完善我国土地管理制度问题研究（范文模版）

第一篇：完善我国土地管理制度问题研究（范文模版）

新华网北京8月23日电 中共中央政治局8月23日下午就完善我国土地管理制度问题研究进行第三十一次集体学习。中共中央总书记胡锦涛在主持学习时强调，要落实节约优先战略，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长；坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一，不断提高土地利用效率；坚持统一规划、合理布局，促进区域、城乡、产业用地结构优化；坚持当前与长远相结合，提高土地对经济社会发展的保障能力，努力建设资源节约型、环境友好型社会。

国务院发展研究中心农村经济研究部刘守英研究员、北京大学城市与环境学院林坚副教授就这个问题进行讲解，并谈了他们的意见和建议。

中共中央政治局各位同志认真听取了他们的讲解，并就有关问题进行了讨论。

胡锦涛在主持学习时发表了讲话。他指出，土地是人类生存发展的重要物质基础。我国是一个人多地少、耕地资源稀缺的发展中大国。改革开放以来，我国土地管理事业快速发展，初步建立起符合国情、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理制度基本框架，为经济社会发展提供了有力支撑。同时，我国土地管理仍面临着不少新情况新问题。我们的发展，既要考虑满足当代人的需要，更要为子孙后代留下生存发展空间。建立和完善最严格的土地管理制度，坚持节约集约用地，是贯彻落实科学发展观的题中之义，是确保国家粮食安全的战略举措，是造福子孙后代、实现中华民族伟大复兴和永续发展的长远大计。我们一定要以对国家和人民高度负责、对子孙后代高度负责的精神，紧紧围绕以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，加强土地资源节约和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促进经济社会发展与土地资源利用相协调。

胡锦涛强调，当前和今后一个时期，要重点抓好以下4方面工作。第一，切实坚持和完善最严格的耕地保护制度，把划定永久基本农田作为确保国家粮食安全的基础，强化耕地保护责任制度，健全耕地保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，完善耕地占补平衡制度，加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田。第二，切实实行最严格的节约用地制度，强化土地利用总体规划的整体管控作用，合理确定新增建设用地规模、结构、时序，降低经济增长对土地资源的过度消耗，走集约式城镇化道路，确保保障性安居工程用地供应，严格执行土地用途管制制度，完善土地使用标准。第三，切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。第四，切实推进土地管理制度改革，健全严格规范的农村土地管理制度，加快征地制度改革，深化国有土地有偿使用制度改革，加强土地行政管理能力建设。

胡锦涛强调，各级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全耕地保护责任考核体系，严格土地管理责任追究制。国土资源管理部门要积极主动服务，不断提高土地管理工作水平，各有关部门要密切配合，加强统筹协调，形成工作合力。要严格遵守土地管理法律法规和法定程序，依法管地用地。要深入进行土地资源国情和土地法律法规宣传教育，普及保护耕地和节约用地基本知识，使全社会都深刻认识我国国情和保护耕地的重大意义，使保护耕地、节约用地观念深入人心，广泛形成保护耕地、节约用地的良好社会氛围。

第二篇：我国问题银行法律处置措施完善研究

摘要:完整的商业银行监管体系包括市场准入监管、进入市场后的持续性监管以及针对出现 问题 银行的处置措施。本文作者着重指出了我国 目前 有关问题银行 法律 处置措施和破产清算制度方面存在的问题与不足,并就如何加以改进与完善提出了自己的建议。关键词:问题商业银行;市场退出;破产清算 我国目前处置问题银行法律由下述具体制度构成:早期介入制度、接管制度、重组制度、停业整顿制度、撤销制度(吊销营业执照)、破产清算制度。但上述制度均存在一定的问题,以下详述之,并就如何改进提出笔者的建议。

一、接管制度和早期介入制度方面存在的问题 首先是法律规定的接管标准不尽合理。《商业银行法》第六十四条和《银行业监管法》第三十八条规定,商业银行已经或者可能发生信用危机,严重 影响 存款人的利益时,国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。这种立法方式固然能够给予监管机关根据所面临的实际情况而相机处置的自由裁量权,但由于缺乏较为明确的标准,可能导致监管者不能公平对待被监管的银行机构,还可能导致监管者过度乐观而迟迟未能采取有力的监管措施。实际也表明,银行监管部门采取监管行动往往不是太早,而是太晚。而拖延与犹豫不决是监管者在处理问题银行时的大忌,问题得不到及时有效矫正往往可能酿成更大的系统风险。因此一些国家改变了立法规定,这其中以美国1991年“联邦存款保险公司改进法”fdicia第38节所确立的“立即纠正行动”(prompt corrective action/pca,pca制度又被称为“结构性早期干预与解决措施”structured early intervention and resolution/seir)为代表,即监管机构根据银行资本充足率等的不同情况,将银行分成五档,分别为资本充足率良好的银行,资本充足银行,资本不足银行,资本明显不足银行,资本严重不足银行,并对其采取相应的监管措施,从而为监管机关采取监管行动设置了明确的标准。其中某家银行若被列入资本严重不足一档,则在不迟于90天内,监管机构必须向该银行派出接管官员接管该银行。有学者提出seir制度过度依赖资本充足率的计量。而要准确地测度一家银行的资本充足率是一件困难的事情,而且虽然资本充足率是审慎监管措施的一个重要方面,但引发银行倒闭的原因不仅限于资本不足,其他诸如低劣的银行管理、银行面临的欺诈以及宏观 经济 发生不利的突变等也可能引发银行问题。但seir制度仍有积极的一面。这一制度意味着监管机关须更频繁地对被监管对象实施检查,这样可能及早发现问题,防患于未然。另一方面这一制度也促使被监管的银行必须经常注意本身的资本充足率。此外,它还使监管机关的监管行为建立在公平、公开、有据可循的客观基础上。因此比较合理的立法应当既不是授予监管机关在采取监管行动时以完全的自由裁量权,也不是将监管行动完全建立在诸如seir的基础上,而应当是兼顾两者,既授予监管机关一定的自由裁量权,同时要求其行使监管权力时参照诸如seir的标准。我国《银行业监管法》第三十七条确立的银监会早期介入制度,实际上就借鉴了前述的监管经验。如 中国 银监会2004年2月颁布的《商业银行资本充足率管理办法》就借鉴了前述美国的pca制度,该办法根据银行的资本充足率,将我国境内的商业银行分成资本充足银行、资本不足银行和资本严重不足银行,对这三类银行授权银监会分别采取不同的监管措施。其中对于资本严重不足的银行,该办法授权银监会可对其采取接管措施。这与前述《商业银行法》的相关规定并不一致。因此笔者建议,首先应当对我国《商业银行法》和《银行业监管法》所规定的银行监管机关采取接管行动时的“触发点”——即“已经或者可能发生信用危机,严重影响存款人的利益”予以修改完善。例如可以将前述《商业银行资本充足率管理办法》中对于资本严重不足的银行,可授权银监会对其采取接管行动的规定从“行政规章”的位阶上升为法律,成为《商业银行法》和《银行业监管法》中规定的银行监管机关采取接管行动时的“触发点”,同时仍保留“已经或者可能发生信用危机,严重影响存款人的利益”的规定作为接管行动的“触发点”,这样的规定可以使得银行监管机关在采取接管行动时既享有一定的自由裁量权,同时这一裁量权也受到一定的客观标准的约束。其次,《商业银行法》和《银行业监管法》对于接管后的接管措施规定不明。尤其是对于在接管期届满时,银行没有恢复经营能力时监管机关应当如何处理没有规定。一般而言,倘若出现这种情形,合理的选择应当是启动最终的破产清算程序,最终消灭银行法人资格。再次,《银行业监管法》中有关早期介入制度的规定也存在不足之处。该法第三十七条规定,问题银行经过整改后,应当向国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构提交报告。国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构经验收,符合有关审慎经营规则的,应当自验收完毕之日起三日内解除对其采取的前款规定的有关措施。但该条没有规定整改的期限,也没有规定整改后如果仍然没有符合有关审慎经营规则,应该如何处理该银行。按通常理解,银行整改后仍然没有符合审慎经营规则的,如果符合接管、撤销、破产条件的,应该按接管、撤销和破产处理;如果不符合接管、撤销、破产的条件,应该对其继续适用早期介入措施。

二、法律所规定的针对问题银行的监管措施存在不协调 首先是对于银行接管的原因,《商业银行法》与《银行业监管法》的规定不尽相同,前者规定的原因是银行已经或者可能发生信用危机,严重影响存款人的利益;而后者规定的原因是银行已经或者可能发生信用危机,严重影响存款人和其他客户合法权益的,后者比前者多了一个“其他客户合法权益”。在停业整顿方面,《商业银行法》和《银行业监管法》某些规定彼此也存在着不协调。根据《商业银行法》第七十五条第三项,只要银行未遵守资本充足率、存贷比例等有关资产负债比例管理的规定(这些规定可以视为审慎经营规则的具体体现),逾期未改正的,银监会就可以责令其停业整顿。而根据《银行业监管法》第四十五条第五项的规定,只有在银行严重违反审慎经营规则,逾期未改正的情况下,银监会才可以责令其停业整顿。尽管何为“严重”很难界定,但《银行业监管法》毕竟以“严重与否”作为适用停业整顿的条件,因而,一旦实践中银行出现了违反审慎经营规则逾期未改正的,无论是否严重,银监会责令其停业整顿似乎都是有法律依据的。在银行被吊销经营许可证从而导致被撤销方面以及银行违反审慎经营规则方面,《银行业监管法》与《商业银行法》都存在明显的不协调。

三、有关商业银行破产清算方面的具体规定存在法律缺位 我国《商业银行法》第七十一条仅就引发商业银行破产的条件、破产的主管机构以及破产债权的偿还顺序作了规定。至于银行破产清算人实施清算时应当遵循的原则、清算组应当由哪些机构与人员组成、清算费用应当如何支付、清算人在清算过程中享有的权利(包括否认权、抵销权、解除权等)和义务、对银行债权人的通知与公告程序、与银行破产相关利益人所享有的权利(知情权和异议权)等都没有规定,可以称得上一片空白。笔者认为,银行清算人实施破产清算时应当遵循的原则与一般 企业 破产时的清算原则有一定区别。后者实施清算时应当以破产企业清算价值最大化为目标,并且严格遵守“公平偿债”原则;而前者在实施清算时则应当将防止 金融 风险扩大化、系统化以及优先保护 社会 公众存款人和中小债权人债权权益为首要原则,并在此前提下兼顾其他债权人包括大债权人的利益,做到公平偿债。国务院制定的《金融机构撤销条例》规定,金融机构被撤销时,由人民银行、财政、审计等有关部门、地方人民政府的代表和被撤销的金融机构股东的代表及有关专业人员组成清算组,清算组向人民银行负责并报告工作。笔者认为清算组在破产清算过程中起着关键作用。因此,银行清算组构成人员应当主要体现中立性及专业性的特点。要求清算组人员具有中立性,是指清算组人员应当与破产银行及其债权人之间不存在利害关系。同样破产银行的清算涉及诸多专业问题,因此清算组人员中应当有一定数量的律师、会计 师、资产评估师、税务师、银行金融界从业较长时期的专才等专业人员。

第三篇：我国城镇化发展过程中土地流转问题研究

我国城镇化发展过程中土地流转问题研究

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摘 要：城镇化是中国未来发展的新动力，城镇化要让农民享受红利，关键在于让土地流转起来。本文基于目前我国农村土地流转的实际情况，对城镇化进程中如何加快推进农村土地市场化流转提出思路和对策。关键词：城镇化，土地流转，土地集约

城镇化的发展离不开土地和农民问题。城镇化的发展需要从土地改革打开空间，城镇化要保护农民的权益，让农民享受到红利，农村土地经营使用权流转具有十分关键的桥梁和纽带作用。推进农村土地流转，不但是顺应农村生产力发展的需要，也是转变农业经营方式、推进农村改革、加快农业现代化步伐的客观要求，更是贯彻落实十八大精神的具体行动。

一、我国城镇化进程中土地流转的现状与存在的问题

近十年来，我国农村土地流转发展迅速，城镇化率每年大约提高1个百分点。据统计，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2259万份；累计有800多个县(市)、12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。总体来看，目前我国农村土地流转的势头强劲，但也存在着流转市场体系不完善、流转程序不规范等诸多问题。

1.农民的“恋土情结”阻碍了土地流转进程

目前土地对于农民而言仍然是其家庭生产资料和生活保障的依靠，很多农民认为土地是“命根子”，因而不愿轻易转让土地使用权；加之有的农民认为现在取消了农业税，国家又相继出台了诸多惠农政策，对土地还存在增值预期。而一些近郊区和经济发达的地区，因为土地被征用时农户能够从中获取相当可观的货币补偿，土地的升值空间很大，导致一部分农民为了等待土地被征占，宁愿将土地撂荒也不愿意将土地实行流转。因此，土地流转大多集中在村内流转，向企业和村外人员流转较少，从而制约了土地流转规模，更有碍城镇化的进展。

2、土地产权关系不明晰

长期以来，我国农村土地产权关系不明晰、产权虚置、管理工作混乱、农民的合法土地权利缺乏法律保障，导致了很多进城务工的农民不愿放弃农村土地，土地资源很难进入市场进行流通或流转。土地资源长久闲置，造成巨大浪费，也影响了城镇化进程。

3、土地流转行为不规范

目前农村的土地流转大多属于农民自发行为，尤以亲友间的转包及委托代耕最为普遍，签订合同随意性很强，多以短期无偿的口头约定为主，极少签订书面合同。即使有的签订了书面合同，也存在合同内容过于简单、条款不完备等问题；并且由于缺少相关服务监督机构，很多合同未经管理机构审查或公证机关公证，如果遇到产权等问题纠纷，当事人双方难以解决。

4、缺乏健全完备的土地流转配套机制

由于尚未建立起规范的土地流转市场交易运作体系和相关服务平台，流转层次不高、渠道不畅，土地流转的供求信息不能及时反馈，经常出现转出方找不到转入方、买家找不到卖家、卖家联系不上买家的现象，供给和需求严重脱节，一方面限制了土地流转的范围，另一方面影响了土地效益的发挥。加之土地流转监管机构不健全、权责不明、服务管理体制不到位，既无法对土地流转合同的签订进行指导和管理，也没有相关的评估机构来对土地价格进行专业的估算和评定。

二、解决城镇化进程中土地流转问题的建议

1、加快城镇化步伐，为土地流转创造良好的外部环境

土地的流转必将带来人口的流动，通过农村土地经营使用权的流转，能帮助进城农民尽快完成身份的转换，只有当农民主动融入城市生活，才能真正实现城镇化，用城镇化这个平台带动农业，实现农业现代化、市场化发展。在城镇化快速发展的同时，要注重从“关注发展速度”转向“关注发展质量”；从“要素城市化”转向“人力资源城市化”；从“空间城镇化”转向“人口城镇化”。

2、提高认识，营造流转良好氛围

让农民认识到土地流转在城乡统筹发展中的重要性，是加快土地流转的前提。一是要加强对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律的宣传，使农民逐步认识到土地流转的重要性和必要性。二是政府要转变工作思路。乡镇和涉农部门要树立主动为土地流转服务的观念，把土地流转工作当成一项建设社会主义新农村的重点工作来抓，推动土地流转工作健康发展。要研究各种惠农政策与土地规模经营的对接问题，发挥好政府引导作用，加大对土地规模经营的政策支持力度。

3、创新土地流转机制，丰富土地流转形式

一是鼓励农民建立土地股份合作社，实现土地集中规模经营。土地股份合作制是指农户以其土地的使用权、经营权作价为股份，联合经营，兴办规模化的农业区，按股分红，农民以股东身份与其他投资者共享收益，共担风险，以实现规模化和专业化生产。二是加快推进农村集体土地产权制度改革和确权登记发证工作。重点突破农村集体土地产权主体不明晰、权能不完善等瓶颈制约，从法律上赋予农户物权性质的农村土地承包权；确保农户对于土地在承包期内可依法自由转让、出租、抵押、入股、继承的权利，并给农民私有和集体所有的房产办理房地产证，并允许上市交易和抵押。

4、扶持产业大户和龙头企业，为推进土地流转寻找依托

高效优质产业的丰厚回报是刺激和驱使业主流转土地的内在动因，没有高效优质产业作依托，农村土地流转就没有生命力。因此，必须大力培育扶持产业大户和龙头企业，使其发展壮大，只有各具特色的农业产业化主体成长起来，才能通过它们集聚产业，集约土地，推动规模化经营。

【参考文献】

[1]郑景骥：中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究[M].西南财经大学出版社，2006.[2]蒋省

三、刘守英、李青：中国土地制度改革：政策演进与地方实施[M].上海三联书店，2010.[3]“城镇化进程中农村劳动力转移问题研究”课题组：城镇化进程中农村劳动力转移：战略抉择和政策思路[J].中国农村经济，2011(6).[4]国务院发展研究中心课题组：农民工市民化对扩大内需与经济增长的影响[J].经济研究，2010(6).[5]黄顺江：推进以人为本的城镇化[N].人民日报，2011-11-21.

第四篇：我国城镇化发展过程中土地流转问题研究

我国城镇化发展过程中土地流转问题研究

摘 要：城镇化是中国未来发展的新动力，城镇化要让农民享受红利，关键在于让土地流转起来。本文基于目前我国农村土地流转的实际情况，对城镇化进程中如何加快推进农村土地市场化流转提出思路和对策。

关键词：城镇化，土地流转，劳动力转移

(注：湖北省中小企业2011年重点项目《湖北中小企业新生代农民工社会保障系列问题研究》(WH2011001)阶段性成果；武汉科技大学2013年青年科技骨干培育项目《土地流转背景下的农村社会保障制度建设》阶段性成果。)

胡锦涛同志在十八大报告中提出，“要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”

城镇化的发展离不开土地和农民问题。城镇化的发展需要从土地改革打开空间，城镇化要保护农民的权益，让农民享受到红利，农村土地经营使用权流转具有十分关键的桥梁和纽带作用。推进农村土地流转，不但是顺应农村生产力发展的需要，也是转变农业经营方式、推进农村改革、加快农业现代化步伐的客观要求，更是贯彻落实十八大精神的具体行动。

一、城镇化与土地流转的关系

城镇化是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。它是指社会生产力和农村人口向城镇转移集聚的过程，体现出非农人口在社会总人口中的比重，城镇化率越高，说明其工业化、信息化程度、现代化程度越高。当前，世界城镇化水平已超过50%，许多发达国家城镇化率高达80%以上，有的甚至超过90%。

目前，我国的城镇化率已从1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，但与发达国家相比还有很大差距。

城镇化的进展伴随着农村人口、农村土地等要素的调整。一方面表现为农村劳动力的转移和就业的城镇化过程。另一方面，农村劳动力的转移在一定程度上使得农民与土地之间的关系开始发生变化。因此，为了有效解决农村劳动力转移带来的土地资源利用低效率以及土地撂荒造成的问题，就必须完善土地流转市场，从而提高土地利用效率。所谓土地流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营使用权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。土地使用权流转制度的建立，改变了农民“亦工亦农、亦商亦农”的两难状态，劳动力和土地通过土地流转实现了分离，解除了土地对农民的束缚，两大生产要素可以得到更合理的配置，促进了农村劳动力向城镇集聚，进而推动了城镇化的进程。

二、我国城镇化进程中土地流转的现状与存在的问题

近十年来，我国农村土地流转发展迅速，城镇化率每年大约提高1个百分点。据统计，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2259万份；累计有800多个县(市)、12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。总体来看，目前我国农村土地流转的势头强劲，但也存在着流转市场体系不完善、流转程序不规范等诸多问题。

1、农民的“恋土情结”阻碍了土地流转进程。目前土地对于农民而言仍然是其家庭生产资料和生活保障的依靠，很多农民认为土地是“命根子”，因而不愿轻易转让土地使用权；加之有的农民认为现在取消了农业税，国家又相继出台了诸多惠农政策，对土地还存在增值预期。而一些近郊区和经济发达的地区，因为土地被征用时农户能够从中获取相当可观的货币补偿，土地的升值空间很大，导致一部分农民为了等待土地被征占，宁愿将土地撂荒也不愿意将土地实行流转。因此，土地流转大多集中在村内流转，向企业和村外人员流转较少，从而制约了土地流转规模，更有碍城镇化的进展。

2、土地产权关系不明晰。长期以来，我国农村土地产权关系不明晰、产权虚置、管理工作混乱、农民的合法土地权利缺乏法律保障，导致了很多进城务工的农民不愿放弃农村土地，土地资源很难进入市场进行流通或流转。土地资源长久闲置，造成巨大浪费，也影响了城镇化进程。

3、土地流转行为不规范。目前农村的土地流转大多属于农民自发行为，尤以亲友间的转包及委托代耕最为普遍，签订合同随意性很强，多以短期无偿的口头约定为主，极少签订书面合同。即使有的签订了书面合同，也存在合同内容过于简单、条款不完备等问题；并且由于缺少相关服务监督机构，很多合同未经管理机构审查或公证机关公证，如果遇到产权等问题纠纷，当事人双方难以解决。

4、缺乏健全完备的土地流转配套机制。由于尚未建立起规范的土地流转市场交易运作体系和相关服务平台，流转层次不高、渠道不畅，土地流转的供求信息不能及时反馈，经常出现转出方找不到转入方、买家找不到卖家、卖家联系不上买家的现象，供给和需求严重脱节，一方面限制了土地流转的范围，另一方面影响了土地效益的发挥。加之土地流转监管机构不健全、权责不明、服务管理体制不到位，既无法对土地流转合同的签订进行指导和管理，也没有相关的评估机构来对土地价格进行专业的估算和评定。

5、参与土地流转的主体少，档次不高。由于农村土地流转大多是农民自发的，积极性不高，流转也只是在村内进行，大多是散户流转，缺少农业大户的参与，采取的方式也主要是以短期转包为主，规模小、科技含量不高、抵制市场风险的能力差，缺乏规模带动效应；即使有规模较大的经营大户和种植大户加入，但由于流转期限短，也容易产生短期行为，致使承包户不愿在土地上投入过多的成本，难以挖掘土地的最大效益。

6、土地流转进展水平参差不齐。由于各地区自然环境、经济发展水平差异较大，土地流转进程不平衡。经济发达的地区明显高于经济较落后地区，近城郊的地区要好于偏远乡村。以特色农业作为经营优势产业的地区所产生的经济效益高于生产传统粮食作物的地区，这些地区的农户土地流转收益一般相对较高。

三、解决城镇化进程中土地流转问题的对策

土地流转使农业规模化经营方式可能实现，既提高了农业劳动生产力，又释放出广大农村劳动力。未来城镇化发展的一个重要基础，就在于农民能否实现顺利转化。解决城镇化进程中的土地流转问题，可以从以下几个方面入手。

1、加快城镇化步伐，为土地流转创造良好的外部环境。土地的流转必将带来人口的流动，通过农村土地经营使用权的流转，能帮助进城农民尽快完成身份的转换，只有当农民主动融入城市生活，才能真正实现城镇化，用城镇化这个平台带动农业，实现农业现代化、市场化发展。在城镇化快速发展的同时，要注重从“关注发展速度”转向“关注发展质量”；从“要素城市化”转向“人力资源城市化”；从“空间城镇化”转向“人口城镇化”。

2、提高认识，营造流转良好氛围。让农民认识到土地流转在城乡统筹发展中的重要性，是加快土地流转的前提。一是要加强对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律的宣传，使农民逐步认识到土地流转的重要性和必要性。二是政府要转变工作思路。乡镇和涉农部门要树立主动为土地流转服务的观念，把土地流转工作当成一项建设社会主义新农村的重点工作来抓，推动土地流转工作健康发展。要研究各种惠农政策与土地规模经营的对接问题，发挥好政府引导作用，加大对土地规模经营的政策支持力度。

3、创新土地流转机制，丰富土地流转形式。一是鼓励农民建立土地股份合作社，实现土地集中规模经营。土地股份合作制是指农户以其土地的使用权、经营权作价为股份，联合经营，兴办规模化的农业区，按股分红，农民以股东身份与其他投资者共享收益，共担风险，以实现规模化和专业化生产。二是加快推进农村集体土地产权制度改革和确权登记发证工作。重点突破农村集体土地产权主体不明晰、权能不完善等瓶颈制约，从法律上赋予农户物权性质的农村土地承包权；确保农户对于土地在承包期内可依法自由转让、出租、抵押、入股、继承的权利，并给农民私有和集体所有的房产办理房地产证，并允许上市交易和抵押。

4、扶持产业大户和龙头企业，为推进土地流转寻找依托。高效优质产业的丰厚回报是刺激和驱使业主流转土地的内在动因，没有高效优质产业作依托，农村土地流转就没有生命力。因此，必须大力培育扶持产业大户和龙头企业，使其发展壮大，只有各具特色的农业产业化主体成长起来，才能通过它们集聚产业，集约土地，推动规模化经营。

5、加强立法建设，为土地流转创造良好的法制环境。政府部门要尽快出台有关农村土地流转的相关法律、法规，特别是关于土地流转合同书的规范格式，制定出关于土地流转申报、审批、登记的一系列配套程序，以及对于合同纠纷的调解办法，为依法有序推进土地流转，创造有序、明确、统一的法律政策依据。

6、建立机构，加强服务。政府相关职能部门应积极培育成立土地流转服务中心，成立土地流转中介服务机构，对流转信息进行统一收集与发布，对农户和业主进行咨询与指导；建立农村土地流转价格评估、纠纷调处仲裁等机构，着力解决土地纠纷工作，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。为土地流转的顺利推进保驾护航，促进农村经济发展和农村社会稳定。

7、完善农村社会保障改革，拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。一方面，要加快农村社会保障制度改革，加大农业保险力度，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障转向依靠基金式的社会保险和保障上来，解除农民土地流转的后顾之忧，从而降低农民对土地的依赖程度，使农民安心，进而为土地流转创造良好的条件。另一方面，要突破城乡户籍束缚，消除农民进城就业等壁垒。既要给他们提供一个公平的环境，为他们提供更多的就业岗位，也要加强对农民工的知识技能培训，提高其自身素质，完善就业能力，让他们能更快融入城市，只有通过合理的引导使大量的农村人口离开土地，离开农村，向城市转移，才能为农村土地流转创造更多有效空间。

总之，通过土地流转实现农业规模化经营是推进城镇化进程的关键，推进农村土地流转要坚持依法、自愿、有偿原则，依法、规范、有序的推进，只有这样才能促进城镇化和农业现代化相互协调。

【参考文献】

[1]郑景骥：中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究[M].西南财经大学出版社，2006.[2]蒋省

三、刘守英、李青：中国土地制度改革：政策演进与地方实施[M].上海三联书店，2010.[3]“城镇化进程中农村劳动力转移问题研究”课题组：城镇化进程中农村劳动力转移：战略抉择和政策思路[J].中国农村经济，2011(6).[4]国务院发展研究中心课题组：农民工市民化对扩大内需与经济增长的影响[J].经济研究，2010(6).[5]黄顺江：推进以人为本的城镇化[N].人民日报，2011-11-21.作者： 武汉科技大学 刘珺

第五篇：我国土地征收程序的完善

我国土地征收程序的完善

[摘要]土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突与平衡，对深远，必须有合理的法定程序作保障。但当前，我国土地征收程序尚存在很多缺陷，需要在事业的认定、征收范围的决定、征收补偿以及征收的执行与完成等阶段加以改革、完善。[关键词]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大，需要按照严格的法定程序进行。没有科学合理的土地征收程序作保障，就会严重地影响土地征收活动和国家建设活动的顺利进行，也会加剧和激化政府与农民之间的矛盾，更会影响和整个社会的安定团结。1所以，建立科学完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。科学合理的土地征收程序可以限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥，通过预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使；可以缓解征收者与被征收者间的矛盾，通过对土地征收施加严格的程序制约，对被征收者的利益进行必要保护，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现；可以节约成本，提高行政效率，通过规定征收者决策、执行的依据和步骤等重要，具有明显的条件导向性，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。总之，科学合理的土地征收程序有利于平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动和社会。

二、我国土地征收程序的缺陷如上所述，科学合理的土地征收程序起着巨大作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，土地征收程序规定得粗糙，简单，存在着明显的缺陷与不足。

（一）我国关于土地征收程序的规定我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收程序作了较为详细的规定。根据上述和行政法规的规定，我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市政府只有执行权，起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序可分为四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。

（二）我国土地征收程序的缺陷1.有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲，表现在：首先，我国对公共利益的界定不够明确。现行立法对“公共利益”语焉不详，仅做出了概括性规定，为征收权的膨胀和滥用提供了可乘之机。新近出台的《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这一规定强调了“公共利益的需要”，但对何谓“公共利益”却只字未提，无法为“公共利益”提供把握尺度，极易成为政府扩大征收范围的借口。更为甚者，《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地„„前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，这实际上将公共利益的界定无限扩大，严重侵害农民的合法权益。其次，公共利益在程序上没有保障。土地征收目的审查机制既包括土地征收申请、批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。1我国现行立法中，没有充分考虑征地利害关系人的利益，未赋予其广泛的参与权；土地征收审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明；当集体或农民对公共利益的认定存在疑虑，对征收的程序存在异议时，却缺乏合法有效的救济方式，这样的一个直接后果是，无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征收方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。2（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，为权力寻租提供机会。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，根本无从监督，导致违法征地行为大量发生，侵害了集体和个人的合法权益，也带来了行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。2.土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在以下几个方面：（1）土地征收程序透明度和公示性不够。作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权和申诉权，几乎处于任人宰割的地位。1从土地征收的决定，到补偿费的标准和征收争议的解决等，都完全由行政机关决定并实施，实难保障征收程序的公示性，无法避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。（2）被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征收者的意见所起的作用是微乎其微的。因此，尽管土地征收中有“两公告”制度，但实际上是让农民到指定单位办手续的“通知书”，因为征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告的，此时，对农民提出的意见只有在确需修改的情况下才改动方案，极大地限制了农民的参与权。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。（3）对被征收者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，被征收者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征地的政府裁决，该裁决为终局裁决，并没有规定被征收者向司法机关获得救济的权利，导致征地纠纷被拒于司法审查的大门之外。这种制度安排，给征收者以过大的权力，而被征收者连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，无法通过司法权来制约政府征地行为，也不能有效地维护被征收者的利益。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确全面的规定。

三、我国土地征收程序的完善针对当前我国土地征收程序所存在的，笔者认为应结合本国实际情况，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建科学合理的土地征收程序，明确各方的权利义务关系，限制征地过程中政府广泛的自由裁量权，以保障土地征收的公平正义。

（一）公共利益的认定。这一阶段要解决的首要问题是合理界定公共利益。公共利益常随实践的发展而变化，难以通过法律的直接设定穷尽公共利益的事项。立法上应采取概括式和列举式并举，1直接设定与间接设定相结合的形式，从财产利用的目的和利用的效果两方面进行解释，将商业性用地严格排除在外，为“公共利益”提供尺度把握，增强可操作性。在法律不便直接设定公共利益时，转而为行政机关判断公共利

益设定标准，授权行政机关依照这些法定标准判断公共利益。2另外，当发生争议时，政府部门或其他强势主体必须就某一项目是为了公共利益的需要这一主张承担举证责任。这一阶段包括两个环节：申请和核准。首先，由需用地人向政府有关部门提出征地申请，申请人应就征地目的、条件、补偿等方面做出详细说明，并举行征地条件听证会和补偿安置听证会，充分保障有关人员的知情权、参与权和异议权，通过公告和听证程序听取有关专家和民众的意见，使得各种不同甚至彼此针锋相对的观念、意见、利益全部一一展现，从而有可能根据法律的精神和规则对它们进行、斟酌、识别、协调、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法权益。接着，由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查，重点审查其目的合法性，要严格按照法定标准，对其是否符合公共利益进行专项审查。一旦符合即可以结合其他因素，做出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要，有利于保障最终决策结果的科学性、民主性和正确性。此外，土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范围的决定。政府有关部门应严格按照规定，通过必要的听证和论证程序，广泛听取各方意见，确定征收土地的范围，并及时予以公告，通知被征收者，允许被征收者乃至公众提出异议。如果对征地范围有争议的，利益关系人可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向法院提起诉讼；当然，也可以直接向法院提起诉讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时赋予被征收者选择权，为其提供有力的救济途径，切实维护其合法权益。

（三）土地征收的补偿。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定后，征收者与被征收者应对征地的补偿标准等进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收补偿方案，意见不一时，由批准征收土地的政府裁决，对裁决不服的，可以向法院起诉，由法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。接着，对补偿方案进行公告，这是土地补偿的必经程序，也是有关地方政府的义务和职责。对征地补偿进行公开，让征地补偿透明，既保护了集体组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的监督，又可以避免因土地权属不清等而产生的纠纷。1第三，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。根据《征用土地公告办法》有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市、县政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理以及土地征收工作的顺利进行。最后，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到每个农民的合法权益，因此，法律赋予并保障政府部门和农民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。

（四）土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。当然，在整个土地征收过程中，要增加透明性，在征收过程的每一个环节都要进行公示并向公众或者相关利害关系人随时提供可查阅的相关文件报表，以对行政主体的行政行为进行有力制约，以权利制约权力，防止征收权滥用；2要加强协商性，注重被征收者在征地行为过程中的参与，让他们在征收目的性、征收范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施及时保障自己的合法权益；要明确可诉性，设置、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自身合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施，在条件成熟时，还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持有关征地过程中产生的异议仲裁，以更好地维护被征收者的合法利益。通过以上程序，可以使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性，有力地维护各方合法权益，促进土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现！结 语综上所述，科学合理的征收程序起着重要作用。但当前我国的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要进一步改革、完善，以构建严格、周密的土地征收程序。笔者相信，随着我国经济和社会的，随着我国立法经验的丰富和立法技术的进步，必将构建出科学合理的土地征收程序，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会的发展！：

[1] 王兴运。土地征收补偿法律制度[A]，转引自杨紫火亘。经济法研究[C]，北京大学出版社2005.[2]李强。《中国土地征收法律制度研究》

http://.cn/weizhang/default.asp？id=17110.[3]梁亚荣、李雪艳。修宪与土地征收制度的完善[J]，实事求是2004（6）。[4] 丁文，温世扬。土地征收侵权责任机制研究[J]，浙江社会科学，2006（4）。[5] 段应碧。改革现行土地征用制度，切实保护农民的土地权益[J]，中国（海南）改革发展研究院简报，2003（4）。[6] 符启林。土地征用中公共利益的考量[A]，经济法研究[C]，北京：北京大学出版社，2005.[7] 王兴运。集体土地所有权补偿问题探析[J]，河北法学，2005（4）。[8] 张玉东。公益征收程序的探讨——以一般征收程序为对象[J]，政法论丛，2006（6）。＊ 中山大学法学院06级经济法研究生，研究方向：与公司法、经济法。1 王兴运：《中国土地征收补偿法律制度研究》，载杨紫火亘主编：《经济法研究》，北京大学出版社2005年版，第190页。1 李强：《中国土地征

收法律制度研究》，http://.cn/weizhang/default.asp？id=17110.2 梁亚荣、李雪艳：《修宪与土地征收制度的完善》，载《实事求是》2004年第6期，第64页。1 丁文、温世扬：《土地征收侵权责任机制研究》，载《浙江社会科学》2006年第4期，第65页。2 段应碧：《改革现行土地征用制度，切实保护农民的土地权益》，中国（海南）改革发展研究院简报2003年第4期。1梁慧星教授便是主张采用一般概括式和列举式的，具体可参见：梁慧星：《中国物权法草案建议稿》，中国社会科学文献出版社，2000年以及《中国民法典草案建议稿》（物权编），法律出版社，2004年。2 符启林：《土地征用中公共利益的考量》，载杨紫火亘主编：《经济法研究》，北京大学出版社2005年版，第167页。1 王兴运：《集体土地所有权补偿问题探析》，载《河北法学》2005年第4期，第40页。2 张玉东：《公益征收程序的探讨——以一般征收程序为对象》，载《政法论丛》2006年第6期，第42页。