新时期流动人口服务管理工作的实践与思考大全

第一篇：新时期流动人口服务管理工作的实践与思考大全

新时期流动人口服务管理工作的实践与思考

太仓市市长助理、公安局局长 陈皆一

近年来，随着太仓经济的迅猛发展，流动人口大量涌入，去年底已达43.6万（与本地人口基本持平）。流动人口在为全市现代化建设作出重要贡献的同时，也给社会管理尤其是治安管理带来了严峻挑战。面对日趋复杂的治安形势，我局坚持以信息化手段破解流动人口管理难题，以人性化服务推进外来人员融合进程，探索出了一条既规范管理、保持社会稳定，又加快融合、促进社会和谐的新型流动人口服务管理之路。

一、当前人口流动存在的特点

进入新世纪以来，我国人口流动性明显加快，特别是东部沿海经济发达地区吸引了大量外来人员来此务工就业。以太仓为例，近年来外来流动人口平均以28%的增长比例涌入本地。2000年，全市流动人口总数为5.2万人，2003年达到15.4万人，2007年跃升至43.6万人，预计到2008年底将达到50万人，这一数字将超出本地常住人口总数。在总量大幅上升的同时，流动人口的流动方式、生存形式及其社会需求日趋复杂，对流入地的社会治安影响更为突出，人口流动呈现出一些新的特点：

（一）流动人口的稳定性逐步增加。流动是流动人口的基本特征，但是随着经济的发展，流动人口的稳定性也在不断增加。主要表现为三个方面：一是滞留时间延长。由于受城乡发展、中西部发展差距影响，经济相对发达的东部沿海地区对外来流动人口的吸引力越来越大。较高的经济收入、不断提高的公共服务，对流动人口的“拉力”作用进一步增强。这使得不少流动人口从原先的在原籍务农为主、农闲时外出打工的 短期式季节性流动，渐渐转变为外出务工为主、以务工为主要收入来源的全年性流动，有的甚至在流入地长期居住。据统计，2007年，在太仓的流动人员中，暂住半年以上的占50%，暂住1年以上的占38%，暂住三年以上的占23%。近三年，有7636名原先在太务工经商人员将户籍迁入本地。二是就业相对稳定。由于流动人口整体文化素质较低，因而从事职业多为中低层次的第二、第三产业，主要在工厂企业务工以及从事建筑、服务等行业，另有部分从事经商和承包农业务农。近年来，苏南地区外向型、劳动密集型经济发展较快，客观上需要吸纳简单劳动力，造成外地剩余简单劳动力流入。目前，流入本地的流动人口多为外省农村青壮年，文化程度较低，初中以下文化程度的有39.5万人，占90%。这些人员多从事技术含量较低的劳动密集型工作，如工厂一般的操作工、服务业的员工，其尽管就业相对稳定，但收入一般较低。除去维持生计还要寄钱返乡养家糊口，生活水平较低。以太仓2007年登记在册的流动人口为例，在企业务工的有30.67万人，占70.3%，从事第三产业服务业的有3.85万人，占8.8%，从事个体经商的有近1万人，占2.2%，承包农业务农的有4555人，占1%。三是居住相对稳定。一般而言，流动人口多选择租赁房或工厂企业的集体宿舍作为居住房，近年来各地建造的外来人员集中住宿区也成为一些外来人员的选择。随着外来流动人员日益注重家庭成员的团聚、子女的教育以及生活条件的改善，流动人口结构呈现家庭化趋势，携妻带子的家庭式居住逐渐增多，已占总数的24%。而且因为传统的地缘感情和聚居习惯，流动人员多爱选择老乡、同业人员一起居住，形成地缘性人口聚居的特点，地缘性聚居的特点使 得流动人口的居住稳定性更加明显。

（二）流动人口违法犯罪现象日益突出。由于流动人口整体文化素质较低，法制观念淡薄，又缺乏专业劳动技能，加之其所处社会地位相对低下，一方面易对贫富差距、文化不同等产生抵触、趋利、抗争和反社会心理，成为实施违法犯罪的主体。另一方面，因其所处弱势地位，防范意识和技能缺乏，易遭受不法侵害而成为违法犯罪的被侵害主体。正反两个方面的原因使得流动人口其违法犯罪已经越来越成为影响社会治安稳定和社会和谐的突出问题，对社会形势带来很大压力。主要表现为四个方面特征：一是违法犯罪比例不断上升。随着本地经济发展，居民收入增加，生活改善，素质提高和管理的日趋严格，常住人口违法犯罪的动机和实际数量不断下降。与此相反，流动人口的违法犯罪总量却呈逐年上升之势，每年抓获的外来作案人员比例逐年上升。近三年来，太仓市每年抓获的外来刑事作案人员均占抓获总数的90%以上。外来人员违法犯罪已经成为影响全市社会治安稳定的主要问题。二是结伙作案的特点明显。流动人员由于工作、居住时多以同乡、同族等关系聚居在一起，血缘关系、乡情关系、利益关系以及排外心理等因素，使得其很容易纠合在一起。实施违法犯罪时，也相互壮胆、分工合作、相互传授犯罪技能，一方面使犯罪行为更易得逞，另一方面也使犯罪的社会危害程度加大。根据对太仓近年来抓获违法犯罪人员分析，外来流动人员结伙作案的占比达50%以上，其中盗窃、抢劫、抢夺犯罪的更是高达85%。三是流动人员“第二代”犯罪不断增多。越来越多的外来流动人员子女在流入地生活成长，接受流入地学校、社会的教育和风俗、文化的熏陶，对流入地有较强的归属感和认同感。但由于城乡分割的二元社会管理制度，使其无法融入流入地，因而产生较强的不平等感、被剥夺感。加之缺乏良好的教育和固定职业，家庭管教能力有限，“第二代”违法犯罪问题日显突出。太仓市局07年抓获了45名外来流动人员子女作案人员，占未成年作案人员总数的55.6%。四是“外侵外”类犯罪突出。由于流动人员相对处于弱势，一些流动人员作案时将袭击目标对准同为弱势群体的流动人员，案发类型多为盗窃同事或同住人员财物类案件、诈骗案件以及强奸案件等。分析发现，在流动人员实施的违法犯罪案件中，有41%的案件侵害客体同是外来人员。

（三）流动人口要求享受平等的利益诉求不断增强。近年来，外来流动人员的生存状况较之前几年尽管已有较大改善，但是相比较本地常住人口仍有较大差距。流动人口生存过程中遭遇社会歧视、贫富悬殊、拖欠工资、难以维权的现象屡见不鲜。特别是超强度的劳动、恶劣的工作环境、不尽公平的劳动保护条件、克扣或拖欠工资、随意侵犯人身自由等现象在一些地区不同程度地存在。流动人员在城市生活中没有话语权，难以融入流入地的主流社会，处于边缘化和贫困境地，其合法权益保障现状和其自身需求存在较大差异。在缺乏通过正常渠道争取自身权益、保护自身合法权益的情况下，一些流动人口就会采取以不合法对付不合法、以对抗方式讨回公道的非正常方式，成为社会的不和谐因素。有的从事盗窃、“两抢”、诈骗等违法犯罪，成为社会的不稳定因素。此外，随着经济条件的改善，一部分具有较高素质、较稳定经济收入的流动人口，寻求获得尊重、要求享受平等权益以及实现自我价值的诉求日 益增强，公民意识、法律意识、公平意识不断增强，要求融入本地社会的期望值也在不断提高。由此可见，流动人员的合法利益诉求能否得到满足，一定程度上影响人口流入地的社会治安稳定与否。

二、流动人口服务管理的实践

近年来，面对流动人口不断增长、刑事发案不断攀升、社会治安压力不断加大的严峻态势，面对流动人口日益增长的权益保障需求，我们审时度势，调整思路，从2006年起，逐步摸索建立起以信息化管理为支撑，精细化管理为基础，市民化服务为手段，新老太仓人和谐共处的新时期流动人口服务管理新机制，打造了“以房管人”、“融合工程”两大品牌，流动人口服务管理工作取得了显著成效。06年以来，太仓在流动人口年增长28%的情况下，治安情况逐年好转。06、07年，违法犯罪类警情分别下降29.8%、8.7%，刑事案件分别下降4.6%、12.8%，八类案件分别下降11.7%、22.6%。主要做法有两点：

（一）立足掌控到位，实施“以房管人”，依托信息化手段实现对流动人口的精细化管理

一是加强对流动人员登记管理工作，强化源头信息采集，通过提高登记率增强外来人员的自我约束能力。我们除在企业、社区及集宿区开展人员信息社会化采集外，将流动人口易落脚的出租屋、旅馆、网吧、留宿浴室等作为管理重点，开展实名、实时、实数登记，确立了“以房管人、定位到间、动态更新、关联掌控”的思路，切实提高流动人员信息登记率、准确率和鲜活性、丰富性。⑴理清出租房底数，以房管人。06年下半年，我们集中4个月时间，对全市房屋出租户进行了一次“兜底 翻”式的排查、整治，摸清了底数，并将这项工作作为经常性工作常抓不懈。到07年底，全市共登记房屋出租户3.5万户，比06年净增了近1万户，比05年净增了2万多户，现场随机抽查私房出租户登记率达98.5%、准确率达到100%、出租户治安责任保证书签订率达100%。⑵理清出租房间底数，人室一致。对登记的15万间房屋出租房间，采用镇、村、组、户、间层级代码编号法，统一喷漆上墙，暂住人员登记精确到间，改变了以往出租屋无门牌号及“到户不到间、人户难关联”的问题。⑶随时掌握变动，及时更新。建立了社区民警定期上门核查制度，基本保证人头信息的更新维护周期不超过10天。派出所信息采集室24小时运转，及时把人员信息录入信息系统。建立了暂住证满一年核查制度，人留登记、人走注销，确保登记情况与实际情况一致。⑷注重关联信息采集，服务实战。将流动人员通讯号码、房东通讯号码、流动人员配偶、同住人员及车辆等重要信息与身份证、户籍地、暂住地、工作单位等基本信息设定为必采必录信息，确保实战应用最基本、最重要的信息采集到位。目前，全市流动人员“人室一致”率达95%，刑事作案人员案前暂住登记率达88.4%。07年以来，全市通过“以房管人”，查获违法犯罪人员820多人，其中刑事作案人员421人、治安处罚399人。在侦破去年“4.19”杀死2人恶性案件中，由于实名登记、网吧监控到位，两天就破获了案件，这起案件被省厅评为十大网络破案精品案件。二是加强对流动作案人员的锁定控制，围绕发现预警犯罪，实行信息化管理，大力提高发现违法犯罪嫌疑人的能力。我们改革传统管理手段，加强信息化实战应用，实现民警查询与系统自动预警相结合，实现网上 报警和快速反应的结合，精确打击混迹其中的违法犯罪人员。⑴加强日常登记的比对，及时发现违法犯罪嫌疑人。06年以来，通过出租房流动人员登记抓获网上三逃人员83人，通过狠抓旅馆业实名登记和信息比对抓获网上逃犯15名、查获吸毒人员31名；通过健全网吧实名登记制度、全面安装电视监控措施抓获犯罪嫌疑人186名，其中网上逃犯109名；通过卡口嫌疑车辆识别比对系统查获被盗抢车辆86辆，堵截嫌疑车辆281辆，查获刑事作案人员147名。⑵加强社会面巡逻盘查、查询比对，及时判定违法犯罪嫌疑人。我们规定一线民警必须依托移动警务通系统每天开展疑人、疑车、疑物的查询工作，工作量由后台统计系统，列入实战部门的考核。去年以来，利用网上信息破案550多起，抓获网上逃犯及现行作案人员500多名，通过查询卡口监控图像破获5起重大凶杀案件。⑶加强快速反应能力，及时抓获违法犯罪嫌疑人。我们组建了跟着警情布防的市、镇、村三级巡防力量共1485人，建成了监控、车辆识别、测速等三道功能齐全、联网运行的卡口岗亭61个，形成了市、镇两级中心500多个点的公安监控系统和社会监控系统互补的格局，大大提高了动态环境下的社会面防控水平。去年以来，根据110指令现场抓获违法犯罪嫌疑人4960多名。

三是加强对流动高危人群的研判跟踪，改革管理方式，实行动态掌控，有效提高挤压犯罪、压降犯罪的实效性。我们依托信息化手段，着力解决了伺机作案流动高危人群发现难、掌控难的问题，增强了打防的针对性和实效性，真正实现了流动人口管理“抓小放大”。⑴准确界定违法犯罪高危人群。为避免因高危人群界定面、检查面过宽而牵制精力过大、负面影响较大的情况，我们通过研判分析，根据近年来查获的外来刑事作案人员中有“案底”的人占60%的情况，将有“案底”的流动人员界定为违法高危人群，突出重点开展工作。⑵全面实行信息化管理。自行研发了高危人群预警系统，对流动人员登记系统、旅馆业系统、交通违法系统录入的所有信息进行碰撞比对，凡是有“案底”的人员就会自动预警，大大提高了发现违法犯罪高危人员的能力。06年10月份以来，共预警出有案底的违法犯罪高危人员7018名。⑶全面实行“两查一管”工作机制。对预警出的高危人群，开展“查人、查物、列入日常管控”工作。“查人”主要核查其真实身份、核对落脚地、采集指纹、核查同住人员；“查物”主要对其驾驶的交通工具通过与被盗抢车辆系统比对甄别嫌疑，对其他物品通过与协查通报被盗物品比对甄别赃物，凡有证据证明其携带物品系赃物的，能打击处理的及时打击处理。不能打击处理的，由社区民警定期见面，随时掌握动态，及时教育引导。06年以来预警出的7018名外来高危人员，通过“两查一管”，从中打击234名，有4245名高危人员在民警3次、4次见面后纷纷离开了我市，这是我市06年以来刑事发案持续下降的一个重要原因。

（二）立足和谐共处，实施“融合工程”，实现对流动人口的市民化管理和人性化服务

和谐社会关键是人与人之间的和谐。40多万外来人员与40多万太仓人能否和谐相处，直接影响平安太仓、和谐太仓建设，影响经济发展。为此，我们认真调研，出台了新太仓人融合工程的意见，得到了市委、市政府的高度重视，以“两办”名义转发全市。一是大力开展“党建工程”，通过发挥党组织和党员的示范引领作用促进融合。外来人员中的流动党员是一个庞大的群体，也是一股强大的正义力量。我们积极会同市委组织部，对流入我市数量多、居住集中的地区，采用“走上门、请进来”的办法，与输出地党组织联系，商请他们派出专职党务工作者在我市设立驻太流动党支部，按照“支部找党员、党员找积极分子、积极分子找老乡”的思路，加强对外来人员的教育引导。去年以来，陕西渭南市、安徽定远县、湖北麻城先后在我市设立了驻太流动党委、党支部。在此基础上，由派出所党支部与驻太流动党支部开展“结对共建”，协助派出所开展教育管理、矛盾排查、扶贫帮困、治安管理等工作，减少外来人员的抵触情绪，其影响甚至扩大到毗邻地区。为动员流动党员亮明身份，我们以市外管办的名义，向全市流动党员发出公开信，承诺对亮明身份的流动党员享受免费挂号诊疗、免费体检、免费就业培训、优先就业等12项服务。目前，600多名新太仓人主动亮明了党员身份。

二是大力推进集宿工程，把流动人口集宿区建成“准社区”，通过增强其市民意识来推进融合。针对长期以来流动人口大部分居住在出租房内，居住条件简陋、环境较差的情况，积极会同有关部门，按照“准社区”标准加强外动人口集宿区建设。集宿区内警务室、流动人口登记站、治安调解室、社区卫生服务室、计生党团组织、法制宣传、技能培训“八个必进”；食堂、浴室、电视室、图书室、电子阅读室、社区卫生所、小超市、电话吧“八个必有”，以完善的基础服务设施吸引新太仓人入住。同时，从规范集宿区治安、物业管理入手，按照本地化管理模式，积极 推行自我教育、自我管理，减少了公安日常管理对务工人员的“扰民”，增强了新太仓人的市民意识，较好地推动了新太仓人融入太仓。

三是大力开展“法制工程”，通过提高流动人口的法制素质来推进融合。编印了《新太仓人读本》，为新太仓人提供法律知识、计划生育、劳动保护、创业咨询等方面的服务。针对当前流动人口违法犯罪低龄化问题突出的情况，由派出所分管社区副所长担任民工子弟学校的法制副校长，社区民警担任校法制辅导员，定期到民工子弟学校上法制课，通过典型案例剖析、常用法律法规知识宣传，提高民工子弟的法制意识。对外来人员违法子弟，采用“结对子”的方法，加强帮教，对家庭生活贫困的流动人员违法子弟伸出援助之手，尽可能帮助解决子女就学、看病就医等实际困难，让他们感受到党和政府的温暖。去年以来，我们先后与8个外来人员困难家庭开展了结对帮困，捐款捐物2万多元。

四是大力开展“文化激励工程”，通过寓教于乐，激发流动人口奋发向上、创业立业的热情来推进融合。会同有关部门联合举办“新太仓人文体艺术节”，开展趣味体育比赛、新太仓女性技能展示、优秀文艺节目选拔评选、外来民工子弟学校文体活动等系列活动，通过健康向上的文体活动，在精神文明领域加快新太仓人的融合。通过举办“十佳创业者”、“百名优秀流动人口”评选表彰活动，为流动人员营造了一个积极向上、奋发进取、争先创优的氛围。此外，还组织警官艺术团到新太仓人较多的企业和乡镇进行巡回表演，让他们感受到公安机关服务的氛围。在新太仓人中聘请警风警纪监督员，增强他们的“主人翁”意识。

三、流动人口服务管理工作的认识和体会 人口的流动和迁移是现代社会文明进步的主要特征，是市场经济的必然产物。今后一个时期，我国因城乡差距、地区差异导致农村大量富余劳动力流向城市、流向经济发达地区的状况不会根本改变。特别是苏南地区，由于外向型经济发展态势强劲，对劳动力需求旺盛，决定了流动人员规模在未来相当长的一段时期内仍将保持在较高水平。对此，我们应该有一个清醒认识：一方面要看到，农村富余劳动力进城务工经商，既是增加农民收入，解决“三农”问题，建设社会主义新农村的国家发展战略要求，也是加快促进城乡建设和经济发展的客观要求，同时大量富余的劳动力和各类人才，对流入地的发展也起到了很好的推动作用，成为经济建设、社会发展不可缺少的重要力量。另一方面也要看到，流动人口对流入地城市管理、社会治安、劳动就业、社会保障等方面带来了持续压力，给流入地政府的社会管理和公共服务带来严峻挑战和考验。并且由于城乡差别、生活差距和文化差异等影响，外来人口与本地人口的交往、融合等也存在诸多矛盾。如果忽视了对外来人口的服务管理，当涉及外来人口亟需解决的问题积重难返时，其后果必然会对社会的稳定和谐产生巨大影响和冲击。近年来全国部分地区发生的多起外来人口群体性事件的经验、教训也已佐证了此问题的严峻。基于上述认识，在近年来的实践中，我们太仓市局一方面根据法律的规定，积极履行职能，对流动人口实行规范管理，促进其有序流动；另一方面积极联合政府其他职能部门，在保障外来人口合法权益的基础上，从加强教育引导、强化文化吸引、增进理解包容等多层面入手，促进其与本地人的融合，努力实现社会和谐的目标。我们的体会是： 必须统一认识，树立正确的服务管理理念，切实加大对流动人口服务管理的力度。面对日益庞大的流动人口大军，如果单纯地将他们视为社会不安定的制造者，视为社会不和谐因素，就会采取戒备型、防范式管理的方法，造成社会对立，影响社会和谐。因此，我们从统一思想认识着手，形成“三点共识”，定下了流动人口服务管理工作的基调。首先，加强流动人员服务管理工作是事关安定和谐和现代化建设大局的一项重要工作。经济社会发展和人民安居乐业，离不开良好的社会治安环境。正视流动人口大量涌入对治安带来的压力，必须先抓住流动人口管理这个“牛鼻子”，下大力气解决流动人员违法犯罪高发影响社会治安稳定这一问题。其次，加强流动人员服务管理工作符合广大人民群众包括绝大多数外来流动人员的愿望。加强流动人员管理，预防各类治安刑事案件和各种安全事故，不仅能够增强本地居民的安全感，同时也能增强流动人员的安全感，是绝大多数外来人员所拥护和支持的。加强流动人员管理不是“扰民”，更不是“歧视外来人口”，而是为了更好地维护包括外来人员在内的广大人民群众的合法权益。第三，加强流动人员服务管理工作必须坚持以人为本，坚持人性化服务。要实现平安和谐，必须通过不断改进管理形式，从更高层次上推动流动人口融入本地，通过拓宽服务渠道，扩大服务范围，尊重和维护流动人员的合法权益，增强他们的市民意识和第二故乡意识，使他们较好地融入本地，与本地人和谐共处。在近年的实践中，我们立足工作实际，摸索并实施了“以房管人”、“抓小放大”的管理方式，同时坚持主动融合、促进和谐的服务理念，通过精细化管理和人性化服务，最大限度地管控住了必须管住的人，实现了 “管住一小批、安全一大批，打击极少数、服务绝大数”的目标，不仅提高了工作效率、取得刑事发案持续下降的喜人成效，而且也避免了以往“大呼隆”、“扰民”式检查对绝大多数安分守己外来人员的影响，赢得了他们的理解和支持。

必须齐抓共管，多部门积极参与，建立起全社会综合参与的流动人员服务管理体系。流动人员服务管理是一项综合性的社会工程，如果仅仅靠公安机关唱“独角戏”、剃头担子一头热，是不能取得综合效益的，必须建立起实行党政领导、政府各职能部门积极参与的规范完备的流动人员服务管理体系。我市成立了外来流动人员管理工作领导小组，下设办公室负责日常工作。市综治委将外来流动人员管理和服务工作列入各镇（区）社会治安综合治理目标管理责任制考核的重要内容，主要领导亲自部署，分管领导具体抓落实。在流动人员多的乡镇、街道设立流动人员服务管理中心或服务站，配备人员负责落实具体管理措施和开展相关服务。同时，加强了管理力量的配备和经费的保障。全市按照1000：1的标准配备了318名外来人员协管员，作为外来人员管理的基本力量。健全了外来人员经费保障机制，用于外来人员协管员队伍的经费由06年的500万元增加到了07年的630万元，其中市财政负担70%，镇级财政负担30%，人均经费已达2.5万元，在经费上确保了外口管理工作的顺利开展。此外，劳动保障、教育、计生、民政、工会、共青团、妇联等部门也按照各自的职能分工，各司其职、协调配合，共同开展流动人员服务管理融合工作。特别是在开展融合工程的过程中，宣传、体育、文广等部门，协调配合，积极组织参与开展了新太仓人文明礼仪教育系 列实践活动、新太仓人文体艺术节、提供免费就业技能培训等一系列活动，也吸引了大量本地居民的关注和参与，形成了政府部门牵头组织、全社会关心支持、外来人员积极参与的良好融合氛围。

必须勇于开拓创新，推动流动人口自我教育、自我管理、自我服务工作机制的不断完善。在流动人口数量不断增多、来源地不断扩大的情况下，如果仅靠流入地党委政府、相关部门的单向工作，得不到流动人员的认可、支持，难免有力不从心之感，出现“你弹你的琴、我唱我的调”的局面。因此，必须最大限度地争得流动人员自身对服务管理工作的认可。我们在工作中注重外来人员流出地党委政府的支持，主动上门联系，介绍我市的经济发展和外来人员的现状，提出双方联手、合作共赢的设想，得到了当地党政的支持，这也是在短短两年内就有三地党组织在我市设立流动党支部（党委）的原因。在此基础上，我们充分挥发外来人员中党员、团员以及治安积极分子的作用，努力推动和完善流动人口自我教育、自我管理、自我服务的工作机制，既实现了流动人口的“以外管外”，成为公安机关开展人口管理、信息登记和治安巡逻的好帮手，又有助于增强流动人口的归属感、认同感，增进流动人口与本地人口的沟通了解，营造本、外地居民和睦相处的社会氛围。实践证明，大力推进流动人口自我教育、自我管理机制，既提高了流动人口对服务管理工作的参与度，增进了彼此的信任感和工作针对性，也可以帮助公安机关分担部分纠纷调解等工作任务，解放部分精力，使有限的警力更好地投入到日常治安管理、治安防范和案件侦破中去，收到了事半功倍的效果。

第二篇：新时期流动人口管理工作的探索与思考

新时期流动人口管理工作的探索与思考

流动人口是社会管理的重要对象，是和谐社会建设中最需要关注的群体，是影响社会治安的特殊群体。流动人口管理是公安基础工作的一项重要内容,做好该项工作对于推动公安基层基础建设具有深远意义。从近年来的实践来看，公安机关在流动人管理上还存在一些问题，必须创新管理手段。

一、当前流动人口管理工作存在的主要问题

（一）管理机制不够顺畅。流动人口管理是一项复杂的社会系统工程，涉及到公安、劳动、计生、城管等多个职能部门，需要各有关部门共同参与、齐抓共管。但目前部门之间各自为政的现象十分突出，缺少相互协同配合的精神，对本部门有利的事情争着去做，对应该管而“无利可图”的事情不积极主动地抓，最终形成了只有公安机关唱“独脚戏”的尴尬局面。

（二）管理队伍不能适应工作需要。目前，流动人口管理工作主要依托社区民警和公安机关协警人员。按照“实有人口”管理的要求，大部分社区民警实际管理的“实有人口”已经远远超过1000户或3000人这一标准，有的派出所一名社区民警管理一万多人。社区民警不仅要承担常住、重点和流动人口管理，还要承担大量治安防范、调解纠纷和刑事案件等工作，管理便显得力不从心，流于形式，有时为了应付吃紧的治安形势，往往把精力投到其他立竿见影的专项斗争的硬任务中去，而对流动人口管理的“软任务”自然就缺乏有效的投入，以致出现“说起来重要,做起来次要，繁忙时不要”的局面，仅仅停留在做表面文章上，没有真正下大功夫，下大力气，从而出现对流动人口管理不得力的状态。加之协警人员待遇低、流动性大，对管理的法律、法规和要求掌握不全面、不透彻，对如何做好管理工作不理解、不明确，忽略了登记、发证、查验、注销等各个环节的相互联系，虽然投入了大量的精力，但仍达不到底数清、情况明的工作目标。

（三）管理工作社会化程度不够高。一是房屋随意性出租，难以及时掌握流动人口。出租房房主片面强调经济利益，放松管理，不知道承租人的人数、姓名、原籍地、工作单位，对任意留宿、借宿、转租现象不过问；二是用人单位不按规定录用流动人口。按照流动人口相关管理规定，用人单位在录用流动人口时，必须审查其身份证、劳务许可证、流动人口计划生育证明等证件，但有些用工单位、个人置规定于不顾，随意录用，同时一些单位个人只注意经济效益，对于危害社会治安状况的情况不加检举或制止其违法行为，给公安机关对流动人口管理工作增加了难度。

（四）保障制度不够完善。大多流动人口进入城市除寻求更多的经济收益外还有诸多需求，如受教育、就业培训等，而这些需求在现实生活中难以得到满足，流动人口往往采取忍让、被动接受的态度。流动人口大多居住的环境比较差，物质精神生活层面处于社会底层，合法权益无法得到保障，再加上社会对于流动

人口的认可度较低，进而造成极大的心理落差感，极易导致极端行为的发生，从而引发犯罪，影响社会稳定与和谐。

（五）高危流动人口管控力度不够。近年来，高危流动人口犯罪已成为突出的治安问题，由于此类人群流动性、隐蔽性强，现实中大量的高危流动人口游离于公安机关的视线之外，因此要在大量的流动人口中发现和甄别高危流动人口十分困难，管控难度可想而知。“犯罪的不登记，登记的不犯罪”的现状，直接影响了社会治安稳定和公安机关打击力度。

（六）考核机制不够健全。目前，流动人口管理工作处于“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”，由于流动人口服务管理工作未被纳入公安机关等相关职能部门的考核机制，相关职能部门缺乏具体明确的管理职责和管理任务，致使相关职能部门领导对流动人口管理工作的重要性、紧迫性缺乏足够认识，未能将其摆上重要位置，工作缺乏主动性、积极性，上面问一下，下面动一下，上面不问，下面不抓，导致流动人口管理工作缺乏深度、力度和制度保障。

二、加强和改进流动人口管理工作的对策

（一）充分认识加强流动人口管理工作的重要性，确保流动人口管理工作上新台阶。随着我国改革开放逐步深入和工业化、城镇化、市场化推进，流动人口规模不断扩大，社会参与程度不断加强，维护自身权益、分享改革发展成果要求明显增强。同时，随着社会开放性、动态性增强，管理盲区逐渐显现，流动人口服

务和管理难度越来越大，任务越来越重。与新形势新任务要求相比，当前流动人口服务和管理工作在思想认识、管理机制和保障机制等诸多方面还存在不相适应的问题。因此，一定要充分认识新形势下加强和改进流动人口服务和管理工作的重要性，进一步加强新时期流动人口服务和管理工作，切实解决存在的突出问题，不断提高流动人口服务和管理工作的质量和水平。

（二）突破现行体制障碍，建立流动人口综合管理专门机构。在党委、政府的统一领导下，加强与有关部门协作，依靠社会力量实行共同管理。建立一个由各级党政分管领导挂帅，公安、工商、城管、劳动、计生委等部门参加的相对固定的流动人口综合管理专门机构，逐步形成在党政统一领导下，以公安机关为主体，其他部门密切配合的流动人口管理格局。

（三）强化工作保障机制，切实解决流动人口管理人力和经费保障问题。流动人口大量增加，就必须有适应工作的管理队伍和管理经费。一是要保障各级管理工作人员到位，加强流动人口管理工作队伍建设，确保流动人口管理工作人员数量和质量。二是要将流动人口、出租屋日常管理经费纳入财政预算，制定具体的经费标准和供给办法，按照“分级管理、分级负担”的原则，保障流动人口管理工作经费，实行专款专用。三是要建立健全一系列的管理服务制度，规范日常管理服务工作。在多层次、全方位建立健全管理制度的同时，要建立健全服务机构，严格落实各项服务措施，要做到“四个明确，一个到位”，即：明确服务途

径、明确服务职责、明确服务项目、明确服务人员、确保服务到位。

（四）推行“证、房、业”相结合的管理模式，不断提高管理工作的主动性。一是加强“以证管人”力度，制定以暂住证为核心的管理制度，工商、劳动、国土资源、教育等部门把核查外来人口《暂住证》、《流动人口婚育证明》、《房屋租赁证》作为办理营业执照、卫生许可证、子女教育等服务的前置条件，实行对办证人上网比对核查制度，使流动人口变“要我办证”为“我要办证”，提高流动人口办证率。二是按照“谁出租谁负责、谁用工谁负责”的原则，全面实行“以房管人”和“以业管人”措施，制定出租房屋租赁制度，分类管理、挂牌出租，对辖区聘用流动人口的单位、企业，由社区干部和社区民警负责，逐一签订治安责任保证书，明确用工单位、企业的监管义务和责任。

（五）建立健全流动人口保障制度，保证流动人口生活安定。在进入城市后，往往会感到缺乏社会归属感和融入社会困难等问题，而这些与社会保障制度的健全与否有着极为密切的关系。应在现有的基础上，扩大社会保障制度的覆盖面，尽快实现流动人口的同城待遇，使流动人口享受到同等的受教育权利、同等的就医权利、同等的就业权利、同等的失业保障、同等的最低生活保障等，促使流动人口到流入地主动登记申报。通过建立健全社会保障制度，促使流动人口到流人地管理部门主动登记申报，使其能够真正融入城市，实现整个城市的和谐与稳定。

（六）严密高危流动人口管控，提高精确打防控管能力。高危流动人口管理是一项系统工程，其效能的发挥依赖于基层基础工作的多个环节，牢固树立情报信息主导打防控理念，把情报信息工作置于高危流动人口管理的基础性、先导性位置，充分发挥情报信息在支持决策、预测预警和引导打击、预防、控制高危人口的作用，提高精确指挥、精确打击、精确管理、精确防范与控制的能力。在实践管理工作中，社区民警对流动人口进行分层次管理，筛选和甄别出其中的高危人群，纳入高危人群管控机制，并在周围建好治安耳目，为摸排线索、侦查破案提供精确的人口基础信息。

（七）建立健全目标管理考核机制，强力推动流动人口管理工作落实。将流动人口服务管理工作纳入到公安机关等相关职能部门的目标管理考核机制中，着力建立科学的目标管理考核机制体系，明确管理职责任务，为流动人口管理提供制度保障，建立流动人口管理长效机制。

第三篇：流动人口服务管理的实践与思考

湖北公安简报 流动人口服务管理的实践与思考

刘菊生

流动人口是指临时离开户籍所在地，跨越一定行政辖区，前往他地的人口。随着经济社会发展和工业化、城市化进程加快，市场经济条件下，人口大流动是一种必然社会规律。流动人口在城市承担大量急难险重工作，在推动经济发展和城市建设的同时，也必然给资源环境和公共服务管理带来更大压力和挑战。流动人口服务管理工作既是一项社会系统工程，也是公安工作中最基础的业务。公安机关如何顺应形势发展需要，紧抓“三基”工程建设的契机，建设以动制动的流动人口服务管理新机制，推进社会治安综合治理，服务经济社会发展，是当前必须着力研究解决的一个重要课题。本文结合武汉流动人口现状和服务管理工作实际，探讨进一步加强和改进流动人口服务管理的有效方法。

一、我市流动人口的基本情况及主要特征

武汉拥有独特的区位优势、交通优势和市场优势，随着“两型社会”综改区建设的获批，新型工业化、城市化进程的加快，在经济大发展、改革大开放的时代背景下，流动人口大量涌入，日益成为国家中部地区转移农村剩余劳动力的重要人口集散地，已形成数量高达百万的重要群体。呈现以下特点：

（一）总量规模上扩大化。80年代末，我市登记流动人口25万人，90年代末仅34万人。近五年来，呈现大幅增长态势，年均增长率达40％，年均递增15.6万人，由2002年的39万猛增到2007年的117.3万，流动人口与户籍人口数量之比是1：7，事实已成为本市实有人口的重要组成部分。

（二）就业选择上多样化。流动人口进城之初从事脏、苦、累、险等技术含量低、体力劳动重的行业和工种，但随着就业环境不断改善，流动人口分布行业和领域日益广泛，已成为推动经济发展和城市建设中不可或缺的重要力量。我市登记在册流动人口中，务工的1007157人，占85.89%；经商的84428人，占7.2%。

（三）区域分布上集群化。随着城市改造进程加快和区域功能定位逐步明确，中心城区成为流动人口主要聚集区。在汉流动人口中，聚集在中心城区1093328人，占93.23％；远城区79285人，占6.76％。从落脚点看，由于城郊结合部和城中村地区出租屋多、价格低，成为流动人口主要落脚点。全市流动人口过万人的39个派出所，全部集中在城郊结合部或城中村地区。

（四）价值取向上市民化。流动人口正在发生四大转变，即由亦工亦农向全职非农转变、由谋求生存向追求平等转变、由城乡流动向融入城市转变、由暂住向常住转变，移民倾向和市民化特征较为明显。在汉流动人口中，来汉1年以上的616471人，占52.6%；3年以上的157763人，占13.5％；5年以上的592人。

二、我市流动人口服务管理工作的主要作法和成效

近年来，全市公安机关把流动人口服务管理工作摆在“三基”工程建设和社会治安综合治理的重中之重，坚持“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”原则，不断探索“市民化管理、人性化执法、亲情化服务”的新路子、新办法，逐步积累了一套行之有效的办法和模式，较好地推进了流动人口服务管理工作。

（一）建立齐抓共管格局，实现由单一化向多元化管理的转变。我们紧紧抓住市委、市政府实施“农村家园建设行动计划”、“农民工素质进城计划”的契机，积极争取支持，把流动人口服务管理工作上升为党委政府行为，实现同部署、同规划、同建设，打造政府牵头、部门联动的整体格局。一是理顺管理体制，推动齐抓共管。市委、市政府成立市委常委、副市长、公安局长胡绪鹍任组长，综治、公安、劳动、计生、房产等26个部门主要领导为成员的流动人口服务管理工作领导小组，领导小组下设办公室，常驻市公安局办公，负责工作的组织领导和协调督办。各区、街成立流动人口管理服务领导机构和办公室。84个流动人口较多的街道设立流动人口管理服务中心，政府部门派员联合办公，提供“一条龙”流动人口服务。全市初步建立了“党政领导、综治牵头、公安为主、部门参与、齐抓共管”的格局，形成了市、区、街三级服务管理体系。二是做实工作平台，打牢工作基础。近年来，市委、市政府把流动人口服务管理工作纳入每年为民办理的十件实事之一，与社区建设、社会管理、社会治安综合治理相结合，实行统一部署、综合考核。市、区政府按1：1比例投资1.17亿元，依托全市1200个社区警务室，建设流动人口服务管理站，明确工作职责，改善办公条件，由社区民警和计生、劳动等居（村）委会专干联手开展服务管理工作，形成了以社区为依托的服务管理平台。政府出资，按照每人每月不少于580元的工资标准，聘请专职流动人口协管员1808人。三是健全制度规章，保障工作开展。市委、市政府联合发文，明确各部门职责，把流动人口服务管理纳入各区、街综治工作一级目标，实行绩效管理。市委、市人大、市政府、市政协先后开展专项调研，研究修订《武汉市流动人口管理条例》和房地、计生等部门规章，进一步完善管理体制、工作机制、税收征管和惠民政策，推动工作向法制化、规范化轨道发展。市公安局将流动人口服务管理工作纳入市局一级目标，进行整体部署，促进了工作落实。

（二）创新服务管理措施，实现由登记型向多样型管理的转变。坚持因地制宜，试点推广了流动人口服务管理“三四工作法”（建立区、街、社区三级管理体系和信息共享、考核评比、表彰激励、法制宣传四项工作制度），全市涌现出“以屋管人”、“委托租赁管理”、高危人群“三查两控”、“公寓式管理”、“出租屋门禁系统管理”、“行业自治管理”、“管家式服务”等切合实际、行之有效的办法和模式，形成一批有影响力的外来人口服务管理品牌。一是以宣传教育为先导，提高遵纪守法意识。重点宣传流动人口生活知识、法律知识、道德情操等方面的内容，依靠流动人口搞好自我管理、自身防范。建立流动人口党团组织，物色思想端正的党团青年作为流动人口协管员和治安耳目，发挥其积极作用。二是以落脚点管理为重点，减少防范管理漏洞。按照“谁主管谁负责，谁接纳谁负责，谁容留谁负责，谁雇用谁负责”原则，明确相关人员治安责任，与出租屋业主和用工单位负责人签订《治安责任保证书》。在出租屋集中地不断发展委托式、公寓式、旅业式和小区院落式等多种管理模式。在商贾云集的汉正街小商品市场、各大贸易市场等用工集中地，实行行业协会自治管理。在网吧、废品收购、二手市场、机动车修理等流动人口易涉足行业加强阵地控制。三是以高危人群为核心，预防减少违法犯罪。结合日常登记，对流动人口中形迹可疑、收支不符、有作案嫌疑的人员进行全面调查摸底，纳入高危人群，由社区民警组织治保骨干、协管员每月逐人上门见面，实行跟踪掌控。2007年全市摸排高危人员2069人。结合中心工作，突出对高危人员的清查，大力推行重点案件涉案流动人口倒查制度，及时发现打击藏匿其中违法犯罪人员。2007年查获各类违法犯罪嫌疑人4894名，破获刑事案件3707起，刑拘1897人。

（三）提高信息管理水平，实现由传统化向智能化管理的转变。传统的“档案登记”、“薄本式”等管理方式已很难适应流动人口动态多变的现实要求，我们大力推行信息化管理手段，提高科技含量，实现以动制动。一是构建全覆盖信息网络。实施光纤到所工程，建立市局、分局、派出所三级公安城域网。以流动人口经常落脚的出租屋、旅店为重点，开发建设流动人口信息管理系统、旅店住宿管理信息系统。二是建立规范化登记制度。工作中做到“五个坚持”：坚持流动人口“落地即登记”的工作机制，实行逐户上门登记，对来汉3日以上的流动人口实现“应登尽登”；坚持“谁用工谁负责，谁留宿谁负责”的申报机制，落实业主和用工单位的管理责任；坚持户籍室、警务室延时服务和节假日开门接待制度，提高登记办证效率；坚持信息录入微机管理机制，在社区全面推广信息脱机录入，数码照相等技术，实行登记办证上网核查和函调制度，实现信息的“完整、准确、鲜活”；坚持常态化集中排查，组织“百日登记”集中行动，提高登记办证数量和质量。三是推动信息共享应用。开发实有人口分析决策系统，实现流动人口登记办证、报表统计、变动轨迹等动态情况和数据网上通报。整合常住、暂住、出租房屋、旅店住宿、涉毒和出入境等人口信息，实现与案件、在逃人员、车辆等信息的关联互访、碰撞比对、分析研判。2007年，通过碰撞比对，破获刑事案件2040起，抓获违法犯罪嫌疑人1218人、网上逃犯96名。

（四）坚持以人为本，实现由管理控制型向维权服务型的转变。我们抓住流动人口最关心、最直接、最现实的民生问题，大力开展同轨制行政改革，为流动人口提供均等化社会服务，促其和谐共融。一是政策上倾斜，推进户籍管理制度改革。关注长期在汉承包土地、鱼塘、山林的外来务农人员，制定针对性的入户政策。推行在汉兴办企业纳税达到一定额度的外来经商人员，享受解决企业业主、家属和技术骨干户口政策。推行购买商品房达到一定条件的外地来汉人员准予落户制度。积极实施农民工“素质进城”计划，每年评选1000名“优秀农民工”，并为其解决户口问题。近两年全市迁入在汉居住一定年限的流动人口2.1万余人。二是权益上保护，维护流动人口合法权益。利用社区警务室，开办法制课堂，广泛开展法制宣传教育和法律咨询。在全市228个派出所实行首席人民调解员驻所办公，及时化解流动人口之间、流动人口与本地居民之间的矛盾纠纷。配合计生部门做好流动人口的婚育证明查验、催办。配合民政部门，在中心城区设立“农民工救助点”，在火车站、汽车站设立“农民工援助点”，做好生活无着落流浪乞讨人员的救助工作。配合有关部门开展整治非法用工专项行动、流动人口“平安返乡”活动，在90％以上的建筑企业实行工资支付保障金制度，及时发现处理拖欠农民工工资并涉嫌逃匿的案件，共处理涉及拖欠农民工工资的案件94起，涉及农民工3291人。三是价值上引导，根植流动人口市民意识。由市综治委、公安局牵头，流动人口服务管理工作领导小组成员单位参加，坚持每年为流动人口办理实事，内容涉及保障人身财产安全、提供法律援助、改善工作生活条件、帮助指导就业、解决子女就学、提供医疗服务等多个方面。联合房地、劳动等部门，开展以万名优秀出租户、千名优秀流动人口、百家优秀服务站、十个优秀街道为主体的“万千百十”工程创建活动，评定为优秀的，享受政府政策待遇。联合团市委，每年评选100名“杰出务工青年”。实行凭暂住证免收借读费制度，全市302所公办中小学共招收14.9万外来流动人口子女就读。完善农民工基本技能培训体系，每年培训农民工4.5万人。

三、当前流动人口服务管理工作中存在的困难及问题 一方面，规模庞大的流动人口在给城市发展作出重要贡献的同时，也给城市管理带来一系列问题。一是资源环境与公共服务的压力日益加大。据统计，平均每名城市人口的资源消耗约为农村人口的3.5倍。持续增加的流动人口，给城市资源环境带来了巨大压力和挑战。为满足日益庞大的流动人口各方面的服务管理需要，政府在人财物等方面的投入和支出不断加大，许多市政基础设施超负荷运转，负担日趋沉重。二是社会管理与治安控制的难度日益加大。在汉流动人口文化程度普遍较低，其中初中以下文化程度占70%以上，谋生能力较弱，多从事零散务工、小商贩经营等待遇回报小的工种，还有10%左右属于无业和“三无”人员。为谋求生路，有的走上卖淫、制假贩假、非法传销、贩卖毒品、“两抢一盗”等违法犯罪道路，有的甚至形成了以籍贯为纽带的帮派团伙，区域性、职业性、团伙性犯罪特征明显。近年来，我市抓获刑事作案成员中流动人口占35%以上，刑拘人员中流动人口占40%以上，远高于流动人口占实有人口比例。另一方面，当前流动人口服务管理工作在思想观念、管理体制、制度建设、工作机制和保障机制等方面还存在诸多困难和不相适应的问题。一是思想观念有待进一步转变。当前，大量农民工涌入城市，成为经济发展和城市建设不可忽视的一支重要力量。但社会上对流动人口仍存偏见，往往把流动人口临时工与单位正式员工区分开来，对外来打工人员存在歧视现象，使流动人口合法权益缺乏有效保障。一些单位对聘用流动人口存在随意解雇、随意克扣工资奖金、随意额外增加工时和任务、随意体罚流动人口等现象，对流动人口基本生活条件、医疗、工伤、救助等合法权益，与单位正式职工区别对待。这容易造成流动人口把自身割离于城市之外，不能以主人翁的身份融入城市之中。二是管理体制有待进一步完善。我市虽然成立了市、区、街三级流动人口服务管理机构，但这种机构是非常设性协调机构，无专门人员编制，对有关职能部门约束力不够，统筹协调力度软弱，制定出台政策缺乏权威，服务管理流动人口效率不高。同时，流出地与流入地之间协作配合不够，流出地多重劳务输出、轻服务管理，两地公安机关之间的协作沟通不够，没有形成有效的通报协查机制，存在管理脱钩现象。三是制度保障有待进一步健全。当前，流动人口服务管理的法律法规滞后、执法依据不足、处罚难度大。自2002年国务院废止收容遣送和租赁房屋治安许可制度后，没有出台相应管理法规，公安机关登记管理工作缺乏抓手。根据《治安管理处罚法》规定，对出租责任人和流动人口不履行登记、配合管理义务时，可处罚款。但罚款程序较复杂，行政成本过高。公安机关上门登记时，普遍存在“进不了门，见不着人，不配合，登记难”现象，对出租屋业主拒不备案、流动人口拒不登记办证进行处罚时，因没有后续行政拘留等强制措施，未能进行有效处罚，导致登记办证率低、及时性差。此外，《暂住证》作为基本证件的作用没有充分体现，各职能部门赋予《暂住证》的功用缺失，流动人口漏登漏管和“登记的不作案、作案的不登记”现象大量存在。四是保障机制有待进一步加强。一方面，流动人口协管队伍缺口较大。按照300名流动人口或50户出租屋配1名协管员的标准，目前尚缺2000余人。随着流动人口的日趋增多，缺口还将更大。另一方面，经费保障不足。当前信息网络仍停留在公安局域网，在社区没有一个共享平台，信息采集不够及时、全面，流通不畅，影响整体效能的发挥。

四、进一步抓好流动人口服务管理工作的思路及对策

根据公安部、省公安厅部署，结合武汉实际，按照“底数清、情况明、服务好、管理严”的总要求，抓好以下工作：

（一）转变观念，根植疏导服务的管理理念。流动人口问题既是重大的经济问题，也是重大的政治问题。加强流动人口服务管理，促进人口的合理有序流动，是构建社会主义和谐社会的重要任务，是社会管理和公共服务的重要组成部分，是经济社会发展的客观要求。公安机关必须正确认识现阶段人口流动现象，主动摒弃传统的以堵塞控制为主的思想观念，树立开放疏导的工作理念，力争实现五个转变：即由社会控制为主的治安管理型向城市统筹规划、综合管理模式的转变；由重管理轻服务向管理服务并重、寓管理于服务之中模式的转变；由户籍人口与流动人口双轨制管理向同轨制人口服务管理模式的转变；由职能部门管理为主向以完善社区服务管理体系为主的属地管理模式的转变；由政府管理为主向政府依法行政、社区依法自治、基层组织广泛参与的社会化服务管理模式的转变。

（二）政策引导，稳妥推进城乡户籍制度同轨制改革。现行的城乡二元户籍管理制度，形成了进城农民工的非市民化生存状态，阻碍了新型工业化、城市化进程。只有不断适应市场经济的发展需要，加快户籍制度改革，才能合理疏导人口有序流动，促进人口与市场优化组合，逐步缩小城乡差别、工农差别，更好地推进经济社会发展和城市建设。我们将以武汉城市圈“两型社会”综改区建设为契机，积极争取党委政府支持，先行先试，开展同轨制户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记管理制度。建议在稳步推进“城中村”综合改造农业户口改登湖北居民户口的基础上，在全市范围内取消非农业户口、自理口粮户口等户口类型，统一改登为“湖北居民户口”。特别是对学生户口迁移、夫妻投靠和在我市居住有一定年限、有稳定职业流动人口户口迁移等方面，优先放开，实行同等化市民待遇。

（三）理顺体制，完善流动人口服务管理组织领导体系。争取党委政府支持，成立市流动人口和出租屋服务管理委员会，下设办公室，作为常设办事机构，配备专门行政编制，与市综治办合署办公，区、街建立相应服务管理工作常设机构。建立党委政府统一领导，专门机构统一协调，各部门分工负责，条块结合、以块为主的属地工作体制，形成市、区、街、社区四级工作网络。建立和完善社会组织广泛参与、社区依法自治的模式，进一步强化企事业单位、企业主、用人单位参与流动人口管理的责任。积极倡导建立流出地与流入地的沟通协作机制，通过发函联系、网上查询、电话调查等方式，加强区域协作，共同解决流动人口服务管理中的问题。

（四）健全法制，强化流动人口服务管理制度保障。人口大流动是经济社会发展带来的客观社会现象，必须逐步制定完善统一、权威的流动人口法律体系。建议制定全国统一的《流动人口管理法》、《人口迁移法》等法律法规，逐步将以行政手段为主的管理向法制化、规范化轨道转变。就我市而言，积极争取党委政府支持，修订流动人口服务管理法规体系。主要是提请市人大研究修订《武汉市暂住人口管理条例》、《房屋租赁管理规定》等法律法规，进一步完善有关管理体制、工作机制和惠民政策。争取出台50元罚款当场处罚简易程序，提高执罚效率。对出租屋业主、旅店业主和用工单位，拒不依法接受罚款处罚的，增加行政拘留等强制性惩戒措施，解决管理执法难、执法成本高的问题。

（五）打牢基础，夯实社区流动人口服务管理平台。抓住武汉城市圈“两型社会”综改区建设、市政府“农民工素质进城计划”的契机，把流动人口服务管理工作纳入党委政府议事日程。市委、市政府把新建和完善1200个社区流动人口服务管理站作为2008年为民办理的实事之一，按照每站5000元标准，共划拔600万元用于社区服务平台建设。市公安局制定《社区流动人口服务管理站建设规范》，明确服务站依托社区警务室挂牌办公，统一建设标准、标牌设臵、工作职责等，负责出租屋和流动人口信息采集、安全检查、综合咨询、帮困解难、日常登记办证等服务管理工作。按照每社区配备10名以上安保队员、每300名流动人口或50户出租屋配备1名流动人口协管员的标准，争取政府出资增配3919名安保队员和1905名流动人口协管员。

（六）创新方法，丰富流动人口服务管理方法。一方面，抓住落脚点，堵塞防范管理漏洞。对出租屋，完善“以屋管人”制度，落实业主管理责任，推行出租房屋备案制度和入住流动人口登记制度。争取房地部门落实出租屋备案制，地税部门实行出租屋委托代征制度。试行推广出租屋门禁系统，落实“押金发卡、一人一卡，持卡开锁”的出租屋防范手段。落实对租住人员定期巡查、验证登记、建立台帐、联系民警等四项措施。对用工单位，完善“以业控人”制度，落实单位管理责任，做好本单位流动人口登记、证件发放、信息采集和宣传教育工作。对行业场所，完善“属地管理”制度，落实流动人口实名登记制度，加大巡查登记管理力度。另一方面，抓住高危人群，预防减少违法犯罪。坚持“盯住重点屋、管好重点人”，结合日常登记，对流动人口中的刑释解教人员、吸毒人员、有刑事犯罪嫌疑人员等进行调查摸底，掌握底数和基本特征。实行“一般人口常规管，重点人口重点管，高危人群跟踪管”的分层次管理制度，分别由协管员、社区民警和户政所长对应落实管理。发挥协管员“查访多，接触广”和治安耳目“隐蔽性强，情报准”优势，及时掌握动向。落实高危人群发函调查，强化对带有“地域性、亲缘性、职业性”犯罪团伙的调查分析。加强复杂地区清查整治力度，及时压降违法犯罪，严打流动人口中的涉黑涉恶犯罪、带有明显区域特点和职业特点的团伙犯罪、流窜犯罪，净化社会治安环境。

（七）延伸服务，推动流动人口和谐融入城市。坚持以人为本，服务与管理并重，加强与计生、劳动、房产、税务等部门的协作，制定针对流动人口劳动就业、社会保障、子女入学、卫生保障等方面的便民措施，提供就业、房屋租赁、法律宣传、法律咨询、法律援助等服务。加强流动人口职业技能培训，实行城乡平等的就业制度，取消针对流动人口就业的歧视性规定和不合理限制。合理提高流动人口工资水平，建立工资支付保障制度，确保其工资按时足额发放。从工伤保险、大病医疗保险开始，逐步构建流动人口保障体系。大力解决流动人口子女就学难问题，切实保障其接受义务教育的权利。改善流动人口公共服务，多渠道地改善流动人口居住条件，丰富文化生活，改善工作、生活环境。健全维护流动人口合法权益的保障机制，加强法律保护和法律援助工作，及时查处侵犯流动人口合法权益的案件。开展关爱流动留守儿童活动，对其集中进行以防“擂肥”、防性侵害、防落水、防火灾、防交通事故为主的安全教育，增强自防能力。

（八）提高效能，提升流动人口服务管理信息化水平。以政府服务网络为依托，整合公安、劳动、计生、房管、税务等部门现有信息资源，建立具有统计分析功能的信息应用管理系统，实现跨部门、跨系统的资源共享，为有关部门制定经济社会发展规划、加强行政管理、开展公共服务提供支持。坚持“普遍登记、重点管理”的原则，对来汉暂住3日以上的流动人口依法登记。组织开展为期100天的流动人口信息采集工作竞赛，对出租屋进行平推入户清查，提高登记办证率，力争6月底前实现全市登记总量突破140万人，11月底前突破150万人的目标。整合常住、暂住、出租房屋、涉毒、治安、刑侦和出入境等人口信息，实现各类信息之间的关联互访。根据全市流动人口结构、分布，突出高发案和治安复杂社区，有针对性地指导开展流动人口服务管理。加强流动人口生活规律、职业特点、活动规律的研究，摸清流动人口结伙、聚集等情况，落实长效管理措施。充分发挥人口分析决策系统平台作用，将流动人口登记办证、报表统计、变动轨迹等动态情况和数据在网上通报，实现与案件、在逃人员、车辆等信息之间的碰撞比对、分析研判，及时发现打击违法犯罪人员。

（作者系武汉市公安局副局长）

第四篇：流动人口服务与管理工作要点

XX镇2011年流动人口服务与管理工作要点

1.制定以“政府领导、综治牵头、公安为主、各方参与、综合治理”的工作方针，把其纳入党委、政府目标管理责任制，坚持热情服务与依法管理相结合，善待弱势群体与保护公众合法权益相结合，使我镇的流动人口服务和管理工作进一步法治化、社会化、规范化。

2.大力加强基层流动人口协管员思想素质和业务素质的建设，建立一支过硬的流动人口协管员队伍，巩固和提高对流动人口的管理水平，并建立日常工作管理机制。

3.狠抓对出租房屋的管理，切实加强对出租房屋的管理力度，建立登记、安全检查等管理措施，明确对出租房屋的管理情况，完善和规范出租房屋的档案，并与房主签订治安责任保证书。

4.结合全镇普法建设的有利时机，加强对流动人口实行正面引导，加大法制宣传教育力度，评选一批外来人口法制宣传志愿者，分发法制宣传资料册，进入流动人口集居点进行讲解，开办法制讲座，利用黑板报、墙报等宣传法律知识等形式进行法制宣传活动。

5.发挥乡情优势，实行“以外管外”。针对流动人口地域观念强，乡情比较重的特点，采取由流动人口推选出为人热情，办事认真，有威信的流动人口代表来进行统一管理，实行“以外管外”，并建立一系列的管理制度，使“以外管外”规范化、制度化。

6.继续完善各村（社区）的流入及流出人口的档案登记。

第五篇：关于大亚湾区流动人口服务管理工作的思考

关于大亚湾区流动人口管理服务工作

现状的分析及应对措施

苏文容 2011秋农村行政管理

随着大亚湾区对外开放步伐的日益加快，大量流动人口进入大亚湾，为我区的改革发展带来了前所未有的强劲动力。自2006年我国最大的中外合资项目中海壳牌项目在大亚湾正式投产，大亚湾区的流动人口呈“井喷式”增长趋势。流动人口在为大亚湾区的发展建设创造无数奇迹的同时，也给我区社会管理工作带来了压力和挑战。近年来大亚湾区委、管委会提出“按照公平对待、搞好服务、合理引导、完善管理的工作方针，在管理中体现服务、在服务中实施管理，推动流动人口服务和管理工作健康发展”的要求，全区各级各部门高度重视，不断加强对流动人口的服务和管理工作，在积极引导流动人口与本地常住人口“共建家园、共享发展”的征程中，彰显关怀、成效明显。

一、大亚湾区流动人口的基本特征

早在80年代初期，我区开始出现零星流动人口，随着中央和全国各省市的支持、援助，流动人口呈现逐年上升趋势，特别是我区石化项目的投产，流动人口迅猛增加，为切实做好流动人口管理工作，2008年，大亚湾出台了《2008年大亚湾区流动人口管理工作计划》，提出以“底数清、情况明、服务好、管得住”为目标，按照“属地管理”的原则，建立健全适应本区流动人口服务和管理工作的组织网络、制度体系、工作机制和保障机制。经过建设管理，大亚湾区流动人口服务取得一定成效。经调查发现大亚湾区流动人口主要呈现以下特点：

一是流动人口是经济社会发展的生力军。在改革开放和建设社会主义市场经济体制形势下，在城乡二元结构的社会条件下，随着我国经济持续健康快速增长，人口流动特别是农村富余劳动力从农村向城市、从内地向沿海、从经济欠发达地区向经济发达地区流动已经成为一种必然。为了加快国家经济建设和区域整体协调发展，2006年我国最大的中外合资项目中海壳牌项目在大亚湾正式投产，为我区的社会经济发展注入了新的活力，随之也带来了大量的外部劳动力，流动人口已经成为我区产业工人的重要组成部分，成为我区国民财富的重要创造者，对人口流入地和流出地的经济发展和社会进步起到了积极的促进作用。

二是人口流动的形态出现变化总量上升。随着大亚湾区基础设施建设进程不断加快，城镇体系不断完善，长期居留务工、寄住、居住的人口将大量增加。有相当部分流动人口不再“流动”，成为常住人口。据有关部门统计，2012年，大亚湾区流动人口总数达16万。我区流动人口在构成中，呈现“四个为主”，即：以青壮年劳动力为主，以初中以下文化

程度为主，以农村、农牧区人口为主，以从事加工、建筑业、餐饮业、运输业、服务业等劳动强度大，收入报酬低为主。三是流动人口来源地广泛区内人口流动加快。随着近年来我区二、三产业的强劲发展，吸引了大批从全国各地来湾经商、开办企业的人员，大量省外人口进入大亚湾成为流动人口的同时，区内各街道、各村居之间因大量基础设施建设项目而推动的人口流动也愈加频繁。

四是人口常住地和户口所在地不一致。由于一些社会服务管理措施难以实施到位，形成了社会服务管理的“盲区”，给社会治安、劳动、就业、计划生育等各种社会保障带来很大冲击，由于各种主客观因素影响，流动人口的服务和管理工作尚存在一些问题，政策规定的统一性和连续性，还有待进一步加强。

二、大亚湾区流动人口服务和管理工作面临的问题和困难 虽然大亚湾区在流动人口服务和管理工作方面做了大量工作，投入了大量人力、物力、财力，但由于我区目前基层基础仍然薄弱，还有诸多问题和困难，突出表现在以下几方面：

一是服务管理的机制体制还不健全。由于组织机构缺失和人员不到位，没能建立起长效工作机制；流出地与流入地衔接脱钩。从宏观看，流出流入地始终没有建立起科学有效的协作配合机制，联络沟通渠道不畅。区内流出地对外出务工

经商人员，认为只要走出自己的管辖区，就是外地的事了。而流入地对一些“三无人员”核查跟踪不够，相互沟通联系无法从宏观层面形成制度，使流入地对流动人口的背景无从知晓，信息不对称，无法掌握流动人口的真实身份，成为流动人口服务和管理的一大难题。

二是基层流动人口服务管理力量配备仍需进一步增强。流动人口协管员是基层开展流动人口和出租房屋清查登记的重要力量，由于基层警力紧缺，配全流动人口专职协管员成为工作必需。目前由于受各种条件限制，均没有按照500∶1的比例配备流动人口专职协管员，涉及流动人口切身利益的政策措施还需进一步配套完善。由于受户籍制度的影响和限制，关系流动人口切身利益的户口迁移、社会福利、子女入学教育、就业等政策还不配套，目前政府所能提供的服务也只能是低层次的服务措施，离“市民化”的要求尚有很大差距。

三是流动人口服务管理综合信息平台建设相对滞后。由于流动人口的动态性，信息平台建设是必要支撑。目前仅有公安和计划生育信息平台建设各自发挥作用，教育、住房城乡建设、人力资源和社会保障、民政等部门流动人口工作信息还需进一步建立健全并实现信息共享；暂住证使用功能不强，导致流动人口办证主动性不高。按照《条例》精神，公安机关目前仍沿用办理暂住证的方式实施“以证管人”，暂

住证的功能弱，使用范围窄，仅限于掌握流动人口基本情况，除了接受公安机关检查外，其他无任何功能，导致流动人口办证主动性不高。

四是“人户分离”和“人房分离”现象日渐突出。尤其是石化区、工业区，越来越多区内外的流动人口开始生活定居，常规的暂住证管理办法已经不相适应，由于这部分人不再“流动”，存在老办法不管用，新办法不会用的问题；各项协调配合、齐抓共管的服务管理机制有待进一步完善。有的地方整体观念较差，地区之间协作配合不力等。

三、加强和创新大亚湾区流动人口服务和管理工作的思考 一是要始终坚持以人为本，着力改善民生。从宏观上看，今后一个时期，大亚湾区人口流动规模将进一步加大，流动人口与流入地居民以及流动人口之间，在政治上、经济上和社会生活等各方面的关联性、互通性不断扩大，在就业、治安、住房、教育、社会保障、基础设施等方面的利益矛盾和冲突在一定程度上进一步加剧。流动人口服务管理工作直接体现我们党的执政能力和执政水平，直接关系改革、发展、稳定大局，直接关系全面建设小康社会能否实现，大亚湾区跨越式发展和长治久安目标能否顺利实现。我们各级党委、政府要高度重视，认真贯彻落实好十八大精神和省党代会精神，进一步解放思想，更新观念，针对当大亚湾区流动人口服务和管理中存在的突出问题，探索新方法，创造新路径，积极推进户籍制度改革，逐步解决“人户分离”、“人房分离”问题。重点在流动人口“落脚点” 管理上下功夫，加大建设廉租房、保障房、经济适用房、农牧民工宿舍楼的力度，有条件的地方可推行集中住宿、集中服务、集中管理等新举措，并结合实际，试点推行“小区物业式”、“单位自管式”、“散居包片式”、“旅店管理式”等新方法，既方便流动人口租住，又便于服务和管理。真正把流动人口的公共服务纳入城市公共服务体系，在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施、职业培训、劳动就业、义务教育、医疗保险、生活居住等方面努力保障流动人口的合法权益，为流动人口提供基本生活所必须的水电路、灯等基本生活设施。要把流动人口服务和管理工作经费纳入财政预算，为流动人口服务和管理工作提供必要的经费保障。同时要加强宣传教育，积极引导动员全社会参与，开展送祝福、送健康、送温暖、送服务、送岗位、送安全、送保障、送文化、送法律、送技术等活动，为流动人口排忧解难，体现社会关爱，培养良好的社会氛围。

二是推动制度创新，落实各项措施。建立健全我区流动人口服务管理的工作机构。在发挥现有工作力量的基础上，进一步加强流动人口专门工作机构的建设力度。实设流动人口服务和管理机构，配备专门人员；流动人口集中所在地的要建立、完善相应机构，增加人员编制，做到有机构办事、有

人员干事；积极搭建工作平台，建立健全流出流入地“双向管理”协调协作机制。流出地要加强对流出人口流向、时间、从业、技能的掌握，并及时向流入地提供外出人员的各种基本信息；流入地要向流出地及时反馈流入人员在本地的信息，做到互通情况，共同做好流动人口服务管理工作。切实将流动人口服务和管理工作纳入本部门工作计划和“十二五”规划中，认真抓好研究、贯彻落实。同时，各部门间要密切配合，既有分工，又有协作，做到管理互补、服务互动、信息互通、多方共赢。形成“党委统一领导、政府依法行政、部门齐抓共管、社区紧密配合、群众广泛参与”的新格局。

三是认真解决重管理、轻服务的问题。在服务中实施管理，在管理中体现服务，实现管理和服务的有机统一。流动人口较多的街道、社区（村）要尽快建立“一站式”服务平台，根据流动人口中青年与中老年、女性与男性、不同民族以及境外人员的各自心理特征、文化、风俗等差异，开展具有针对性、富有人情味的开门服务，提供帮助，切实为流动人口排忧解难，使街道、社区（村）真正成为“流动人口之家”。深入推进“底数清、情况明”工作，落实责任人，工作下沉，抓好基础工作，提高流动人口清查登记率。按照“街不漏巷、巷不漏楼、楼不漏栋、栋不漏户、户不漏人、人不漏项”的工作要求，逐户逐房逐人清查登记，不留死角和盲区。坚持

出租房屋登记备案制度，登记造册，建档立卡。集中整治治安混乱地区，严密防范和坚决堵塞一切安全漏洞。对一些长期集中整治仍无效果的乱点、乱区、混乱行业，要加强基层力量，进行专项集中整治，清理整顿藏污纳垢场所，严厉打击藏匿的违法犯罪分子，捣毁违法犯罪分子活动的窝点。进一步建立流动党团支部，加强流动党团员的管理，有效维护流动党团员的合法权益，充分发挥他们的积极作用。四是加强法制宣传教育，提高整体素质。继续深化流动人口的法制宣传教育工作，建立宣传教育网络，对单位、建筑工地中有组织的外来务工人员，各企事业单位要负责进行法律法规、安全生产等多方面的教育培训；对闲散在社区中的流动人口，要以社区为依托，利用各种宣传资料、横幅、宣传栏及聘请专职人员讲课等多种形式，向流动人口开展经常性的法制宣传教育，增强流动人口遵纪守法意识，不断提高整体素质。同事，要充分发挥新闻媒体作用，宣传流动人口遵纪守法、诚信文明、艰苦创业的先进事迹，使他们自觉融入平安社区创建之中，与当地居民一道肩负维护安全稳定的责任。

五是坚持有机结合，切实维护合法权益。要进一步简化审批、办证手续，方便外来人口分工、经商，继续清理对农民工的歧视性政策和各种违法收费，加大对用工单位劳动保障的检查力度，切实解放拖欠克扣农民工工资等问题。要及时

受理农民工的投诉举报，对用工单位违反政策、法律规定的行为要依法严肃处理。要充分发挥基层工会组织、团组织、妇联组织和人民调解组织的只能作用，增强其自我教育、自我管理、自我服务、自我保护能力，切实维护流动人口的合法权益。

六是积极引导人口有序流动。要把流动人口服务和管理工作纳入经济社会发展的总体规划，结合我区城镇化建设，积极主动引导流动人口有序流动。把引导流动人口有序流动与流动人口劳务输出的方向、产业、地域、时间紧密结合起来。有针对性地为流动人口劳务输出做好沟通联络、协商签约等前期服务工作，切实为流动人口外出打工的生存、发展、创业提供良好条件。要采取行之有效措施，避免盲目流动，扰乱社会秩序。按照“谁用工谁负责”的原则，用工单位要为流动人口就业提供应有的服务，创造良好的生活条件，把各项管理与服务的社会责任落到实处。要把维护流动人口合法权益与积极引导流动人口通过合法渠道解决诉求紧密结合起来。流动人口的合法权益受到侵害时，相关管理部门要积极引导流动人口通过合法渠道提出诉求，并积极主动地履行职责，帮助他们维护合法权益，对流动人口盲目上访、聚众闹事的不合法维权方式要主动劝阻和制止，并有针对性地进行法制教育。

参考文献

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