国外人力资源开发管理的经验和借鉴

第一篇：国外人力资源开发管理的经验和借鉴

国外人力资源开发管理的经验和借鉴

公共管理学院社会保障郭媛

与美国、英国、日本等发达国家相比，当前我国人力资源开发管理还存在一定差距。尤其是,结合我国经济社会进一步发展的要求，我国人力资源开发管理的不足之处日渐明显，比如人力资源开发结构不合理；人力资源开发方法陈旧，手段单一，效率低下等等，这些差距与不足，构成了我国人力资源开发的挑战，也是推进我国人力资源开发需要解决的问题。通过学习和因地制宜的借鉴其他发达国家在人力资源开发管理方面的经验，可以更快的结合实际改进我国人力资源落后的现状。

一、美国的人力资源开发管理模式及可借鉴的经验

1、美国十分重视人力资源的开发

在美国，企业把人力资源开发和利用放在首位，并予以优先发展。进入20世纪后，美国的经济实力超过了英、德等国，这在很大程度上是因为美国拥有一批较高素质的人力资源。美国的人力资源开发管理将企业的目标与任务和职工的个人需要与职业抱负融为一体，目的是提高企业的劳动生产率和个人对职业的满足程度，这点与日本类似。

2、美国的科技人才开发战略

美国是世界科技大国，其拥有的科技人才数量可观，从其每年荣获诺贝尔奖的科学家人数便可知晓。为了满足对高科技人才的需求，美国从多方面实行人才培养和引进策略，比如大量吸引外来人才，对高层人才实行“绿卡制”给予入籍优惠；同时美国也重视对本国人才的培养，比如设立了很多科学奖，如“诺贝尔热身运动奖”等。

3、美国人力资源开发管理可供我们借鉴的一些经验

与我国相比，美国的人力资源比较注重实用性和针对性。

首先，美国许多科学技术学院的专业完全是根据当地的工业、商业、服务业的实际需。设置哪些专业和开设哪些课程，事先要多次调查，反复征询有关企业单位的意见，然后进行评价，再报地方委员会批准，如发现劳动力市场某类技术人员过剩，即报教育委员会批准，停止招生。这种根据社会需要设置课程的方法非常值得借鉴。

其次，以短期的高等教育的形式大力开展在职人员的继续教育。在美国传统大学的同一专业内设有多种培养目标和教学计划，并按行政区域设社区学校及初级学院，现有的社区学院与工商企业挂钩，共同开设成人教育课程。

再次，提倡企业办学。据有关资料统计，美国公司企业每年用于培训和再教育雇员的总经费高达300亿美元，约占全部教育经费的一半左右。其参加企业内教育的人数达800万人，相当于全美四年制研究生院和大学中注册的总人数。

二、英国的人力资源开发管理模式及可借鉴的经验

（一）英国的人力资源开发管理的特点

1、全球化的人才战略和宽松的人才流动政策

在英国，政府不用政策去限制人才的国际间流动。尤其是在欧美国家之间，由于基本不存在语言障碍，人才很容易因为高薪酬高回报在国家间流动。以英国为例，它每年都有很多高科技人才流向美国，英国对此并不刻意限制，而是执行来去自由的政策。但是英国也创造了很好的人才回流环境和创业条件以便吸引英国的本土人才回国。

2、实行个人自我实现的竞争机制

英国公司的经营管理一般是以目标管理为中心的责任分工制来实现的。公司对职工的管理一般采用优胜劣汰的竞争方式，鼓励通过个体自我实现的竞争机制来实现企业追求效益的目的。如果员工不能适应工作，就会被淘汰，与此对应员工会随着自身能力和功绩的增长对

公司不断的加码，如果公司不能满足其要求就会跳槽或辞职。因此，英国公司人员流动相对是比较频繁的，公司为弥补职位空缺常常会不定期地进行招聘工作。

3、企业人力资源管理战略与组织整体战略紧密结合当前经济全球化的背景下，企业人力资源管理战略并不仅仅从属于组织整体战略。英国的很多首席执行官认为，企业之间的竞争体现在人的竞争，企业人力资源管理战略必须与组织整体战略有机结合，才能实现组织的长远目标。

4、全方位的人力资源开发和评估理念

英国的人力资源开发不仅重视员工的职业技能，它还重视员工的学习能力、工作态度、团队精神、领导气质和文化建设等。英国公司极其注重员工综合能力的开发，以英国汇丰银行为例，长期以来一直把员工的服务态度列为员工培育的第一内容。他们认为，员工有让顾客满意的服务意识和态度，会产生自我开发服务技能的热情。并且英国公司基本上实行“360度反馈系统”，通过与员工个人相联系群体的反馈意见全面评估公司目标的实现程度和印证员工的岗位表现，从中发现优劣所在。

（二）英国人力资源开发管理可供借鉴的经验

1、广泛的全方位的人力资源开发

首先，高度重视人力资源开发；其次，对人力资源管理要实行动态管理，在对人力资源进行细分的基础上，了解不同层次人力资源的培训需求，并制定相应的有的放矢的培训方案，并保证实施，真正做到人才的合理开发。此外，由于人力资源管理部门是企业文化职能上的延生，所以和谐的劳资关系也很重要，我国企业人力资源管理部门大多忽略了企业文化在人力资源管理中的功能，因此，在人力资源管理部门应当注重企业文化职能的运用，帮助并建立和谐的劳资关系。

2、用战略的思想来构建人力资源管理体系，建立人力资源规划来保证人力资源管理战略与组织整体战略的紧密结合，值得我国企业借鉴。英国企业在组织发展的不同阶段，对企业人力资源管理战略进行细分，从而对企业所需的人力资源进行细分，是制定好企业人力资源管理战略的基础。此外，通过定岗、定编和劳动定额，对企业的人力资源供给和人员需求进行科学的预测，以保证人力资源供需的平衡。

3、英国用制度化和法制化规范来管理人力资源，值得我国学习和借鉴。对人力资源管理的各个方面都有相应的法律法规，人力资源的录用、考核、晋升、奖惩、培训、仲裁、工资福利、保护、退休等作了立法规定，形成了相关的法律体系，使人力资源开发利用工作有法可依。我国在这方面较为薄弱，人为因素较多，需要进一步在制度化和法制化管理上有所提升。

三、日本的人力资源开发管理模式及可借鉴的经验

（一）日本人力资源管理模式的特点

l、终身雇用制。所谓终身雇用制是指公司从大学毕业生或其他年轻人中雇用基本核心员工，规划员工的持续培训和发展计划，在公司集团内部的员工永远供职到55岁。除非发生极其特殊的情况，一般不解雇员工。日本的终身雇用制是日本企业管理中最突出、也最有争议的政策。终身制最大的特点是有助于工作稳定，促进职工长期发展，稳定就业政策。特别对采用全面质量管理的日本制造业来说，有助于公司对员工的长期培训，发展公司独特的企业文化，减少不必要的人员流动，提高员工对企业的忠诚，提高劳动生产率。

2、年功序列工资制。年功序列工资制就是员工的工资随着年龄的增长和在同一个企业里连续工作实践的延长而逐年增加。同时，连续工龄还是决定职务晋升的重要依据。日本企业里有新的工作需要时，会尽量通过重新培训已有的职工，内部调节来满足需要。

3、企业内工会与合作性劳资关系。企业内工会指的是按特定企业成立的工会制度。企业内工会和终身雇用制、年功序列制被认为是日本企业人力资源管理的三大支柱。由于日本一般都采用终身雇用制，因此职工的利益和企业完全拴在一起。职工个人利益和企业利益的紧密

相连，一方面能促使职工关心企业的发展成长，另一方面，也使职工非常关心企业内部的分配关系。

（二）日本人力资源管理模式对中国的启示

1、形成有中国特色的企业文化。建立现代企业制度必须建优秀的企业文化，日本企业成功的奥秘之一就在于形成了其极具特色的优秀的企业文化。我们应该借鉴日本形成优秀企业文化的思路和方法，结合我国文化传统，形成中国特色的企业文化。培养员工的团队精神，激发员工的积极性和创造性，确立广大员工的主人翁地位。

2、加大人力资本投入，提高员工素质。日本企业十分重视对员工的培训，中国企业目前也开始重视员工的培训和发展，但在培训过程中存在很多不足之处，国有企业要高度重视科技和经营管理人才特别足青年人才的培养和使用，创造条件，形成优秀人才脱颖而出、人尽其才的用人机制。

3、构建以“能力管理”为中心的人力资源管理模式。随着能力模型的流行和广泛的应用，以能力管理为中心的人力资源的企业越来越多，这里的能力是指取得最优业绩的人所具有的能力和特质。故企业首先要建立关键职位的能力模型，人力资源管理的招聘、培训、薪酬管理和绩效管理以及人力资源规划都要围绕能力模型进行。这种管理模式，以人为中心，注重公司文化的建立，注重员工的职业规划和员工的培养，并将公司的发展战略与人才战略充分结合起来。

第二篇：《国外成功企业的人力资源开发》分析提示

《国外成功企业的人力资源开发》分析提示

国外大型企业成功的经验告诉我们，每一个成功的企业都有一个优秀的企业家掌管帅印，他们把各种生产经营要素集合起来，有计划、有谋略、有组织、讲效益的率领全体员工，实现既定的生产经营利润目标，企业家是企业的灵魂。我国由于历史的原因，企业家阶层并没有真正形成，绝大多数企业领导的年龄偏大、知识老化、经营管理能力差、缺乏开拓精神、墨守成规、因循守旧，少数企业领导人甚至滥用职权，以权谋私，1996年某省集中了158名企业领导人测试企业有关知识，竟有58％的人不知道什么叫增值税，40％的国家级企业质量、消耗、效益严重下滑，达不到原评定的水平，可见企业领导人素质急需提高。

美国通用电气公司自1892年开业以来，先后有选过7位总经理的经验（人均任职15年以上），但它没有失败过一次（巨额或长期亏损、个人错误影响企业），这是通用电气公司百年不衰的根本原因。

当然，企业的健康运作，除了要有一个好的总经理掌管帅印，还必须要有一个优化组合的整体，要提高包括管理人员、科技人员、工人在内的每一个员工的素质，即全员素质才能达到高效能的目的。目前我国企业员工素质十分令人忧虑。国家劳动部在一份生产工作状况调查报告中指出：“现在技工的文化素质、身体素质较前有很大提高，但岗位技术素质、道德和纪律明显下降。”全国1.2亿名技工中初中和初中以下文化程度的约占70％。其中35岁以下青工约800万，他们中初级工占80％，中级工不足20％，高级工不足1％。除了技术等级低，各级技工的平均水平也远远不及五六十年代，大多数青工的实际技术水平达不到相应的技术等级规定的应知应会标准。

本案例通过翔实的事例论述的国外成功企业，无一不是拥有高素质的企业家、高水平的人才组合和高质量的管理获得高效能的。通过这个案例的分析，应从建立企业家市场造就国际一流帅才，优化企业人才组合，开发全员智能技能，博采国外管理之才，攀登世界管理高峰等方面进行思考。

第三篇：国外小型农田水利建设和管理经验及借鉴

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国外小型农田水利建设和管理经验及借鉴

国务院发展研究中心

内容摘要：世界各国政府普遍重视小型农田水利发展，许多国家都建立了一套适应本国国情的小型农田水利建设和管理体系，包括投融资制度、运行体制、水权交易、水利工程产权流转、用水户参与机制等。本报告对该领域一些国家的做法、经验及启示进行简要的梳理和总结。

一、投资以政府为主导，社会资本广泛参与

首先，政府承担农田水利投资主体责任。纵观世界各国的水利投资情况，由于农田水利是农村基础设施的重要部分，其准公益性的特点无法完全依靠市场满足项目投资，而且水利项目投资大、收益期长，政府都在水利投资体系占主体地位。

在美国，农业灌溉骨干工程、农村供水工程一般是联邦政府赠款50%，其余50%由地方负责，地方负责部分通常是税收支出或政府担保优惠贷款（徐家贵等，2006）[①徐家贵、徐雪红：“国内外典型水利投融资模式及启示”，《水利经济》，第24卷第1期，2006年1月，47～49页。]。对于落后地区，联邦政府采--------------------------精品

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取赠款或零利率贷款的办法予以资助。联邦法律规定任何一个项目赠款不得超过工程总投资的75%，目前实际操作为50%（张德刚等，2009）[②张德刚、王鸥、付晓东：“国内外水利投融资体制现状的比较”，《商业经济》，2009年第11期，68～69页。]。灌溉工程的可行性研究、设计等技术方面的费用，全部由联邦政府支持。

日本的水利资金投资主体是中央政府、地方政府、农民和项目业主，中央政府和地方政府仅对水利公益事业进行大量投入，而非公益事业的水利项目则推向市场，由项目业主负担，政府提供一定的补助。虽然操作原则如此，日本的水利资金投资仍是以中央和地方的资金占主导地位，并且水利投资在各类公益事业投资中一直处于首位。日本水资源开发公团则依靠政府基金的长期贷款。

欧盟则依据小型农田水利设施项目的性质给予不同的补贴力度，原则是公共产品性质较强的项目给予的补贴力度也较大。最高补贴可达项目预算的80%，私人性质的节水和灌溉设备补贴率为25%～40%。

总体来看，农田水利的投资模式普遍以政府为主，根据投资项目性质广辟融资渠道。本着“谁投资、谁管理、谁受益”的原--------------------------精品

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则，先划清水利项目的责、权、利，再按责任和收益情况进行投资分摊。在明确了政府为投资主体的同时，逐级分摊责任和投资义务。

其次，各级政府明确划分事权和支出责任。许多国家在水利设施建设中采取明确投资主体和事权划分的原则，在不同时期，选择不同投资重点。

美国水利项目60%以上投资来源于各级政府的财政资金投入。庞大的政府投资需要在各级政府间划分水利事权，按照职责管辖范围，逐级分解财政压力。联邦政府主要负责大河及跨州河流的治理，州级地方政府主要负责中小河流的治理。在防洪抢险方面，洪水超过是十年一遇的由联邦政府负责，防洪及改善生态环境等公益性项目，主要由各级政府拨款，对水电、洪水项目则推向市场或按受益者分摊投资共同建设。按水利事权的划分实施投资主体分摊投资。防洪工程主要是州政府负责。对较大项目，州政府可以通过游说众、参议员通过国会批准后取得资金保证，联邦政府负担65%，地方负担35%。根据防洪法案，陆军工程师兵团负责全国防洪工作。

印度宪法规定水资源开发利用和防洪主要由各邦负责，中央政府负责协调、技术咨询和联邦流域的开发，灌溉工程由联邦规--------------------------精品

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划、施工和管理。小型工程中央和地方政府投资1/3，中央和地方政府各负担一半。防洪工程由中央政府投资，不回收投资。而小型灌溉工程中央和地方政府分别拨款总投资的1/6左右，一般不需偿还，对运用喷灌和滴灌等节水类技术的小型项目，政府还给予25%～50%的补助。

日本河流也采取分级管理的办法，对治河费用及管理费用的分担有明确规定：根据河流的重要性及其影响大小等因素，划分等级。一级河流由国家主管部门管理，由建设大臣主管；其他河流由都道府县首长管理。国家管理的河流所需建设、管理费用，原则上由中央政府负担，若属地方要求项目，其费用由中央负担1/3～1/2。地方政府管理河流所需建设、管理费用，原则上由地方政府负担，根据需要可申请国家给予补贴。对于因灾损毁的公用设施，所在地方政府应在灾后立即组织修复，不需立项申请，所需费用按相关法律规定分摊。灌溉排水设施建设可按其规模和技术上的难易程度分别由国家、都道府县政府、市町村政府和土地改良区等进行建设。根据不同的建设项目主体，归类为不同的项目，由国家实施的称为“国营项目”，由都道府县政府实施的称为“都道府县营项目”，由市町村政府和土地改良区等实施的则称为“团体营项目”。通常来说，受益农田面积在3000公顷以上时--------------------------精品

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为国营项目，在3000公顷以下、200公顷以上为都道府县营项目。

大多数国家由政府负责以流域或水系为单位制定水资源相关规划，同时政府也负责编制各种专业规划，例如防洪抗旱、灌溉、城镇用水、地下水开发利用、水资源保护和水土保持等规划。在英国，规划根据目标对象分为国家级、流域级、区域级和地方级，按照不同的级别由相对应的政府部门负责。就审批程序来说，美国水资源相关规划的审批需要报送的政府部门涉及了水务、环境、自然资源、农业、贸易等部门，这些部门还会举行公众听证会，参考顾问的意见和评论。虽然程序繁琐，但是确保了水资源的规划管理工作的民主性、科学性和严谨性。

再次，普遍建立社会参与机制。许多国家利用一些水利工程具有供水、灌溉、发电、旅游、水土保持等多项效益的特点，吸引有关受益方参与投资和管理，投资者和管理者有权享受收益。社会参与机制仍以先明确划分水利项目的公益性和非公益性特征为前提，非公益性的项目中政府补贴、贷款的比例低于公益性项目。在此基础上，给予社会力量参与水利建设更多的空间和机会，为项目建设单位融资提供便利渠道，将一部分财政资金通过市场化贷给非公益性水利项目有偿使用。

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例如，美国水利项目建设单位可以由政府授权向社会发行免税债券，债券利率一般高于银行利率，还款期限为20至30年。对于有明显经济效益的水利工程，开发机构可以向社会发行股票的形式和自筹的形式筹得部分水利资金，在美国的非公益性水利项目中，自筹的比例一般约20%至40%左右（张德刚等，2009）[③张德刚、王鸥、付晓东：“国内外水利投融资体制现状的比较”，《商业经济》，2009年11期，68～69页。]。此外，也允许社会团体或个人捐赠。日本水资源开发公团可以获得政府基金的长期贷款。韩国将市场前景看好的基础设施项目推向市场，保证民间资本对水利的投入得到合理的回报，以增强水利建设对民间资本的吸引力。法国流域机构将一些水利工程租赁给私营公司等等。这些做法都促进了水利项目中民间投资的比重不断上升。目前，世界许多国家都积极鼓励和倡导民间资本进入水利基础设施建设，政府资金与民间资本协调使用，不仅可以缓解政府财政压力，还可以发挥民间资本的竞争优势，达到降低投资风险、提高投资和运营效率的目的。但是在农田水利设施建设还鲜有涉及，这与农业生产的低效率和农业产业整体收益率不高、风险大、周期长的特点有关，因此在制定相应法律法规，采取鼓励措施拓宽民间投资方式以及引导投资取得服务农业和自身盈利双丰收等方面还--------------------------精品

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需一些积极的尝试。

二、推进产权制度改革，吸收农民参与灌溉管理

农田水利设施的产权制度与灌溉管理改革紧密相关。如果使用者没有被使用对象的支配权力，将影响其做出有关提高使用效率、合理运行和维护的决策。各国的小型水利工程普遍存在灌溉水费收取难、收取率低、财政负担重、管理缺乏效率等与我国类似的困难。一些发达国家在上世纪50年代开始了小型水利工程的产权制度改革，把政府包揽的管理职责部分或全部移交给农民协会或其他私人部门。随后，许多发展中国家也出现了类似的体制转变。产权制度带来了两方面的作用：一方面，提高了水资源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的维护养护和资金筹措能力，提高了管理效率；另一方面，也将更多的成本转嫁给了用水户。如美国对于一些农民急需而又缺乏资金的工程，只要农民提出申请，联邦政府会迅速提供必需的、长期无息贷款或低息贷款，偿还期限为40～50年，年利息为3%。农民在还清全部贷款后，其产权则归农民所有，这样既提高了农民兴建水利工程的积极性，又促使农民管好用好水利工程，建立起良性的经济运行机制。

对于小型农田水利设施，许多国家则采用了与大型水利设施不同的管理和运行机制，即吸收农民参与灌溉管理。参与式灌溉--------------------------精品

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管理是联合国粮农组织、世界粮食计划署、世界银行和国际灌排委员会在许多国家推广的灌溉管理机制，以农民用水户协会为依托，让农民参与农田水利的兴办、改善、保养及管理。这样，灌溉工程设施的运行维护由用水户协会来完成，费用通过补贴及向会员收取会费来维持。20世纪80年代以来，在世界银行等国际组织的积极推动下许多国家都开展了用水户参与机制的改革，把灌溉管理职责从政府部门向农民协会或私人部门转移，以提高灌溉用水效率。其中参与式用水户灌溉管理这一管理机制给予用水户参与灌溉系统的规划设计、建设、投融资以及建成后运行维护和监测评价等管理职能的权利和机会，调动了用水户的节水意识。让农民参与灌溉管理的做法在国际组织中也广为推广，联合国粮农组织、世界银行和国际灌排委员会在推广和交流中发挥了重要作用。许多由国际组织投资兴建的灌溉工程，都强调必须吸收农民参与管理和组织用水户协会。这种管理方式由用水户协会或灌区、渠道公司作为管理载体，根据合作社法规组织而成。法国和墨西哥主要以中、小农户为主。在法国已有1/3的灌溉农田采取了这种管理模式，每个协会的规模为75个成员和250公顷灌溉农田。在墨西哥81个国有大型灌区控制面积的2/3已经移交给用水户协会来管理。虽然从表面上看这种转移会使人员和管理费--------------------------精品

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用等财政负担转移到农户身上，增加农户灌溉的相关费用，但是农户交纳的税费降低，用水资源分配制度更趋于公平、供水环境的改善减少了用水纠纷，农民还可以在补偿参与灌溉管理的运行成本基础上获得剩余收益的分享权力（韩青，2009）[④韩青：“灌溉管理中的农户参与和激励机制：国际比较与借鉴”《世界农业》，2009（6）：6～9]。这种直接的农业收益将分散的农户捆绑起来。从用水户参与程度看，发达国家农户参与程度高，发展中国家参与程度低，原因在于发达国家的渠道所有权与使用权完全一致，没有机制转换的问题，也避免了协会管理者和用水户的短期行为，增强了对水利项目进行参与和修复的积极性。

三、建立水权交易市场，健全农水定价机制

一是实行农业用水优惠政策。目前，全球许多国家执行农业用水政策，农业用水的水价远低于生活、城市和工业用水。即使是在像美国、以色列这样的灌溉系统能够达到自我维持发展的国家，其灌溉用水的价格仍然远低于其他用水的水价。灌溉供水不收取利润，供水单位是不营利的；政府管理的灌区所收水费，只能用于工程维护和运行开支，水费要收支平衡；开支后的结余可接转下年用于工程维护，而不能用于发奖金等，以保持事业性水利管理单位的廉洁、高效。许多国家完全采取市场制的水价政策，--------------------------精品

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农业用水水价虽不以营利为目的，但要求完全收回成本。累进制水价等有利于农业节水的水价结构正在普遍得到采用。

美国水价制定的总原则是：供水单位不以营利为目的，但要保证偿还供水部分的工程投资和承担供水部分的工程维护管理、更新改造所需开支，同时由于不同级别的供水工程以及供水机构的水价的资金来源不同，实行不同的水价。例如：联邦工程灌溉用水水价核算，只包括偿还工程建设费用，不包括利息；州政府建设的水利工程灌溉用水水价核算，则包括所有工程运行费、分摊的投资和利息及其他费用；由灌区水管部门从水利工程处购水再卖给灌溉用水户的水价核算，除了水利工程购水费外，还包括灌区水管部门的配水系统成本、运行维护费、行政管理费。虽然美国所采用的水价结构随水资源条件不同各地有较大差异，但近年来许多国家都逐渐采用有利于节水的水价结构，如累进水价。另外，为了鼓励农民使用循环水源灌溉，可达到地面水三类标准的处理废水价格只有正常地表水供水价格的1/3左右，比抽取地下水便宜。

二是采取水权转让及定价机制。水权、水权市场及其交易是近几年新兴的一个行业，也形成一个“准市场”。水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设出的用益权。水权制度就是通过明--------------------------精品

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晰水权，建立对水资源所有、使用、收益和处置的权利，形成一种与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度。之所以把水权市场称为“准市场”，是因为农业用水转换一方面要遵循自由市场经济的原则，买卖双方自愿进行交易，同时政府的监管必不可少。早在20世纪80年代，美国率先开始了农业用水与城市用水之间的水权转换实践，并在水权转换协议中对转换水权数量、期限、价格予以明确，在市场监管和水银行等市场环境条件方面取得成效（闫华等，2008）[⑤闫华、郑文刚、赵春江、吴文彪：“国外农业节水与水权转换的实践经验和启示”，《中国农业水利水电》，2008年第12期，73～75页]。在满足农业用水的前提下，将灌溉节约下来的水量有偿转让给城市使用，城市则负担相应工程的建设投资和部分增加的运营费用。在农业用水转换过程中，州政府负责监管，并在州政府内设立了负责水资源控制、水交易和仲裁的常设机构。在水权转换方面，日本的做法更加突出水权转换受益者对农田水利的投入补偿。具体做法是：城市部门向农村提供部分灌溉设施改造费用，帮助农村提高灌溉用水效率，节约的水才可以提供给投资的城市部门使用。这种做法更是一种激励农民进行设备更新的方法，这种不损害农民灌溉利益的间接水权转让开辟了新的更新改造费用筹资渠道，促进了节水农业的发展。--------------------------精品

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目前在美国、澳大利亚、日本、西班牙、智利、墨西哥等国实施的水权转换，有区域内、区域间、流域内、流域间，以及永久性和临时性的不同水权转换方式。

目前，水权转换在一些国家已经成为了一种新的提高水资源使用率的有效途径。从现有水权转换的实施效果来看，开展水权转换前必须明晰水权，只有掌握了水权，用户才有对用水进行处置和收益的权利。此外对于农业规模化不高、分散农户多的国家，应借鉴智利和墨西哥充分发挥用水户协会的作用的经验，将分散的小农户组织起来，明确并共同实施其管理水利设施，监督水资源分配，提供协商并解决水事冲突的作用。要建立较为完善的水资源法律体系，保护农业用水转换行为。

四、与土地整治紧密结合，提高可持续发展能力

土地是由气候、地貌、岩石、土壤、植被、水文、地质以及人类活动和种种结果构成的一个自然、经济复合体，因此农田水利建设也自然成为土地整治的重要内容，二者密不可分。日本土地改良区制度规定，在某一特定地区从事新建、改造、管理灌溉排水设施，农田区划调整等项目均为土地改良制度的主要任务，可见农田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本许多灌溉排水工程也是以土地改良项目的名义实施的，建设工程竣工后的--------------------------精品

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管理工作以“土地改良区”的受益农户为管理成员来负责。应该说在日本水稻农业的发展历史过程中，根据农村社会自然形成的“一般水利组合”[⑥在《土地改良法》制定以前，是根据《水利组合法》而设立的灌溉管理组织。]，而后由于土地改良法的制定而更换名称而已。从国外土地整治的发展过程可以看出，由于自然环境和社会经济发展的变化，土地整治的内容、目标也在不断的调整和完善。更加强调综合的土地整治理念，在土地整治过程中充分考虑经济、社会、生态等多方面的原则，而不是过分注重某一方面，达到可持续发展的目的。水资源规划、灌溉设施建设及管理不仅是土地整治的重要部分，其融资、建设、管理和维护也纳入到土地整治的体系中。整理目标由原先的以农业生产等经济因素为主导，到注重有效的土地利用和生态保护。因此土地整治中的农田水利建设也包含了水利灌溉科学规划、水资源保护以及整体生态环境优化等功能。

五、注重制度建设，完善相应立法

一是建立灌排法律法规体系。美国政府为了保证灌溉工程在经济上可以持续发展，发布了一系列灌区法。这些法律规定建立由农民拥有并且运行的灌区模式，政府给予税收优惠，并赋予一些政府才拥有的权利，如出于灌溉管理的目的对土地收税等。根--------------------------精品

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据1902年的《垦务行动法》，美国垦务局在修建水利设施之前就要与买方（农民）签订合同，促使垦务局必须研究和做出关于后期管理和维护的有效方法和计划，以利于农民参与灌区管理。由于灌溉工程产权明晰，供水水权可以有偿转让，现在几乎所有送到美国西部的灌溉水都是由农民拥有并运行的灌区提供的，尽管大部分灌区在从政府的水坝和输水干渠买水时常享受较大的补贴，但他们都是经济独立的。许多国家的水资源管理的核心法律为《水法》。以色列《水法》是1959年颁布的，该法操作性很强，在供水及供水收费管理等方面都做出了明确规定。以色列还成立了水委会具体负责该法的实施，法律规定水资源是公共财产，私人不得拥有。之后，以色列在1955年颁布了《水计量法》、《打井法》，1962年颁布了《地方管理机构（废水）法》，1965年颁布了《河流和泉水管理机构法》，1991年颁布了《水污染防治条例》等，将水资源的开采、供应、消费、地下回灌、水处理等活动都纳入其法律体系。此外，法律和规章制度还根据相应的行政安排明确了业务主管部门，保障法律和条例得到切实的执行。

二是建立用水协会法律体系。以参与式灌溉管理为主导的用水协会的成立是20世纪80年代以来全球灌溉管理体制和经营机制的一项重大改革。这项制度的推行有着许多因素，在发达国家--------------------------精品

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多是政府自上而下的强制推行，对灌溉管理进行非营利性的市场化整合，而发展中国家则是国外成功经验的诱导而进行的尝试和推广。发达国家的农户自我管理意识较强，在长期的发展过程中积累了许多成熟的经验。美国的灌区管理机构属非盈利的非政府组织，独立性较强。用水户参与的组织形式一般可以分为两类：成立灌区和渠道公司。各个州都有适合本地区特点的法律体系。灌区的事务由理事会负责，理事会成员由灌区代表选举产生。理事会聘用一名经理管理灌区的日常工作。而日本政府对农业给予相当大的财政支持，受益面积0.3万公顷以上的项目和灌溉面积500公顷以上的干渠，均由国家出资。尽管如此，灌区管理机构仍具独立法人资格，完全自主管理，政府不干预。各用水户采取选举的方式选出代表组成总会，对灌区的各项事务做出决策。总会下设理事会和监事会，而事务局是具体办事机构，其工作人员领薪水，其他都是无偿服务。总体来说发达国家的市场发展是完善的，政府在纠正市场失灵方面效率较高，从水资源所有权，灌溉公共参与、成本收益的效益衡量标准、用水户权利以及制裁机制等方面已经形成了一个全面的用水协会制度框架。而发展中国家市场混乱，在制度移植中必然会遇到一些问题。

附录1：不同的农田水利投融资模式

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美国水利融资：多元化、多层次、多渠道。政府财政性资金虽然在水利资金中占据主要地位，但只有少部分财政性资金具有无偿性，大部分财政性资金通过市场化贷给非公益性水利项目有偿使用。从水利资金使用结构来看，它随不同的建设时期和不同性质的工程项目有所不同，防洪工程较多地依靠政府拨款，而水利和城镇供水项目较多地依靠发行债券。除各级政府财政拨款以外，联邦政府提供的优惠贷款由美国农业部负责向农村提供，用于农村供水、电力、通讯等基础设施建设。这些贷款建设期内政府贴息，贷款还清后，水利设施的产权归社区所有。此外，美国水利项目建设单位可以由政府授权向社会发行免税债券，债券利率一般高于银行利率，还款期限为20至30年。

法国：以财政投资带动多样化的农村投资。法国农村投融资体制由财政资金、政策性贷款以及农场主自有资金三方资金投入为主。农田水利建设是政府对农业财政投入的主要内容，虽然法国农场主自有资金充足，投资额也逐年增加，但是其相对政府投资的比重却逐年下降，可见政府投入的增长幅度很快。法国还大力发展农村信贷，与财政资金一起诱导其他起到对农村的投资。目前执行的对农村工程补贴额度为25%以上，灌溉项目高达60%，土地整治为80%，对农村合作组织开展的小型水库、灌溉--------------------------精品

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设施等农村水利建设，国家补助投资额的20%～40%，较大项目国家补助60%～80%。此外，法国对符合政府政策要求的国家发展规划贷款项目，都实行低息优惠政策。非农贷款的年利率为12%～14%，而农业贷款年利率仅为6%～8%（曹鹏宇，2009）[⑦曹鹏宇：“小型农田水利建设的投融资研究”。中国农业大学博士论文，2009年6月]。

附录2：推进产权改革、吸收农民参与

印度、印尼：以小型灌区作为试点，逐步推行参与式灌溉管理。印度所有的地面灌溉工程，从水源、渠道以及水量的控制和分配都由政府机构管理，深井由国有公司所有。由于政府和国有公司长期依靠政府补助，无法通过税费征收和投资回收偿还投资成本，反而加重了政府的财政负担。印度政府逐步将深井转让给农民集体管理，由于这种管理方式运行良好，印度用水户协会在小型灌区发展很快。印尼则从1989年开始，先以150公顷以下的灌溉系统作为试点，逐步将500公顷以下的灌溉系统转让给用水户协会维护管理。

澳大利亚：公司与政府合作经营管理。澳大利亚于1995年开始实施水务管理体制改革，采用私有化的形式将国家管理的灌溉系统或水务局的管理业务转让给农民或私人公司负责经营和维--------------------------精品

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护。私有化不是将灌区的固定资产按估价全部出售给公司或折算成股份作为国家入股，而是全部转成农民的股份。公司只是一个管理运行组织，虽然性质为私营，却是一个非盈利组织，在经营中获得的利润也不分给股东，公司也不能将利润作股息瓜分，而是转入各类储备基金或是用于降低第二年的水费标准。而且公司与政府保持联合经营的合作关系，公司董事会成员为灌区内的农民或农场主，设有分别负责财务、环境、水土管理计划、工程改建和新建、预制件生产和销售、水量分配服务、灌排管道维修和养护以及行政管理的部门和人员。同时，政府通过行政许可的形式监督公司的合理运行和工作绩效。例如：州政府授予公司一定期限的灌溉水管理权许可证，期满后还要对灌区管理工作进行详细的审查；环保部门发给公司控制污染许可证等。此外，公司还与地方政府合作执行有关水土管理、农业开发、植被保护等项目，以此达到吸引农民投资农田基本建设和灌区自主管理的目的。政府这种看似私有化公司的运营方式，借公司的组织结构将分散的农户团结起来，对灌区实行透明的企业化管理，同时又兼顾了水土保持、环境保护等灌区和农业可持续发展需要解决的外部性问题，达到了双赢的效果。

附录3：水权市场交易机制

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澳大利亚：实行完全包含各类成本的灌溉水定价政策。与美国区别定价和以色列统一定价不同，澳大利亚的供水分为政府控股、政府参股经营和政府转让管理权完全私营等三种，虽然管理模式不同，但对所有用水户都按全部成本核算水价，包括年运行管理费、财务费用、资产成本、投资回报、税收、资产机会成本等项构成。其中，农业灌溉水价还要根据用户的用水量、作物种类及水质等因素确定，一般实行基本费用加计量费用的两费制。2001年澳大利亚都基本实现了农业用水的水价完全包含各类成本。

以色列：制定统一水价，实施区别补贴。以色列执行的农业水价略有不同，主要有以下几个特点：一是实行全国统一水价；二是定价相对较高；三是政府通过建立补偿基金（通过对用户用水配额实行征税筹措）对不同地区进行水费补贴。这种统一的较高定价方法，促进了农业节水灌溉的发展，同时又达到了保障农业用水，兼顾了地区经济发展不平衡的情况，使其成为国际上农业节水技术最先进的国家之一。为鼓励农业节水，用水单位所交纳的用水费用是按照其实际用水配额的百分比计算的，超额用水部分要加倍付款，利用经济法则，强化农业用水管理。此外，为了节约用水，鼓励农民使用经处理后的城市废水进行灌溉，其收--------------------------精品

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费标准比国家供水管网提供的优质水价低20%左右，如发生亏损由政府补贴。

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第四篇：国外建筑安全管理经验及借鉴

国外建筑安全管理经验及借鉴

在网上查到了这样的数据：2004年，我国生产原煤19.56亿吨，煤矿死亡事故3639起，死亡6027人。同年，美国生产煤炭近l0亿吨，煤矿安全事故中总共死亡27人。也就是说，我国的煤炭百万吨死亡率2004年约3人，这一水平是美国的100多倍。2004年，我国建筑业伤亡事故2582起，死亡2789人，相当于煤矿死亡人数的46%。有文章说，美国建筑业1999年死亡633人。更新的情况虽没有查到，但由于美国高楼大厦建造数量和比例都远低于中国，死亡率也应远低于中国。

实际上，我国的安全生产管理是在不断加强和改善的，特别是国外的安全管理经验得到了国人的深入研究，并不断充实和借鉴到我国的安全生产管理中。对于国外的主要做法，归纳起来，可以说有五个方面：国家立法、政府执法、员工培训、技术支持，还有一条是保险托底。

从国家立法看，各国在安全生产方面都比较完善。各国都颁布有完整的安全生产法律体系，强制业主执行。如日本有《劳动安全卫生法》，政府发布《劳动安全卫生法实行令》，劳动省发布《劳动安全卫生法规则》，细化技术措施。我国情况也是如此，2002年颁布有《安全生产法》，2004年颁布《安全生产许可证条例》，还有配套的部门规章及规范性文件。行业方面，1997年发布的《建筑法》专门设有“建筑安全管理”一章，国务院发布了《建设工程安全生产管理条例》，建设部发布有《建筑安全生产监督管理规定》等，还有各种强制性标准，安全管理规范。可以说，在法规体系建设中，我国是紧紧抓住，不断完善。

从政府执法看，各国的体制不同，执法强度就有了较大差别。美国政府采取严格的日常检查制度确保法律的贯彻实施。尤其是对于煤矿，每天约有5000名检察员在工作场所检查；检查的时间安排可视伤害数量、员工投诉而定，亦可随机抽查。如在检查中发现违法行为，雇主将受到惩罚，最高罚款额可达700万美元。日本设立“中央劳动安全卫生委员会”，负责检查生产单位的安全措施落实情况，指导和督促生产单位履行各项责任和义务。我国则在机构上比较完善，各地建立了建筑安全监督站，有万名执法监督人员，还定期开展全国安全抽查、专项治理等。特别是监理企业要承担监理安全的责任，这是其它国家所没有的。从员工培训看，新加坡1984年起设立建筑业培训学校，开设了超过80种培

训和测试科目，对工人和管理人员进行培训和测试，每一名员工平均花费5％的工作时间用于培训。香港1975年起设立建造业训练局，为建造业提供训练课程。有些国家还从财政方面给予补贴，使培训更有吸引力：荷兰建筑企业以每一个员工缴纳一定的税金作为研究与培训基金，使研究发展活动和职业培训的成本和风险由整个行业来承担。新加坡实行建筑业奖学金制度，鼓励新工人积极参加建筑相关课程学习。香港则发给参加培训的人员津贴，如参加短期全日制课程，每人每月发给2400～3300元港币。当然，这些费用来自工程总价0.25%的训练费。我国也很重视工人培训，各级建设主管部门每年都要强调施工人员培训问题。从新技术的推广和采用看，新技术大幅度降低了安全事故，如先进的盾构施工技术设备和各种措施保证了隧道施工的安全；安全高效的新型手持电动机具既提高了效率又减少了事故；信息化技术的广泛采用，增强了对安全隐患的预见性；等等。我国在施工新技术方面也在缩短与发达国家的差距，国外先进的机具广泛使用在工程中。

从保险情况看，建筑行业安全保险广泛采用。发达国家保险公司通过与风险紧密相连的可变保金对建筑公司进行经济调节，并通过风险评估和管理咨询，促使并帮助其改进安全生产状况。安全生产的保金费率根据企业风险的大小灵活制定，工作环境不安全的代价就是支付昂贵的保险费用，而安全的工作条件将大大减少这笔支出。由于经济上的差异相当可观，在促进企业安全生产方面起到了重要的作用。法国的社会保险机构建立专门的工伤预防基金和专职的安全监督员，雇主缴纳的工伤保险税与其事故伤人率挂钩，这样，使雇主主动改善安全生产条件，控制事故风险，从而获得更大利润。我国建筑法规定：建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。近几年，各地区都纷纷推行强制建筑意外险，有的省市的投保覆盖面甚至正在接近统计学意义上的百分之百。

如上所说，我国建筑安全也应该进入发达国家行列了。但是，我们没有做到，原因就在于建筑安全工作不仅是形式上的学习与仿效，更重要的是观念意识的超越和实际行动的落实。我国建筑安全与发达国家的差距，笔者认为有以下几点：一是生命第一的意识还没有深入人心，关爱生命、关注安全、自我保护的社会氛围尚未形成。中国几千年历史，除了外敌外，内战也是不断，直至文化大革

命，还在进行人与人的斗争，生命如草芥，怎能形成生命至上的价值观？工程建设习惯以大会战形式组织进行，“多上鬆人”，猛冲猛打，这种做法的安全风险一直被忽略。而美国等西方国家有上百年没有内战，生活的安定培养了人们对生命权的重视，所以人权观念得到普遍认可，安全第一、生产第二也成为西方国家工作的基本指导思想。我国经过近30年改革开放的稳定发展，“以人为本”的社会价值观终于被接受，并成为国家的治国方略，政府还先后签署了两个国际人权公约。但观念的转变不是一朝一夕可以完成的，只有人权、生命权普遍深入人心，安全法规和规定才能得到彻底落实。

二是安全文化基础薄弱。法国、德国的企业安全文化是制度至上理念，企业安全制度是员工的行为准则，任何人都不能违反的。这种安全价值理念与取向，使得法律规定的“雇员有权拒绝在有损健康的危险环境下工作”，会得到雇员切实执行。还使得雇员的行为自觉规范，违章 行为准则，任何人都不能违反的。这种安全价值理念与取向，使得法律规定的“雇员有权拒绝在有损健康的危险环境下工作”，会得到雇员切实执行。还使得雇员的行为自觉规范，违章导致的事故得到较好控制。美国自1776年独立以来，曾经有13年没有国君，国家依旧能够稳定，原因在于“宪法至高无上”深入人心。我国“人治”的传统，使得我们在赶工期、献礼工程、首长工程面前，必然会把安全放在一边，企业安全文化难以形成。三是安全生产执法监管不力。与一些国家相比我国的安全生产监管力度不强；安全生产监察力量薄弱；安全监察缺乏有效的技术保障手段。尤其政府惯于采用的运动式检查，造成安全要求时紧时松：下属行政部门等待上级每年专项检查的工作安排，企业则等待上级检查时把领导应付好。这种工作惯例，使得安全管理工作无法做到长期、稳定、连续。

四是违法处罚不能落到实处。国外是以个人能力和资格为基础发展企业，如日本法律规定，一级注册建筑师可以成立一级设计事务所。所以，事故发生后，国外首先是处罚具有执业资格的负责人，甚至终身不得再涉入此行业。我们是以企业资格填充有能力的个人，如一级企业，按规定凑足和保持若干一级建造师。事故发生后只是降低企业资质等级，并不影响个人职业生涯。责任的轻重差别，直接导致责任心的大小。

五是安全生产科学技术作用远未得到发挥。一方面是建筑安全研究工作不

足，全国众多的建筑科学院，没有一家有专门的安全研究所，导致安全的技术创新落后于安全工作的需要。另一方面是安全投入不足，我国20世纪90年代每年平均的生产安全投入占GDP比例仅为0.7％，而发达国家高达3％以上。用万人投入率比较，美国是我国的3倍，英国是我国的5倍，日本是我国的3倍多。针对上述问题，建议采取以下措施：

1.提高安全文化素质，传播安全文化。塑造企业安全文化是一项长期、艰巨而又细致的心理工作，它需要企业有意识、有目的、有组织地进行长期的总结、提炼、倡导和强化。为此，在塑造企业安全文化过程中，要把企业安全文化所确定的价值观全面地体现在企业的一切经济活动和员工行为之中，并利用制度强化企业安全价值观，把它渗透到企业的每一项规章制度、政策及工作规范、标准和要求当中。只有员工把那些安全制度变成了自己的行动指南，从思想上接受企业倡导的安全价值理念，企业安全文化才有恒久的活力。

2.落实“以人为本”的治国方略。各级领导都应牢固树立“以人为本”的观念，关注安全，关爱生命，坚持不懈地把安全生产工作抓细、抓实、抓好。毕竟，安全工作是政府必须承担的责任之一。国外政府只负责监管工程安全、环保等涉及生命和公众利益的事项，其它都交给市场和法律解决，在行政资源并不丰富的情况下，我国建设行政主管部门更应该大力支持发展市场力量，特别是中介服务，把自己更多的力量投放在公共利益的服务上，而不是行政审批上。安全监管工作应改变运动式检查，借鉴国外政府安全检查事先不通知的做法，加强日常巡视，实现检查常规化。

3.强化个人执业资格，弱化企业资质。我们一些规定中要求企业的注册资格人员数量，其实人员数量不应是政府管理的责任。政府对行业准入管理在于要求企业有资金能够进行运行和赔付、有注册资格的人员有能力完成任务，包括承担质量安全责任。注重注册资格人员数量，很容易发生无人担任的问题。出现安全质量问题，以处理企业为主、直接责任人为辅的做法不利于强化责任意识，并直接影响市场管理效果和力度。因此，质量安全事故应主要由有注册资格人员承担直接责任。

4.建立激励机制，鼓励企业投保。保险虽然已经推行，但企业的积极性并不高，其中与保险费用直接相关。行业协会应代表建筑企业与保险行业磋商，解决

保费过高的问题。同时，实行与安全业绩挂钩的浮动费率，既要达到激励投保方主动投保的目的，也通过提高安全工作的经济压力，推动企业下气力做好安全工作。

5.提高安全生产资源保障水平，加大安全管理投入。借鉴荷兰职业培训的成本和风险由整个行业来承担、费用来自税收的经验，免费向建筑工人进行安全培训和教育。应正式规定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用，作为非竞争性费用在招标时单列，以保证安全费用的落实。推广新型安全设备、工艺、技术，政府不但应对安全设备进行质量检查和认证，而且应不断推荐对通过技术认证的产品，强制淘汰落后安全设备和技术的应用。

6.增加业主事故赔偿责任，敦促业主选择可靠承包商。工程施工发生事故一般与业主无关，这不利于各方共同关注和解决安全问题。应该建立业主共同赔偿制度，使业主意识到，只有选择那些具有优良的安全施工记录的公司，才能减少业主损失，保障业主利益。

第五篇：国外水务行业管理经验-总结

法国

一、水务市场运营模式

法国城市水业模式是在保留产权的公有性质前提下，通过委托经营合同引入私营公司参与水务设施的建设和经营。

法国水务市场业务管理主要有三种模式：第一种是地方政府对整个水务系统负责，是一个市长/镇长和市镇委员会都参与其中的直接管理体系；第二种模式是邻近的各市镇间建立起联合经营的水务企业，共同分担投资的沉没成本。这种模式依赖于规模经济，使公共供水企业获得更高的效率；第三种模式是一个委托经营体系，地方政府允许私营企业进入水务市场，对供水和污水处理进行运营管理。目前，委托经营是法国最普遍的水务管理模式，在供水管理方面占75%，污水处理占35%，这个比例逐年增加。只有少数地处农村的市镇政府保留直接管理的办法，负责投资和经营。

法国的委托经营管理建立在整套合同形式之上，根据合同类型的不同，可分为承租经营、特许经营、法人经营和代理经营四种。租赁合同经营业务占私营水务市场的60%，特许经营占30%，其他占10%。无论采用何种委托经营方式，私营公司只有使用权。法国《水法》明确规定“水是国家共同资产的一部分”，政府承担水资源的管理职责，并对私营水务公司进行监管。

承租经营。地方政府自行筹资建设水厂和管网，然后把这些基础设施的管理权托付给私营水务企业。承租合同的期限通常为10-12年，私营伙伴享有部分的收费作为回报。

特许经营。私营水务企业承担全部的投资和经营管理费用，负责设施更新和维护支出，独立承担风险，特许经营合同到期时未完全收回的资本投资由市镇当局给予相应补偿。这种模式从其出现至今已有一个多世纪的历史，经历了充分的考验。特许经营是私有行业参与程度最高的形式，期限通常达到15年甚至30年，私营商在该期限内对资产拥有所有权和经营权。

法人经营和代理经营。地方政府保留对水务基础设施的控制权，对水务系统的运营和维护有不同程度的直接责任，承担所有的商业风险，负责固定资产和流动资产的融资，并确定向用户征收的水费。私营企业作为管理方只负责管理自身员工并保证高效服务。目前，法国除了个别大中城市外，一般只有小型乡镇采用这两种管理模式。

以上四种委托经营管理模式的实质为国家公共财产归私营企业管理。受托期间，私营企业拥有使用其设施设备的权利；经营期满后，所有设施均归国家所有。在实际操作中，不同模式的界限并非十分明确，许多合同常常是几种方式的混合体，体现了委托管理方式的灵活性和适应能力。法国水务行业的四种委托经营模式比较如下表所示。

法国四种委托经营管理模式比较表

委托经营管理合同

投融资负责方 特许经营 私有水务企业

承租经营 地方政府/公共部门

私有水务企业 公有

私有水务企业

法人经营 地方政府/公共部门

地方政府/公共部门 公有

私有水务企业

代理经营 地方政府/公共部门

地方政府/公共部门 公有

私有水务企业 运营成本融资 私有水务负责方 所有制形式 管理方 财务风险（企业角度）委托期限 水价制定 企业 公有 私有水务企业 高 20年 合同 征收用户水费

中 10-12年 合同

低 合同

地方政府/公共部门 固定收入

低 合同

地方政府、私营企业

固定收入/绩效奖金 企业报酬 征收用户水费

目前，法国约30,000个供水和污水处理系统中，48%的供水系统和62%的污水处理系统由地方当局直接管理，但其供水量只占全国总售水量的20%；私营水务公司占主导，向80%的人口提供饮用水并负责废水的收集和处理。20世纪80年代后，经过重组，法国主要有3家私营水务公司：苏伊士、威立雅和萨尔，几乎垄断了除市镇公有水务公司控制以外的所有市场份额，而且有足够的财力和人力将其业务拓展到海外。

二、水务行业监管体制

法国在1964年颁布《水域分类、管理和污染控制法》(即《水法》)，1992年对《水法》进行了修订。法国《水法》明确规定“水是国家共同资产的一部分”，全国水资源的管理职责由政府承担。法国的水务管理属于协商式模式，由国家、地方社区和用户三方面共同管理。与其中央集权的政治体制相对应，法国水务实行“国家-流域-地区-地方”四级分权管理制：在国家层级上，水资源委员会负责全国水资源政策的制定以及法律法规的起草，环境部主要负责全国水质和水环境保护，监督水资源管理；流域一级上，各流域委员会负责制定所辖流域水资源开发和管理的总体规划，由流域水资源管理局负责执行，以管理和保护水资源；在地区一级，针对支流流域，设立地方水委员会，负责起草、修正支流流域水资源的开发与管理方案，更为详细地确定水资源的使用目标，并监督执行；在地方一级，市镇直接负责供水及污水处理工程等项目立项、资金筹措、水价及运行管理公司的确定。

法国对水资源的开发、使用、保护和管理都遵照如下原则：（1）按流域统一管理原则；（2）多目标综合利用原则；（3）水生态系统保护原则；（4）国家公共主管部门和流域开发者（水务局）协同制订水开发总体规划和实施方案；（5）“以水养水、专款专用”的原则，用水户和排污者必须付费；（6）统筹规划原则，制定中长期规划，并确定流域投资优先项目。下面分别从市场准入监管、水价监管、环境监管和饮用水质量监管等方面对法国水务行业监管内容进行分析。

1、市场准入监管

法国水务行业的市场准入，地方政府可选择的管理模式有直接管理和委托经营管理两种。对于公营水务公司，政府一般通过计划合同的方式进行监管。对于私营水务公司，政府则主要采取出租合同和特许合同进行监管，实现了政府与企业责任的合理分摊。法国水务运营模式的特点是强化了准入监管，通过经营权的初始竞争控制成本，确保水资源和水务设施的政府控制权。

委托经营中，地方政府通过招标选择报价最低的私营企业作为水务服务经营者。政府与中标企业之间的关系以委托合同进行订购，合同中明确规定受托企业在约定期限内的特许权，并在利益平等的条件下规定双方的权力和义务。公用事业管理部门不干涉企业的日常管理。地方政府具有对合同执行情况的监督权。私营企业的行政和财务都要接受司法机构的监督。特许经营期满后，所有设施设备归属国家。

2、水价监管

法国政府在制定水价时主要遵循以下两项原则：一是成本补偿原则，即水价应覆盖供水和污水处理等服务所需的成本。二是排污者付费和治污者补偿原则。水价结构由两大块构成：水费和水税，水费用于弥补提供水务服务的成本，水税主要用于补偿水环境改善、农村供水系统开发等方面的投资支出。其中，污水处理费和税费由国家及有关管理部门制定，供水费由市镇制定。具体水价构成如下图所示：

法国城市用户水价结构图

水价的制定还要考虑两方面的影响因素：一是不同流域的水资源可利用量及水质状况。二是人口密度和需求弹性变化、供水成本以及污染程度和污染处理成本。此外，法国投资者在决定投资建工程时，首先考虑的是如何收回投资成本和利息，而投资成本和利息的回收是通过收费实现的。一般投资者先同供水公司和用户(代表)等协商提出一个拟定价格(建设项目的基本价格)，用户同意接受才开工。这种价格是经过算账，以工程投资方、供水公司和用户三方共同签署合同的方式确定下来。因此，法国存在多种类型的水价，不同地区、不同城市、不同用户间的水价差别很大。总体上，私营公司供水水价高于公营和混合经营型水价，而城市供水价较农村供水价约高42％。

法国在水务行业中推行委托经营管理模式时，水价的确定权掌握在市长手中，但制订过程是一个多方面协商、民主对话的过程，水价听证会是常用的方式。市长有权召开听证会，由市政当局、供水单位、用户代表三方参加，通过民主协商的方式拟订水价方案，最后由市长综合各方面因素拍板决定水价。

在水价监管上，法国对水价实行动态管理。由地方政府选择生产经营商，通过签订五年一度的委托合同，用协议方式规定期间的供水价格和服务标准。合同期满后，再根据供水单位的经营状况，按照法定的程序重新制定新的价格。水价调整前，供水单位的财务盈亏既要上报主管部门，也要向社会用户公布，其中调价的条件、原因、用途以及扩大投资或维修、更新、改造的计划都要让社会及时了解并充分监督。因此，一般来说，法国的水价是当地供水所需费用的精确反映。

水价的执行方式有三种。第一种，在委托管理模式下，与政府签定了出租合同和特许合同的私人供水公司，直接负责向用户收取水费。不过签定出租合同的私人公司须把一部分水费返还给政府用于投资。第二种，在政府水管局直接管理模式下，由市镇政府或联合工会负责供水服务的运行管理，由收费员向用水户寄送帐单进行收费。第三种，是市镇政府和私营公司结成供水联合体，共同执行，用水户与供水联合体的经济关系是凭水帐单付费和回收投资成本。

3、环境监管

在所有地方团体和各阶层用户的参与下，法国的水环境政策由国家制定。自来水输配及污水、雨水收集和处理，隶属于单一城镇或多个城镇联合的机构管理。法国的反污染政策比较成功，所有超过2000人口的市镇都须建立污水处理厂，城市的污水处理目前已经达到95%以上。自来水输配行政管理机构和污、雨水收集处理管理机构其管理模式可以是单一职能，即仅限于水务管理。也可以是多职能的，涉及多项公用事业，如水务、固体废物、交通、教育及体育设施等。

取水与污水排放许可方面，一个流域内，流域委员会所在大区的行政长官负责水资源执法和管理。地方政府（省政府、大区政府）负责其各自职责范围内对水资源（包括地表水和地下水）的开发利用进行审查。任何可能有害健康、安全、会对水资源和水生态环境产生严重影响、不利水体自由流动或导致洪水灾害频繁的有关活动都必须取得行政上的审批许可，其他没有危害的活动也必须做出无害声明。发放许可证之前也必须经过公众质询。

水污染治理方面，法国于20世纪70年代以来开始大规模的水污染防治工作。1971年编制了第一个全国河流污染清单，同时制定了有针对性的污染管理条理。到1995年，法国已有85%的家庭住宅与下水道及污水处理系统相连，生活污水得以处理。法国政府要求所有市镇在2005年之前建立起符合欧盟标准的污水处理系统。对于污水不能达标地区，政府将征收治理费以促进这些地区尽快达标，并彻底解决水源污染问题。

排污费征收方面，法国实行“谁污染、谁付费”的政策。对工农业用水，流域管理局完全根据废水排放量及污染程度收取费用，达到排放标准可以不付费。对于家庭用水，则在水费中增加了污水治理费、水资源保护费等相关收费项目，且比重呈增长趋势。由此获得资金全部用于水污染治理。排污费由流域机构管理，一方面直接用于投资建设污水处理厂，同时还采取了根据除污效率即业绩决定补助金额的管理形式，取得了一定的实效。1999年，法国政府着手制订了“治污行动综合税收（TGAP）”计划以提高污染税的比例。普通污染税由此前的仅针对气体排放与污染管理活动扩充到水和农业污染税收中。

4、饮用水水质监管

对饮用水质量的管理是法国水务行业管理的重要内容。法国从水源取水到使用后排放，在每一个环节都进行严格的监测，全国设立了2000多个监测站，制定了符合欧共体要求的63项用水指标。对政府职能部门而言，无论是居民用水还是企业用水，其水质的检测报告都向社会公布。

法国规定水务公司须对污水进行处理，即水生产和水处理都由一个公司经营。水质净化处理过程需要进行3次水质监测：前2次以保证向用户提供安全、卫生的自来水为目的。后1次用以保证污水达标排放。水务公司24小时接受用户的电话反馈，发现问题及时处理。

三、水务行业投融资模式

法国城市饮用水供应和排水道、污水处理厂及供排水科研等水利工程投资全部由政府负担，政府通过财政预算、补贴或长期贷款筹集资金。农村饮用水取水工程由政府与用水户联合投资，投资来源包括受益区所交水费、贷款和捐赠基金等。灌溉工程一般由自筹解决投资。在私人水道上修建的水利工程由受益者分摊投资。重大水利工程项目由区或区下属的行政区域流域水资源管理局投资。重大灌溉工程的投资由国家负担全部或一半。

法国水务资本投资的资金筹集方式因管理方式不同而有所差异。在承租或市镇公有水务公司管理方式下，市镇当局和联合工会必须共同筹资来新建和改造基础设施。在特许经营方式下，私人公司必须依靠市场机制为投资需求融资，而不能依靠公共资助的渠道解决。

1、政府补贴与贷款

为避免水价过度上涨，法国市镇公有水务公司的投资成本通常由大规模的政府补贴补偿。补贴可以来自各级政府，也可通过水资源管理局或国家供水系统开发基金拨付给各市镇水务公司或市镇联合水务企业。主要包括：

（1）各级政府拨款与贷款

通常以补贴的形式从政府财政预算中拨款，或者发放低息贷款。

（2）流域水资源管理局补助与贷款

流域水资源管理局代表国家接受地方省区上交的部分税款，征收水税和污染税，收取资金大部分以补助和贷款方式提供给地方政府，用于水资源开发计划、污染防治计划、水质改进计划、人员培训等的开支。目前，流域水资源管理局采用了新的管理形式，即根据效率与业绩决定资助金额。

（3）国家水基金

法国设立了专门的水基金和流域水基金，用于水科研、水管理和水污染防治等。污染企业可从水基金获得利率为2%的专项低息贷款，用于污染治理。国家水基金的来源主要包括供水费占51%，排污费占30%，水董事会会费占12%，国家供水系统开发基金占1%。国家水基金在一定程度上缓解政府面临各方资金需求紧迫的压力，并可在地方或企业进行水环境治理时提供资金帮助，对水资源管理从恶性循环向良性循环转变起到一定的促进作用。其中，国家供水系统开发基金是全国性的联合基金，来自输配水的税费，由法国农业部设立并负责运营。用于帮助较小的城镇和乡村发展自来水输配管网及污水收集管网的建设，以弥补其因为人口稀少，税收不足而造成的财政困难。目前法国平均水价中大约2%支付给国家供水系统开发基金。

2、资本市场融资

整体来说，政府补贴在水务公司整体资金来源中仅占较小份额，公司巨额投资所需资金更多地需要依靠其实力和市场途径予以解决。法国三大水务公司都是上市公司，因此股权融资是其主要的融资渠道之一。其次，三大水务公司依靠项目融资等方式也可融入长期贷款。所以，资本市场成为法国私有水务公司更主要的融资渠道。

四、法国模式评述

总结法国水务领域改革的做法与经验，有以下几方面的启示：

运营模式方面，法国的水业改革回避了产权的改革，保留了产权层面上的最终公有，选择了通过私人公司在水业设施经营层面上的引入来提高运营和管理水平。私营行业参与后，法国水业市场由几大水业集团在有序竞争中分享，保证了竞争的层次和质量。许多城市的委托经营合同取得了良好的效果，表现在供水服务质量的提高、供水覆盖率的增强、水价下降等方面。一定程度上这些绩效来源于裁减冗员、优化内部组织管理流程、完善激励机制等。私营企业的参与为这些必要的改革提供了契机，使之得以按照公司法运营。

投融资方面，法国政府通过与私有公司签订合同将部分投资责任转移给受托公司，社会资金的进入弥补了财政投资的不足，为基础设施的建设、维护、更新与改造投入了更多资金。同时也增强了水务服务的稳定性与安全性，促进了行业可持续发展。此外，政府也通过拨款、补贴、贷款以及设立水基金等方式，来对水务行业进行补贴。其中，国家供水系统开发基金从水费中提取，用于边远农村地区的市镇水务系统建设，这为我们提供了一个良好的借鉴。

水务管理方面，以流域为单位的水资源统一规划、开发利用和管理保护，促进了水资源的优化配置，有效地保护和充分利用水资源。法国实行“国家-流域-地区-地方”自上而下的四级分权管理制，监管职能划分明确。体现出监管的全面性和系统性，又为各层次用户共同参与管理创造了条件，真正建立了有效的监督管理机制，成为当前国际上较推崇的做法。

此外，协商对话是法国水资源管理的重要特点。水务行业中，国家、地方和用户同为管理主体，公众的监督与参与受到制度保障。水价政策的制定就是在国家宏观政策的指导下，采用民主对话的方式及水价听证会制度，通过各流域委员会与用户协商，确定水价标准。“协商对话”原则确保水管理政策的制定经过地方政府、各类用户以及自然保护协会等的协商，以实现对水资源的全面综合管理，保证对各类用户提供满意优质的服务。

市政公用环境设施授权私营管理的法国模式有多种合同形式，灵活多样，能适应多种情况。20世纪80年代末到90年代初的私有化大潮中，许多发展中国家选择把城市水务设施私有化。根据世界银行报告，在私营行业参与形式中法国模式比英国的完全私有模式更受欢迎，不过在发展中国家的委托经营合同中，数量最多的是特许经营合同。法国模式在发展中国家的应用也存在一些不尽人意的地方。作为以盈利为目标的私营公司，作为合作方更多选择到相对富裕且稳定的大城市进行投标，而对二线城镇不够热心。英国

一、水务行业私有化过程

1、成立十大流域水务公司

1989年9月，英国政府剥离原英格兰及威尔士地区水务局所承担的政府管理职能，经过民营化改造重组10大地区水务局，成立10个大型流域性水务公司，提供供排水服务，同时保留原来的29个供水型小型水务公司。十大水务公司的水务管理区域基本按流域划分，在获得政府颁发的取水、污水许可证后自主经营，自负盈亏。同时，为了弥补过去投资不足、同时实现吸引水务行业投资者的目的，政府取消了水务公司共计76亿英镑的债务，为其注入23亿英镑的资金（这笔资金被称为“绿色嫁妆”），并豁免了120亿英镑的资本税。尽管这次私有化实行的是产权全部剥离的模式，英国政府还是保留了在一定时期之后终止各公司的经营期限的权力。政府颁发给这些公司的经营许可最多为25年，25年之后是否需要延期将由政府评估决定。

2、十大流域水务公司上市

英国的水务行业私有化主要通过公开出售10个供排水公司的股份来进行的。私有化之初政府保留5年少量的黄金股份（目的是防止个人或个别公司掌握股票投票权，避免恶意接管，维护水务行业的稳定性），剩余股份公开发售，并于1989年11月将水务公司的股权上市交易。上市后，十大流域水务公司发展为集团公司，将水务服务转移给了持有服务许可证的子公司经营。私有化没有不会改变原水务公司的供水区域，各流域水务公司提供区域内取水、供水以及废水的收集、处理和排放等服务，都成为供排水一体化的地区垄断者。其他小型水务公司仍继续为原有用户供水。

3、水务行业并购、重组和整合

1995年1月起，政府出售了其持有的水务公司股票，实现了从私有化的水务公司中完全退出，扩大了水务公司股份在资本市场的活跃空间。同时允许集团公司出售其下属水务公司，自由实施兼并、并购与重组计划。结果是小型水务公司从原来的29家减少到今天的13家，十家流域水务公司仍然存在。为了保护用户的利益，英国政府对水务行业的并购、重组和整合实施适当的监管。

二、水务行业监管体系

在剥离原地区水管理局承担的政府管理职能并将其私有化的同时，英国政府建立了一整套监管体系，其基本架构是三部管制法规：1989年的《水法》、1991年的《水产业法》和1991年的《水资源法》，将环境、经济和社会以及饮用水质量三个方面的监管职能分别纳入三个独立的监管部门。将原国家河流管理局并入环境署（Environment Agency），具体负责环境保护方面的监管；新成立供水服务办公室，负责经济和社会方面的监管；新成立饮用水监查署，作为饮用水水质的监管单位。

１、经济和社会方面的监管

OFWAT作为一个独立的水务经济监管部门来履行对全英水务行业的经济监管。管理权由水务监管局局长行使，局长是英格兰和威尔士供水和污水处理行业的经济监管人。OFWAT的职责主要有：保证水司的供水功能能够正常运行；精确制定最高水价使水司能够正常融资；保护消费者利益；促进经济效率；促进有效竞争

经济监管包括三个方面的规制，结构规制、价格规制、交易规制。

结构规制。包括几方面内容：（1）用法律明确供水承担者（Under taker）的权利和义务；（2）用许可证制度授权供水承担者；（3）最大限度的引入竞争机制，完善有关竞争制度安排。

价格规制。英国水价的制定基本上按照市场经济条件下的投入－产出模式运作，基本水价大致根据供水和污水处理服务的成本核算，然后根据投资回报率和通货膨胀率加成确定。英国的水价五年一规划，年年可调整。这种调整一方面根据市场需求和经济运行状况（如通货膨胀）；另一方面根据水务企业的投资变化（如提高服务标准或扩建工程等），以便更好地反映服务成本的变动。

英国政府制定的定期价格评审制度（Periodic Review）是其价格规制的核心部分，包括三个方面的内容：

第一，水价随着物价变化而调整。水务监管局每五年对水价上限进行调整，调整的基本公式是：RPI+K+U。（RPI是零售物价指数；K是为履行正常供水服务功能必须在通货膨胀率以上增加的费用，由水务监管局根据通货膨胀变化并考虑水务公司投资成本、运行效率及运营利润确定；U是前些年未承兑使用而余留的K值（例如，Northumbrian公司2005/2006水价实际增长了9.92％，而水务监管局为其设定的价格上涨幅度为9.95％，其中0.03％的差额，也就是U值，就结转到2006/2007的水价中，这就意味着Northumbrian公司在2006/2007的水价上涨幅度可以比水务监管局确定的上限高出0.03％）。

第二，水价制度设计考虑了未来外部环境的变化（主要是投资需求）对企业投资和成本的影响，减少外部环境不确定性对企业经营的不良影响。

第三，在价格执行期内，如果产生定期评审时未预计到的某些须由水务公司承担的法定义务（如遵守新的环保标准进行的额外资本投资），并且所涉及的义务对水务公司的经营和财务状况造成实质性影响，水务公司可要求价格上限以外的价格调整补偿。

交易规制。大多是围绕供水企业的股权进行的，主要目标是为供水企业扩大融资渠道，降低企业之间交易成本，完善市场机制。同时OFWAT还对交易的内容进行严格监管。交易规制的主要内容包括:（1）以特殊的政策完成新老划断，低价出售国有资产，并给予一定的政府补贴和税收优惠，启动行业私有化；（2）调整供水企业的会计准则，降低水价上涨压力，英国水务私有化改革以后，一个重要的变化就是引入了与公用事业相适应的基础设施更新会计，该会计制度将地下管网看作永久维护的单一资产系统，地下管网不提折旧也不减值，以永续年金的价格确定基础设施更新收费金额水平，即，每年从利润中提取一项基础设施更新费，这样不仅可以降低投资对水费的压力、保障投资者利益，而且为水务服务在区域垄断的结构下形成行业竞争格局创造了条件；（3）对国际水务市场的股权交易进行监管，建立严格地评审标准以及权威机构审批程序。

２、环境监管

作为环境监管部门，环境署除了履行对水务行业监管的职责之外，还承担着更大的职责，包括通过加强行业管理来保护和改善英格兰和威尔士的环境、防洪救灾、保护水资源以及改善野生动物栖息地。

环境署负责保护和提高淡水（包括地下水和地表水）的水质，确保供水水质适合居民和生态系统使用；防止污染和对制造污染者进行处罚的责任；确保英格兰和威尔士的水资源得到适当利用。他们对当地的水资源进行监控，颁发取水许可证，对从环境中抽取的水量实施限制；制定长远的水资源使用规划，确保当地的水资源能够满足社会和环境在未来25年内的用水需求。

３．水质监管

在供水业实行私有化之后，1990年1月英国成立了独立的饮用水监查署。其主要职责是保护及检查英格兰及威尔士的饮用水质量标准并负责处理消费者投诉并调查与水质相关的事故。调查结果出来后，他们有权对相关责任公司进行处罚。

根据水法有关条款，在英格兰和威尔士已实现了供水与排水一起管，水质同水量一起管，地表水和地下水一起管。英国水务公司必须按照政府《水质条例》中规定的标准向用户提供饮用水，若有公司未达到规定标准，则必须对自身系统进行改进，至于是长期还是短期改进，取决于问题的性质。如果监查署认为一些未达标行为系小过失或不可能再犯，可以判定不需采取进一步措施。监查署的职责并不仅限于执法，他们还会对一些好的供水方法进行鼓励。

三、投资政策和投资回收机制

英国政府基本明确不再投资新建水工程，新的水资源开发资金明确由各水公司负责筹措，因此新水工程上马之前开发者必须考虑能否偿还投资。

四、英国模式评述

英国水务行业改革是目前世界上最大、最全面的公有权向私有权转化的改革，总结其私有化改革的经验可以给我们众多有益的启示。

英国政府在推行水务行业私有化时，有了清晰的目标，即为了解决水务行业的融资与效率问题。英国政府在进行国有资产产权出售的时候，完全不是追求国有资产的保值增值而从中获取多大的利益，而是通过机制的灵活设计，仅将当期的债务资本化，不仅有利于日后的定价,而且利用直接注资、税款返还等方法为水务企业未来的融资创造了有利的条件。全产权改革等系列制度促进了水务行业运营效率的提高和水务行业可持续发展。

英国政府推行的流域性供排水一体化使得水务公司可以对服务区域内的水资源进行统一管理，从取水、供水到污水回收、处理均由一家公司提供服务，这样一方面可以增强衔接、提高效率，一方面也降低了企业违法操作的可能性，因为任何一个环节出现问题都会带来系统性的连锁反应。

英国政府根据行业的特性和发展趋势，创立了一套涉及到经济、水质、环境和服务等诸方面的完整监管制度。监管体系完善，机构职能明确，监管技术与手段相互配合，行之有效。首先，监管者与水务企业的职责与工作界限非常明晰，透明的工作程序是英国监管制度的核心，也是英国与法国水务运行体制的重大差别；其次，监管成功的关键环节是确立了以绩效激励为基础的定价机制和相应的一整套的工作方法，通过这样的机制和方法，确定水价时，无需经过公众听证等繁琐和不确定的程序，并且用最高限价的方法让企业自行确定水价，体现市场经济的精神；另外，英国政府建立了与供水务行业的特征相适应的系列制度，如会计制度、估价制度、财务制度和并购制度等。这些制度都是围绕着保护公众利益、促进行业运行效率，提高企业的融资能力而展开的，这也是英国水务行业私有化的真正目的。英国水务及其他网络型公用事业的监管制度已经在英联邦（澳洲、新西兰）和其他南美国家推行。

在科学的监管体制下，依靠有效率的运营模式和大笔投资，英国私有水务公司承担其良好的社会责任，提供了可靠和优质的服务，水务行业也变成一个收益颇丰的行业并在20世纪90年代获得了巨额利润。但在英国模式下，尽管投资人在私有化初期获得了巨额收益，但从长远来看水务行业的获利能力会逐步萎缩。完全私有模式短期内可以显著提高效率，长期而言却存在如何监管垄断的问题。而且这种模式只适合资本市场发达的地区，并且要求有稳定的经济环境，不然水价最高限价的制定就变成了猜谜游戏。美国

一、水务市场运营模式

美国水务行业的所有制结构为公有、私有并存但公有制占主导地位的格局，公有比例占85％。美国国家政策咨询机构―国家科学院在其历时两年的专题研究报告《水务私有化：问题和经验评估（2002）》中认为：在美国，能从私有化中获益最大的模式是保留公用设施产权仍为国有，将公用设施的运行承包给私人公司，即外包运营权模式。美国水行业市场化的主要模式是外包运营权（ContractingOut）。其成功之处是它即降低了水价的运营成本，减少了财政补贴，又避免了出售水行业国有资产这一敏感话题，融资成本低，退出机制简单。

在具体运作上，美国公用事业私有化采用外包运营权模式的特点是政府负责投资和拥有公用设施产权，将公用设施的运营维护以至管理权以服务合同的方式外包给私人公司。对公用设施新增的投资可以仍由政府负责，也可以根据需要部分允许私有公司投资。私有投资将按照合同约定进行详细计算，以确定其投资与运行效益和成本的关系。合同期越长，私人投资机会越大，获取的利润也越大。但在确定合同期时，期限越长，不定因素越多，计算和确定合同方的利润情况就越难。因而最早美国的合同期限很短，最多5年。近些年随着法规、政策的不断完善和政府经验的积累，联邦政府已将合同期限放宽到20年。

对于新建设施的私有化运作类似于外包运营权，即政府负责投资并拥有产权，通过招投标将新设施的设计、建设和运营（DBO）总包给一家公司。这家公司根据合同要求按有关技术标准负责新设施的建设和建成后的长期运营。这样可以控制新设施的建设成本，并节省建成以后的运行费用。新设施的建设成本风险由这家公司承担。

二、管理体制

美国虽然没有全国性统一的水法，但其法制建设比较完善，法律对于水资源开发利用和管理的每一个环节都有较为详尽的规定。联邦环保局（EPA）主要依据法规《安全饮用水法》、《清水法》进行管制。美国在水务建设上高度强化政府行为，其城镇供水管理体制大致可分为三级管理：联邦、州和地方，并主要由州一级政府负责。联邦政府作用主要是制定政策、法规、规划并监督实施，同时也负责重大水利工程的建设与管理。

州一级的管理机构因地域、人口、水资源及其分布等自然和经济社会情况不同，差别很大。下面以加利福尼亚州为例进行说明：加州位于美国西部，面积41万平方公里，北部水量充足，州内主要河流均位于加州北部，而80%的用水户则在中部和南部。为解决南部缺水问题，州内修建了大量的供水工程，其中有闻名于世的跨流域调水工程—北水南调工程。与此相适应，管水的机构也较多。与供水有关的有加州水委员会、加州水资源管理委员会、加州水资源局和加州公用事业局。水委员会负责研究水的政策问题；水资源管理委员会负责管理水权，发放排污许可证，帮助州内各地区制定水质管理规划；水资源局负责水资源工程规划、设计、施工和运行，管理与水有关的公共安全，包括防洪调度和大坝安全监测等；公用事业局负责水价审批。

除此之外，加州还有两个地区性的水管理机构。一个是东海湾大都会水管局，负责旧金山湾地区15座城市，800平方公里范围内约110万人口的供水工作；另一个是南加州大都会水管局，负责解决南部沿海缺水地区6个县，13000平方公里范围内约1600万人的生活和工业用水问题。

地方包括县级和市级，因联邦、州和地方之间没有任何隶属关系，地方的管理机构根据需要设立，没有统一固定的模式。许多地方的水管理机构（一般称为水务局），实际上是一个非盈利的服务实体，职能是制定供水工程建设或改造方案，筹集资金，建设和管理供水工程。董事会一般由用水户民主选举产生，总经理由董事会聘任，其他人员由总经理依法聘任，享受类似公务员的待遇。地方水务局和上级水务部门、下级水用户之间以水商品为纽带发生经济关系，原水供应方面，地方水务局相当于一个大批发商，它从州水管部门购买水后，售给下属的社区、市镇水务局或下一级的水批发商，多余的水可以向区外销售。

三、供水业质量环境管制

对供水实行全面的质量控制：符合要求的水源和水源保护；收集井及收集系统的保护；符合要求的净水工艺构筑物和良好的管理维护；完善的配水系统和良好的维护管理；用户可获得饮用水水质资料和联系的渠道。美国实施向用户定期报告水质制度后取得良好效果。一般居民可在网上查到供水水质，水质项目的卫生意义及制订标准的依据，经常关心的水质问题的问和答等资料。除供水企业网站，EPA及自来水协会均有内容很全面的网站。EPA安全供水热线能迅速解决用户所关心的水质问题，另外遇到发生微生物有问题的水质，需立即通过各渠道全面地通知用户喝开水或瓶装水。

美国十分重视保护水源。首先是立法标准高，政策配套。联邦《清水法》于1972年颁布实施，主要目标是使美国所有水体清洁到能养鱼能游泳的程度，不向水体中排放任何污染物。为此规定任何工业和生活废水都须经过严格处理，达标后才能排放。政府对各地修建废水处理厂给予一定的财政补贴。其次是执法严格。1998年，美国环保局颁布了城镇公共用水的“节水规划指南”，对不同规模公共供水系统提出了不同的最低限度的节水措施和规划，并对供水企业制定了一系列的节水措施要求，如提供用户改装更换的成套节水器具，普遍安装水表，进行管网压力控制，供水记账，向用户提供信息和教育，进行用水审计，协助大用户分析用水的费用和有效性，提高绿化灌溉用水效率，制定干旱季节或紧急事故时的用水标准与法规等。

四、投资政策和投资回收机制

美国供水与污水处理工程完全视市场需要而发展，工程投资采取科学的投资分摊方法。新建水利工程制定水价，将工程投资在各受益部门之间进行分摊，水利工程投资中的供水工程投资，一般都由用水户承担，通过收取水费来回收供水工程投资。

美国几乎所有的调水工程和自来水设施都由政府筹资兴建，并负责工程的运行管理，以确保国家经济发展和人民生活对水的需求。资金方面则主要由政府提供长期低息货款或发行建设债券两种途径来解决。政府提供的长期低息货款，年利率一般为3%-4%，贷款的期限长达40-50年，建设期不付利息，比商业贷款利率(为7%左右)低2-3%。债券的年限一般为30年，利率为4%左右。购买债券的利息收入不用纳税，还可在证券市场上买卖，因而对投资者具有较大的吸引力。这些优惠性的投资政策，既保证了供水工程建设所需的资金，也为制定和实施合理的水价政策奠定了基础。

五、水价形成机制

1、水价制定原则

美国在水价制定上以不盈利为原则，但也要保证水务企业的全成本回收（包括制水、处理、贮存、配水和债务成本、资本支出、遵从监管要求提高带来的成本及其他运营维护成本）。无论哪种确定水价的理论，一般均将水作为无偿资源，仅以从用户回收水的储存、调节、输送和处理费用确定水价。

在全成本回收的总原则指导下，美国供水单位在制定水价时还遵循用户公平负担原则、提高资源配置效率原则等，每个工程按照工程实施的主体单位不同制定相应的水价。

2、水价计算方法

美国水价制定方法有服务成本定价、支付能力定价、机会成本定价、边际成本定价和市场需求定价等，各供水企业可以根据自己的实际情况选择合理的水价模式。

服务成本定价法：服务成本包括投资成本、管理成本以及运行维护成本等用于水资源生产的成本。当拥有公共事业的投资者同时又是供水者时，投资回报也应包含在价格构成中。这是公用事业行业中的传统定价方法，常被供水机构所采用。支付能力定价法：在这类定价机制下，对某些用户群体或某些类用水，实行的定价会比供给成本低，这时，收入差额可以通过电力销售等其他可能的经费来源或其他用户群来提供。支付能力定价属社会收入再分配的一种方法，一般只适用于那些不能支付供水服务全部成本的用户。在美国西部，这一定价机制在联邦垦务局项目中最为突出。

机会成本定价法：在机会成本概念下，供水的收费是为了回收投资的实际成本，即同样的投资投到其他地方可能取得的社会价值以及由于实施现有投资计划而放弃的其他机会可能实现的收益。利用这种方式制订水价时，客户所能承受的实际水价可以通过其支付意愿和消费水量得以验证。机会成本是一种常用于公共投资的水资源开发项目，特别是由工程兵团和联邦垦务局建造的联邦投资项目的定价方法。

边际成本定价法：边际定价制定的价格等于生产最后一单位供水的成本。最低供水成本通常随着后续水资源开发成本的日益增加而增加。有人推荐对供水采用统一定价作为调节消费和推迟资本耗费的手段，其定价应能够反映新增单位水资源的生产成本。近年来，为了合理利用水资源，促进节约用水，有些州的管理部门开始用边际成本计算水价。

完全市场定价法：分散化的市场体系使得实际用户能够将其用水价值与其他人的潜在用水价值相平衡，价格可以随供给上下波动。

美国水价普遍采用的是服务成本定价法，一般按单个工程定价。美国水厂协会（AWWA）颁布的定价手册推荐使用两种常用的服务成本定价法：基本—额外生产能力定价法和产品—需求定价法。基本—额外生产能力定价法把系统成本分为基本生产成本、额外生产成本、用户服务成本和消防成本四类。基本及额外生产成本通过计量水价回收，用户服务成本通过固定的用户服务费补偿，而消防费用则通过财产税征收。产品需求定价方法是标准的公用事业工程定价方法，根据产品和生产能力分配成本和服务单位。产品成本指的是可变运营支出，而生产成本是指所有因用水需求而产生的其他资本成本和运营成本。

2、水价制定程序 美国制定水价制定水价的程序主要包括：提出申请、抗议或申辩、调查、召开听证会、做出决定。

美国水价制定必须依据经得起检验的财务报表，并由水价决策机构（如公司董事会）审查新增设施的建设规划，由此做出财务现金流量表，然后依据一定方法对5-10年的水价作出预测，并依据当年的实际情况公正合理地确定供水水价。美国水价的确定权限大多数在董事会。董事会成员通常由中立的第三方产生，他们不在供水机构拿薪金，所以在行使权利时，能够保持公正的立场。

供水企业在制定水价时，还必须举行公众听证会，使用户较清楚地了解水价的组成和调整水价的原因。有的地方（如瓦胡岛）还邀请社会中介机构（如会计师事务所）进行监督，提高了水价透明度。

3、水价的调整

美国供水工程水价一般随供水成本的变化每年都要进行调整，即每年根据工程支出情况进行核定。但年调整幅度不大，其主要原因一是供水工程分摊的投资数额清楚，工程建成即确定下来；二是管理机构人员比较稳定，因此供水成本每年变化不大，水价比较稳定。日本

一、城市供水概况

政府职能部门为水道局，负责对城市供水进行规划和宏观管理。净水厂的建设及运行由净水厂自行负责，经济上实行独立核算，水价由当地议会核定，净水厂免交税，市民用水需交消费税。

净水工艺由原水预处理、常规处理、深度处理、污水处理组成。管材基本上选用球墨铸铁管，其连接采用新技术，2007年东京管网漏损率控制在3.3％。

日本水业的重要特征是国有化。据了解污水厂的投资几乎全部来自国家补贴，地方下水道局负责污水厂的运营，向居民、企业收取污水处理费。而净水厂（自来水厂）的投资部分由国家补贴（了解的个别水厂约占50%），部分由地方政府投资，地方水道局负责运营管理。

二、管理体制

日本的供水形式分为集中供水和分散单户供水两种，集中供水占96%以上。国家对用水人口超过100人和一日最大给水量超过政令中规定的基准的自来水进行管理，包括生活用水和工业用水。自来水的管理体制大致可分为三级管理：最高是国家，其次是都、道、府、县，第三级是市、町、村。

(1)国家一级的政府管理机构是厚生劳动省，管理的内容是供水事业的建设、运营、变更和停业的审批。管理的方式和手段是研究制订和监督实施《水道法》和国家关于给水事业的蓝图和指针。

(2)都、道、府、县一级的管理机构因地域、人口、水资源及其分布等自然和经济社会情况不同，差别很大。一般由某一政府机构按照地方法规规定对自来水进行管理，这一级政府一般修建和经营着大型供水厂，负责供水和管理到市、町、村以上。如京都府由企业局按照规定，负责对区内用水人口超过100人和一日最大给水量超过政令中规定的基准的自来水进行管理。管理内容包括建设、扩建、改造、拆毁等的审查批准。京都府一级修建和经营着宇治净水厂、木津净水厂、乙训净水厂等多处水厂，负责供应京都府城市人口的生活用水，但一般仅对主管网进行监测和管理，卖水到市、町、村。

(3)地方的管理机构包括市、町、村。因各级政府之间没有任何隶属关系，机构设置也无对口要求，地方自来水管理机构完全根据需要设立，没有统一固定的模式。管理机构职能是制定本辖区内自来水建设或改造方案，筹集资金，建设和管理自来水工程。

(4)自来水管理倚重行业自律组织。“日本水道协会”主要研究自来水建设的方针政策、技术规范、管理模式和水工业的发展趋势，促进和推广最新研究成果应用。与此职能相应，该组织的成员包括与此相关各行业，各层次的研究、管理和技术应用的机构以及人员等。协会的活动频繁灵活，涉及研究开发、技术培训、信息咨询、组织会议与经验交流、出版发行物等。其中仅出版物就有书籍、期刊、小册子、简讯、光盘等五种。其影响和作用是政府所不能替代的。

三、投资政策

日本《自来水法》规定，国家对自来水事业进行管理、扶助发展的目的是为大众提供清洁、丰富、廉价的自来水，提高公众卫生水平、改善生活环境，因此自来水是投资大，回收期长，不盈利或盈利极为有限的基础设施和公用事业。日本的自来水事业原则上由公共机关运营，民营化的做法也在探讨阶段。与此相对应，日本现有自来水厂基本都由政府筹资兴建。资金来源一是地方财政拨款；二是国家补助；三是政府长期优惠贷款；此外，对于扩建、改造、更新的工程，还可通过适当提高水价的办法筹集所需资金，因此可以看出，政府对于供水发展是带有扶持性质的。实践证明，对于日本，上述投资政策是合理和有效的，资金来源基本能满足自来水发展的需求，而且因资金均为长期资金，利率适当，为制定和实施合理的水价政策奠定了基础。日本的上水（供水）和下水（排水包括污水处理）全部为国家所有，净水厂和污水处理厂直接归城市政府部门管理，水厂的管理人员均为政府公务员。如大阪的水厂统一归大阪市水道局管，水厂的管理人员为水道局公务员。水厂一般没有维修人员和施工队伍，设备的维修、调试及水厂的大修、改造等施工，全部是委托专业设备生产企业和施工企业，即除水厂日常管理外的其他方面全部由社会上的企业来承担，而这些企业基本上是私营企业，水厂的成本为此降低，企业的效益也相应提高。

四、价格政策

日本中央和地方只有税金关系，因此没有统一明确的水费制定政策，水价格是由地方政府按照保本的原则控制的。水费核算按照“清洁、丰富、廉价”的原则，一般由经营者对所有投入成本费用进行核算，由具有相应管理权限政府的议会等批准后执行。水费核算保证在提取必需的还贷或还债资金的前提下，年际之间盈亏应平衡，同时成本、费用加合理利润中的利润率应略高于贷款或债券利率，以保证按期还贷或还债。

五、自来水厂的管理

1、管理模式

自来水厂视其供水规模和供水范围的大小，可能有两种管理模式，一种是供水规模和范围较大，甚至跨行政区时，一般实行分级管理。都、道、府成立专门机构，负责整个供水系统的一级管理，包括水源工程，输水工程、净水厂及向下一级管理系统配水等，如宇治净水厂、木津净水厂、乙训净水厂。有关市、町、村等再成立二级管理机构，负责本县或本市范围内各管网和加压站的建设和管理，根据合同接受上一级管理系统的来水，再按零售价转输和分配给用户。另一种是供水规模和供水范围有限，水厂的管理，从水源到用户，从水的净化到水费计收，自成一个完整的系统，这种管理模式主要是专用自来水或者小型自来水工程。

2、水质管理

日本的水质管理范围广泛，涉及从水源到水龙头的诸多事项。管理的内容包括例行的水质检测、根据检测信息的评价与分析使用自来水设施以及变更净水处理条件等。根据厚生劳动省规定，日本水质检测项目共178项，其中基准项目50项、水质管理设定项目27项、农药类项目101项。水质检测计划实行动态管理，检查的项目与频率大致为：每日就颜色、浊度及消毒的残留效果（游离残留氯）进行1次检查；每月就一般细菌、大肠杆菌、氯化物离子、有机物（总有机碳TOC）、PH值、臭气、色度、浊度、氯仿、二溴甲烷、总三卤甲烷?溴二氯甲烷、溴仿、铝进行1次检查；每季度检查1次月检之外的项目。一般要求水厂根据上一水质检查结果的综合评价制定下一的水质评估计划，并在每开始之前予以公布。如果某项指标确定无法达到标准，必须报请水质监督部门批准，否则将被责令停止供水甚至可能被起诉。

3、用户服务管理

日本自来水厂的服务管理做得非常细微。一方面每个用户可得印刷精美的服务手册，简要介绍了水工艺；重点宣传了水价制定政策及其收缴办法；同时说明了自来水使用当中常见问题的形成原因及其简易处理方法等；公布了紧急情况处置报警电话，可随时拨打。另一方面自来水厂定期邀请居民或居民代表参观净水厂的生产工艺和过程，宣传和鼓励居民使用自来水。

六、水资源保护

日本对于水资源的管理分工明确：国土交通省负责水资源管理、城市下水道及污水处理厂建设；环境省负责水土环境保护；农林水产省负责农业的灌溉与排水；经济产业省负责工业用水；厚生劳动省负责居民生活用水。国家级的大河由国土交通省直接负责管理，小河则由各地的都、道、府、县及其下辖的市、町、村来管理。日本对于上游水源生态保护最主要的办法就是种树。对于下游污染，生活废水统一由污水处理厂负责净化，工业污水在厂区设立污水处理厂，必须达到一定的净化标准后才能排放。国家出部分资金帮助兴建污水处理厂，其流经地区的都、道、府、县最多负担保护和整治费用的50％，居民水费中也包含一部分治理污水的费用。目前日本拥有工业大国中最高的人均寿命和森林覆盖率，最发达的环保产业，最完善的环境法规体系以及最显著的污染治理成果。