浅谈持续搞好西部地区退耕还林

第一篇：浅谈持续搞好西部地区退耕还林

浅谈持续搞好西部地区退耕还林

孙旺莲李亚梅

（陕西米脂县林业局718100）

摘要：退耕还林是一项提高人居环境可持续发展的重大工程，十多年来，陕西省退耕还林工作取得了显著的成就，在解决水土流失、防风固沙以及提高农民受益方面成绩斐然，我们在为已有的建设成就而欣喜的同时，应当切实巩固好退耕还林工程的质量，以实现生态环境的持续发展。

关键词：巩固，退耕还林

实施退耕还林是西部大开发战略的根本和切入点，是一项功在当代，惠泽子孙的大事，也是西部地区解决水土流失、实现农民致富的根本之路。它对于在开发西部过程中，有效治理水土流失，改善西部生态环境，实现可持续发展，从根本上造福于民，维护中华民族的长远利益，具有十分重要的意义。自从1997年江总书记发出‘再造一个山川秀美西部地区’的伟大号召以来，广大干部纷纷响应，在具体工作当中，各地认真贯彻“退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈”十六字方针，科学规划，按序实施，盛况空前，进展喜人。如我们米脂人口仅为24万人，现以退耕21.5万亩，人均1.0亩。退耕中，由于米脂县委、政府宣传扎实，组织有力，广大群众争着退，抢着退，不要补助主动提前退，已经蔚然成风，也表明了广大群众渴望改善生态环境，早日走出困境的巨大热情和强烈愿望。

客观地讲米脂以及陕北地区乃至西部广大山区，虽然土地数量多寡不均，自然环境多样各异，但其核心的特征基本相同或相似，土地贫瘠，干旱少于雨，山秃穷而陡，水恶灾害稠，三年两头旱，十种九不收，这就决定了西部山区的土地必须全部退下来。国家要求人均2.5亩基本农田，从实际情况来看，根本无法满足农民粮食基本自给的要求，国家要被子，农民要票子的突出矛盾将更为棘手。人常说：“前事不忘，后事之师”。建国以来，我们年年加强植树造林，岁岁控制水土流失，国家投入巨额资金，农民付出巨大劳动，其效益实在难如人愿，陷入了“年年种草不见草，年年造林不见林”的怪圈，以至沙尘暴肆虐，旱涝灾害频发，这个教训实在太深、太重，令人刻骨铭心。反思失败教训，关键是我们在退耕还林的过程中，急功近利，没有把解决农民的吃饭问题、增加农民收入问题放

在首位，认真加以考虑，扎实解决。解决农民吃饭问题，对于大部分农民来讲，过去是头等大事，现在仍然是，农民之所以广种薄收，是因为在目前的农业生产水平和技术水平的条件下，仅仅耕种少量土地不能满足需要，必须多种，才能多收，才能最低限度的解决吃饭问题、花钱问题。

退耕还林，封山绿化，个体承包，以粮代赈的方针提出后，给人们提出了这样的问题。一是如果退耕还林后，没有新的土地补偿，生计问题得不到解决，势必使一部分群众因粮源缺乏长年躺在国家怀里；二是退耕还林后还上的林草如果在短时期内甚至更长时间里不能产生直接经济效益，得不到实惠，则无法从根本上解决农民的自给问题，要从根本上改变广种薄收习惯，实现退耕还林还草，只有农民自己解决了吃饭问题，这个目标才具备了心实现的基本条件，否则，失去生存条件的农民将会再度抡起嚼头，毁草砍树，开垦种粮，山川秀美就了空谈。

那么这个问题如何才能解决，如何才能按要求全部退得下，还得上，保得住，我认为，必须因地制宜，从最根本的问题抓起，突出搞好“四个结合”。

一、要让退耕还林与不断提高农民思想认识水平相结合。

巩固退耕还林成果是持续搞好西部环境的后续工作之重。退耕还林工程的实施，使农民对坡耕地资源的认识发生了根本性变化，重新认识到自己长期耕种的坡耕地的价值，耕地的使用也由传统的农作物生产转向林业生产。农户关注退耕还林政策并自觉接受政策信息，强化青年农民离农进城务工的思想，富余劳力外出打工成为退耕农户的首选出路，通过在青年农民中普及爱护环境保护还林地成果的教育，青年再利用简单的家庭社会关系来宣传扩大巩固退耕还林成果的基本要求，从而做到全民动员，集体行动，共同保护还林地，共同保护家园。

如何提高农民思想认知水平，可从以下几方面入手。

其一，开展科普宣传活动，通过现场演讲交流，发放爱护家园、禁止破坏山林活动手册，设立案例警示宣传栏等手段使农民深刻意识到保护环境的重要性。

其二，加强科技培训，提高农民生产生活技能，消减农民对自然生物资源的依赖，转变发展方式，推广普及农村生态环保产业，发展农村循环经济，走可持续发展的致富之路。着力推广畜牧、果林、种植等农林牧相结合的生产劳作模式，以提高农村经济效益。

最后，做好调研工作制定弥补方案。在经过认真调研基础上，确定退耕还林

地的有效面积，若发现有死亡或空缺区域，应并根据退耕区实际制定出详细的补救措施，再由专业人员组织农民现场鉴定林木死亡原因，普及科学知识，做出及时的调整，确保还林地的绿化质量。

二、要把退耕还林与持续增加农民收入相结合。

应该说，国家实施退耕还林、封山禁牧都是手段，其根本目的是使农民脱贫致富奔小康。因此，必须抓住这一机遇，千方百计调整农村产业结构增加农民收入，培养后继产业，以避免国家补助期满后群众的生活产生问题。例如，大力发展饲养业就是一条很好的路子。西部的绝大部分省区养羊业历史悠久。羊易饲养，适应性强，市场前景十分广阔，是增加农民收人最直接、最有效的途径。舍饲养畜，退耕种草，一举两得。据资料显示，草本植被有良好的畜水功能，黄土高原坡度为20度的苜蓿地较同坡度耕地及经流量减少88.4%，冲刷量减少97.4%，径流入渗率增加50%以上。同时，与种粮相比，坡耕地种植效益最好的是洋芋，每亩产值纯收人仅有190元，而种植紫花苜蓿，每亩可产干草500公斤，纯收入为280元，较洋芋高出47.4%。因此，国家在植树种草的要求上，我认为应因区施策，在保证“被子”的条件下，适度放宽、放活，不宜高“一刀切”。只有农民收入有了提高，才能保证“退得下，还得上，不反弹”。

三、要把退耕还林与持续提高生态效益相结合。

米脂以及陕北地区乃至整个西部山区，虽然光照充足，但干旱少雨，大都位于干旱、半干旱地区，所以退耕应重点以耐旱灌木林为主，突出种植柠条、紫穗槐，经济林适生长区，应以人均一亩为宜，乔灌木必须下沟，以零星栽植为主，要把好苗木的配置关，必须堵住盲目退耕，一哄而上，只图数量不图质量，只图规模不图效益的做法。要尊重自然规律，实行封山育林，禁止羊子上山放牧，充分利用自然条件和生态系统的自我修复功能来恢复林草植被，实行先封育后造林的办法，使各种植被类型和树草种合理配置，真正形成长期稳定的森林生态系统，达到涵养水源，保持水土和防风固沙的生态要求。

四、要把退耕还林与实现人居环境可持续发展相结合。

榆林地区也曾是水土肥美、山清水秀的一片绿洲，随着时代的变迁，人们肆意砍伐树木，从而造成黄风肆虐、水土流失、飞沙走石漫天飞的惨淡景象。发展到近代，随着科学技术水平的提高，思想觉悟的改观，人类在深受自然之害的同

时，终于从根本上认识到了保护环境、改造自然的显著意义，那就是不能因为眼前的些许蝇头小利而损坏了后代子孙的生存居所，即我们提到的可持续发展理论。

自1997年提出退耕还林至今，已有十几个年头，退耕还林这一伟大举措也取得了显著的成效，使得陕西省称为全国面退耕还林积最大的省。在防风固土上成效突出，但是榆林地区依然是沙尘暴的肆虐点，如何持续提高环境的质量，必须在持续做好退耕还林工作的同时，加强土地使用的监督与考察。不少农村地区，地广人稀，农民新建或扩建房屋居所的同时，砍伐大量林木，造成植被破损、沙土裸露的情形，一遇到刮风天气，飞沙扬尘现象依然严重，甚至影响着城市的整体环境面貌。因此，必须加强退耕还林的后续跟进与监督，确保林地面积有增无减，为防止水土流失、风沙暴走提高有力保障。

退耕还林是一项规模宏大的系统工程，建设到今天，已经取得了辉煌的成就，但同时它也是一项长期而艰巨的任务，我们不能因为今天的成果而沾沾自喜停步不前，在保证已有成果的同时，时刻提高觉悟，加大调研力度，持续跟进后续考察与监督，确保还林地的有效面积与质量，为实现西部人居环境的可持续发展而不懈努力。

参考文献：

[1]于泽民．我国的退耕还林研究进展[J]．内蒙古环境科学，2009，12(6)：119-124．

[2]吕金芝．中国退耕还林工程对粮食产量影响分析与测度[J]．林业经济，2010(1)：78-90．

作者简介：孙旺莲（1971-）女陕西省米脂县林业局林业工程师

李亚梅（1962-）女，陕西省米脂县林业局林业工程师

第二篇：四川省人民政府关于搞好退耕还林试点工作的通知

【发布单位】82102

【发布文号】川府发[1999]66号 【发布日期】1999-11-19 【生效日期】1999-11-19 【失效日期】 【所属类别】地方法规 【文件来源】中国法院网

四川省人民政府关于搞好退耕还林试点工作的通知

（一九九九年十一月十九日川府发〔1999〕66号）

为贯彻落实中央关于实行“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的指示精神，搞好我省退耕还林试点工作，经研究，特作如下通知。

一、一、充分认识退耕还林试点工作的重大意义

我省地处长江上游，治理水土流失，增加森林植被，对改善生态环境，促进长江流域经济社会可持续发展，具有极其重要的意义。党中央、国务院对长江上游的生态环境建设高度重视，去年批准在我省率先实施天然林资源保护工程，一年来，在广大干部群众的共同努力下，工程建设取得了阶段性成果，得到了朱总理的充分肯定。但是必须看到，坡耕地种植造成的水土流失仍然十分严重，只有把退耕还林与荒山绿化、天然林资源保护结合起来，实行综合治理，才能从根本上遏制水土流失，建设好生态环境。国家决定在四川开展退耕还林试点，是党中央、国务院作出的又一重大战略部署，也是我省调整农业结构、发展农村经济、建设生态农业、实现可持续发展的一次重大机遇。各级领导一定要提高认识，统一思想，坚决按照党中央和国务院的要求，把退耕还林试点工作切实抓好，抓出成效。

二、二、明确退耕还林的目标任务

按照中央的要求，全省陡坡垦植的坡耕地要有计划、有步骤地退耕还林。今明两年，先搞300万亩试点。这次试点，以阿坝、甘孜、凉山三州和盆周山区贫因县为重点，工程涉及全省21个市（地、州）、120个县（市、区），今明两年完成退耕栽植任务。

各地要把退耕还林与生态环境建设、产业结构调整、扶贫攻坚和旅游开发结合起来，深入调查研究，加强总结交流，积极探索符合本地实际的政策和措施，为指导、推动面上的退耕还林工作提供有益的经验。

三、三、因地制宜科学规划

各地要根据国家、省的部署和全省退耕还林试点实施方案，抓紧编制县级规划和作业设计。本着生态效益优先、三大效益兼顾和突出重点、先易后难的原则实施。规划设计要到村到组，到户到地；要根据退耕地的实际情况，宜林则林，宜竹则竹，宜草则草，实行多树种、乔灌草结合，有条件的地方可发展名特优经济林，做到因地制宜，科学配置，最大限度地发挥综合效益。

四、四、认真落实有关扶持政策

要长期坚持我国现行的农村家庭承包责任制，稳定土地承包使用权。坡耕地退耕还林后，原定的承包关系保持不变，可将林地使用权延长至50年；坚持“谁造谁有”的林业基本政策，及时核发林权证；落实好对退耕农户的粮食补助和造林种苗供应，严禁层层截留；对退耕地承担的农业税和定购粮，实行免交。

五、五、大力推行个体承包

退耕还林关系到千家万户农民的切身利益，必须依靠群众，推行个体承包的新机制，充分调动广大农民的积极性。采取分户建卡、分户实施的办法，依托现有农户，分户签定合同，明确面积、时间和质量要求，把退耕还林的责任与粮食补助、种苗供应挂起钩来，确保退耕还林试点工作顺利进行。

六、六、切实加强对退耕还林试点工作的领导

退耕还林涉及面广，政策性强，是一项复杂的系统工程，必须加强领导，协同配合，分工负责，落实责任。这项工作由各级政府组织实施，实行行政首长目标责任制，主要领导要亲自抓，分管领导具体抓，有关部门配合抓。林业部门要认真做好项目规划、作业设计、种苗供应、技术指导和检查验收工作；计委、农委（办）要加强有关政策研究与协调；以工代赈和粮食部门要做好补助粮食的调动与发放工作；有关职能部门要各司其职，各负其责，通力协作搞好退耕还林试点工作。

各地要按照省天然林资源保护和退耕还林工程领导小组制定的《退耕还林试点工程管理实施意见》，加强监督检查，特别是对退耕面积、造林质量、保存成效要进行认真核实，确保工程建设的质量。对质量达不到要求的，可停发补助粮；对在工程建设中弄虚作假的，要追究有关人员的责任。

附：四川省退耕还林试点工程管理实施意见

附： 四川省退耕还林试点工程管理实施意见

（省天然林资源保护和退耕还林工程领导小组

一九九九年十一月十日）

党中央、国务院决定在我省开展退耕还林试点工程建设，是加强长江上游生态环境建设、促进长江流域经济社会可持续发展的一项重大战略决策。为搞好退耕还林试点工程，确保工程建设任务的全面完成，提高造林质量和成效，尽快改善生态环境，充分发挥工程的综合效益，根据国家、省有关法律、法规，特提出以下意见：

一、一、总体要求与建设原则

退耕还林试点工程管理必须坚持基本建设程序，按照基本建设工程项目要求进行。主要内容包括规划设计、种苗供应、检查验收、粮食发放及有关政策、资金管理、科技管理、组织管理。

工程建设范围、规模和内容：在全省21个市（地、州）、120个县（市、区）开展试点，总规模300万亩，1999年至2000年完成退耕栽植任务。

工程建设的指导思想：按照退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包、验收发证、落实兑现的原则，坚持天然林保护、荒山治理、退耕还林相结合，把退耕还林与生态环境建设、产业结构调整、扶贫攻坚和旅游开发结合起来，制定相关的政策和措施，总结、积累经验，指导、推动面上的退耕还林工作。

工程建设的原则：统一规划，因地制宜，突出重点，先易后难；生态效益优先，兼顾经济效益和社会效益；多树种、多方式造林，乔、灌、草结合；依靠群众，尊重农民意愿，推行个体承包；依靠科技成果，确保工程建设质量。

二、二、规划设计

退耕还林试点工程项目规划设计必须经过审批同意后方可实施。规划设计工作包括编制省级、县级试点实施方案和乡（镇）作业设计说明书。

实施方案和作业设计的编制应由具有相应资质的规划设计单位承担。

省级实施方案由省林业厅负责编制，报省政府审批。县级实施方案根据全省退耕还林试点工程确定的原则、计划，由试点县（市、区）政府组织，林业部门负责编制，经县（市、区）政府审定同意后，报市、州人民政府、地区行政公署审批，送省林业厅备案。实施方案规划到乡，成果资料由报告书、统计表、土地类型表、造林类型表等组成。

各试点县（市、区）根据县级实施方案，由林业部门会同相关单位组织人员，按照适地适树和尊重农民意愿的原则，编制乡（镇）作业设计说明书，经乡（镇）政府同意，报县（市、区）政府审批，县林业局存档，作业设计以乡（镇）为单位，设计到村、组、户，落实到地块，作业设计统计表抄送试点乡（镇）粮食部门一份，作为发放补助、兑现粮食的基础资料。

签订退耕还林合同书、填发分户建卡卡片与作业设计结合进行。

退耕还林合同书的主要内容：户主名、所在地名、退耕还林面积、上交农业税和定购粮指标、承包期限、种苗供应、补助粮发放、林权证核发、农业税和定购粮核减、违约责任等。合同书由乡（镇）政府与退耕农户签订。

分户建卡卡片的主要内容：户主名、所在地名、退耕地块名、四至界限、造林面积、树种、方式、密度、时间、需苗量、林地抚育管护、检查验收结果等。卡片由作业设计人员填发，一式二份，退耕农户和所在乡（镇）各持一份。

退耕还林合同书和分户建卡卡片是供应种苗、检查验收、发放补助粮、核发林权证、核减农业税和定购粮的主要依据。

三、三、种苗供应

林业部门要作好种苗供应工作。提前作好种苗准备，统一负责组织种苗培育、调运和作好余缺调剂，按每亩50元的启动标准，根据作业设计和造林树种要求，及时向退耕农户供应合格种苗。种苗培育以现有国有场圃的技术力量和设施设备为基础，实行固定苗圃与临时苗圃相结合，国有场圃与专业户育苗相结合；对交通不便的退耕还林地，可以规划和建立临时育苗点。林业部门负责无偿技术服务指导，加强种苗质量检测工作，育苗单位和个人按规定树种、数量、质量培育合格种苗。

四、四、检查验收

县级林业部门作好退耕还林试点工程造林的检查验收工作。检查内容主要包括造林面积、质量、成活率、保存率、幼林抚育面积及质量等。造林检查验收在第二年春夏进行；幼林抚育检查验收在造林后第二至五年内，每年施工结束后进行。

人工造林质量标准：造林密度按国家《造林技术规定》规定执行。造林成活率达到85％以上，造林三年后保存率达到80％（高原丘陵区、高海拔区、干旱干热河谷区70％）以上。

幼林抚育质量标准：无妨碍造林树种生长的攀缘植物，无明显病虫为害。

检查验收首先由县林业部门会同工程实施乡（镇）组织自查，验收合格后，在分户建卡卡片有关栏目填写意见。验收结束后编写检查验收报告，上报市（地、州）林业局备案。验收统计表抄送乡（镇）财政、粮食部门各一份，作为发放补助粮的基础资料。

省级、市级林业部门将进行抽查核实。检查指标主要有造林面积核实率、成活合格率、保存率等。

五、五、粮食发放与有关政策兑现

各级以工代赈、财政、粮食、林业部门要作好退耕还林补助粮食的调运、发放工作。退一亩，按启动标准每年补助粮食200斤，一定五年。发放补助粮食采取粮食供应票和分户建卡卡片相结合的形式。第一年实行预拨制，分两次兑现。第一次由乡（镇）政府组织人员检查确认退耕后，乡（镇）政府凭分户建卡卡片发放50％的粮食供应票，农户凭票和分户建卡卡片到粮食供应点领粮；粮食供应票以县为单位统一制发，加盖乡（镇）政府印章。第二次在造林检查验收合格后，乡（镇）政府凭分户建卡卡片和检查验收统计表发放余下50％的粮食供应票。以后每年农户在幼林抚育验收合格后，凭乡（镇）政府发放的粮食供应票和分户建卡卡片，到粮食供应点领粮。粮食部门按月或按季度，凭收回的粮食供应票，向有关部门按核定的结算价格核销粮食贷款和必要的费用。以工代赈部门要加强粮食兑现的监督管理。

县级财政、地税、粮食部门与乡（镇）政府一道，凭退耕还林合同书、分户建卡卡片，作好退耕还林地农业税、定购粮的核减工作。

在县级政府的领导下，林业部门要及时作好退耕还林地林权证的核发工作。

六、六、资金管理

退耕还林试点工程资金实行专户存储，专款专用，专人管理，“一支笔”审批。

专户存储。安排或使用退耕还林试点工程资金的有关部门必须在银行开设“以工代赈退耕还林”专户。

专款专用，退耕还林种苗资金由林业部门安排，只能用于培育种苗和外购种苗，供应退耕还林农户造林。各单位不得以任何方式挤占、截留或挪作它用；不得违规支出。

种苗供给应根据造林计划和作业设计建立台帐，并分解到退耕农户，年终根据农户在分户建卡卡片上签字领用的种苗量，进行汇总后予以核销。严禁虚列开支，编制假账。退耕还林种苗资金实行预、决算制度。根据国家、省下达的造林计划和资金计划，由各试点县（市、区）林业部门编制预算。要严格控制开支，防止铺张浪费，完善审核、报销制度。年终各县（市、区）林业部门要编制决算并逐级上报，根据上级决算批复逐级核销。

要建立健全财务月、季报制度，各级财政、以工代赈、审计、林业部门要加强财务管理，及时划拨资金。

加强财务监督。安排或使用退耕还林试点工程资金的有关部门，必须接受同级财政、审计等部门及上级主管部门的财务监督。对严重违反本办法的，依据有关法律、规定，追究有关人员的责任。

七、七、科技管理

各级林业部门依托林业科技推广体系结合退耕还林生产实际，作好技术推广、科学研究工作。

科技工作的重点：大力推广现有林业实用技术；建立高水平的科技示范林、科研试验林；开展育苗、树种选择、干旱干热河谷区造林、生物埂技术、高效营林模式等科研攻关；开展退耕还林效益检测；对技术骨干、退耕农户进行技术培训。

建立档案和信息汇报制度。按工程建设的程序，将实施和完成工程的时间、地点、数量、管护等内容详细记载，连同实施方案、作业设计说明书、检查验收报告、工作总结及有关文件、合同书、图表等资料、分年建立专门档案。

各级林业部门要确定专人负责信息管理，随时掌握退耕还林动态，定期汇报工程实施进度及有关情况。

八、八、组织管理

退耕还林试点工程实行行政首长目标责任制，层层签订责任状，明确责任人，落实领导责任。

各级退耕还林试点工程由天然林资源保护和退耕还林工程领导小组负责领导和组织实施，成员单位各司其职，各负其责，共同抓好试点工程实施工作。

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

第三篇：宋才发：实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考

宋才发：实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考

实施西部地区退耕还林还草 决策措施的法律思考

1宋才发

(中央民族大学 法学院 北京，100081)

内容提要 自然生态环境是人类赖以生活的基本条件，是经济发展的物质基础。全面启动西部地区“退耕还林还草”工程，就是为了建设山川秀美的新家园，为中华民族开辟生存和发展的新空间。要走出退耕还林还草误区，确保林草成活率，就必须制定和完善西部地区退耕还林还草的法律法规，依法推进退耕还林还草的进程，完善环境保护法律机制和退耕还林还草的激励机制。

关键词 西部地区;退耕还林;退耕还草;决策措施;法律思考

 切实加强生态环境保护，把西部地区建设成山川秀美的新家园，既是实施西部大开发战略的根本，也是提高西部地区人民生活水平，保持可持续发展的重要基础和前提。因此，必须以法律法规为保障，把西部地区退耕还林还草的决策措施落到实处。

一

自然生态环境是人类赖以生活的基本条件，是经济发展的物质基础。森林又是陆地生态环境的主体，它不仅能涵养水源、保护水土流失、防风固沙，而且能净化水质、空气，为人类提供一个美好的生产、生活环境。森林的生态效益和社会效益超过了它提供的木材及其林副土特产品的价值。据资料显示，今日“寸草不生”的黄土高原，在春秋战国时代却有4.8亿亩原始森林，覆盖率高达53%。历经秦汉开始的2000多年的烽火蹂躏和垦耕破坏，到新中国成立前夕，残余森林不足0.3亿亩，覆盖率仅为3%。西部地区又是素以辽阔天然草场著称，草地畜牧业历来是西部地区传统的基础产业。据《中华民族统计年鉴》记载，1995年我国草原面积达3亿公顷，95%以上分布在西部与内蒙古地区，这是我国重要的生态大屏障。然而，西部地区单位草地面积的畜产品产出率很低，只相当于发达国家的十几分之一到二十几分之一。自然生态环境的不断恶化，已成为制约西部地区持续发展面临的严重问题之一。其突出表现就在于森林面积急剧萎缩，生物多样性品种锐减，草地沙化加速，淡水资源严重污染等。全国1／3的水土流失发生在西部，譬如，1998年长江特大洪水的发生，就直接造成近1000亿元的巨大经济损失；1999年3月开始，伴随着一股强大的冷气流从境外进入西北地区，滚滚黄沙横扫了大半个北方，给各族人民的生命财产带来极大的损失。这不仅严重地影响了西部自身的发展，而且对全国在21世纪的发展也构成了新的威胁。

实行退耕还林还草措施，就是为中华民族开辟生存和发展的新空间。中国自古以农立国，历代以治水为要政。大江大河多发源于西部，上游生态失调，沙漠化、水土流失严重，势必成为中下游水患和其他自然灾害的根源之一。黄河断流，泥沙淤积，长江洪水泛滥，水患严重，已成为中华民族的心腹大患。只有恢复西部地区的生态环境，营造起一片片森林，种出一片片绿地，才能真正恢复秀美山川。只有从根本上改善生态环境，西部地区的丰富资源才 1作者简介 宋才发(1953—)，男，1湖北武穴人，法学博士。现任中央民族大学法学院院长、民族法学研究所所长、教授、博士生导师，重点学科带头人、国家有突出贡献的中青年专家、享受国务院颁发的政府特殊津贴专家，从事法学研究。能得到科学地开发和利用，才能改善投资环境，引进资金、技术和人才，才能完满地实现西部开发的整体目标。正因为如此，1999年8月国务院紧急发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。国务院总理朱镕基在甘、青、宁3省考察时指出，西部大开发是一个全面的系统工程，要有重点、有步骤地推进。第一要把生态环境建设放在突出位置，要坚持不懈地搞好生态林工程和水土流失治理。“治理水土流失，要采取退耕还草、封山绿化、个体承包、以粮代赈的措施。当前最重要的是，要坚决实行坡耕地退田还林，要封山绿化，保护植被，发展林草业及相关产业，开展多种经营，开辟新的增收门路。退耕的坡地造林，可以实行个体承包的办法，把造林任务承包到户、到人，谁造林，谁所有，谁受益。对造林种草所需苗木、种子和用工，国家给予适当补贴。对退耕并达到造林要求的农户的口粮，在一定年限内由国家采取以粮代赈、无偿提供的办法，以调动农户退田还林的积极性。”［1］森林、草地，破坏容易恢复难。因此，自1998年开始，中央给西部地区生态环境建设重点县的水土保持、生态林和天然林工程等建设投资增加了力度；西部地区的各省、区、市认真编制所属县、乡、村的实施规划，按山、水、田、林、路、园综合治理的思路，体现大战略、大农业的格局，力争达到“山绿、水清、人富”的建设目标。据国家林业局资料显示，第一批退耕还林还草试点的四川省等3省共完成退耕还林还草671.9万亩，第二批试点省(区、市)和新疆生产建设兵团共完成退耕还林还草579.1万亩，这些试点工作的实际成效已经过国家林业局组织的核查验收［2］。在实施退耕的方法上，西部各省、区、市从实际出发，以基本农田为突破口，实施以改(坡改梯)促退，以调(大种经济林、调整产业结构)促退，以移(把深山老林的人移出来)促退，以封(封育)促退，切实保持生态平衡。四川省西部的57个县自1999年底全面停止了天然林采伐，实行常年管护，460多万公顷原始森林得到救治；位于长江上游的云南省，自1998年底就封存了采伐工具，严禁砍伐森林，全面开展造林护林活动；位于长江、黄河源头的青海省启动源头环保工程，以遏制草地退化趋势，提高水源涵养能力，保护青藏高原特有的生态基因资源。

全面启动“退耕还林还草”工程，建设山川秀美新家园。西部地区地处我国长江、黄河和珠江流域的中上游，幅员辽阔，资源丰富，已被确定为我国21世纪经济社会发展的重点。根据西部大开发战略部署和《全国生态环境规划》，西部地区近10年水土保持和生态环境建设的主要目标是：完成综合治理水土流失35万平方公里，重点治理区生态环境建设初见成效，建立和完善预防监督体系，有效遏制人为水土流失，建设水土流失动态监测网络，定期公布水土流失动态；“十五”期间要治理“三化”(草场退化、沙化、盐碱化)草地1650公顷。为此，云南省9个国家退耕还林还草试点示范县，2001年内退耕还林还草任务确定为50万亩，其中退耕地还林还草10万亩，荒山荒地退耕还林还草40万亩。根据国家部署，2000年云南省已在金沙江流域的中甸、丽江、鹤庆、元谋等9县退耕20万亩，还林还草达79万亩［３］。宁夏2000年加快了以国家生态环境重点建设县、天然林保护工程和灌区二代林网等为重点的生态建设，全年完成人工造林合格面积101.7万亩，封山(沙)育林育草102.9万亩，分别比上年增长39.7%和365.5%。同时，5个试点县还完成21万亩退耕还林还草任务，并荒山造林种草26万亩［４］。新疆近年加大造林种植面积，2000年造林合格面积为150万亩，其中相当一部分是各类果树。2001年后3年每年安排100万亩以上面积退耕还林，10年内仅果木林面积就要开发1000万亩。青海省到2000年已退耕还林547万亩，荒山造林种草1093万亩，增加林草植被1640万亩，减少水土流失11256平方公里［５］。甘肃省到目前为止，共完成退耕还林还草工程87.95万亩，占计划90万亩的97.72%。2001年甘肃有59个县实现退耕还林还草试点任务，现已完成退耕还林还草3809万亩，完成宜林荒山荒地造林49.86万亩，分别占计划任务的95.23%和99.72%，且建设质量和任务完成率都好于往年［６］。重庆市到1999年底，共治理水土流失面积1.4万平方公里，累计营林造林1450万亩，“四旁”植树9亿株，封山育林852万亩，退耕还林100万亩，森林覆盖率已由10.3%上升到23.1%；改良草地45.5 2 万亩，推行保土耕作措施38.8万公顷，共建各级各类自然保护区15个，总面积1222平方公里［７］。广西在“十五”期间将突出抓6个领域环保工作，森林覆盖率达到44%，退耕还林3.5万公顷，退耕还林率达70%。内蒙古赤峰市已连续多年开展牧草种子工程建设，草籽基地面积已达40多万亩，年产优质牧草种子300余万公斤，成为内蒙古最大的草籽产区，为内蒙古退耕还草作好了充足准备［８］。甘肃为提高造林成效，充分依靠科技力量，在造林过程中，采取生物措施和工程措施双管齐下，运用多种整地方式、多树种混交、乔灌草地结合等方法，以及推广ABT生根粉、地膜覆盖、容器苗造林、高效保水剂等抗旱造林新举措，确保苗木成活率。总之，西部地区从建设秀美山川的目标出发，在退耕还林还草试点中，从实际出发，根据不同区域地理、气候特点，积极探索新途径、新模式，包括在尊重农牧民意愿的前提下，采取“公司＋农户”的办法，全力落实党中央国务院关于“退耕还林还草”的决策措施，确保该项造福子孙后代的德政工程“退得下、稳得住、能致富、不反弹”。

走出退耕还林还草误区，确保林草成活率。尽管我国在2000年9月颁发了《退耕还林还草暂行办法 》，对退耕还林还草作出了许多具体规定，但是在全面启动这项工程的过程中，确实存在一些误区：(1)经济林比重过大。从生态保护的角度看，农民在管理经济林时习惯于施肥、除草、翻耕的办法，这种作法损害了经济林防止水土流失的作用，而且经济林比重偏大不易于达到“还林”的目的。(2)种林种草缺乏科学性。国家已多次强调，要以“宜林则林，宜草则草”的原则进行退耕还林还草工作，但如宁夏某地政府就规定必须按照70%还林，30%种草的比例退耕，但该县由北到南降水量从100毫米到500毫米不等，而林木在500毫米以下雨量的气候中是难于成活的，应该说种草的成活率大于造林［９］。(3)政策落实不到位。在有些地方退耕还林要先交“门槛费”和村干部“跑腿费”，使退耕还林的农牧民遭受“拔毛之苦”。政府拨的“退耕还林还草补助粮食、管护费”不能兑现，中间被克扣，而且粮食只能作喂牛的饲料，以次充好，极大地挫伤了农牧民退耕还林还草的积极性。(4)以权谋私现象严重。如青海省黄南藏族自治州同仁县在退耕还林还草建设中，少数干部就以权谋私，超标准盲目调入大量质量低劣的“关系苗”，2000年该县共需退耕工程苗木533万株，实际却购进834.3万株，而在全年造林中仅用去各类苗木286.5万株，其余547.8万株只好进炉膛；且150万株“关系苗”，由于全部积压、窖藏，致使栽下去后大部分苗木枯死［１０］。(5)粗放式经营管理。无论是造林还是种草，都需要精心经营和管理，但西部大多数地方仅把它当作国家规定的任务来完成，农民对退耕还林还草收益信心不大，对将来的使用权也放心不下。所以“有人种，无人管”现象严重，“年年植树不见树，年年造林不见林”，“种草尽长狗尾巴草”。针对上述误区，必须依法实施退耕还林还草工程，建立起有利于种、管的激励机制，把国家有关退耕还林还草政策落到实处。要通过普法和宣传教育，让西部地区干部群众真正懂得，退耕还林还草的最根本目的，是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是一件利在当代、功在千秋的事业；因为它不仅只是一个生态环境问题，而且关系到经济增长、文化发展和人们生活方式的根本转变。

二

必须制定和完善西部地区退耕还林还草的法律法规。(1)要妥善地处理好退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同的关系。土地承包经营权是在我国经济体制改革中产生的一种新型物权，应当受到法律保护。然而，土地又是最基本的生产要素，农民最可靠的生活保障，国家必须对土地的使用实行宏观调控。1998年8月新修改的《中华人民共和国土地管理法》第14条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”［１１］(P904)家庭经营是集体经济内部的一个经营层次，3 是双层经营体制的基础，不能把它同集体统一经营对立起来。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利。必须依据有关法律规定和现实情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。(2)要进一步充实和完善退耕还林还草的具体法规文件。尽管我国有关自然环境保护的法律法规已达100多条，但针对西部开发的生态建设的法规却寥寥无几，无法依法解决当前存在的实际问题。我认为《土地管理法》第39条第2款可作为对承包土地实施退耕还林还草的法律依据：“根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖。”［１２］(P909)但规定的内容又过于原则、笼统，缺乏可操作性，各级立法职能部门应加快制定具体法规和规章，使退耕还林还草工程的实施有法可依、有章可循。(3)对“四荒”土地种树植草要依法推进。在“四荒”(即农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，也包括我们通常所说的荒地、荒沙、荒草和荒水)使用权承包、租赁、拍卖之前，必须做“四荒”界定、确认权等基础性工作。“四荒”属《土地管理法》规定的“未利用地”，对其一般应先承包、租赁或拍卖使用权，后进行治理。对在“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖中涉及到的自留山、责任山问题，要稳妥慎重处理。“四荒”土地使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。“四荒”治理开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为主要目标，以植树种草为重点，合理安排农、林、牧、副、渔各业。(4)对位于江河源头、干支流两侧、湖库周围、石质山区、风沙干旱区、高山陡坡地带、山脉顶脊部位、生物多样性丰富地区和其他生态环境脆弱地区，适宜植树种草的“四荒”地，要依法落实植树种草任务。“对长江上游、黄河中上游重点生态治理区，要采取封山育林种草为主、人工促进天然更新与人工造林相结合的方式，配套节水工程等综合水利设施建设，全面恢复和建设林草植被。”“对于治理进展缓慢，未达到合同或协议规定进度的，要提出限期治理的要求；对于长期违约不治理开发的，可以收回使用权。”［１３］（Ｐ10—11）

必须依法推进西部地区退耕还林还草的进程。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》规定，要组织实施重点地区生态环境建设综合治理工程，推进长江上游、黄河中上游和东北内蒙古等地区的天然林保护工程，以及退耕还林还草工程。“在过牧地区实行退牧，封地育草，实施‘三化’草地治理工程。加快小流域治理，减少水土流失。”在十五期间，“新增治理水土流失面积2500万公顷，治理‘三化’草地面积1650万公顷。”［１４］《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》也明确规定：“对西部地区荒山、荒地造林种草及坡耕地退耕还林还草，实行谁退耕、谁造林种草、谁经营、认拥有土地使用权和林草所有权的政策。各种经济组织和个人可以依法申请使用国有荒山荒地，进行恢复林草植被等生态环境保护建设，在建设投资和绿化工作到位的条件下，可以出让方式取得国有土地使用权，减免出让金，实行土地使用权50年不变，期满后可申请续期，可以继承和有偿转让。国家建设需要收回国有土地使用权的，依法给予补偿。对于享受国家粮食补贴的退耕地种植的生态林不能砍伐。”［１５］必须进一步完善法制配套措施，依法保障西部地区退耕还林还草决策措施的落实。要依据《中华人民共和国草原法》第10条规定：“严格保护草原植被，禁止开垦和破坏。草原使用者进行少量开垦，必须经县级以上地方人民政府批准。已经开垦并造成草原沙化或者严重水土流失的，县级以上地方人民政府应当限期封闭、责令恢复植被，退耕还牧。”［１６］(P1176)《中华人民共和国森林法》第5条规定：“林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。”［１７］（Ｐ491）《中华人民共和国环境保护法》第44条规定：“违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”［１８］（P1237）总之，我们要充分利用近年业我国粮食贮备丰足的状况，用粮食来支持西部地区农牧民退耕退牧还林还草，增加对林地、草场的投入，改善树种品种，增大光合面积和效率，延长草原生态系 4 统的食物链，扩大林草的生产能力。

必须依法实施林业重点建设工程。为落实退耕还林还草，再造山川秀美的战略决策，国务院已批准国家林业局《关于认真组织实施林业重点工程、加速生态建设的意见》，决定自2001年起集中力量实施六大林业重点工程，使我国西部地区生态面貌有一个根本的改观。国务院批准实施的六大林业重点工程是：(1)天然林保护工程。它包括三个层次：全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林采伐；大幅度调减东北及内蒙古等重点国有林区木材产量；由地方负责保护好其他地区的天然林。(2)“三北 ”和长江中下游地区等重点防护林建设工程。该工程涉及28个省(区、市)的1696个县(市、区)，计划造林304亿亩，并对工程区内的10.78亿亩森林实行有效保护。(3)退耕还林还草工程。这是党中央、国务院针对我国水土流失日趋加剧的现状而作出的一项重大决策，现已突破原定区域和流域，成为一项全国性的生态建设工程。(4)环北京地区防沙治沙工程。主要解决首都周围地区风沙危害问题，包括北京、天津、河北、内蒙古、山西5个省(区、市)的75个县(旗、区)，计划到2010年林草覆盖率由目前的6.7%提高到21.4%。(5)野生动植物保护及自然保护区建设工程。实施范围包括全国具有典型性、代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然分布区、生态环境脆弱区等。(6)重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程。为此就需要进一步调整和完善不适应的林业政策，逐步吸引社会力量来共同建设。要放手发展非公有制林业，强化林业产业，建立一批龙头企业，名牌产品，带动产业发展。要提升科教兴林水平，推进依法治林进程，完成防沙治沙、湿地保护、天然林保护、退耕还林还草等方面的具体立法建设。对于水资源丰富的西南部分省(市)的未利用土地，宜按政府提出的“以粮代赈、以粮食换森林、免费提供苗木”的政策，鼓励当地群众加强对天然林等自然资源的保护，植树种草，走生态环境建设与产业开发、农村扶贫致富、区域经济发展相结合的道路。同时要逐步在西部地区建立一些“生态环境建设示范区”，探索出新型的林牧模式，试将传统的以放牧为主的养殖方式改为舍饲养殖，使草地休养生息，天然次生林，水源涵养林达到封育与保护。

必须完善环境保护法律机制。西部大开发法制要先行，尤其是完善环境保护的法制势在必行。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善：(1)法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾；(2)环境法律体系必须与市场经济相协调；(3)环境立法必须与环境执法相协调；(4)国内环境法必须与国际环境法相协调。在当前，进一步严格环境执法更是当务之急。为此就要进一步健全执法机构，改善执法手段和执法条件，提高执法人员素质和执法水平。就要进一步理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大执法力度，加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。与此同时，还必须建立和完善生态环境综合决策机制和宏观调控制度，建立和完善综合性生态环境许可制度，建立和完善公众参与生态(尤其是护林护草)的环境管理制度，建立和完善生态环境税、环境补偿费，生态环境费制度，以及建立和完善生态效益和影响的评价制度。我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。这对于退耕还林还草目标的实现，是强有力的法律保障。

必须完善退耕还林还草的激励机制。国家确定退耕还林还草工程的根本目的，就是要恢复劣变的生态环境。为了确保这一根本目的的实现，必须逐步形成和完善一套有利于退耕还林还草工程的激励机制，用它去吸引西部农牧民参与实际的退耕还林还草工程。为此就要允许和支持西部山区农牧民把退耕所还林草培育成优势产业之一，把政府规划变成农牧民的生产计划。要保护农户对造林种草退耕地承包使用权的连续性、长期性和有保障性。要推行政府机构、森林工人与村民共管的新模式，变现行的自查与检查为当地农民参与式农村快速监 5 测评估。要鼓励农牧民使用沼气，节约和减少使用经济林。譬如，广西有1／10的农户用上了沼气，以沼气为纽带的生态农业建设，有效地解决了农村用能问题，保护了森林资源，改善了生态环境。据有关专家测算，广西已建的沼气池每年可节约薪柴138万吨，相当于少砍了69万亩的有林地面积［19］。与此同时，为保护西部地区林草地不遭破坏，促使生态平衡，还必须控制西部人口增长过快的状况，因为控制人口增长是维护和发挥西部人均自然资本优势的需要，是西部地区走向人口与经济发展良性循环的需要。

参考文献

［１］ 卢彦，刘建民．青海腾飞终有时［Ｎ］．青海：青海日报，1999—11—02(1)． ［２］ 郑北鹰．退耕还林还草试点工作开局良好［Ｎ］．北京：光明日报，2001—07—19(A4)． ［３］ 武建雷，陈明昆．云南确定今年退耕还林还草50万亩［Ｎ］．北京：中国市场经济报，2001—06—08(6)．

［４］ 孙波．宁夏一年实现五个突破［Ｎ］．北京：中国市场经济报，2001—04—10(11)． ［５］ 王汉中．让生态农业点亮西部经济［Ｎ］．北京：中国市场经济报，2001—01—08(1)． ［６］ 肖敏．甘肃退耕还林还草试点工程进展顺利［Ｎ］．北京：中国市场经济报，2001—05—31(5)． ［７］ 包叙定．建设巴渝秀美山川［Ｎ］．北京：中国市场经济报，2001—04—10(11)．

［８］ 李云平．内蒙古赤峰市成为重要草籽产区［Ｎ］．北京：中国市场经济报，2001—06—01(6)． ［９］ 郭歆．退耕还林还草有误区［Ｎ］．北京：光明日报，2001—06—04(B1)．

［１０］ 新华社．浪费林苗五百万，只因“关系”在作怪［Ｎ］．北京：人民法院报，2001—06—04(1)． ［１１］［１２］ 中华人民共和国土地管理法［Ｊ］．北京：中华人民共和国国务院公报，1998(23)．

［１３］ 国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知［Ｊ］． 北京：中华人民共和国国务院公报，2000(5)．

［１４］ 中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要［Ｎ］．北京：光明日报，2001—03—18(A2)．

［１５］ 国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知［Ｎ］．北京：中国市场经济报，2001—01—12(11)．

［１６］［１８］ 中华人民共和国常用法律大全(下册)［Ｍ］．北京：法律出版社，1996． ［１７］ 中华人民共和国森林法［Ｊ］．北京：中华人民共和国国务院公报，1998(11)．

［１９］ 刘水玉．生态农业使广西农村面貌一新［Ｎ］．北京：中国市场经济报，2001—03—22(6)．

载《西北第二民族学院学报》2003年第1期

2005年8月2日，宋才发教授携夫人夏桂霞教授实地调研考察陕西西安碑林

第四篇：退耕还林规划

Ⅳ《退耕还林规划（2011—2015年）》

一、指导思想：

以胡锦涛总书记提出的“314”总体布局发展思路为指针，紧紧围绕镇党委提出的“五个**”的目标，坚持以人为本的科学发展观，认真贯彻和落实国家退耕还林政策，坚持实施退耕还林与调整产业结构相结合，大力培育和发展特色产业、绿色产业，大力改善和提高退耕农户的生产、生活和生存条件，使退耕还林“退得下、稳得住、不反弹、能致富”

二、规划意义

退耕还林工程是党中央、国务院为改善生态环境做出的重大决策，也是惠民济民的一项重要措施，是一项扎根农村、惠及农民、服务农民的工程，也为农村生产发展提供了重要的生态屏障。可以通过退耕还林有计划、有步骤，因地制宜发展相关产业和后续产业，将大大改变工程去的土地利用结构，带动产业结构的变化，通过退耕还林后，可实现工程区相关产业的建成，将实现农民多渠道的增收，从而加快农村产业结构的调整步伐，推动当地工程区社会经济和谐发展，退耕还林后，由于土地面积减少，将促进农民形成“紧耕细作”的耕作观念，在良田沃土投入更多的精力和智慧。同时，将部分劳动力从粮食生产中解放出来，从事相关产业和劳动力相对转移，增加收入，三、规划原则

1、坚持生态效益优先，兼顾农民吃饭增收及地方经济发展的原则。

2、坚持政策引导和充分尊重农民意愿的原则。

3、遵循自然规律，坚持因地制宜，综合治理，注重实效的原则。

4、坚持总体规划和分布实施相结合的原则。

5、坚持退耕还林与生态、农村能源建设、基本口粮田建设和后续产业发展相结合的原则。

四、规划依据

（一）《国务院关于进一步做好退耕还林工作的诺干意见（国发„2000‟24号）》

（二）《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的意见（国发„2000‟10号）》

（三）《退耕还林条例》（国务院第367号令）

（四）《贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

五、规范建设要求及范围：

因地制宜，结合我镇实际，为壮大我镇茶产业的发展，利用国家退耕还林政策，做好产业结构调整工作，在确保群众增收的同时，也达到造林保护环境的要求。具体规划要求范围为：一是符合《退耕还林条例》第十五条之规定的坡度大于25度的陡坡耕地。二是可种或是以种植茶叶的耕地（田、土），全部规划为退耕还林区域并享受相关退耕还林补偿政策。全镇拟在2011年—2015年期间规划的退耕还林区域为：西关村、新场村、新光村、洋方村、谷坝村、平坡村、胜安村、里中村。面积为 亩。（具体见附表）

第五篇：退耕还林条例

中华人民共和国国务院令（第367号）《退耕还林条例》已经2002年12月6日国务院第66次常务会议通过，现予公布，自2003年1月20日起施行。总理朱镕基 2002年12月14日（新华社北京12月25日电）

第一章 总 则

第一条 为了规范退耕还林活动，保护退耕还林者的合法权益，巩固退耕还林成果，优化农村产业结构，改善生态环境，制定本条例。

第二条 国务院批准规划范围内的退耕还林活动，适用本条例。

第三条 各级人民政府应当严格执行“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施。

第四条 退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合。

第五条 退耕还林应当遵循下列原则：

（一）统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效；

（二）政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益；

（三）遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理；

（四）建设与保护并重，防止边治理边破坏；

（五）逐步改善退耕还林者的生活条件。

第六条 国务院西部开发工作机构负责退耕还林工作的综合协调，组织有关部门研究制定退耕还林有关政策、办法，组织和协调退耕还林总体规划的落实；国务院林业行政主管部门负责编制退耕还林总体规划、计划，主管全国退耕还林的实施工作，负责退耕还林工作的指导和监督检查；国务院发展计划部门会同有关部门负责退耕还林总体规划的审核、计划的汇总、基建计划的编制和综合平衡；国务院财政主管部门负责退耕还林中央财政补助资金的安排和监督管理；国务院农业行政主管部门负责已垦草场的退耕还草以及天然草场的恢复和建设有关规划、计划的编制，以及技术指导和监督检查；国务院水行政主管部门负责退耕还林还草地区小流域治理、水土保持等相关工作的技术指导和监督检查；国务院粮食行政管理部门负责粮源的协调和调剂工作。

县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下，按照本条例和规定的职责分工，负责退耕还林的有关工作。

第七条 国家对退耕还林实行省、自治区、直辖市人民政府负责制。省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关部门采取措施，保证退耕还林中央补助资金的专款专用，组织落实补助粮食的调运和供应，加强退耕还林的复查工作，按期完成国家下达的退耕还林任务，并逐级落实目标责任，签订责任书，实现退耕还林目标。

第八条 退耕还林实行目标责任制。

县级以上地方各级人民政府有关部门应当与退耕还林工程项目负责人和技术负责人签订责任书，明确其应当承担的责任。

第九条 国家支持退耕还林应用技术的研究和推广，提高退耕还林科学技术水平。

第十条 国务院有关部门和地方各级人民政府应当组织开展退耕还林活动的宣传教育，增强公民的生态建设和保护意识。

在退耕还林工作中做出显著成绩的单位和个人，由国务院有关部门和地方各级人民政府给予表彰和奖励。

第十一条 任何单位和个人都有权检举、控告破坏退耕还林的行为。有关人民政府及其有关部门接到检举、控告后，应当及时处理。

第十二条 各级审计机关应当加强对退耕还林资金和粮食补助使用情况的审计监督。

第二章 规划和计划

第十三条 退耕还林应当统筹规划。

退耕还林总体规划由国务院林业行政主管部门编制，经国务院西部开发工作机构协调、国务院发展计划部门审核后，报国务院批准实施。

省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门根据退耕还林总体规划会同有关部门编制本行政区域的退耕还林规划，经本级人民政府批准，报国务院有关部门备案。

第十四条 退耕还林规划应当包括下列主要内容：

（一）范围、布局和重点；

（二）年限、目标和任务；

（三）投资测算和资金来源；

（四）效益分析和评价；

（五）保障措施。

第十五条 下列耕地应当纳入退耕还林规划，并根据生态建设需要和国家财力有计划地实施退耕还林：

（一）水土流失严重的；

（二）沙化、盐碱化、石漠化严重的；

（三）生态地位重要、粮食产量低而不稳的。江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地，应当在退耕还林规划中优先安排。

第十六条 基本农田保护范围内的耕地和生产条件较好、实际粮食产量超过国家退耕还林补助粮食标准并且不会造成水土流失的耕地，不得纳入退耕还林规划；但是，因生态建设特殊需要，经国务院批准并依照有关法律、行政法规规定的程序调整基本农田保护范围后，可以纳入退耕还林规划。

制定退耕还林规划时，应当考虑退耕农民长期的生计需要。

第十七条 退耕还林规划应当与国民经济和社会发展规划、农村经济发展总体规划、土地利用总体规划相衔接，与环境保护、水土保持、防沙治沙等规划相协调。

第十八条 退耕还林必须依照经批准的规划进行。

未经原批准机关同意，不得擅自调整退耕还林规划。

第十九条 省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门根据退耕还林规划，会同有关部门编制本行政区域下一退耕还林计划建议，由本级人民政府发展计划部门审核，并经本级人民政府批准后，于每年8月31日前报国务院西部开发工作机构、林业、发展计划等有关部门。国务院林业行政主管部门汇总编制全国退耕还林计划建议，经国务院西部开发工作机构协调，国务院发展计划部门审核和综合平衡，报国务院批准后，由国务院发展计划部门会同有关部门于10月31日前联合下达。

省、自治区、直辖市人民政府发展计划部门会同有关部门根据全国退耕还林计划，于11月30日前将本行政区域下一退耕还林计划分解下达到有关县（市）人民政府，并将分解下达情况报国务院有关部门备案。

第二十条 省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门根据国家下达的下一退耕还林计划，会同有关部门编制本行政区域内的退耕还林实施方案，经国务院林业行政主管部门审核后，报本级人民政府批准实施。

县级人民政府林业行政主管部门可以根据批准后的省级退耕还林实施方案，编制本行政区域内的退耕还林实施方案，报本级人民政府批准后实施，并报省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门备案。

第二十一条 退耕还林实施方案，应当包括下列主要内容：

（一）退耕还林的具体范围；

（二）生态林与经济林比例；

（三）树种选择和植被配置方式；

（四）造林模式；

（五）种苗供应方式；

（六）植被管护和配套保障措施；

（七）项目和技术负责人。

第二十二条 县级人民政府林业行政主管部门应当根据退耕还林实施方案组织专业人员或者有资质的设计单位编制乡镇作业设计，把实施方案确定的内容落实到具体地块和土地承包经营权人。

编制作业设计时，干旱、半干旱地区应当以种植耐旱灌木（草）、恢复原有植被为主；以间作方式植树种草的，应当间作多年生植物，主要林木的初植密度应当符合国家规定的标准。

第二十三条 退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。退耕还林营造的生态林，由县级以上地方人民政府林业行政主管部门根据国务院林业行政主管部门制定的标准认定。

第三章 造林、管护与检查验收

第二十四条 县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。

退耕还林合同应当包括下列主要内容：

（一）退耕土地还林范围、面积和宜林荒山荒地造林范围、面积；

（二）按照作业设计确定的退耕还林方式；

（三）造林成活率及其保存率；

（四）管护责任；

（五）资金和粮食的补助标准、期限和给付方式；

（六）技术指导、技术服务的方式和内容；

（七）种苗来源和供应方式；

（八）违约责任；

（九）合同履行期限。

退耕还林合同的内容不得与本条例以及国家其他有关退耕还林的规定相抵触。

第二十五条 退耕还林需要的种苗，可以由县级人民政府根据本地区实际组织集中采购，也可以由退耕还林者自行采购。集中采购的，应当征求退耕还林者的意见，并采用公开竞价方式，签订书面合同，超过国家种苗造林补助费标准的，不得向退耕还林者强行收取超出部分的费用。

任何单位和个人不得为退耕还林者指定种苗供应商。

禁止垄断经营种苗和哄抬种苗价格。

第二十六条 退耕还林所用种苗应当就地培育、就近调剂，优先选用乡土树种和抗逆性强树种的良种壮苗。

第二十七条 林业、农业行政主管部门应当加强种苗培育的技术指导和服务的管理工作，保证种苗质量。

销售、供应的退耕还林种苗应当经县级人民政府林业、农业行政主管部门检验合格，并附具标签和质量检验合格证；跨县调运的，还应当依法取得检疫合格证。

第二十八条 省、自治区、直辖市人民政府应当根据本行政区域的退耕还林规划，加强种苗生产与采种基地的建设。

国家鼓励企业和个人采取多种形式培育种苗，开展产业化经营。

第二十九条 退耕还林者应当按照作业设计和合同的要求植树种草。禁止林粮间作和破坏原有林草植被的行为。

第三十条 退耕还林者在享受资金和粮食补助期间，应当按照作业设计和合同的要求在宜林荒山荒地造林。

第三十一条 县级人民政府应当建立退耕还林植被管护制度，落实管护责任。

退耕还林者应当履行管护义务。

禁止在退耕还林项目实施范围内复耕和从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。

第三十二条 地方各级人民政府及其有关部门应当组织技术推广单位或者技术人员，为退耕还林提供技术指导和技术服务。

第三十三条 县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。

第三十四条 省、自治区、直辖市人民政府应当对县级退耕还林检查验收结果进行复查，并根据复查结果对县级人民政府和有关责任人员进行奖惩。

国务院林业行政主管部门应当对省级复查结果进行核查，并将核查结果上报国务院。

第四章 资金和粮食补助

第三十五条 国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。具体补助标准和补助年限按照国务院有关规定执行。

第三十六条 尚未承包到户和休耕的坡耕地退耕还林的，以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林，只享受种苗造林补助费。

第三十七条 种苗造林补助费和生活补助费由国务院计划、财政、林业部门按照有关规定及时下达、核拨。

第三十八条 补助粮食应当就近调运，减少供应环节，降低供应成本。粮食补助费按照国家有关政策处理。

粮食调运费用由地方财政承担，不得向供应补助粮食的企业和退耕还林者分摊。

第三十九条 省、自治区、直辖市人民政府应当根据当地口粮消费习惯和农作物种植习惯以及当地粮食库存实际情况合理确定补助粮食的品种。

补助粮食必须达到国家规定的质量标准。不符合国家质量标准的，不得供应给退耕还林者。

第四十条 退耕土地还林的第一年，该补助粮食可以分两次兑付，每次兑付的数量由省、自治区、直辖市人民政府确定。

从退耕土地还林第二年起，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门和单位及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次兑付该补助粮食。

第四十一条 兑付的补助粮食，不得折算成现金或者代金券。供应补助粮食的企业不得回购退耕还林补助粮食。

第四十二条 种苗造林补助费应当用于种苗采购，节余部分可以用于造林补助和封育管护。

退耕还林者自行采购种苗的，县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当在退耕还林合同生效时一次付清种苗造林补助费。

集中采购种苗的，退耕还林验收合格后，种苗采购单位应当与退耕还林者结算种苗造林补助费。

第四十三条 退耕土地还林后，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次付清该生活补助费。

第四十四条 退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。

任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。

第四十五条 退耕还林所需前期工作和科技支撑等费用，国家按照退耕还林基本建设投资的一定比例给予补助，由国务院发展计划部门根据工程情况在计划中安排。

退耕还林地方所需检查验收、兑付等费用，由地方财政承担。中央有关部门所需核查等费用，由中央财政承担。

第四十六条 实施退耕还林的乡（镇）、村应当建立退耕还林公示制度，将退耕还林者的退耕还林面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助发放等情况进行公示。

第五章 其他保障措施

第四十七条 国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权。自行退耕还林的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木（草）所有权；委托他人还林或者与他人合作还林的，退耕土地上的林木（草）所有权由合同约定。

退耕土地还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当作相应调整。

第四十八条 退耕土地还林后的承包经营权期限可以延长到70年。承包经营权到期后，土地承包经营权人可以依照有关法律、法规的规定继续承包。

退耕还林土地和荒山荒地造林后的承包经营权可以依法继承、转让。第四十九条退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。退耕还林的县（市）农业税收因灾减收部分，由上级财政以转移支付的方式给予适当补助；确有困难的，经国务院批准，由中央财政以转移支付的方式给予适当补助。

第五十条 资金和粮食补助期满后，在不破坏整体生态功能的前提下，经有关主管部门批准，退耕还林者可以依法对其所有的林木进行采伐。

第五十一条 地方各级人民政府应当加强基本农田和农业基础设施建设，增加投入，改良土壤，改造坡耕地，提高地力和单位粮食产量，解决退耕还林者的长期口粮需求。

第五十二条 地方各级人民政府应当根据实际情况加强沼气、小水电、太阳能、风能等农村能源建设，解决退耕还林者对能源的需求。

第五十三条 地方各级人民政府应当调整农村产业结构，扶持龙头企业，发展支柱产业，开辟就业门路，增加农民收入，加快小城镇建设，促进农业人口逐步向城镇转移。

第五十四条 国家鼓励在退耕还林过程中实行生态移民，并对生态移民农户的生产、生活设施给予适当补助。

第五十五条 退耕还林后，有关地方人民政府应当采取封山禁牧、舍饲圈养等措施，保护退耕还林成果。

第五十六条 退耕还林应当与扶贫开发、农业综合开发和水土保持等政策措施相结合，对不同性质的项目资金应当在专款专用的前提下统筹安排，提高资金使用效益。

第六章 法律责任

第五十七条 国家工作人员在退耕还林活动中违反本条例的规定，有下列行为之一的，依照刑法关于贪污罪、受贿罪、挪用公款罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分：

（一）挤占、截留、挪用退耕还林资金或者克扣补助粮食的；

（二）弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食的；

（三）利用职务上的便利收受他人财物或者其他好处的。

国家工作人员以外的其他人员有前款第（二）项行为的，依照刑法关于诈骗罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令退回所冒领的补助资金和粮食，处以冒领资金额2倍以上5倍以下的罚款。

第五十八条 国家机关工作人员在退耕还林活动中违反本条例的规定，有下列行为之一的，由其所在单位或者上一级主管部门责令限期改正，退还分摊的和多收取的费用，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照刑法关于滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分：

（一）未及时处理有关破坏退耕还林活动的检举、控告的；

（二）向供应补助粮食的企业和退耕还林者分摊粮食调运费用的；

（三）不及时向持有验收合格证明的退耕还林者发放补助粮食和生活补助费的；

（四）在退耕还林合同生效时，对自行采购种苗的退耕还林者未一次付清种苗造林补助费的；

（五）集中采购种苗的，在退耕还林验收合格后，未与退耕还林者结算种苗造林补助费的；

（六）集中采购的种苗不合格的；

（七）集中采购种苗的，向退耕还林者强行收取超出国家规定种苗造林补助费标准的种苗费的；

（八）为退耕还林者指定种苗供应商的；

（九）批准粮食企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准的补助粮食或者将补助粮食折算成现金、代金券支付的；

（十）其他不依照本条例规定履行职责的。

第五十九条 采用不正当手段垄断种苗市场，或者哄抬种苗价格的，依照刑法关于非法经营罪、强迫交易罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由工商行政管理机关依照反不正当竞争法的规定处理；反不正当竞争法未作规定的，由工商行政管理机关处以非法经营额2倍以上5倍以下的罚款。

第六十条 销售、供应未经检验合格的种苗或者未附具标签、质量检验合格证、检疫合格证的种苗的，依照刑法关于生产、销售伪劣种子罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业、农业行政主管部门或者工商行政管理机关依照种子法的规定处理；种子法未作规定的，由县级以上人民政府林业、农业行政主管部门依据职权处以非法经营额2倍以上5倍以下的罚款。

第六十一条 供应补助粮食的企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准的补助粮食的，由县级以上人民政府粮食行政管理部门责令限期改正，可以处非法供应的补助粮食数量乘以标准口粮单价1倍以下的罚款。

供应补助粮食的企业将补助粮食折算成现金或者代金券支付的，或者回购补助粮食的，由县级以上人民政府粮食行政管理部门责令限期改正，可以处折算现金额、代金券额或者回购粮食价款1倍以下的罚款。

第六十二条 退耕还林者擅自复耕，或者林粮间作、在退耕还林项目实施范围内从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动的，依照刑法关于非法占用农用地罪、滥伐林木罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业、农业、水利行政主管部门依照森林法、草原法、水土保持法的规定处罚。

第七章 附则

第六十三条 已垦草场退耕还草和天然草场恢复与建设的具体实施，依照草原法和国务院有关规定执行。

退耕还林还草地区小流域治理、水土保持等相关工作的具体实施，依照水土保持法和国务院有关规定执行。

第六十四条 国务院批准的规划范围外的土地，地方各级人民政府决定实施退耕还林的，不享受本条例规定的中央政策补助。

第六十五条 本条例自2003 年1月20日起施行。