瓯海“全员考绩”构建责任压力传导机制[定稿]

第一篇：瓯海“全员考绩”构建责任压力传导机制[定稿]

瓯海“全员考绩”构建责任压力传导机制

瓯海区建立机关中层及以下干部全员绩效考核机制，切实发挥绩效考核的激励、导向作用，构建起“千斤重担人人挑、人人身上有指标”的责任压力传导机制，形成“干好干坏不一样”的争先氛围，全面激发干部干事创业活力。

一、全员考绩，层层传导压力。确定单位“一把手”为第一责任人，把全员绩效考核作为推动工作的抓手,考绩对象范围涵盖全区所有功能区、镇街、区直部门的中层及一般干部职工。将全员绩效考核纳入区直单位年度考绩内容和镇街基层党建考核内容，建立层级绩效考核机制，绩效考核涵盖单位每项重点工作和每个关键要素，实现考绩工作全员覆盖。

二、灵活赋分，突出工作实绩。以工作实绩考核为重点，量化单位年度目标任务到科室、个人。绩效考核基本分100分，分为上级评价、科室考核、民主测评(评议)、组织综评等4个项目。各单位可根据实际调整项目权重比例，其中上级评价权重比例原则上不低于其他项目。对干部职工发生重大工作失误、不能完成工作任务等情况给予扣分。同时根据实际情况酌情设置加分项目。

三、结果运用，迸发干事活力。把考绩结果作为确定干部职工年度考核等次和年度目标考核奖金发放的重要依据，年度目标考核奖金按人均30%的比例提取进行统筹用于奖优促劣，以10%的比例拉开每个档次奖金的差距。另外，实行考绩末位约谈机制，对考绩末位的干部职工进行诫勉谈话，连续2年考绩末位，采取降职、交流、离职教育等措施予以调整。

第二篇：党风廉政建设“两个责任”压力传导常态化机制研究

党风廉政建设“两个责任”压力传导常态化机制研究

落实好“两个责任”是贯彻党风廉政建设责任制的核心内容，直接关系到责任制的实施效果，而实现“两个责任”的压力层层传导则是其中的关键环节，健全“两个责任”压力传导机制，实现压力传导的常态化，具有十分重大的意义。在党风廉政建设和反腐败工作中，由于各方因素的制约，“两个责任”压力传导机制方面还存在一些问题和不足，对“两个责任”的落实形成了阻碍，对此亟待从深层次研究解决。

一、“两个责任”压力传导中存在的主要问题

从表现来看，“两个责任”压力在传导中呈现出“冷热不均”的状态，主要体现为：“上热下冷”、“中热侧冷”、“时热时冷”。

(一)从纵向维度上看，压力传导存在“上热下冷”现象。在当前高压态势下，省、市、县等各级党委、纪委都高度重视“两个责任”，但是仍然存在有的基层党委对落实主体责任思想上认识不到位、定位不准确、责任不清楚。基层党组织满足于层层转达上级全面从严治党决策部署，照搬照套、生搬硬套、甚至“越搬越少”。有的习惯于把落实党风廉政建设责任制简单地交给纪检机构去做，认为是纪检机构的工作，落实主体责任仅限于开会部署、听取汇报，具体工作仍多由纪检机构负责，甚至只要是纪检机构协调的工作到最后都会变成牵头或主抓。落实党风廉政建设责任制的思路不清，工作流于形式，导致压力传达不力，就形成一种“上面九级风浪，下面波澜不惊”的状态。

(二)从横向维度上看，压力传导存在“中热侧冷”现象。在各单位部门内部，压力的传导呈现出不均衡的状态，主要领导比其他领导班子成员重视，班子成员比中层干部重视，中层干部比一般干部重视，办公室、人事等单位综合管理部门比具体业务部门重视，机关科室比下属二级单位重视。有的班子成员因为上级党委、纪委强调“第一责任人”责任多，就把主体责任笼统理解为党委的集体责任或者是一把手的责任。有的基层单位负责人认为党风廉政建设工作是党委、纪委的事情，认为腐败问题离自身很远，只要自己没有违纪违法行为就是抓好了党风廉政建设工作。

(三)从时间维度上看，压力传导存在“时热时冷”现象。有一些基层部门在落实“两个责任”中，对于“两个责任”压力传导缺乏主动性和自觉性，压力传导主要依靠上级的力量，自身缺乏内在的传导动力。工作开展过多依赖上级行的布置和推动，处于“推一推就动一动”“不推就不动”的不作为状态，习惯于“上传下达”，通常是上级说什么自己就做什么，上级重视什么自己就重视什么，上级开展活动就紧一阵，不开展活动就松一阵，缺乏创新性、主动性和持久性。

二、原因分析

(一)思想认识不到位。对党风廉政建设责任制的内涵认识不清、意义认识不深、目标认识不透、路径认识不明，责任意识担当意识不强。对于党委来讲，受固有思维的影响，仍然存在着主体责任意识不强的问题;对于纪检机构来讲，也存在着监督责任意识不强的问题。有的党委认为落实党风廉政建设责任制是纪委的事情，把它交给纪委去做;有的纪检机构认为责任有主次之分，党委才是主体责任，党委布置什么就去做什么，没有发挥组织协调和督促推动的作用。这样一来“两个责任”主体均不能很好地履行自身的责任，导致压力传达不力，党风廉政建设责任制落空。

(二)责任分工不清晰。党风廉政建设责任制的关键在于责任，责任边界不清晰，任务分工不明确，就会出现看似谁都有责任、实际谁都不负责任的局面。一方面，责任分解不清。“一岗双责”被认为主要是“一把手”的事情，党风廉政建设责任落实的好坏，被认为最终是纪委的责任。领导班子主要负责人对党风廉政建设中的重要工作、重大问题、重点环节和重要案件的责任履行似是而非、界定不明;领导班子成员和主要负责人承担趋同相似的责任内容，而未对其职责范围内的党风廉政建设领导责任内容加以区分。另一方面，责任内容不细。实际工作中，责任单位通常只满足于完成上级要求的规定动作和既定内容，而在如何结合单位业务，细化党风廉政建设任务方面则比较薄弱，从而使得各单位的责任内容千人一面，业务职能与党风廉政建设责任制落实未能有效结合。

(三)监督问责追究力度不够。责任追究是确保党风廉政建设责任制落实的重要保证，也是党风廉政建设责任制严肃性的具体体现。然而在具体工作中，纪委在开展责任追究方面面临较大压力和阻力，存在不想追究、不愿追究、不敢追究、难以追究的现象。有的纪委对同级党组的监督往往还停留在口头或纸面上，缺乏有效的载体和途径，对党员干部的监督也缺乏科学规范，存在监督失之于宽，失之于软的现象。责任追究手段常仅限于通报批评、诫勉谈话和组织处理，极少给予党纪政纪处分，也使落实监督责任打了折扣。

(四)履责方式单一化。各级党委在制定落实工作任务的具体操作办法不多，工作停多留在老套路上。在责任制的落实上，主要模式为：年初开会部署，下发文件责任分解，年终检查考核。只满足于制定责任制的实施办法和配套措施，把任务和责任分解下去。在责任制的考核上，有的单位部门尽管由领导班子成员带队考核落实情况，但仅仅检查监督，通报通报，没有什么问责措施。在责任制的日常督导上，有的单位除了年初检查一下、年终绩效管理考核外，中间缺乏经常性的督导和提醒，没有形成一些有效的日常督导方式，导致一些部门及其领导干部责任意识淡漠。

(五)体系机制不健全。在落实“两个责任”上，目前研究出台的责任分解和考核评价办法，大部分存在定性指标偏多、定量指标偏少的问题，缺乏统一规范的量化评价机制，不能真正做到可执行、可监督、可检查。落实“两个责任”的责任分解和考核评价时，仍然需要借助看文件、听述职、看资料、搞测评等方式。同时，责任追究办法也是五花八门，大多存在实施责任追究的主体、程序不统一，责任追究的尺度难以量化，缺乏科学规范的责任追究体系。

三、健全“两个责任”压力传导常态化机制的对策

(一)提高思想认识，实现宣传教育常态化。落实“两个责任”，抓好思想教育是根本。要强化学习教育，增强领导干部落实党风廉政建设责任制的政治责任感和使命感。要加强党风廉政建设责任制的落实，就要不断强化各级领导干部的学习教育，进一步从思想上提高各级领导干部对实行党风廉政建设责任制重大意义及应负责任的认识，把思想统一到党中央的精神上来，牢固树立四个意识，不断增强落实党风廉政建设责任制的自觉性和实效性。领导班子和领导干部要从关系党和国家生死存亡的政治高度，充分认识贯彻落实党风廉政建设责任制的重要性和必要性，消除各种错误思想和模糊认识，增强落实党风廉政建设责任制的主动性和积极性，以与时俱进的精神状态和真抓实干、奋发有为的工作作风，全面贯彻落实党风廉政建设职责，确保党风廉政建设各项任务落到实处。在具体工作上，要把反腐倡廉宣传教育工作纳入党的宣传教育工作全局中统筹部署。要严格执行理论中心组每年定期研究党风廉建设和反腐败工作的学习制度，各级党委要严格执行党组织负责人带头讲党课制度。宣传部门要研究和统一谋划本地区本部门的反腐倡廉宣传教育工作，大力弘扬廉政文化，使党员干部接受廉政文化的熏陶和洗礼。

(二)厘清责任分工，实现责任落实常态化。要明确党风廉政建设责任制的责任边界、任务分工。一要强化“一把手”的第一责任。党委负主体责任，党委书记是第一责任人，尤其需要自觉践责、勇于担责，积极履责。“一把手”既是落实党风廉政建设责任制的组织者、领导者，又是具体的执行者，不仅要坚持从自身做起，廉洁自律，勤政廉政，依法办事，当好表率，还要敢抓敢管、动真碰硬，切实担负起本单位、本地区党风廉政建设和反腐败工作的领导职责。二要强化班子其他成员对分管范围内的领导责任。分管领导作为某个工作的直接领导，也要强化责任意识，要主动研究部署、支持查办案件、加强督促指导、参加检查考核、严格廉洁自律。对分管单位、部门出现的党风廉政建设问题，不仅要严肃追究当事人责任，还要追究分管领导责任。三要强化纪委的监督责任。纪委既是监督主体、执纪主体，也是问责主体、管理主体，要切实担负起纪律监督责任，履行好监督执纪问责职责。在具体工作上，要强化责任清单制，把笼统的责任变成具体的清单，明确领导班子的集体责任，明确主要负责人、分管领导、职能部门、纪检监察部门的工作任务、目标要求和具体措施，将工作职责细化为指向明确、可操作性强的责任清单。形成责任明确、目标具体、责权统一、上下贯通的党风廉政建设责任落实机制。

(三)加大问责力度，实现责任追究常态化。纪检监察部门要切实履行自身监督责任，强化责任追究。一要规范问责程序。从问责的启动、调查的展开，到处理意见的提出、研究，再到处理决定的形成、送达和问责对象的申诉渠道和程序都要规范，实现问责常态化、制度化、规范化。二要运用好问责结果。要建立责任分解、检查监督、倒查追究、结果运用的完整链条。凡经查实的问题，不管涉及到什么人，都要坚决追究责任，通过刚性的责任追究，避免出现以批评教育、诫勉谈话等形式代替党纪政纪处分的现象，形成良性的责任导向。凡被问责的组织或个人，都应与其评优评先、提拔重用等挂钩，最大化地运用好问责结果。三要完善责任追究制度。区分个人责任与集体责任、直接责任与领导责任，明确责任追究的程序、情形和方式、力度。对党风廉政建设主体责任履行不力的部门和单位，坚决严肃问责，既追究主体责任、监督责任，又严肃追究领导责任，并建立责任追究典型问题通报制度，以严格的责任追究倒逼主体责任落实。

(四)创新工作方式，实现履责压责常态化。责任制的落实上，要创新方式方法。一要全面深化廉政巡察工作，建立和完善巡察工作常态化工作机制，加强对下级党组织的监督。把主体责任和监督责任落实情况纳入巡察内容，着力发现问题，注重成果运用。对党风廉政建设主体责任和监督责任落实不力、群众反映问题比较集中、作风和腐败问题比较突出的部门和单位，开展专项巡察。二要继续实行党委主体责任、纪委监督责任报告制度。进一步深化主体责任双报告制度，坚持从村(社区)党组织做起，各级党组织向上级党委和纪委报告上履行党风廉政建设主体责任的情况和履行“第一责任人”职责情况;各级纪检组织向同级党委和上级纪委报告上履行监督责任情况。实行基层党组书记、党委书记、党支部书记述职制度，积极探索现场提问考责点评制度，对落实主体责任提出具体要求，传导责任压力。三要建立常态化、立体式的监督检查机制，把落实“两个责任”情况作为主要内容，在坚持党委领导带队检查的同时，创新方式方法，加强日常监督检查和专项监督;建立接受监督评议制度，探索运用民意测评、问卷调查、第三方调查等方式，导入和建立群众对责任落实情况的评价机制。(五)健全体制机制，实现制度支撑常态化。落实“两个责任”，抓好制度建设是关键。一要完善压力传导机制。实现压力的层层传导，核心内容就是一级抓一级，一级带一级。通过层层签字背书，传导压实党组织集体责任和个人责任，实现人人担当责任。主体责任人和监督责任人要对基层单位党风廉政建设责任分工、任务分解、年终工作总结报告等具体责任行为进行审阅，提出审阅意见并签名，作为落实党风廉政建设责任制工作考核和追责的依据。二要完善考核机制。要定期或不定期对责任制落实情况进行考核和督促检查，做到责任制考核与经济建设、精神文明建设和其它业务工作考核相结合，与党风廉政建设专项工作考核相结合，与民主评议、民主测评领导干部相结合，平时考核与年终考核相结合，不断增强考核工作的力度和实效。要突出抓好“三个环节”：即定期进行考核，抓好专项考核;建立科学的责任考核评价标准和指标体系，并把承担党风廉政建设重点任务达标率、分管部门责任制落实率、廉洁自律规定落实率、单位查摆问题纠正率、群众认可率作为重点内容。三要建立激励机制。好的压力传导机制通过问责和激励机制的相辅相成，通过问责与激励相结合，实现压力与动力相转换。要建立党风廉政建设责任制专项奖励资金，纳入各级财政预算，对责任制落实得好的单位或个人进行嘉奖表彰;要建立党风廉政建设责任制评优机制，对责任制落实得好的优秀领导干部优先提拔任用，充分调动各级领导干部的积极性。

第三篇：构建五项机制 落实主体责任

构建五项机制 落实主体责任

党委能否落实好主体责任，直接关系党风廉政建设和反腐败斗争成效。一年来，我县对落实党风廉政建设主体责任高度重视，县委常委会成员以身作则，牢固树立“抓好党风廉政建设是本职、不抓党风廉政建设就是失职、抓不好党风廉政建设就是渎职”的意识，把落实主体责任摆在重要位置，带头做党风廉政建设的领导者、执行者、推动者。

一、建立领导责任机制。严格落实党风廉政建设主体责任，自觉担负起反腐倡廉建设政治责任，坚持把反腐倡廉建设与经济社会发展工作同部署、同落实、同问效。坚持“一岗双责”、分级负责，县、镇建立一级抓一级、层层抓落实的领导责任体系。县委成立了落实党风廉政建设责任制领导小组和惩防体系建设领导小组，重要任务亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。去年以来，先后7次召开常委会议研究党风廉政建设工作，协调解决工作中遇到的具体困难和问题，推动了党风廉政建设和反腐败工作各项任务的有效落实。

二、建立协调推进机制。年初，对全县党风廉政建设和反腐败工作进行了全面安排部署，与各镇、各部门签订“个性化”的《党风廉政建设和反腐败工作目标责任书》，落实反腐倡廉政治责任。围绕重点工作任务，制订了全县反腐倡

廉和农村党风廉政建设任务分工，落实了县委常委的牵头领导责任和有关职能部门的主抓责任，明确责任范围、内容和责任追究等，定期听取工作进展情况汇报，研究解决存在的问题，限期整改落实，形成分工负责、统筹协调、有序推进的工作机制。

三、建立检查考核机制。县委将党风廉政建设纳入目标责任考核范围，实行目标责任、领导班子和领导干部、党风廉政建设“三位一体”的考核评价体系。制定《党风廉政建设责任制考核评价暂行办法》，实行党风廉政建设责任制落实情况台账管理制度，对各镇各部门责任制落实情况实行月度暗访、季度督查、半年检查、年终考核。每周由县委、县政府值周领导分别带领县委督查室、县政府督查室干部，定期或不定期采取明查暗访的方式，对镇、部门的党风廉政建设责任制落实情况进行检查。半年和年终，实行县委常委、县人大常委会主任、县政协主席、县政府党员副县长带队检查党风廉政建设责任制落实情况。对党风廉政建设责任制考核中处于同类型末位的镇、部门，由县委主要领导对单位主要负责人进行了约谈。对“一把手”发生违纪问题，受到责任追究的单位，实行“一票否决”

四、建立作风建设常态化机制。严格落实《关于加强对中央八项规定贯彻落实情况监督检查的办法》、《关于领导干部转作风提效率促落实的实施意见》等，执行干部去向公示、记民情日记、便民服务联系卡、机关公务接待“廉政灶”等制度，从节假日抓起，抓早抓小抓苗头，严肃处理违反八项规定的案件，并实行责任倒查，公开曝光。建立县委常委及基层党委书记党务公开联系点38个，规范党务公开，接受监督。按照“内涵丰富、特色鲜明、示范性强”的总体要求，在镇机关、村（社区）、基层站所和县直部门开展党风廉政建设示范点创建活动，实施动态管理，发挥示范带动作用。

五、建立支持保障机制。严格落实十八届三中全会《决定》，坚持查办腐败案件以上级纪委领导为主，坚持线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记，各派驻纪检机构负责人的提名和考察，以上级纪委会同组织部门为主；推进纪检监察派驻机构统一管理；全力支持纪检监察机关“三转”，保证纪检监察机关聚焦中心任务。提升纪检队伍建设，优化结构，强化执纪监督。以开展群众路线教育实践活动为契机，在纪检监察系统开展主题实践活动，着力纠正纪检监察系统“四风”，促进纪检干部作风持续好转。

第四篇：全面从严治党主体责任压力传导层层递减的成因及对策

全面从严治党主体责任压力传导层层递减的成因及对策

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党要管党、从严治党，对党的建设从战略高度进行新谋划、新布局，形成了全面从严治党战略。全面从严治党关键在于落实主体责任，党委是党风廉政建设的领导者、执行者、推动者，党委负主体责任是党章规定的职责，紧紧抓住主体责任这个“牛鼻子”，层层传导压力，层层落实责任，是当前落实全面从严治党的重要抓手，但在具体工作中也出现主体责任压力传导层层递减，呈现“上热中温下冷”的现象，不能切实将主体责任牢牢抓在手上、扛在肩上、落到实处。

一、全面从严治党主体责任压力传导存在的问题

（一）落实主体责任方法途径单一。就目前而言，基层人民银行落实主体责任，还是过多的依赖上级行的布置和推动，习惯于“上传下达”，以文件来落实责任，经常照搬照抄，通常是上级行说什么就做什么，对党建工作上级重视基层就重视，开展活动就紧一阵，不开展活动就松一阵，时紧时松，缺乏创新性、主动性和持久性。抓党风廉政建设责任制的主要模式还是停留在开开会、签签字、讲讲课、表表态、签订责任状、泛泛提要求上，缺乏针对性和可操作性。虽然启动了下级党委向上级党委、纪委报告工作和述责述廉制度，但往往是“凭印象、靠嘴说、看材料”，内容泛化，考核工作缺乏具体量化标准和指标体系，定性多定量少，发现问题的能力不强，不能全面准确反映责任制落实情况。

（二）主体责任的落实机制空转虚化。一方面，“口号喊在党委，工作还在纪委”的现象仍然存在。部分基层人民银行党委（组）仍然认为党风廉政建设是纪检监察部门的工作，将纪检监察负责纠风工作理解为行风管理等类似这样的工作，存在责任边界不清的情况，只要纪委协调的工作到最后都会变成牵头或主抓。另一方面，有的基层党组织负责人自身不干净，对违法乱纪行为管起来腰杆不硬、底气不足，怕“拔出萝卜带出泥”；有的基层党组织和党员干部存在“圈子”文化和“好人主义”思想，对违规违纪的一些现象和人员有时睁一只眼闭一只眼，存在失之于宽、失之于软的问题。

（三）监督职能被弱化。一是基层纪检监察人员少，监督力量不足。大部分基层纪检监察人员配备仅为纪检组长和纪检监察员各一人，但却承担大量的事务性工作，使得真正投入纪检工作的时间和精力十分有限，这客观上造成了基层纪检监察工作力度不够，弱化了内部监督的地位和力度，也在一定程度上影响监督效果和监督质量。二是监督方法单一，监督手段仍然停留在查阅报表、账簿、凭证、规章制度上，依然是以查错纠弊的真实性审计和对照制度检查为手段的合规性检查为主，对网络和信息系统运行过程中存在的风险隐患，缺乏行之有效的监督手段和必要的风险预警。三是在监督格局上，各监督主体之间缺少有效配合，信息交流不够顺畅，监督资源分享机制和平台还不完善，导致力量较为分散、合力不强，监督预警效果不佳。

（四）制度机制相对滞后，保障力缺失。由于目前的社会发展阶段性特征，“把权力关进制度的笼子”还有很长的一段路要走，一些规范性制度建设相对滞后，一些领域缺少常态化、规范化的监督制约机制，有些制度前后衔接不够，缺乏实用性，难以跟上业务发展的需要，一些制度本身相互“打架”，落实主体责任配套的工作制度还不完善等等，导致基层党委（组）在落实主体责任上缺少常态化制度支撑，更多是疲于治标，四处“灭火”，牵扯了大量精力，却仍无法摆脱抓不胜抓、防不胜防的尴尬。

二、全面从严治党主体责任压力传导层层递减成因分析

（一）思想认识不到位，履职内动力缺乏。目前，越是基层人民银行越是人少事多，基层行一个部门往往对应上级行多个处室或科室，这也导致在实际工作中出现了重业务，轻思想的行为，对党风廉政建设工作被动应付，认为业务工作是“硬指标”，党风廉政建设是“软任务”，甚至认为纪检监察如果管得严,就捆绑住了经办人员的手脚,不利于业务工作的开展。同时，责任与工资收入不匹配，给责任主体工作积极性带来了一定的挫伤。如有的支行副行长工资收入在全行30多个干部职工中排名20多位，工作责任与收入水平的强烈反差导致领导干部工作积极性减退，主体责任压力传导出现“能量损耗”。

（二）职责定位不清晰，落实主体责任有压力。当前落实主体责任的氛围更多是在一级一级的压力传导和严肃的追责态势下形成的，部分领导干部并没有从内心深处、从履责必须的角度认识并接受主体责任，或认为是上级要求，或认为是额外任务，或认为是纪委逼着做的工作，缺乏工作动力，把“不出错”的履责底线变成履责追求，以工作太多无暇履责、没有明确的规定无法履责、没有专门的机构不能履责等借口推诿责任，导致工作到党委转个圈继续回纪委。在同级监督中，纪检干部在发挥监督职能的同时也要接受同级党委（组）的领导，因此监督人员对同级党政干部不敢管，发现问题也需要经领导批准后才能上报。尽管落实主体责任是各级党组织的应尽之责，但是由于过去强调不够，一些单位形成了党内不良生活习气，例如“好人主义”，“多栽花少栽刺”的庸俗哲学、对“潜规则”的默许心态等，影响了党内风气，对落实主体责任形成压力。

（三）监督能力不足，预警防控有缺陷。一是近几年来，由于县支行人员流动缓慢，每年新入职人员比较少，而按内控要求，岗位设置又较多，县支行人少岗多的矛盾较为突出，因此支行纪检机构设置、人员配置几乎没有专职，纪检组长多数由支行副行长兼任，平时忙于其他工作事务，工作精力难以集中于监督中，存在监督工作思路、方法举措也相对滞后。二是目前各部门岗位业务变化快，越来越呈现出精细化的特征，监督部门人员难以保证及时熟悉多岗位业务的最新变化在开展专项业务监督检查时，心有余而力不足，对于可能出现的管理风险及其后果缺乏必要的预警，对遇到的各种新问题束手无策。三是在实际工作中，虽然各监督部门定期通报监督结果，但各监督部门的监督成果未能得到有效运用。如人事部门在提拔干部时，未能将纪委和内审的监督情况纳入干部考核的指标。各监督部门之间沟通联系仍然存在不畅，重复检查的情况时有发生。

（四）主体责任制度体系不完善，影响责任落实。在主体责任落实上，目前来说并没有一个规范性的文件或具体的执行标准，它不同于业务工作，无法物化，难以量化，责任界定难，主观考核所占比重大，难以客观公正的反映主体责任落实的实际成效，导致领导干部为考核而考核，甚至可能在一定程度上造成形式主义，主体责任难于落实。

三、对策及建议主体责任不是哪一层级的责任，是整体责任，各级党的组织和领导干部都要把自身的主体责任放在整个责任体系中考量，构建横到边、纵到底的主体责任网络体系，层层传导压力，逐级压实责任。

（一）抓实责任主体，强化主体责任意识。将主体责任教育与党章党规党纪教育一并纳入党委理论中心组、各级党校主体培训班学习内容，通过专家授课、专题研讨、先进示范等形式，开展对“一把手”履行主体责任的专题培训，教育引导各级党组织负责人牢固树立主体责任意识，强化责任担当，增强履责的政治自觉。把党委（组）落实主体责任、党政领导班子主要负责人履行“第一责任人”责任、领导班子成员履行“一岗双责”情况作为巡察的重要内容，对履责中存在的突出问题或一些重大事项，班子内部定期会商，党委与纪委定期会商，沟通信息，研判对策，抓实抓牢主体责任。同时，实行无为问责，对于支行出现的无正当理由，对未完成中支下达的工作任务或不履行或未认真履行职责，影响当地人行工作安排的，应实行问责，以达到惩戒的目的。

（二）明确职责定位，理清责任清单。要进一步明晰主体责任的重点、边界和具体工作清单，切实让各级党组织和各个层面的领导干部在落实主体责任时有章可循、有规可依。继续把党委（组）班子、第一责任人及班子成员的责任具体细化，督促机关党组织、内设机构、下属单位制定个性化、特色化的责任清单，将主体责任层层延伸到基层，压力层层传递到每个组织细胞。同时，积极探索纪检组长派驻制，建立“日常检查、专项巡查、重点督查”的常态化、立体式检查机制，对责任分解中的一些重要项目适时开展重点督察，跟踪任务进展情况，提升监督实效。

（三）强化监督职责，让监督落到实处。一是强化“监督的再监督，检查的再检查”的职能，让基层纪检监察人员从繁杂的部门业务中、与监督职责无关的具体事务中回归本位，抓好自己的主业。二是制定基层行纪检监察人员跨部门轮岗学习指导意见并督促实施。在轮岗交流上优先考虑各监督职能部门，并通过到其他地州中支、高校、地方监督职能部门进行学习的方式，把好的监督经验和做法“引进来”，切实提高监督水平。三是有效整合监督资源，开发设计统一的监督预警系统，各监督职能部门根据职能范围登陆后可以查询各监督职能部门监督检查的结果，实现各监督主体在信息、技术、手段、成果等方面的资源共享，及时发现领导干部队伍中的苗头性、倾向性问题，研究相关对策，制定防范措施，使得监督由点连接成面，形成渠道畅通、反应快捷、覆盖面广的监督信息网络，提高监督的整体效能。

（四）强化监督问责，完善责任落实机制。一是按照《问责条例》和《党内监督条例》的规定，抓紧研究完善主体责任追究办法，具体明确追究主体责任的情形、标准、程序和措施等，让主体责任追究有规可依、有章可循。建立健全责任追究后的跟踪落实机制，对发生区域性、系统性腐败案件的，对职责范围内党风廉政建设不管不问、只做表面文章的，对发现问题不报告、压案不查、阻挠调查的，对下属单位执纪不严、问责不力的，无论是党组织还是纪检组织，无论干部工作岗位和职务是否变动，必须严肃追究责任。

第五篇：第二章 粮食安全责任机制构建的理论基础

第二章 粮食安全责任机制构建的理论基础

本章首先对粮食及粮食安全、粮食安全责任以及粮食安全长效机制等概念做出界定，在前人研究基础上，对这些概念进行总结与归纳；其次，对对粮食安全责任相关理论包括粮食安全责任的产生、条件、界定、目标机内容进行研究，这为后面的研究工作开展建立理论基础；接着本章对粮食安全长效机制构建所需的理论基础进行详细的阐述，以期望通过这些理论的研究指导粮食安全机制的构建。

2.1有关概念界定

2.1.1粮食及粮食安全的概念

我国和世界通行的的粮食、粮食安全概念是不一致的，差别较大。我国粮食的概念有狭义和广义之分。狭义的粮食指谷物类（即禾本科作物），包括稻谷、玉米、大麦、小麦、高粱、燕麦、荞麦、黑麦等；广义的粮食是指农业生产的全部粮食作物的总和，包括农业生产的各种粮食作物。也就是除谷物外，还有有豆类、薯类。在国际上，粮食通常就等于谷物，即大米、小麦和玉米三大谷物，并不像我国的习惯把大豆和薯类也包括在内。特别要指出的是大豆，中国将其归类为粮食；联合国粮食及农业组织将其归类为油料。

到目前为止，粮食安全的定义至少有上百种以上，但粮食安全概念的统一表述至今尚未达成。不同的组织、机构和学者从不同的角度出发，对粮食安全做出了不同的诠释。粮食安全定义是联合国粮农组织（FAO）在1974 年《世界粮食安全国际约定》中最早提出来的：“保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够食物”。1996 年《世界食物安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》中重新论述了食物安全的内涵, 即“只有当所有人在任何时候都能够在物质和经济上获得足够、安全和营养的食物来满足其积极和健康生活的膳食需要及喜好时，才实现了食物安全。” 1983 年，FAO更新了这一概念，指出食物安全的实质是“所有人在任何时候既能买得到又能买得起所需得基本食品”。在这些概念中，FAO所指的都是全部食物，而不单纯是粮食。

我国专家学者对粮食安全概念认识不一。郭书田[1]认为，中国粮食安全应包括五方面内容，即粮食国内自给率、粮食库存安全系数、农民收入、生态环境及食物安全。吴天锡[2]认为，粮食安全是一个发展的概念，粮食安全包括国家粮食安全、家庭粮食安全和营养安全。肖春阳[3]认为粮食安全，就一个国家而言，应是粮食生产的安全，粮食流通的安全，粮食消费的安全。粮食安全的主要内容包括：安全合理的粮食储备；供人们直接消费的人均粮食供应量（膳食能量供应量）；粮食生产按市场需求稳定发展，不出现大的波动；适量进口粮食；解决好贫困人口的温饱问题，让所有的人在任何时候都能享有充足的粮食。王海鸿[4]的观点是我国粮食安全应该强调国家满足所有人以合理价格对粮食的直接消费和间接消费，并具备抵御各种粮食风险的能力。其内涵上主要是指数量安全，也包括质量安全；环节上分为粮食生产安全、粮食消费安全、粮食储备安全和粮食流通安全；指标上除粮食总产量、最低库存系数外，还应包括人均粮食占有量、粮食产量波动系数(丰歉率)、粮食外贸依存度、缺粮人口比率以及救助措施有效率等。毕艳峰[5]则认为粮食安全主要包括以下四个方面：（1）充足、稳定的粮食获得能力，包括自身农业生产和粮食进口；（2）优良的粮食品质和优化的粮食结构，粮食应该具备满足人们健康需要的各种品质，粮食安全是一个大农业概念，不仅包括通常所讲的农业粮食，而且包括牧业和渔业等；（3）高效有序的粮食流通体制，粮食流通体制的建立和完善涉及粮食市场经营主体的确立以及各种经营主体构成的粮食市场结构关系；（4）有力的国家宏观调控能力，在解决粮食安全问题时，必须同时依靠市场和政府这“两只手”的调节，在市场对解决粮食安全无能无力的情况下，必须发挥政府的作用，依靠非市场化手段矫正市场失灵和市场缺陷。[1] 郭书田.中国粮食安全的若干问题.未来与发展, 1999, 5: 24-26.[2] 吴天锡.粮食安全的新概念和新要求.世界农业, 2001, 6: 8-10.[3] 肖春阳.中外粮食、粮食安全概念比较.黑龙江粮食, 2009, 2: 40-43.[4] 王海鸿.基于粮食安全和能源安全的农地利用理论研究[D].兰州大学, 2009.[5] 毕艳峰.粮食安全内涵解析.学术视点, 2011, 2: 78-79.综合以上粮食安全的观点，作者认为粮食安全与社会的和谐、政治的稳定、经济的持续发展息息相关。完善粮食应急储备体系，确保粮食市场供应。最大限度地减少紧急状态时期的粮食安全风险，是政府的职责，也是粮食安全保障体系的重要组成部分。应把影响粮食安全的各因素及粮食安全对国家和社会的影响因素全部都要考虑进来，不仅要关心粮食供应数量的问题，同时还应考虑粮食质量的问题。2.1.2粮食安全责任的内涵

粮食安全责任是基于现代政府服务社会的公共品属性而提出的，粮食的商品和准公共物品属性，决定了粮食安全是政府义不容辞的责任。是现代社会文明发展的结果，它指的是政府在保障粮食安全方面该做的事。它是国家、农民、粮食企业和消费者等主体基于自身不同的利益诉求，实现各自利益最大化的过程。从这个意义上说，保障和实现国家粮食安全，是国家的利益诉求，是国家安全的重要组成部分，农民的利益诉求是增加收入，粮食企业的利益诉求是获取利润，而消费者的利益诉求是对粮食产品的质和量的满足[6]。粮食安全问题是一个社会共同利益问题，粮食安全责任承担着社会共同利益的责任，所以除了政府，地方和粮农也应该肩负起保障粮食安全的责任。所谓粮食安全责任指的是中央、地方与粮农为保障粮食安全应该担当的行为，以及最大限度地促进粮食安全的所有行为。

[6]庞增安.我国粮食安全的政府责任.湘潭大学学报(哲学社会科学版).2009, 33(6): 46-50.2.1.3粮食安全长效机制的内涵

经济学中，机制是指国民经济中各因素之间的相互作用、相互联系、相互制约所形成的整体机能、运行秩序。长效机制是指具有规范性、长期性、可持续性和相对稳定的机制，即能长期地实现目标正常运行并有效发挥其预期功能的制度体系。粮食安全长效机制是指在综合考虑粮食安全系统中的各个要素及各种经济、社会等因素的情况下，使诸要素的结构、功能相互联系、相互制约，能够长期保证粮食产量持续稳定增长的内部机理和外部支持。粮食安全长效机制作为一种综合性的管理机制，是改善粮食安全的运作模式，降低粮食安全的运行成本，提高粮食安全效能，最终实现粮食安全社会稳定。粮食安全长效机制是要进行科学规划，统筹兼顾，要重视粮食生产涉及的各个环节，保证粮食生产的可持续发展，整合各种资源，确保国家粮食安全。

2.2粮食安全责任相关理论

2.2.1粮食安全责任的产生及条件

粮食是关系国计民生的重要战略物资，粮食安全关乎国家安全，而对于中国这样一个人多地少的社会主义大国来说，其重要性远远超过世界上任何国家。依据国家 “经济调节、市场监管、社会管理和公共服务” 的职能对粮食生产、流通、加工、消费等全过程的粮食安全进行宏观调控是政府责任所在。从公共产品理论角度看，粮食是准公共物品，具有公共物品和私人物品的二重性，它承担了不少非经济职能，如保证人生存的社会性质、确保稳定供给的政治性质、确保国家经济安全的战略性质。公共产品的生产、使用是市场失灵的领域，这需要政府力量来矫治和弥补，粮食的准公共物品特性决定了粮食安全的政府责任所在。我国目前面临着耕地面积减少、水资源紧张、气候不确定、人口保持刚性增长、消费结构的省级、区域经济发展不平衡等因素，直接影响粮食的生产、储备、流通、加工及消费的各环节的安全，因此必须建立有效的粮食安全责任机制，才能实现对粮食生产的各个环节进行宏观控制，保障粮食的稳定增长。

粮食安全责任的基本条件实际上就是保障粮食产出稳定增长的基本条件。影响稳定增长的粮食因素条件因素很多，其中耕种面积的影响度最大，其次是粮食生产者的投入，再次是政府的投入和科技的进步；影响稳定增长的非粮食因素条件虽然很多，但综合来说主要集中于价格因素。只要协调好粮食主产区与主销区利益之间的关系，保持激励性粮食政策的连续性与稳定性，突出粮食安全责任地位，满足和改善粮食产出稳定增长的条件，亦即粮食安全责任的基本条件是完全可以实现的[7]。

[7] 罗光强.粮食大省粮食安全责任及其实现机理研究[D].湖南农业大学, 2010.2.2.2粮食安全责任的界定

保障粮食安全是各级政府共同的责任，国家将强化粮食安全责任，建立健全中央和地方粮食安全分级责任制。张平指出，中央政府负责全国的耕地和水资源保护、粮食总量平衡，统一管理粮食进出口，健全中央粮食储备，调控全国粮食市场和价格，支持各地发展粮食生产，不断完善各项强农惠农政策措施，促进和保护国内农业和粮食产业发展。省级人民政府负责本地水土资源保护、粮食生产、流通、储备和市场调控工作。进一步明确和落实粮食发展目标，切实把中央强农举措不折不扣贯彻到基层，惠农政策不缩不减落实到农户，引导农民发展粮食生产。主产区要进一步提高粮食生产能力，为全国提供稳定的商品粮源。主销区和产销平衡区要确保稳定现有自给水平，坚决防止和纠正放松粮食生产、忽视粮食生产能力建设的倾向，巩固和提高粮食生产能力，加强产销衔接，完善粮食储备，提高保供稳价能力[8]。[8] 我国将建立健全中央和地方粮食安全分级责任制[资讯].工商行政管理, 2010, 18: 4.2.2.3粮食安全责任的目标及内容

我国国情特点决定了，中央政府在粮食安全上负有统筹全局、宏观掌控的责任，主要负责制定战略规划、确定战略目标、出台政策、财政投入、技术攻关等；各级地方政府负有根据其自身的条件和特点对国家相关政策进行执行实施的责任，主要负责落实国家的规划、方针、目标、确保区域粮食供求平衡、保障本区域的粮食生产；粮农在粮食安全上负有扩大粮食产业的生产规模、降低粮食生产成本、促进粮食科技创新和技术推广、加大对粮食生产能力的投入的责任。

要进一步加大扶持力度，提升粮食生产能力。要充分调动农民种粮积极性，稳定粮食生产面积；依靠农业科技进步，广泛推广农业“五新”，提高粮食产量和粮食品质；着力改善农业生产条件，夯实粮食生产基础。要加强粮食仓储，确保粮食安全。加强地方粮库建设，发动农户储粮，扩大储备规模；加大粮食供销渠道、平台建设力度，搞活粮食流通；强化粮食市 场监管，不断完善应急机制。要进一步加强领导，强化责任考核，确保责任落实，扎实推进粮食工作，增强粮食保障能力。高度重视粮食生产，积极落实中央和省委、省政府的一系列支农惠农政策，努力改善农业生产条件，大力提高科学技术在粮食生产中的应用水平，粮食综合生产能力不断增强。

2.3粮食安全长效机制构建的理论基础

2.3.1机会成本理论

一定的资源用来生产某种产品后，就不可能用来或必须放弃生产其他产品。产品的机会成本正是基于此种考虑而进行定义的，即一定的资源用来生产某种产品时所放弃的别种产品的最大产量(产值)。粮食的机会成本是资源种植粮食而放弃种植其他经济作物及饲料作物以及从事非粮产业的收益。要准确衡量粮食生产的机会成本,必须从粮食生产的投入要素着手逐项分析。粮食生产最重要的生产要素是劳动力、耕地和资金。从耕地来看，粮食生产的机会成本又可分为两种，一是放弃经济作物生产的机会成本；二是放弃饲料作物生产及从事养殖业的(淡水养殖和畜禽养殖)的机会成本。从劳动力和资金来看，生产要素的机会成本就是农村劳动力和资金从事非农产业的收益[7]。

[7] 邓大才.中国粮食生产的机会成本研究.经济评论, 2005, 6: 45-62.由于多种原因，我国的粮食机会成本要比其他产品的机会成本高，其收益比其它产业收益要低，粮食生产区，尤其是粮食主产区致力于发展粮食的生产为稳定粮食市场，保障国家粮食安全，维护社会稳定做出了巨大贡献。但在国民经济快速增长的背景下，粮食主产区的农民收入较低，激发了发展粮食产业与增加农民收入这一矛盾，制约了粮食主产区粮食综合生产能力的提高和社会经济的和谐发展。政府要采取措施加大粮食生产支持保护力度，并通过多种投资渠道降低粮食生产成本，提高粮食生产的收益，增强粮食的机会成本优势。

2.3.2公共产品理论

公共经济理论认为社会产品可分为公共产品、准公共产品和私人产品。公共产品是指那些在消费上具有非竞争性与非排他性的产品，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。私人产品是指那些在消费上具有竞争性与排他性的产品。准公共产品是根据非竞争性与非排他性的程度不同而从公共产品中细化出来的，是指在消费过程中具有不完全非竞争和非排他性的产品，它是介于纯公共产品和私人产品之间的产品。非竞争性是指对于任一给定的公共产品产出水平，增加额外一个人消费该产品不会引起产品成本的任何增加，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本为零。非排他性是指只要某一社会存在公共产品，就不能排斥该社会任何人消费该种产品[7]。公共产品通常是由政府或社会团体用公共开支进行生产所提供的。

[7] 厉以宁.西方经济学[M].北京: 高等教育出版社, 2003, P221.粮食是一种同时兼有私人产品和公共产品属性的特殊产品[8]。粮食具有私人物品的特性，即粮食具有可分割性、粮食具有排他性、粮食具有竞争性；同时粮食也具有很强的公共物品(确切地说应该是准公共产品)特性，即粮食是人类生活必需品、粮食是经济稳定的基础、粮食是国家安全的保障、粮食生产具有弱质性特征。可见，粮食具有公共物品和私人物品的二重性，是一种准公共物品。粮食作为关系国计民生的特殊商品，必须要对市场机制的缺陷进行有效的调控，保证粮食安全，那么政府就应该运用公共品政策如增加财政投入来保障粮食安全。

[8] 胡靖.中国粮食安全:公共产品属性与长期调控重点[J].中国农村观察, 2000,(4): 12-15.2.3.3产业关联理论

国民经济各产业部门是相互联系、相互制约的,存在着密切的产业关联。这一观点是现代产业经济学论的一个主流观点。产业关联是指以产业间的各种投入品和产出品为连接纽带的技术经济联系。各产业之间可以通过产品或劳务、生产技术、价值、劳动就业、投资等方式产生关联。产业关联理论以一般均衡理论为基础,运用投入产出表来揭示产业间的关联关系,从而为产业经济分析，也为产业化农业内部的经济分析提供定量化的分析工具。

农业是国民经济的基础产业，它通过向其它产业提供食品、原料、资金、劳动力、外汇、市场等要素促进国民经济的发展。而粮食又是农业的基础产业，它是人类的生存之本，是其它所有产业的发展之源。随着国民经济的发展,农业与其他产业部门的相互依存关系日益加深，农业生产上必须依靠生产资料行业，销售上必须依靠流通行业，而产品又必须依靠食品加工业。发展粮食产业，一方面为所有产业的生产者提供生存的必需的基本的食品；另一方面又为以粮食为加工对象的产业提供原材料，从而保障相关产业的发展。农业部门、农产品加工、流通部门及农业生产资料供给部门的统合体被定义为农业关联产业。

粮食产业是最基础的产业，因此，粮价的变化不仅会直接影响到全社会居民的生活水平，甚至影响社会的稳定，而且还会影响相关产业的生产成本，进而引发整个国民经济的波动。因此，一个国家要保证国民经济各产业间的协调稳定发展，首先必须保障粮食安全。依据产业关联理论，发展粮食生产，保障国家粮食安全，必须走农业产业化道路，从而增加粮食产业的收益和产品附加值，促进种粮农民收入水平的提高。