和最具效率的形式无疑是行政监督。⑧要进一步建立健全慈善信息公示制度，及时收集、分析和公开慈善捐赠的相关信息，制定重大慈善活动备案制度，建立慈善组织的诚信体系和问责机制，加强对慈善组织的财务监督。各级民政部门要从当地实际出发，为慈善事业发展提供行政服务平台，及时总结、交流、推广发展慈善事业的经验，为慈善组织的发展创造良好的条件。要加强政策和理论研究，充分发挥专家学者的作用，积极探索慈善事业发展的规律、途径、模式，创新慈善工作理论，全面提高慈善组织管理的整体水平。

其次要加强慈善组织内部自律。慈善组织的自律和自我约束是监督体系的第一道防线，也是慈善事业健康有序发展的基础。⑨不断优化慈善组织管理的内控机制，是促进中国慈善事业良性发展的关键任务。慈善组织要自觉签订自律承诺书，并明确奖惩措施，在慈善组织内部建立起决策、执行以及监督权职分离的科学运作体系，包括财务管理、捐赠款物的管理和追踪，建立其具有权威性的公示制度，引入科学的评估机制，并建立慈善信息查询系统，随时公示有关信息，接受公众的查询与监督。

最后要依靠社会监督机制，增强政府监督的实效，建立起专门的非政府组织管理机构，实施对各类慈善组织的统一监督管理和协调服务。完善慈善组织的评估机制，保证对慈善组织评价的公正，提高其公信力，获得更多的捐赠，必须建立健全外部的评估反馈机制，即独立的第三方评估制度。制定评估规程和评估指标，适时开展评估工作，及时发布评估结果，以弥补政府监督的不足。监督慈善组织，媒体应该发挥更大的作用。除加强舆论宣传，持续扩大慈善事业的社会影响之外，媒体的另一个重要作用就是监督慈善项目运作、资金流向、实际效果等，并向社会公众进行报道和反馈。

（三）、加强慈善事业人才和志愿者队伍建设。

⑧⑨林建鸿：《透视慈善机构规范制度缺失》，《中国国情国力》，2005 年第 2 期

张伟珍：《从慈善组织公信力维度论中国慈善事业的发展》，中共四川省委党校学报，2007 年第 2 期 加快慈善专业人才培养工作，依托高等院校、科研机构和大型公益慈善组织，加快培养慈善事业发展急需的理论研究人才、高级管理人才、项目运作人才、专业服务人才、宣传推广人才等。大力推动慈善从业人员的职业培训工作，加强规范化培训教材的编写工作，设置有针对性的培训课程，采取灵活多样的方式，不断丰富慈善工作者的专业知识和技能。推动完善专职慈善工作者的人事、福利、薪酬和社会保险政策，增强公益慈善事业从业的吸引力，不断壮大慈善工作队伍。推动制定慈善行业从业标准和职称评定标准，提升慈善行业管理水平和服务效能。大力支持志愿者队伍建设，引导学校、机关、企业与公益慈善组织合作，鼓励各界人士参与社区和各领域的慈善活动，促进志愿服务经常化、普遍化。健全志愿者权益保障制度，建立和完善志愿者的注册管理、教育培训、时间积累、绩效评估、奖励表彰等相关制度，推动志愿服务广泛、深入、持久开展，满足社会各方面的需求。参考文献：

1、王俊豪，管制经济学原理【M】，北京：高等教育出版社，2007年，第1版

2、魏收，《魏书》卷六十七，列传五十五《崔光》，中国古籍全录

3、陈至立，辞海【M】,中华书局2009年版

4、周秋光、曾桂林，中国慈善简史【M】,人民出版社，2006年版

5、林建鸿,透视慈善机构规范制度缺失【J】,中国国情国力，2005(2)

6、张伟珍，从慈善组织公信力维度论中国慈善事业的发展【J】，中共四川省委党校学报，2007(2)