《公共行政学：管理、政治和法律的途径》读书笔记[5篇]

第一篇：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》读书笔记

读《公共行政学：管理、政治和法律的途径》所想09政行四班 黄扬名 20090603059

由于要办相关手续、准备考试的关系，没有能够仔细的精度此书，只是在大概通读的情况下，加上一些课程学习及参考阅读的一些相关文献所想的一些东西，在行文上可能推敲不足，望老师批评指正。

《公共行政学：管理、政治和法律的途径》是一本经典的行政管理书籍，作者从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政，给人们提供了一种深刻、全面理解公共行政的分析框架，内容涉及公共行政的概念、公共管理的职能、公共组织、公共人事管理、公共预算、公共政策分析、公共行政与民主宪政以及公共行政的未来等。作者集中指出看待公共行政要有三种视角，即管理视角、政治视角及法律视角。所以接下来的一些思考也主要从这几个方面来提出。此外，个人一向认为要了解一个人就需要了解他写的东西，同样了解一本书就必须了解他的作者，所以首先是对作者罗森布鲁姆的认识。

戴维·H·罗森布鲁姆是美国著名行政学家，现为美国华盛顿特区的美洲大学公共事务学院公共行政学教授、美国国家行政科学研究院院士。曾获美国政治学会约翰·高斯奖和公共行政学会德怀特·瓦尔多奖。他曾是美国行政学会主席和美国《行政学评论》主编，并曾担任克林顿总统的人事顾问。《公共行政学：管理、政治和法律的途径》可以说是他的代表之作，被翻译成几十种语言。

罗森布鲁姆认为:“公共行政的确包含着有计划的活动,它关注政治和政策制定,主要集中于政府的行政部门,它不同于私营部门的行政,它主要关心法律的执行。”因此,他把“公共行政”界定为:“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。基于对公共行政的这一定义，在本书中，罗森布鲁姆指出看待公共行政应该有管理（）、政治和法律三种视角,并且从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、行政责任与行政伦理等诸方面分别对公共行政研究的管理途径、政治途径和法律途径进行了阐述,进而相应地提出了公共行政研究应该对政治、管理和法律这三种不同的途径进行整合。

一、关于管理视角的公共行政

在管理视角下，其实作者又有将其分为两个方面，即传统管理途径和新公共管理途径。

首先就传统管理途径方面：罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径可以追溯到19世纪美国的文官制度改革者,他们将这种途径作为组织公共服务的方式。在这些改革者看来,文官制度改革所要求的是“政府事务中具有商业性质的部分应当以一种完全企业化的模式运作”,为了实现企业化的经营，政府就得“非政治化”，可以说传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二分法基础之上的。本书中，罗森布鲁姆分别从组织结构、预算、决策、管制行政以及行政责任与伦理等方面对传统管理途径的表现形式进行了分析。

在组织结构方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径主张公共组织应该采取“官僚制模式”的组织结构,因为这类组织架构的基本设计原则确实在于尽可能以最小的投入达到最大的产出；

在预算方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径对效率、经济、效能、科学的承诺和追求导致此途径支持建立理性的预算体系。在这样的预算体系中,“成本效能”是编制预算时考虑的重点。在公共行政的这种传统管理途径下,不同政府功能的财源分配以及不同层级的分配主要取决于成本利益关系；

在决策方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径主张理性决策,主张在行政决策过程中,公共行政官员广泛地考虑各种可能的备选方案后,应当从中选出最符合成本效能的方案。不过,由于这种途径比较注重各种科学专业知识的运用,所以它常常不太重视公众的广泛参与；

在管制行政方面,公共行政研究的传统管理途径也强调的是效率、效能和经济价值,罗森布鲁姆认为,从管制的角度来看,人们认为管制的效能是指避免重大的失败,而所谓的失败，是指公众认为的“危机或丑闻”。那么,如何对管制行政进行管理以使其既可以保持效率和经济又可避免丑闻和危机呢?在他看来,按照传统管理途径的观点,那就是要在规章的执行和决策上采取保守的方式,避免废除法规,放缓新法规和新政策的制定和实施步伐。他认为,从管理的观点来看,过分的谨慎小心会损害管制行政的效率和经济,而成功的管制是那种在合理地行使自由裁量权的基础上具有弹性的管制；

在行政责任与伦理方面,罗森布鲁姆认为,为了与其强调效率、经济、效能等价值相一致,公共行政研究的传统管理途径极其强调保持组织统一的必要性,并以此作为确立责任机制和指导组织伦理的手段。具体来说,第一,它强调应当详细分配公共行政官员的各项职务,并明确地区分权力与责任;第二,它强调严格的从属关系,部属必须真实地服从长官的命令;第三,它非常关注适当的控制幅度问题;第四,它常常鼓励要通过组织的社会化过程及专业化的训练等途径来使得部属对组织及其长官忠诚;第五,它依靠正式的纪律监察制度来确保责任及服从;第六,它因为非常重视财务规范化和雇员绩效而特别倚重组织内部的审计制度。在罗森布鲁姆看来,以上措施的确有助于促进行政责任及道德并且为当今绝大多数政府和私营机构所采用,但是它们也因其只重视保护管理价值而忽略了从政治意义上对政府信誉的保护,其关注点明显地存在狭隘性。

其次是新公共管理途径方面：罗森布鲁姆认为,新公共管理途径与传统管理途径的发源相类似,也主要是改革取向的，其目的在于改善公共部门的绩效。新公共管理从20世纪90年代初期开始在以美国为代表的西方世界受到重视，如今已经成为美国乃至许多西方国家公共行政的主导管理途径。它在组织结构、预算、决策、管制行政以及行政责任与伦理等众多方面都有着同传统管理途径不同的观点，简单来说就是引入市场机制，重视公共服务的产出，强调官员对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。

二、关于政治视角的公共行政

罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径源自学者对美国“新政”时期及第二次世界大战期间公共行政脱离政治的批判。因此,与强调公共行政之“应然”层面的传统公共行政研究不同,公共行政研究的政治途径强调的是从经验观察的角度建立理论。在他看来,一旦把公共行政视为一种政治过程,公共行政研究之政治途径所强调的价值体系便必然不同于公共行政研究的传统管理途径。政治途径所推崇的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等。公共行政研究的政治途径认为,这些价值不仅是建立宪政的重要元素,也应将其贯穿于政府各个层面的运作之中,公共行政自然也不能例外。他从组织结构、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面对公共行政的政治途径作了具体阐释。

在组织结构方面,罗森布鲁姆认为,基于代表性、政治回应性与责任等价值,公共行政研究的政治途径有着与管理途径不同的观点。政治途径强调公共行政中的政治多元主义，换言之,在政治力量占据行政组织主导地位的情况下,项目、权威、使命、机关的多元、重叠本来就是政府运作的常态。在罗森布鲁姆看来，这种公共行政的多元主义观点背后隐含着这样一种基本的看法：由于行政部门成了国家政策制定的中心,行政组织的机构应该这样建构,即能够使代表社会不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。依照政治途径的观点去做,公共行政的结构是政治化的,不同的团体在此追求不同的利益，因为行政的结构变成了和政党一样的平台,不同团体之间冲突的解决也没有确立明确的先后次序,这样,重叠的使命和计划成为平常的事情,机关便成为相互对立的地方,冲突的解决交由立法机关、行政首长、机关间委员会和法院负责。由于要回应不同利益代表的政治要求,所以机关的数量会膨胀。罗森布鲁姆认为,公共行政之政治途径的行政组织观点也招致了许多批评,有人认为它会造成政府“无法管理”,也有人认为它会导致管理的“浪费”、“无效率”等等。但是,在他看来,这种状况仍然会存在,因为人们通常认为公共行政组织问题的本质就是强调政治价值的政治问题。

在预算方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径把预算不是视为事务性的运作或静态的文件, 而是视为一个政治问题。按照政治途径的观点,正式的预算分配计划则更是代表着政治系统.对于各种价值顺序的正式偏好,而不仅仅是出于成本效能分析或顾客满意的考虑,预算本身是不同团体竞逐公共资金的结果,这种竞争的结果会随着时间的推移而改变,它与不同群体、政治人物的力量变化以及公众政治观点的变化相联系。

在决策方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径支持渐进决策的理念,其假设前提是政府决策过程中存在政治多元主义、有限理性问题,而且,行政人员可用的时间与资源也常常受到高度的限制。因此,在面对一般性的政策目标时,公务员仅能采取有限的回应对策,而这种观点反映在实务上,则是公务员似乎永远在进行一些持续的、片断的同时也是影响有限的决策。此外,基于这种观点的决策,其必要性主要取决于政治力量的支持或反对,而不是根据成本效能分析或科学分析的结果。

在管制行政方面,罗森布鲁姆认为,过去,管制机构的任命普遍存在着这样一

种现象,即任命那些政治上惟命是从的人,这些人的主要意图是寻求重新任命的机会,避免树敌,倒不是为了结交朋友。如今,放松管制和管制改革运动以及公共利益团体和立法部门对管制行政的监督改变了政治取向的管制行政。这种改变过程中出现了三个主要的价值观:一是更加关注大部分民众的利益,或者扩大管制行政的社会代表性;二是把管制规章和政府行为对政府所要保护的利益所产生的影响的前瞻性评估放在重要位置;三是在联邦层级把行政机关的规章置于国会的审查之下,以从程序上增强国会委员会和小组委员会对行政机关的影响力。

在行政责任与行政伦理方面, 罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径尽管在基本观点上与传统管理途径有所不同,但是却与新公共管理途径具有某种一致性,即它们都强调应当在公共行政机关之外另行建立确保行政责任的机制。在他看来,过去,这主要是经由政党分肥式的任命来实施政治控制,而现如今,政治途径则须依靠一般立法监督、预算控制、职位轮换、代表性和公共参与、“走向公开”以及“阳光下的政府”等另外的机制来确保行政责任的实现。他认为把内在取向和外在取向的监督方式相结合可以为当前公共行政伦理与责任问题提供一个较好的混合选择模式。当然,罗森布鲁姆也清醒地认识到,公共行政研究的政治途径与传统管理途径及新公共管理途径通常会产生冲突。

三、关于法律视角的公共行政

罗森布鲁姆认为,公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动,它有着令人崇敬的传统,最近已经发展成为公共行政的一种重要研究途径,其兴起的源头主要有三个:第一是行政法。它由法律,行政命令,诸如人事、预算、服务等中央行政机关的具有约束性的指令和宪法决定构成,主要是指管制一般行政过程的一套法律和法规。第二是公共行政“司法化”的发展。它主要是将行政运作程序视为与司法程序一样,其目的在于确保个人合法权益不受侵犯,行政决策以裁决的形式由听证检查官或行政法官作出,行政机关的行为方式日益趋近于法院的工作方式,结果,法律价值开始在行政活动中发挥越来越重要的作用。第三是宪法。宪法不仅对公民相对于行政机关的程序性权利、隐私权、平等保护权利、基本人权以及公民自由等进行了界定,而且对公共行政官员处理涉及公民个人福利、公共雇佣关系以及公共教育机会之终止时应当遵循的正当程序作出了规定。法律途径的公共行政的一个主要特征就是不太

重视管理途径所极力主张的成本效能观点。就此罗森布鲁姆也从组织结构、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面进行了分析。

在组织结构方面，罗森布鲁姆认为，法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序。所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性,此过程必须是在无偏私的仲裁者(如法官或陪审团)前举行,由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力。不过,在公共行政中,抗辩程序一般被修正,以赋予正反两方陈述意见和提出证据时更多的弹性空间。因此,传统法官听讼的方式便转变为听证检查官的运作模式。在他看来,尽管这种结构形式常常用于管制性的行政范畴当中,事实上,它在公共行政中有着更为广泛的存在；

在预算方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的法律途径强调的是宪法的完整性以及各项宪政权利的保障,他通过一系列典型的案例对此进行了阐释。就宪法的完整性而言,罗森布鲁姆以1998年的“克林顿诉纽约市案”为例作了说明。他指出,在此案中,法院推翻了国会赋予总统针对某些联邦开支和税收尺度的“项目否决权”,其依据是争论中的条款———1996年的《项目否决权法案》违反了宪法程序,因为它赋予总统在一项法律已经实施后随意改变它的权力。而对于各项宪政权利的保障来说,罗森布鲁姆则以“密苏里州诉詹金斯案”为例说明了联邦法院也常常判定各州应采取必要的行动来确保民众的宪政权利不受侵害。

在决策方面,罗森布鲁姆认为,司法裁决过程通常是渐进的,每一个新案的事实往往都是根据过去判例产生的可以适用的法律原则进行评估的,即便是个案本身并无前例可循,法院仍然会倾向于从历史中寻找可以比照适用的情境。在他看来,对于公共行政研究的法律途径而言，决策可以说是在一种较窄的框架下作出的,或者说是对不同事实权衡后的裁定,这种特征能够使法院在应用以前判例之概念和方法的同时对其过去的决策进行某种修正，同样，这种决策方式也保证了司法原则的稳定性并且能够产生出良好的决策。

在管制行政方面,罗森布鲁姆认为,就方法、程序和组织而言,美国的管制行政是高度法制化的,管制行政的法制性是可以理解的,因为管制会对个人、团体以及企业的权利产生影响, 它关系到财产的使用和处置问题,而且,管制规章对其他行政机关、各级政府的政策或行为也具有约束作用。此外,与政治途径和管理

途径的价值追求不同,法律途径的管制行政强调的是抗辩关系、当事人的法定义务与权利、程序的公平以及管制行政决定的合理性等价值。

在行政责任与行政伦理方面,罗森布鲁姆指出,鉴于在宪法的价值与要求和传统管理途径及政治途径对公共行政的看法之间经常存在冲突与矛盾,所以,联邦司法系统不仅连续创制了一系列公民的宪政权利，而且还调整了有关公共行政官员对违反这些宪政权利的责任标准。不过他最后强调指出，在任何情况下，仅仅对法律的遵从并不能替代伦理道德的约束。

随着公共行政将愈加复杂、更受政治观点的影响和主导、更加强调法律的重要性等发展趋势，罗森布鲁姆从管理、政治、法律多方面的视角去分析公共行政这一复杂问题，使其研究途径朝着多元化的方向发展，我认为是值得赞许的。在我们生活当中真正的公共行政当中，也应该把这三种途径结合起来思考，才能更加好的分析并解决公共行政问题。当然，不能忘记的是罗森布鲁姆此探究是根据美国的行政状况来分析的，而我们的国家要做好这一方面，则是在其基础上充分考虑我们的国情和实际，譬如罗森布鲁姆的分析中很少提及文化及传统问题，而作为有着几千年行政传统和渊源文化的中国，应该多考虑这些方面的影响，甚至不妨在其基础上增加传统文化途径视角。

第二篇：公共行政学管理、政治和法律的途径-读书笔记

《公共行政学:管理、政治和法律的途径》本书中的多元公共行政组织观

陈明德

前言

公共行政学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。因此，公共行政学应当有其独特的有各种范畴组成的领域，一般来说，基本研究范畴有以下几个方面：行政原理、行政职能、行政权力(授权)、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率(有效性)、机关管理、公共财政(财务行政)、物财行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力等范畴。其中，公共行政组织“始终是公共行政学的最基本的问题之一”1，“作为最为重要的社会公共行政组织形态之一”2，“是公共行政研究者和实务者必须首先考虑的中心问题”。

可以说，迄今为止，罗森布鲁姆、克拉夫丘克的《公共行政学:管理、政治和法律的途径》本书无疑是“我们这个时代最优秀的公共行政经典著作之一”4。从多元的研究途径角度，本书为人们提供了一种全面理解公共行政的基本知识框架，它一直存在三种主要的公共行政研究途径，即管理、政治和法律的途径，同时试图把三种研究途径整合起来，解释每一种途径在当前公共行政活动中是如何表现出来的。这三种途径分主张不同的价值体系，提供了不同的实现其价值体系的组织安排，每一种途径在如何认识和理解人的方式上级持不同的看法。公共行政，既是管理问题、政治问题，又是宪政问题，才能有效地解决公共行政的现实问题。其中，公共行政中的组织问题也不列外，本书也将行政组织在三种途径下的意义与表现。著者认为“公共行政是关于提供服务和对个人及团体施以限制的组织性活动，因此公共 1张国庆主编：《公共行政学》，162页，北京，北京大学出版社，2010年。教军章等著：《公共行政组织论》，2页，黑龙江，黑龙江人民出版社，2005年。3 戴维·H·罗森布鲁姆(David H.Rosenbloom)、罗伯特·S·克拉夫丘克(Robert S.Kravchuk)：《公共行政学:管理、政治和法律的途径》，151页，北京，中国人民大学出版社，2011年。

4戴维·H·罗森布鲁姆(David H.Rosenbloom)、罗伯特·S·克拉夫丘克(Robert S.Kravchuk)：同上书，2页。

行政是需要组织的„组织问题是公共行政研究者和实务者必须首先考虑的中心问题”1。本论文通过阅读《公共行政学:管理、政治和法律的途径》来探讨多元公共行政组织问题。

一，公共行政组织的管理途径

本书认为，从管理和类似企业管理的视角探讨公共行政组织的人们往往会尽可能地缩小公共行政与私营部门管理之间的差异，按照他们的观点,“公共行政组织

2就如同一个大企业一样，应该按照同样的管理原则与价值进来管理”。在本书看

来，时至今日，是公共行政的一部分的，行政组织研究的管理途径也已经发展成为两种派别，即传统管理途径和新公共管理途径。

根据著者的分析，公共组织的传统管理观点大部分脱胎于韦伯和泰勒的“古典”途径，然后被古利克和厄威克继承了。传统管理途径主张公共组织的结构应采取“官僚模式”的组织结构，官僚组织重视劳动分工的重要性，劳动分工能使员工在完成任务是达到专业化。专业化促使每一员工均成为各自工作领域的专家，尽管一个人的工作可能是组织的全部活动的一小部分。专业化产生协调的要求，官僚组织便依赖“科层制”达到协调的目的。官僚组织的另一个特色是以找各种正式层级建构组织，“协调专业分工的组织应该是层级控制的„无论在理论上还是实践上，科层制权威应该有控制力”3，如此每一员工的功能与责任便可以清晰界定4。另一个行政组织的主要特是“认为任何既定的政府功能在本质上都存在一种最有效率的组织方式。因此，它可以以目的（例如教育、健康和福利）、过程（工程、会计）、顾客或物质（农民、老兵、穷人或自然资源）、或地域（州、区域、城市、乡村地区）为基础建立组织”5.在新公共管理途径，著者认为，“新公共管理途径主张组织结构应整合组织内部的各项行动，使各分工单位均能够像企业那样服务市场中的各类顾客；同时，组织也应尽量将权力授予各分工单位，使之成为服务供应中心。这样，整个组织结构将趋向扁平化（或者说是层级减少），且各分工单位也具有更多的自主性。至于组织内部的协调问题主要是经由单位间或个人间的竞争所产生，而非层级间的命令指挥...随着行政人员对顾客的需要有更大的回应性，随着民营化要求公共行政人员更加注意与私人服的提供者的协商和对私人服务的监督，组织与外在环境的界限变得模糊”6。新公共管理途径强调，成功的行政需要清楚的目标以及实现目标所 1

2同上书，151页。同上书，17页。

3同上书，185页。

4同上书，19页。

5同上书，185-186页。

6同上书，27页。

需的弹性过程，组织结构设计的目的在于促进绩效，组织应该由下而上设计，而非

1由上而下，因此新公共管理主张分权化，主张减少管理层级。可以说，以绩效为

基础的组织（PBOs）是由新公共管理推动结果导向组织的结果，以及组织文化的变迁是目标管理、全面质量管理和以绩效为基础的组织能够运作的前提2。

二，公共行政组织的政治途径

在本书看来，一旦把公共行政视为一种政治过程，公共行政研究之政治途径所强调的价值体系便必然不同于公共行政研究的传统管理途径，政治途径所推崇的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等，同时政治途径认为，这些价值不仅是建立宪政的重要元素，也应将其贯穿于政府各个层面的运作之中，公共行政自然也不能例外3。因此，公共组织也是一种政治问题，本书也从组织结构方面对公共行政的政治途径作了具体的阐释。

在组织结构方，本书首先认为，基于代表性（representativeness）、政治回应性（responsiveness）与责任（accountability）等价值，公共行政的政治途径对于组织结构的看法也与管理途径观点不同，政治途径强调公共行政中的政治多元主义(political pluralism)4，公共组织和政府行政机构应该是多元的，组织目标应当是复合的而非一统的，或应当同时建立多个不同的组织5。正如塞德曼所言，此种观点下的“政府组织就如同一个微型社会，不可避免地反映着现实多元社会中的不同价值、力量，甚至冲突。那种同质的、没有摩擦的组织结构的理想是一种危险的幻想”。换言之，在政治力量占据行政组织主导地位的情况下，项目、权威、使命、机关的多元、重叠本来就是政府运作的常态6。

其次，这种公共行政的多元主义观点背后，隐含着这样一种基本的看法：由于行政部门成了国家政策制定的中心，行政组织的结构应该这样建构，即能够使代表社会不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。依照政治途径的观点去做，公共行政的结构是政治化的，不同的团体在此追求不同的利益。因为行政的结构变成了和政党一样的平台，不同团体之间冲突的解决也没有确立明确的先后次序，这样，重叠的使命和计划成为平常的事情，机关便成为相互对立的地方，冲突的解决交由立法机关、行政首长、机关间委员会和法院负责。由于要回应不同利益代表的政治要求，机关的数量会膨胀。同时，代表性则更进一步要求在政府行政机构内的许多组织单元应具有高度的自主性。自主能够使不同的单位将工作焦点集中于向其 1

2同上书，189页。同上书，196页。

3同上书，32页。

4同上书，32-33页。同上书，200页。6 同上书，33页。

选民或顾客提供代表意见。有时自主性行政组织机构是在政治压力和行政领导下展

1开工作；在其他时候它被直接写入法律规范之中。但是，公共行政之政治途径的行政组织也仍然会存在某种状况，如有人认为它会造成政府“无法管理”，导致管理的“浪费”、“无效率”等，因为人们通常认为公共行政组织问题的本质就是强调政治价值的政治问题。

三，公共行政组织的法律途径

罗森布鲁姆与克拉夫丘克在本书中认为，“公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动”,最近已经发展成为公共行政的一种重要研究途径。其兴起的源头主要有三个：其一是行政法，它由法律,行政命令,中央行政机关如人事、预 算、服务等机关的具有约束性的指令和宪法决定构成,它主要是指管制一般行政过程的一套法律和法规。其二是公共行政“司法化”（judicialization）之发展，它主要是将行政运作程序视为与司法程序一样，目的在于确保个人合法权益不受侵犯，行政决策以裁决的形式由听证检查官（hearing examiners）或行政法官（ALJ）作出。行政机关的行为方式日益趋近于法院的工作方式，结果，法律价值开始在行政活动中发挥越来越重要的作用。其三是宪法，宪法不但“对公民相对于行政机关的程序性权利、隐私权、平等保护权利、基本人权以及公民自由等进行了界定”,而且“当公共行政官员处理涉及公民个人福利、公共雇佣关系及公共教育机会之终止时，应当遵循宪法的程序性正当程序（due process）” 2。

在公共组织结构方面，本书认为，“法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序”3。所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性，而此过程必须是在无偏私的仲裁者（如法官或陪审团）前举行，由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力。不过，著者也认为，在公共行政中，抗辩程序一般被修正，以赋予正反两方陈述意见和提出证据时更多的弹性空间。因此，传统法官听讼的方式便转变为听证检查官（hearing examiners）, 换言之，公共行政组织就好比一个独立的仲裁机关，接受来自不同立场的意见，并主动厘清事实真相，最后作出公正的裁决。另外，当行政活动涉及政府福利的分配与处理时，也常常运用这种运作模式。但由于这种结构强调听证检查官的相对独立地位和无偏私性，同时在一定程度上，它削弱了传统管理途径对层级制的倚重,尤其是对“命令之统一性”的强调，所以虽然听证检查官的上级可以就接受哪些案件对其作出指示,但已不可能命令他怎样运作或作出什么决定了，听证检察员所作出的裁决往往成为行政机构行为的限制。因此，这种模式在很大程度上不同于其他途径 1同上书，33，201页。同上书，35页。

3同上书，37页。的价值：它把服务于顾客变成了一种法律程序；它妨碍效率、经济、效能的实现，同样也妨碍代表性、回应性、政治责任的实现，其目的在于最大限度地保护个人的权利，防止行政行为对个人权利的非法的、违宪的侵害1。

总之而言，著者肯定，公共组织的法律途径是存在的，而且和管理及政治途径具有实质上的不同。他强调独立性而非科层控制，强调程序的公平和管理而非效率，强调个人的权利而非团体的代表性。在替代性争端解决问题上，他主张共享权威和回应性，甚至这是以某种程度的责任丧失和对专家的依赖为代价的，虽然它也能达成许多目标，公共组织的法律途径经常受到寻求实现管理和政治目标者之攻击2。

结论

通过上述分析,可以说,公共行政组织是一个极为复杂的领域,公共行政组织的研究至少有管理、政治和法律等三种不同的研究途径,同时这些研究途径之间时而相互冲突,时而彼此互补。尽管本书认为公共组织在事实上很难同时满足所有管理的、政治的及法律/宪政的要求，或强调某一方面常常引起关注其他方面人士的批评，但是已经清晰地解释每一种途径在公共组织活动中是什么表现出来的，使公共行政组织的研究具有挑战性与吸引力。因此，本书的确是值得公共行政的研究者和读者认真阅读的一本著作。

参考材料

1.戴维·H·罗森布鲁姆(David H.Rosenbloom)、罗伯特·S·克拉夫丘克(Robert S.Kravchuk)：《公共行政学:管理、政治和法律的途径》，北京，中国人民大学出版社，2011。

2.张国庆主编：《公共行政学》，北京，北京大学出版社，2010。

2同上书，38页。同上书，209页。

第三篇：《公共行政学英文经典》读书笔记

《公共行政学》读书笔记

阅读了这本英语书籍，给我印象深刻的是第1课和第29课，前者因为作者不仅是一位美国总统，有着优美的文笔，而且还开创了行政管理学的先河；后者是因为《重塑政府》一书对于中国目前的国情也有很大的借鉴意义。

威尔逊的《行政学研究》一文，第一次将行政管理从政治学研究中剥离，可谓行政管理的开山之作，具有重要的研究价值和意义。他指出行政学的研究目标在于两点：一是政府能够做什么；二是政府怎样有效率地做。行政学受到重视首先是在以法国和德国为主的欧洲大陆，他们试着促进政府的合理化、亲民化来避免群众推翻自己，从而建立新的民主主义政权。这种以国王为权力中心建立起来的有效率的政府，在一定程度上开辟了政府的新形态，同时由于权力集中这一优势，也便于开展有效率的政府工作。而英美，尤其是美国，其政府形态是三权分立，互相监督，政府对数以万计的民众负责，权力分散于各个投票的民众，因此在促进政府效率这一块，有一定的困难。基于这一困难，威尔逊分析美国的实际情况，认为文官制度改革是基础措施之一，威尔逊说“建立民主制度，必须对文职人员进行竞争性考试”。其次要区别宪法问题和行政管理问题，宪法问题更具有自由性，是对宏观理念的研究，行政问题是研究政府执行中的具体细节。最后要建立安全有效的行政监督——公众舆论。最后一部分，威尔逊提出了研究行政学最恰当的方法是，将不同政治形态的行政机构加以对比研究，以客观的角度分析美国行政管理的优势和劣势，取其精华去其糟

粕，为自身所用。

本文就以下四个方面，以个人感悟为主对《行政学研究》一文展开讨论。

一、主要内容

文章主要从行政学研究的主要目标、行政学研究的历史、特殊困难、行政的实质、行政管理中的任务和行政学研究方法等六个方面来阐述行政学这个新的学科。

威尔逊

二、写作顺序

整篇文章的写作顺序由浅入深，从行政学的历史开始，逐渐深入到行政学的实质及其困难，进而针对困难提出解决策略，最后纵观整个行政学研究，提出了自己的研究方法。

三、精彩语句感悟

1、如何研究一门学科。

“但是，我们在进入这种研究之前，需要做到下列几点：（l）考虑其他人在此领域中所做过的研究。即是说，考虑这种研究的历史。（2）确定这种研究的课题是什么。（3）断定发展这种研究所需要的最佳方法以及我们用来进行这种研究所需要的最清楚的政治概念。如果不了解这些问题，不解决这些问题，我们就好像是离开了图表或指南针而去出发远航。”

这段话，简单明了地说明要了解一门学科，首先要从它的历史入手，其次要考虑这门学科究竟研究什么，最后要学会这门学科最佳的学习方法。

刚刚开始的行政管理学研究生生涯，对作为一个跨专业的学生来说无疑是一项挑战，这挑战机遇和危险并存。学习得好，可以将本科和硕士阶段的学习内容融会贯通；稍不认真，就很容易掉队。读威尔逊的《行政学研究》，第一个收获便是这个简明扼要的学习经验。

2、政治课程的意义。

“正如黑格尔所说的，任何时代的哲学“都只不过是抽象思维所表现的那个时代的精神。而政治哲学也和其它任何种类的哲学一样，只不过是举起了反映当代事务的一面镜子。”

这段话，让我若有所思，似乎有点理解了政治课的意义。课本中“中国特色社会主义”无疑是一种抽象思维，它所反映的是我们这个时代的精神和事务。因此，我对这门稍显抽象的课程多了一份好感，至少理解了它存在的意义。

3、知识怎样“为我所用”

“如果我们要应用这种科学，我们必须使之美国化，不只是从形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。它必须从内心深处认识我们的制度，必须把官僚主义的热病从血管中加以排除，必须多多吸入美国的自由空气。”

“只要我们能够从根本原则上认识其在环境条件方面的全部根本差别，我们就能够完全和有益地引进他们的行政科学。我们仅需要用我们的宪法把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，把其中的外国气体蒸馏掉。”

这两段话是阐述怎样将国外优秀的行政科学吸收并运用于美国行政体系中。通过这段话，我感悟到知识应该怎样“为我所用”——不仅仅是形式上的改变，而是要将它的思想本质同自己的实际情况相结合，取其精华去其糟粕。

4、学习中要有“思辨”精神

“对于舆论来说，掌握它的人总是占绝对优势的，而要改变舆论则几乎是不可能的。各种制度在第一代人看来，只不过是似乎可以实现某种原则的权之计。下一代则把它尊崇为有最大可能实现这一原则的近似办法。而再下一代则把它崇拜为这一原则本身。几乎并不需要三代人就酿成了这种神化现象；作孙子的常把他祖父犹疑不定的试验看成是大自然固有结构的一个不可分割的部分。”

“这种容易产生混乱的状态，也许可以说明尼布尔[9] 的这样一种说法。他说：`自由绝对是更多地取决于行政管理而不是取决于宪法`。乍看起来这种说法似乎基本上是正确的。显然在有关自由的具体实施方面，其方便条件的确更多地是取决于行政安排而不是宪法保障，虽然只有宪法保障才能维护自由的存在。但是（再仔细思考一下）即使只分析到这里，难道这种情况就是真实的么？自由并不存在于简易的职能行动之中，正如同智慧并不存在于安适与活力之中一样，而安适和活力是与一个强壮的人的四肢活相联系的。存在于人的心目中或宪法中起支配作用的各种原则，才是自由或者奴役状态的最活跃的原动力。”

这两段话都说明了同一个道理：任何既成事实、研究成果，我们都应该批判地理解、吸收。在学习中要有“思辨”的精神，多想一想它为什么是这样，它还可以是怎样。对前人的经验和成果，不是通篇接受，而要抱有谨慎的态度。

四、承前启后

威尔逊《行政学研究》这篇文章，是行政管理的开山之作，是行政学与政治学研究分界的里程碑。它总结了欧洲和英国的行政学历史，为美国以后的行政学研究开辟了新道路。

三、几点思考

1.关于政治与行政的分离

本文中威尔逊提出政治与行政的分离，主要是为美国行政本土化做理论支撑，便于“引进”外国的行政管理方式。

但是，政治和行政并不能完全得分离。在当时的西方民主国家普遍实行的政党制度下，一个政党赢得大选，在组成以本党成员或联盟者为主的议会同时，势必要组成以本党成员为主的政府。在重要职位上都会进行人员的更替，以实行本党的相关政策，这样一来，行政无法抛开政治对其的影响，也无法达到威尔逊提出的“纯正”。

再次，依据威尔逊的主张，政治体制虽不同，但“良好的行政管理规则只有一种”。然而，行政管理的方式和行政结构的设置都是依据本国的特有的政治体制设置的，脱离开原有的母体，此种设计未必会发挥最初的效用。

威尔逊的“政行二分”是美国一种“策略的需要”。在功能角度上的分离是肯定的。

2．关于行政学研究的内容

结合全文内容来看，威尔逊主张行政学研究的内容包括行政职能、人事行政、行政监督、行政责任、行政道德（“净化官场中的道德气氛”）、行政体制等

3.关于行政监督

威尔逊在论述“行政管理与公众舆论关系”（上文第8点）中指出“公共舆论在行政管理活动中起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将其权威批评家的作用。”“对于监督形成整治和行政基本政策的一些力量来说，公众批评则是安全有益的，是不可缺少的。

行政研究应该去发现一些施工中批评获得这种控制，同时又摆脱所有其他干扰的最佳方式”

这也体现出了威尔逊关于行政监督的主张，即发挥公共舆论在行政管理活动中的监督功能，以规范和制约行政人员的行政行为。简言之就是舆论监督机制。

4.关于文官制度（公务员制度）

同上，关于行政管理与公共舆论的关系论述也引出了威尔逊对美国文官制度的主张。首先，“文官制度改革是行政改革的序曲”；其次，有效“控制”公共批评，防止公共舆论对行政的过渡干涉，“改进作为政府推动力量的公众舆论，我们就必须准备好一批作为政府„工具‟的官员”，需要建立“一支训练有素、良好行为进行服务的官员队伍”，“在所有方面对公共舆论有敏锐的反应”。、威尔逊认为理想的文官制度是“他有教养，理智而充满活力，与此同时又通过选举和经常性的公开协商同公众的思想保持密切的关系”。

美国在经历了第一次工业革命后，经济迅速发展，然后直接使用第二次工业革命的成果，经济的发展促使政治发展朝着集权却又多元化发展，120多年前,威尔逊发表了《行政学研究》,研究了欧洲几个发达的资本主义国家，对美国国内的政治和行政进行分析，对于这种情况做较深入的观察将会是很有教益的，《行政学研究》是公共行政学这门学科产生的标志性文献,也是近代政治发展的必然结果。对于民主国家来说，组织行政管理要比君主国家困难得多。如果要想使主权者在执行任务的熟练技巧方面或者在使政府职能达到完美的平衡状态方面，接受任何速成的训练则是不可能的。这使政治制度变得复杂，行政管理使得“组织”这种人民统治的工作变得更加困难了，必须更加规范地发展。

地球人都知道，美国政治以三权分立为基础，威尔逊在《行政学研究》中思想的表述，有其特殊的文化背景和历史背景。从更为具体的政治背景来看,威尔逊体系形成直接的原因主要是政党政治和文官制度，在文章中作者对欧洲几个重要国家的政治制度有详细深刻的分析，从而得出美国式的行政学规划布局，犹如作者在最开头说道“我认为任何一门实用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它”，根据当时美国的经济政治和文化背景，同时也本着实用主义的出发点，文章给出关于“实际工作中解决细节问题”的论述，进一步深入探讨政治和行政的关系，分析欧洲国家需要一个什么样的政府来形式行政权利，讨论美国的行政方向，使它在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化，吸入自由民主的空气，排除官僚主义的风气，这是资本主义行政制度在美国土壤上开出的花朵，同时也为将来的政治和行政制度种下了新的种子。

在整个20世纪公共行政理论与实践的发展中,《行政学研究》一文提出的基本思想都是一个绕不开的主题,一切关于公共行政的理论思考和实践安排,都必须考虑政治与行政二分的框架。但是，威尔逊的行政学成就所代表的是工业社会的政治文明，十九世纪末，资本主义突飞猛进的发展给世界引入了一个全新的高度，当人类开始走向后工业社会的时候，关于公共行政的新理论及其实践也进入了一个新的纪元，美国政治在世界舞台上也越来越让人为之瞩目，影响了世界发展新的格局。

从时间维度看，威尔逊架设了沟通19世纪和20世纪行政学演变的桥梁；从空间维度看,他架设了欧洲大陆特别是法国、德国行政研究与美国行政研究的越洋的桥梁；从学科维度,他架设了政治学、管理学、历史学、法学、经济学等交叉领域间的桥梁,从而使行政学研究的中心从欧洲转向美国。

他认为政治与行政既有联系又有区别。行政活动是政治活动的一个组成部分。但是行政活动领域是一种事务性的领域，属于技术范畴，而政治活动则要重大和复杂得多，政治领域内充满混乱和冲突，这远非行政活动所能相比。

文章中旁征博引政治、经济、文化、哲学等方面的内容，对行政问题有深入探讨和突破性的贡献，这样的经典之作是非常值得读和进一步研究的。光从美国的背景和世界发展的趋势上来看，不足以探究清楚文章的全部内容，但它给了我们很多借鉴。

在工业化和城市化的进程中，暴富起来的工业资本巨头利用手中的财富进行“权钱交易”，希望用政治来更大作用于经济的发展，再从中获利，这是资本主义发展的弊端，而这对于二十一世纪的中国，具有重要的研究价值，中国经济的快速健康发展必要要带来政治体制的改革，使行政更加高效，对行政学研究的必要性和目的的研究，为我们今天的行政改革和发展打下了坚实的理论基础，指明了改革的方向，对当代行政学发展有十分重要的借鉴意义。众所周知，行政学的研究可以给解决政府越位问题以指导性的意见，这需要政府管理部门深刻认识、科学定位和有效分解政府的管理权限和管理范围，把不该由政府承担或政府管不了、管不好的职能转移出去，实现政府与企业、社会、市场之间的合理分工、有机协调和高效整合。解决政府错位问题，就要求理顺政府各职能部门之间的职责权限管理，合理界定政府及其各职能部门的职能便捷和权责范围，避免因分工不当、责任不明导致政出多门、交叉错位、运转不协调等问题。解决政府管理缺位问题，要求把应当由政府办的事情真正抓起来，承担起构建社会主义和谐社会的公共责任和政府使命，避免管理出现断档、公共服务出现真空。

文中有一句话是“与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”，对行政学的研究可以给贯彻宪法、执行党和政府的决策带来推进作用，中国政府是一个中性政府，不像西方的两党或多党制度那样代表着一部分人的利益，我们的政府是为最广大的人民群众谋利，有着远大的目标。……（省略数言）

随着行政体制的改革和完善，一定会对民主体制的改革起到促进作用，这就进入威尔逊所说到的政府经历的三个发展时期的第三个时期，既拥有最高权力的人民在使他们掌握权力的新宪法的保障下，着手发展行政管理工作的时期。我国行政制度的改革要为我们所要进行的工作做一种思想准备。它将通过树立公共机关受到公众信任的神圣尊严，使官场生活中的道德气氛得到矫正。它还通过使机关变得公正不阿的办法，开辟一条机关事务有条有理的道路。通过端正机关工作的动机，文官制度改革有可能使机关改进其工作方法。文章中的很多思想都对我们国家的行政体制改革具有宝贵的借鉴意义，经典和闪光的著作能简省自我摸索的时间，而它提供给我们的就是闪光的思想和经验。

最后，用威尔逊在《行政学研究》中的原文来结尾，“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上。”我们不会让他失望，肯定会走得更稳、更远。

第四篇：《新公共管理》读书笔记

读《新公共管理》笔记

赵成根老师的理论：公共治理模式=市场经济体制+民主政治体制+官僚行政体制

一、新公共管理改革运动

二十世纪后二十年成为新公共管理改革的年代。从英美发端的这场改革，很快扩展到澳洲的新西兰和澳大利亚，欧洲的法国、德国、荷兰、挪威、瑞典等国。

英国的政府改革

1979年英国撒切尔夫人为首的保守党，在尼斯坎南新保守主义思想的指导下启动了英国的行政改革。主要做法是以公共服务的市场化为核心的民营化改革，包括：国有企业私有化；签约外包的运用；鼓励私人投资行动。1979年开始启动的以管理绩效评审为核心的“雷纳评审”；1983年开始推动指在树立成本意识提高公共部门的经济和效率水平，从而降低公共开支的“财政管理模式创新方案”；1988年开始实施“下一步行动”改革，运用一整套商业管理模式，重塑了英国政府管理结构和模式。尤其是对政府决策功能和管理、服务功能科学划分的基础上，在管理和服务部门引入执行局制（agency），对于现代官僚行政体制和改革具有革命性的创新价值。

1991年约翰·梅杰上台后发动了声势浩大的“公民宪章运动”，通过在四十多个具体的公共服务行业推动顾客导向的服务承诺制，努力提升公共服务质量和公民满意度。1997年托尼·布莱尔以新工党的政治形象结束了长达18年的保守党的执政格局。他一方面继续推进保守党执政期间推行的改革（私有化改革）；另一方面，针对保守党执政时期过分强调公共服务提供过程中的竞争，忽视了公共治理主体之间的有效合作和协调，从而带来碎片化的制度结构的弊端，提出了构建协同式政府的新的改革构想。布莱尔政府认为，传统的做官制模式和保守党的市场化模式都各有局限，正确的选择是充分利用公共部门和私人部门各自的优势，通过多方面的合作共同为社会和顾客提供满意的服务。布莱尔政府的协同式政府改革，改变了传统的保守党政府强调政府退却的理念，而是努力让政府有所作为。政府与私人部门之间的合作，从目标设定到具体操作从组织结构到文化整合，从政府内部到政府外部无所不包。即不是依靠传统官僚制的命令服从关系，也不是依靠新公共管理的合同制而是建立在观念共识、目标分享和组织整合基础上的相互信任的诚信关系。

美国的政府改革

同英国一样，1981年共和党里根政府上台执政后，运用新自由主义的改革理论启动了美国的新公共管理改革。主要形式是公共产品和服务的签约外包。另外一项重要内容就是放松政府管制。同时，政府管理体制改革也是里根政府、克林顿的美国政府改革的一个重要组成方面。通过贯彻顾客导向、绩效导向、战略导向和结果控制等原则，通过精简机构、裁减政府雇员、放松政府管制、引入竞争机制和推行绩效管理等具体的改革措施力求创造一个成本更低、效率更高的经济型政府。

英国、美国、新西兰的新公共管理改革构成了20世纪80年代以来各国改革的主流，但各国因政治结构、经济发展水平、文化差异等不同，改革模式呈现越异性发展。英国著名公共管理理论家、改革分析家波利特将各国的改革分成了四种模式：

一是维持现状派。这些国家主要通过松绑、精简机构、收缩预算等措施，“减轻”现存的官僚制度，使现行结构和模式更好地运作，尽可能地维持现状。德国和欧盟所采用的就是这样的改革战略。

二是现代化派。这些国家的改革，一般包括结果导向和业绩导向的预算改革。强化绩效评估，适度放松僵硬的人事制度，权力下放，强调战略计划的功能等，主要属于政府管理结构和模式自身的调整和变迁。此类包括加拿大、芬兰、法国、荷兰和瑞典等。

三是市场化派。主张在公共部门内部引进更多的竞争和市场类型机制。英国、澳大利亚和新西兰属于此类。

四是小政府派。主张把任何可能私有化的东西全部实现私有化，从而回归守夜人式的国家，政府只承担一些私人部门不能或不愿承担的核心职能。英国、澳大利亚、新西兰部分时间属于此类型。

美国的改革既有很强的现代化因素，也有很强的市场化趋势，难于归类。

政府管制是现代市场经济条件下，政府管理市场经济运行的一种基本方式。20世纪政府管制的发展，确实在很大程度上塑造了稳定规范的市场经济秩序。但到20世纪70年代，过度的政府管制限制了市场自由和活力，政府管制机构膨胀，开支过大，管制成本过高，以及管制过程中的腐败现象等弊端，已经严重制约了市场经济的有效运行和经济发展。

二、什么是新公共管理

学者对20世纪80年代以来的全球范围的公共管理改革概括为：公共管理主义、市场导向的公共行政、后官僚制、企业家型政府、苗条政府、善治、新公共管理等。

英国著名公共管理学家胡德在《行政管理》杂志发表了《一种普适的公共管理模式》一文，提出“新公共管理”（new public management，NPM）概念，概括了公共管理的精髓，也反映了各种理论家的主要看法：（1）在公共部门引入精细的专业化管理；（2）明确的绩效规范和绩效评估，科学界定组织目标和组织部门、各单位的目标；（3）实行绩效导向的资源配置和报酬管理制度，废除传统的高度集权的官僚制人事制度；（4）实行公共部门组织单位的分散化转型，实现供应者和生产者的相对分离，充分利用合同制和特许经营等制度安排的效率优势；（5）在公共部门中引入更多的竞争；（6）运用私人部门管理实践中成功的管理模式；（7）在使用资源过程中，更多地强调纪律和节约，提升资源使用效率。

英国著名公共管理专业费利耶在《行动中的公共管理》一书，对新公共管理进行了四种分类：（1）效率驱动模式：这种改革模式以追求效率为核心目标，试图用商业管理的技术和方法来改造公共部门的运行模式。（2）组织规模缩减和分权模式：从科层管理向合同管理转型，强调组织间的战略联盟，从标准化的服务向灵活多样的服务系统转型。（3）追求卓越模式：强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门的管理影响。（4）公共服务取向模式：强调在公共服务过程中实现公民参与和维护公共责任。

历史上任何一次重大变迁都是危机推动的结果。

公共管理的革命性转型

第一次转型

19世纪70年代—20世纪70年代,工业革命导致社会经济结构和经济发展变革,从而社会结构也发生了重大转型。第一是现代民主政治制度的发展，普选制；二是，现代官僚制行政组织体制的发展，层级化、专业化、制度化的官僚制组织系统迅速发展起来；三是现代政府的扩展。这一百年是政府职能扩展的一百年，政府从自由资本主义时期的消极无为的守夜人转变为一个无所不包、无所不管、无所不能的积极的大政府。四是现代国家的权力结构转型。行政职能扩张，行政机构和人员规模膨胀，国家不再称为政治国家，而是一个行政国家。

第二次转型

20世纪70年代末，以英国撒切尔夫人和美国里根政府改革为启动标志，国家公共治理模式向新公共管理模式转型。这次重大转型恰是国家的退却，是校正20世纪 2 以来政府过度扩张、民主过度发展基础上国家的政治行政结构、政府的公共政策结构、公共产品和服务供给模式暴露出来的问题和弊端。其核心目标是降低公共治理成本，提高公共治理效率，提升公共产品和公共服务质量和水平，塑造经济型政府。（1）重塑行政组织结构，构建分权的、专业化的行政管理组织；（2）财政管理体制改革；（3）文官制度改革；（4）内部市场和准市场机构的运用；（5）实行绩效管理；（6）强化质量管理；（7）加强组织间的合作和协调；（8）顾客导向的公共服务承诺制。

不断塑造新的平衡

不同历史时期，公共治理模式的差异只是相互冲突的原则和治理工具之间平衡点的不断位移，因而构成不同的平衡结构而已。世界在不断寻找平衡点：包括自由和平等之间的平衡；政府和市场之间的平衡；民主和权威的平衡；管理和行政之间的平衡；社会精英和普通民众之间利益关系的平衡。

从来就不存在一种普遍适用的管理模式，任何一种管理模式都是在特定的环境下，满足特定的社会需求而存在、运转和有效地发挥作用的。在历史发展的不同时期，随着客观条件的变化，公共治理中的各种平衡关系也在不断地调整和变化，总是在两个极点之间像钟摆一样不断地摆动。

政府的经济人假设

自由主义经济学家亚当·斯密在《国富论》中提出经济人假设。经济人假设构成了西方经济学理论的基石。斯密为第一位自由主义经济学家，《国富论》的主要目的是研究分析自由市场经济体制的内在逻辑。斯密对人的自利动机的分析，则是设计市场经济制度的前提和基础。

关于经济人假设的一段经典描述：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利已心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利。”

人类对自我利益的追求，成为交易型经济机制——市场机制的逻辑起点和基础。功利主义哲学家边沁认为：人的自然的本能就是趋利避害。这种自利动机是人的行为的根本动力。个人由自利动机所驱动的谋利行为，自由地追求利润、财富，增进自我利益，客观上也对大多数人有利，增进了最大多数人的最大幸福。

赫伯特·A·西蒙最早将有限理性引入经济学理论，他提出：在人的选择行为有限理性的前提下，人的选择模式不可能是最优选择模式。人的选择行为受到信息不周全、知识不完备、决策成本限制等一系列主客观条件限制，根本达不到理性程度。

行动经济学认为：人关不是完全自私的，如父母会愿意为孩子奉献自己的大部分财产，会为慈善基金捐款等。人的行为也不总是理性的，如炒股、赌博的时候。正确理解经济人假设：

斯密自利经济人假设的“自利”绝不简单地等同于“自私”，不否认为人的各种良好动机的存在，也绝不否认人的动机结构的复杂性。斯密的“自利”从根本上说，不过是对社会个体“自我”的理解、承认和尊重。

斯密的理性，主要是人在动机意义上的理性。其基本模式概括为：主观动机模式——环境——客观社会行为模式。在人进行主观选择的过程中，大量的、综合性的环境因素都会影响他的选择行为。人是客观环境的塑造物。人是各种社会关系的总和。对斯密经济人假设的完整理解，必须把它放在一定的客观环境下，尤其是一定的制度条件下来加以考察。因此，为重塑人的行为模式，必须首先重塑环境。不合理的制度系统必须导致劣质的行为淘汰优质 3 的行为，一整套具有良好品质的制度是构建一个良好社会的关键。唯有良好的制度系统，才会同时实现个人自由和社会和谐这两个相互冲突的目标。斯密对人类制度设计理论巨大的贡献在于，好的制度必须是充分尊重人的自由选择、自主选择的自由和权利，激发他最原始的、最基本的动力。不是靠强制、欺骗，而唯有依靠自然的制度系统，才能激发社会最强大、强烈的一个能量、能量源，那就是“人对自我利益的关系和不懈追求”。在私利的追求和公益的实现这两个相互冲突的目标实现和谐的过程中,制度发挥了关键性的调节使用。

公共选择理论的经济人假设

詹姆斯·M·布坎南运用经济的研究方法来分析社会公共治理问题，提出了公共选择理论这一“政治的经济理论”。他认为个人在公共选择过程中就像在市场交易过程中一样，同样追求自我利益的最大化。布坎南认为，经济学的本质就是一门交换的科学，把这一观点应用到政治领域，公共选择理论认为政治学也是一门交换的科学。是一种有组织的市场交换。公共财政学派认为“政治是复杂的交换”，“政府是公共交换的补偿过程”。

根据公共选择理论的看法，所谓政治市场是指政治家、官僚和选民等政治主体围绕公共物品和服务供给所形成的关系结构。

英国著名的政治思想家托马斯·霍布斯在其名著《利维坦》中表述，导致人类冲突的本质是利益的冲突。在人类开性中，我们发觉有三种主要争执的原因。第一为竞争，第二为猜忌，第三为荣耀。第一种原因，使人类为利益而侵略；第二种原因，使人类为安全而侵略；第三种原因，则使人类为名誉而侵略。

个人主义是近代自由主义政治学和自由主义经济学共同的思想起点和思想精髓。

第二章

公共物品理论

1651年，英国著名思想家托马斯·霍布斯在《利维坦》中指出，国家的本质“用一个定义来说，就是一大群人互相订立信约，每个人都对它的行为授权，以便使它能够按其有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”。这句话指明了国家或政府存在的合理性在于其为个人提供公共服务。“大家的和平与共同防卫”是我们看到的最早的公共物品。

公共物品总是与某种组织相联系的，公共物品总是某个组织的公共物品。

1740年，英国著名政治哲学思想家大卫·休谟在《人性论》最指出“政府存在的理由就是促进某些共同的目的或动机。

亚当·斯密首先注意到了公共支出的必要性与市场失灵的存在之间的关系，并由此推进在物品提供方面政府对市场的替代功能。他在《国富论》中指出：“君主要做好三件事：第一，保护社会不受其他社会侵犯；第二，建立严正的司法机关，保护个人不受他人伤害；第三，建设并维护公共设施。”斯密所指的公共工程主要是国防工程、行政司法方面的公共设施，还包括方便商业、促进教育的工程和设施这些对全社会有益的工程，由于所需费用太大，并且其收益难以弥补成本，因而不能指望由私人来提供。因此，公共物品的提供就成为政府的一项职能。

19世纪英国著名经济学家约翰·斯图亚特·穆勒在其《政治经济学原理——及其在社会哲学上的若干应用》一书中通过路灯、港口、灯塔、堤坝等工程建设的案例，证明诸如此类的公共服务应该由政府提供。因为“公共服务的提供是重要的，但没有人感兴趣，因为这些服务的提供并不必然自然地获得适应的报酬。”“个人不具备任何手段去截留那些利益，而避免其流向他人，也难以收取费用补偿其创造者。”

维克塞尔在1896年出版的《财政理论考察兼论瑞典的税收制度》中指出，公共物品所给 4 予个人的边际正效用，应与个人纳税所损失的财富的边际负效用相等，这就是著名的“利益财税原则”。

历史上最早关注公共物品的政治哲学家和政治经济学家是A·R·林达尔。他在1919年《公平税收》中提出“公共物品”这一概念，并指出公共物品是国家对人民的一般给付，个人或集团通过赋税的形式购买公共物品，并由此建立了林达尔模型。

1949年，戴维·布坎南在《政府财政的纯理论：一个建议的途径》中指出，关于公共物品的提供，“在政府与个人之间一定存在着类似市场的联系”。这个“准市场”就是民主社会的投票决策机制，由此构成了布坎南解决公共物品供给的主要思路。“准市场”为公共物品私人提供模式的提出奠定了基础。

公共物品、私人物品

经济生活中许多过去由政府公共部门提供的物品，现在可以在政府的科学管制下由公私企业提供，如城市交通、供水、供电、通讯等基础设施产业。

影响公共物品形成的技术包括两项：一是排他性技术，即阻止搭便车行为的技术能力，如果有足够的成本低廉的排他性技术，就不会导致物品或服务的公共部门垄断。公路隧道借助非接触式电子收费设备实现了私有化运营。二是公共物品本身的生产技术水平，如现代复杂的自动灭火系统使一些消防工作变得更加“私人化”，新的演播技术使世界上的娱乐变得更为公共化。技术往往是影响公共物品与私人物品之间相互转化的重要因素。

公共物品的属性 “公共物品”（public goods）的严格科学的定义是由萨缪尔森于1954年在《公共支出的纯理论》一文中给出的。即，公共物品是这样一种物品，个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。某种物品的社会消费总量等于每个消费者对该物品的消费量，不仅每个消费者对该物品的消费量相等，而且每个消费者的消费量与社会对该物品的总消费量相等。斯蒂格里茨在《政府经济学》中写到：“要排斥任何人的使用是不合理的，一个人的消费不会减少其他人消费的数量，这就是说，多供给一个人物品的边际成本等于零。”布坎南《公共财政》一书中强调了公共物品的联合消费特性。

公共物品区别与私人物品的两个本质属性：消费的非对抗性（非竞争性）和消费的非排他性。

斯蒂格里茨在其后来的《经济学》中还发现有些公共物品在消费时会产生拥挤性。

公共物品的分类：纯公共物品、俱乐部物品（准公共物品）、公共资源性物品（公共池塘资源）。

纯公共物品：严格满足消费的非竞争性和非排他性两个条件。纯公共物品听提供方式是非市场的。如，国防、外交、法律等。

俱乐部物品：消费具有非竞争性和排他性。公共的范围是有限的，如收费公路、有线电视。第一，当俱乐部成员数目超过其容纳的固定规模后就会产生拥挤，从而破坏消费的非竞争性，所以限制俱乐部的“消费”数目是必要的。第二，由于俱乐部物品具有排他性，应采取收费这样的办法来限制消费者数目，以排斥非俱乐部成员享用该物品。拥挤性是准公共物品有别于纯公共物品听一个重要特征。

公共资源性物品：同时具备消费的竞争性和消费的非排他性特征的物品。如公共渔场、公共牧场、空气、河水、海洋资源、矿藏等。它们的共同特点是，在消费上具有竞争性，但却无法有效地做到排他。也就是说，无法通过收费的方式将拒绝付费者排除在消费者的行列之外，搭便车成为一种基本的现象。

从动态的角度来看，种类物品听属性是动态变化着的，它们之间的区别也是相对的。从时间上看，在人类文明发展的进程中，随着科学技术的进步和新技术、新方面、新工艺的不断推出和广泛应用，物品的属性也随之不断地变化着。比如，电视节目曾被认为是纯公共物品，但是随着科技的进步，有线电视网可以通过收费来实现排他的准公共物品。与之相反的是，互联网产生之前，信息只能在有限的范围内交换和享用，在网络时代，信息可以全球范围内共享。

从空间上看，随着人类组织化的程度的提供和组织结构模式的变迁，公共物品的属性同样发生了重要变化。

再次，产权的引入对公共物品属的影响。产权的界定会引起物品属性及类别的变化，如作为公共资源性物品的一条河流，产权的界定使其转化为具有排他性的物品。

最后，需求强度的变化对公共物品属性和分类的影响。供小于求的状况、拥挤的到来，排他也就产生，收费方式就有可能使公共物品向私人物品转化。

外部效应分析

资源配置职能是公共财政的三大职能之一，而政府公共财政之所以具有资源配置职能，主要是因为外部效应、垄断和信息不对称等导致的市场失灵现象的存在。

布坎南和斯塔布尔宾给“外部效应”下了这样一个定义：只要某一个人的效用函数（或某一厂商的生产函数）所包含的变量在另一个人（或厂商）的控制之下，即存在外部效应。消费的负外部效应（消费的负外部性），指消费者个体的消费行为给社会带来了损失。从外部效应的概念和分类看，外部效应会使收效或成本外部化，导致经济效率的损失。约瑟失·斯蒂格里茨说：“只要存在外部效应，资源配置就不是有效的。”外部效应是市场失灵的一种表现。

外部效应的成因主要存在两种争论：一种看法认为，外部效应的存在源于市场机制自身（经济人假设）。另一种看法认为，外部效应的存在源于产权的不明晰（公地悲剧）。

外部效应的纠治：1。征税或罚款；2。补贴；3。政府管制；4。法律道德措施；3。产权界定；6。组织设计。

公共物品的多元化供给机制：政府供给、市场供给和社会供给。

第三章 民主危机

各种具有共同利益偏好的社会群体都建立了自己的利益组织，并通过一定的渠道影响政府的政策运行。

民主政府的公共政策成为“千百种集团利益的混合物”。政策过程中政府和社会的互动和交换主要由有组织的利益集团来进行，这种互动的特质决定了政策过程的特点和政策的绩效。公共政策便成为各种利益集团竞争所造成的均衡物。利益集团影响下的政策均衡，一般地说是公正、合理的。

利益集团影响力的大小取决于多种因素，包括组织成员的多少、财富的多寡、组织能力的强弱、领导能力的高低、与决策者关系的远近，以及集团内部的凝聚力等。杜鲁门指出，在利益集团影响政府决策的政治体制中，政府的主要任务应该是建立利益集团竞争的规则，安排妥协与平衡利益，制定政策以规定妥协的方式，执行妥协的结果以解决集团间的冲突。

多元社会利益集团影响政府决策并塑造平衡格局。压力集团之间的冲突是改革和进步的媒介。

福利其本质是社会财富的再分配。福利国家是工人阶段争取政治经济权利的斗争成果。

第四章 科层官僚制组织的危机

科层制的特征：层级化、专业化、制度化

莱宾斯坦提出了X效率理论：

个人的行为具有惰性特征，通常在惰性区域工作，只要有可能，个人就会偷懒，这是由经济人的机会主义特征决定的。

个人的努力水平不是机械决定的常量，而一个随机决定的变量。

莱宾斯坦的X效率理论表明，企业组织成员的努力程度，企业组织降低成本、追求创新的可能性，与他们的运行环境存在着密切的关系，只有创造一定的压力，形成比较强的压力环境，才能推动员工最大限度地努力工作，推动企业最大限度地降低成本，寻求创新。

第五篇：公共口腔卫生和口腔卫生管理

口腔医学网

附录1：公共口腔卫生和口腔医疗服务管理研究方向硕士导师李刚教授简介

李 刚教授现为第四军医大学口腔医学院口腔预防医学教研室学术带头人，兼任中华口腔医学会口腔预防医学专业委员会副主任委员，兼任中华预防医学会口腔卫生专业委员会副主任委员。在口腔医学院、现代管理学院、政治学院、临床医学院、公共卫生学院受过多个专业学历教育，获医学学士、项目硕士学位、医学博士学位。

李 刚教授主讲五年制本科生和八年制研究生预防口腔医学必修课程，同时主讲口腔医学史、军队口腔卫生勤务学、口腔医疗服务管理学、公共口腔卫生管理学、口腔医学导论、口腔医学职业规划等专业相关选修课程，其中军队口腔卫生勤务学课程2007年己被总后司令部军训局列为总后院校百部精品教材建设立项项目。

李 刚教授主要研究方向为公共口腔卫生和口腔医疗服务管理，近年来对我国进行了家庭口腔健康询问探索性调查，对我国进行了口腔卫生资源状况通信调查，设计了“牙科人力指数”、“口腔健康综合评价指数”和我国口腔医疗服务“牙科物价指数”基期水平，对我国居民口腔卫生服务影响因素进行定量分析，对我国口腔卫生人力资源现况的进行了评估和发展预测，提出全国口腔卫生人力和口腔卫生服务配置阶梯，对不同国家口腔卫生人力的需求和对我国口腔医疗机构口腔卫生服务的经济效益进行了综合评价。

李 刚教授完成和承担省部委基金项目、委托课题、企业合作项目等各类科研课题20项，在国内外《Commun Dental Oral Eperdimeology》、《中国社会医学杂志》、《中国医院管理杂志》、《中国健康教育杂志》、《中国卫生事业管理》、《中国医疗保险研究》、《中华口腔医学杂志》、《华西口腔医学杂志》等期刊上己发表相关研究的第一作者学术论文和研究报告337篇，在国内外《J Oral Rehabil》、《BDJ》、《上海口腔医学杂志》、《上海保险杂志》、《中国卫生质量管理》、《中国学校卫生杂志》、《高校教育研究》期刊上己发表相关研究的通讯作者和第二以后作者学术论文和研究报告114篇，主编和编著出版了《口腔预防与社会医学》、《现代口腔预防医学研究》、《现代口腔社会医学论坛》、《我军口腔卫生勤务研究》、《牙科诊所开业管理》、《口腔医疗安全管理》、《口腔医疗人力资源》、《口腔诊所空间设计》、《口腔医疗市场拓展》、《口腔医疗质量管理》、《口腔诊所病人管理》、《口腔诊所感染控制》、《口腔医学职业规划和就业指导》等31本专业图书。副主编和参编出版了《预防口腔医学基本方法与技术》、《口腔经营管理学》、《循证口腔医学》、《临床科研方法与实例评价》、《中国口腔医学实用信息》等20本专业图书。多篇论文被SCI、Medline、CA等国际权威检索收录。

李 刚教授公共口腔卫生和口腔医疗服务管理研究方向包括连锁式口腔医疗专科经营与管理研究、口腔医疗安全管理研究、口腔医疗资源管理研究、口腔医疗服务市场研究、口腔医疗病人管理研究、口腔医疗服务发展战略研究、口腔医疗服务营销策略研究、口腔卫生服务政策和制度研究、基本口腔医疗保险研究、口腔卫生经济研究、口腔医疗保险研究、口腔医学职业病研究、特殊人群的口腔卫生服务研究、口腔医疗服务消费研究、口腔疾病社会负担研究等。