专门立法的不必要性

第一篇：专门立法的不必要性

专门立法的不必要性

见义勇为是中华民族的传统美德,但也需要法律的支撑和保障。然而,发挥法律的作用并不意味着应当制订一个专门的法律。首先,见义勇为是一个社会问题,不是一个独立的法律问题,它在法律上牵涉甚广,绝对不是哪一个法律能够一揽子解决的。其次,通过以上分析也不难看出,现行法律对见义勇为行为有着完备的规定,因见义勇为而引发的纠纷完全可以在现行法律的框架下解决。再次,从经济学角度出发,立法的经济成本是极高的,盲目的立法不仅会浪费有限的立法资源,而且会导致法律的重复乃至混乱。其实,社会需要的不是立法,而是普法。比如,编写相关的法律指南提供给大众和法律工作者。使公民和法律工作者对见义勇为有正确充分认识,并且完善见义勇为的民事救济制度,大力宣传见义勇为的行为,唤醒社会对见义勇为的支持,提高公民道德水平,从而实现人性的回归,净化社会空气,不再让“英雄流血又流泪”的悲剧重演

实践中,见义勇为者最大的尴尬莫过于“英雄流血又流泪”,其合法权益得不到保障。《民法通则》及其《意见》对正当防卫的有关规定是无助于消除这种状况,但并不意味着需要修订法律或者进行专门立法,因为见义勇为者的合法权益可以通过无因管理制度得到很好的保护。

无因管理人即见义勇为人的合法权益主要表现为一定的费用请求权。根据我国现行立法中对无因管理的规定,无因管理人享有必要费用偿还请求权和损害赔偿请求权。民法通则

第93条规定:管理人为本人管理事务所支付的必要费用,有权请求偿还。《意见》第132条规定:《民法通则》第93条规定的管理人或者服务人可以要求受益人偿付的必要费用,包括在管理或者服务活动中直接支出的费用,以及在该活动中受到的实际损失。因此,见义勇为者如果为了被救助者而支出的必要费用,例如,抢救落水者并雇车送医院救治且垫付医疗费用,则可以向被救助者要求偿还雇车费用及垫付的医疗费。

“我今天做了一件好事”

2011年11月5日上午，泰兴“羌溪花园论坛”出现一则“我今天做了一件好事”的帖子，发帖人称，4日中午，泰兴宣堡北侧往孔桥方向的三岔路口发生一起车祸，一辆三轮车撞上了大卡车，三轮车上的一名老妇受伤严重，躺在地上不能起来，路过的群众都不敢多事。他当时开车正好经过此地，随即把老妇抱上了车，送往当地宣堡医院，由于该医院没有CT设备，他又开车把伤者送到了泰兴人民医院。记者注意到，截至5日18时，在不到一天的时间内，该帖已有1108人浏览，近百人跟帖。“好人好事，表扬一下”“救人如救火。赞一个！”发帖人的善举得到了众多网民的赞扬。但跟帖者中也有对发帖人做好事表示担心的，网民“芭蕉夜雨”就跟帖说：“好事做不得。我经历过，差点被讹诈。”记者看到，发帖人自己跟帖称：“事后想想自己也很后怕。”“做十次好事，哪怕一次被讹就完了。”接电话害怕是“讹钱的”5日下午，记者辗转联系上了做好事的李先生。李先生回忆说，当日中午，他开车路过事故现场时发现，三轮车侧翻在地，一名老妇躺在地上一动不动，同车的老汉站在一旁不知所措，而肇事的货车司机也被眼前发生的一切惊呆了。他当时并没有多想，意识到“得赶快救人”，一边催促货车司机报警，一边用手机简单对现场进行拍照，其后便和货车司机一起将躺在地上的老妇抱上他的车，送往当地宣堡医院。到医院后，老妇喊头疼，而该医院没有CT设备，他又开车火速将老人送到了泰兴人民医院。途中，他和货车司机交换了手机联系方式。老妇进入抢救室后，他便开车回家了。当天下午，他把他救人的壮举告诉了朋友，谁知竟被朋友责怪了一通。朋友称他不该鲁莽救人。朋友还用另一个朋友的亲身教训提醒他。原来，他朋友的朋友前不久也是好心救人，结果反被获救者的家人“讹”去3.9万元。李先生说，鉴于此，当天下午，他接到货车司机的电话时，心里就怦怦直跳，担心是“讹”他的电话。结果是货车司机专门致电感谢他的，并告诉他老妇断了6根肋骨，肺部轻微积血，由于抢救及时，没有生命危险。

第二篇：反垄断法立法的必要性和可行性

内容摘要：【摘要】反垄断法与反不正当竞争法是竞争法律体系的两大组成部份。从1994年开始，反垄断法就已经进入到国家的立法日程，但一直以来，由于社会各界对其立法的必要性和可行性争议非常大，直到现在反垄断法仍未出台。我国要建立公平、竞争、统一的市场秩序，需要一部适合我国国情且具有可行性的反垄断法。这部反垄断法中应该包含禁止行政垄断、禁止垄断协议、控制企业合并、禁止滥用市场优势地位四个方面内容，而在自然垄断、知识产权和特定的卡特尔协议适用除外，同时要建立一个独立、高效、权威的反垄断执法体系，明确设置垄断违法行为的法律责任。

【关键词】反垄断 立法 必要性 可行性

一、反垄断法立法必要性和现状

竞争法律在市场经济法律体系中占有极其重要的地位，国外称之为经济宪法或经济基本法。据联合国以及经济合作与发展组织（oecd）统计，当前世界上约有80多个国家制定了竞争法律[①]。竞争是市场经济的灵魂，运用法律手段确保市场经济主体平等、公平、自由地参与市场竞争，是世界各国通行的作法。反垄断法被西方国家称为“经济宪法”，主要原因是反垄断法所维护的是竞争自由，完善的是有效竞争的市场结构，制止的是限制竞争、不公平交易的行为。反垄断法在维护竞争秩序、促进经济发展中发挥了积极的作用。反不正当竞争与反垄断是竞争法律的两大部份，我国第八届全国人大常委会第三次会议于１９９３年９月通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》，但是《反垄断法》却至今没有出台。我国需要一部能确保市场经济主体平等、公平、自由竞争的《反垄断法》。

（一）反垄断法立法的必要性

1、维护竞争自由和保护消费者权益需要一部反垄断法

打破行业垄断和地区封锁，促进商品和生产要素在全国市场自由流动，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，创造公平竞争的市场经济环境，切实保护经营者和消费者的合法权益，就必须完善竞争法律制度，这是建设中国特色社会主义市场经济体制的需要。只有维护公平和自由竞争的市场经济机制才能使社会资源得到优化配置，企业才能具有创新和发展的动力，消费者才能得到较大的社会福利。

2、制定反垄断法对中国加入ｗｔｏ具有重要意义

随着我国加入世界贸易组织和国内市场进一步对外开放，更多的外国企业和外国商品将会进入我国的市场，竞争将越来越激烈。跨国公司对中国经济的影响越来越大，遏制跨国公司在中国的垄断违法行为，保护民族工业和国家经济安全，促进中国市场经济体制的建立和市场结构的完善，亟需制定反垄断法。

3、不合理垄断行为需要法律制约

我国要建立公平、竞争、统一的市场秩序，但一些垄断现象，如限定价格、价格歧视、划分市场、垄断协议、掠夺性定价、搭售、强制交易、公用企业限制竞争的行为等，严重地干扰了市场经济的正常运行，破坏了竞争和市场秩序。现行法律规定不健全，需要一部明确的反垄断法，对不合理垄断行为予以制约。

4、反垄断与发展规模经济不矛盾

反垄断法禁止的是垄断违法行为，而不是垄断状态。垄断组织作为经济组织形式，没有合法与违法之分，是中性的，只有当垄断组织是以限制竞争、取消市场为目的而成立，或垄断组织实施了破坏竞争秩序的行为时，才是违法的，反垄断法才予以禁止或抑制。反垄断法不反对经济规模和大企业，只是反对限制竞争的大企业滥用其市场支配地位的行为。反垄断法在保护自由、公平竞争的同时，也会促进规模经济的发展。

5、反垄断法具有促进经济体制转轨和完善市场结构的特殊作用

我国当前正处于从计划经济向市场经济的过渡阶段，政企不分的现象尚未完全改变，来自政府方面的行政性限制竞争的情况仍然十分严重，特别是地方保护主义。行政性限制竞争远比经济性的限制竞争严重得多，这也是我国当前建立有效竞争市场模式的主要障碍所在。反垄断法的出台有助于政府及其所属部门建立公平、公正、自由的市场观念，具有促进经济体制转轨和完善市场结构的特殊作用。

（二）反垄断法立法的现状

反垄断法的制定波折不断，我国早在1994年开始《反垄断法》的制定，起草工作由国务院法制办、国家工商行政管理总局和原国家经贸委联合负责，当时该法被列入第八届全国人大常委会立法规划，但并未出台。４年后，再次被列入第九届全国人大常委会立法规划，但期间仍未出台。２００３年１２月份，全国人大常委会又将该法列入十届全国人大立法规划，并作为本届人大要出台的重要经济立法项目。国务院也将该法列入２００４年立法计划，《反垄断法》草案终于在05年6月上交国务院法制办。由于对其中的一些问题争议过大，原计划在2005年10月由全国人大常委会审议的草案被安排在今年6月进行初审。根据全国人大常委会2006年立法计划的安排，制定《反垄断法》将是今年6月全国人大常委会会议的重要议程之一。

其实反垄断法的酝酿，时间更早。1980年，国务院就发布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，从此揭开了我国反垄断立法的序幕。１９８７年８月，原国务院法制局成立了反垄断法起草小组，１９８８年就提出了《反对垄断和不正当竞争暂行条例草案》。我国1993年开始实施的《反不正当竞争法》是一部制约不正当竞争行为和限制竞争行为的法律，该法禁止的11种不正当竞争行为中有5种属于限制竞争或者说是垄断行为，主要包括公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者限制竞争行为，行政性垄断行为、低于成本价销售行为、搭售行为和串通招投标行为。据统计，全国已有25个地方性立法机关制定了《反不正当竞争法》的实施条例或实施办法。这些地方性法规依据法律规定不仅对工商部门履行反垄断职能作了细化，还做出了补充规定，特别规定了禁止一些联合操纵市场的卡特尔行为的反垄断法律法规等。[②] 现行反垄断法规是分散在价格法、反不正当竞争法、招投标法、国家各部委对垄断问题所作的行政性法规等众多规范性文件之中，缺乏一部统一和系统的法律规定。在这种情况下，中国目前也缺少一个独立和权威的反垄断执法机关。

二、现行反垄断法的特点

1、没有反垄断基本法，而涉及反垄断的相关规定不健全、杂乱零散

现行的反垄断立法大多以规章、地方性法规的形式体现。如1989年国家体改委、国家计委等联合发布的《关于企业兼并的暂行办法》，国家工商行政管理局1993年发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》等。在缺少基本法的情况下，各个部门的立法的统一性就很成问题，各个地方性法规规定也相互不同，而且，这些法规的解释也缺少相应的标准。没有一部基本法，这是一个法律体系统一和完整性的问题。其次，对一些垄断行为没有规定或者规定不健全，对滥用市场优势地位的其他限制竞争行为及经营者之间卡特尔协议限制竞争行为没有规定，造成监管缺位，而对于低成本销售行为、搭售和附加不合理条件行为，都没有明确规定法律责任，对行政垄断行为的处理力度弱，不具操作性。

2、部门立法，争议不断

目前我国并没有一个统一的反垄断执法机构，而同时各行政部门为获取法案执行权，进而获得相应的机构设置权和财权，都在努力争取立法主导权。2004年3月，商务部将《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》单独提交了给国务院法制办，在关审稿中商务部将反垄断的执行权划归自己所有；发改委则在2003年通过了自己制定的《制止价格垄断行为暂行规定》，规定中明确赋予发改委对价格垄断行为的认定、处罚、解释等权力。2004年年末，发改委研究机构发布题为《当前经济形势及2005年的政策取向》的报告，呼吁“尽快制定和出台《反垄断法》，从依法管理、提高信息透明度和价格监管等方面加强对垄断行业的管理”。国家工商总局的表现相对较为低调，除了在2004年6月推出一份《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》的报告外，别无其它行动。实际上，早在10年前，国家工商总局就在其公平贸易局下设了反垄断处。自1999至2004年，全国工商行政管理系统依据《反不正当竞争法》查处的垄断案件就有5200多起。[③] 目前我国对反垄断立法主要是由各部门根据其职责针对各种垄断现象进行分别地规定，如对兼并问题、公用企业的限制竞争问题、价格垄断问题等。这当然与转轨时期经济状况复杂多变，不能用统一的规则进行调整有关。而且各部门对反垄断的认识也有待深化。首先，它违背了市场经济统一规则的要求。不同的部门立法和对各个问题的分别立法会使对某一共同的社会关系形成不同的判断标准。其次，它违背了法律的整合性的要求。再者，它使各部门的权限模糊以及法律权威性降低。这些缺陷都使得这种反垄断放在一起进行规定。

3、经济垄断与行政垄断不分

我国现阶段是处于计划经济向市场经济的过渡阶段，尚不具备成熟的市场条件，特别是由于体制的原因，我国当前经济生活中形形色色的垄断主要地不是来自经济垄断，而是行政性垄断。目前法规都将经济垄断和行政垄断放在一起进行规定，这是有历史原因的，在传统的计划体制下，经济垄断与行政垄断的区分是很困难的，国家既是经济的参与者，又是经济的管理者，都是国家职能的表现，具体的表现就是国营企业。用行政的方法安排和管理企业及其生产是原有体制的基本特点。因而在社会主义市场经济改革实践中，对两种垄断进行截然区分是困难的，这也成为我国反垄断法长期难以产生的一个重要的原因。而行政垄断对市场竞争的危害更大，其最典型的表现形式是行业垄断和地方保护。

三、反垄断适用范围的可行性

垄断能带来规模效益，它是商品经济高度发达和科学技术进步的产物，本身就是社会进步的标志。同时依照国家的产业政策和其他经济政策，在某些领域是需要避免过度竞争，在这些领域里进行自由竞争无益于公共利益，在特定领域实行垄断更有利于资源的合理配置，这时就不再适用反垄断法。所谓反垄断法适用除外，亦称适用豁免，系指在某些领域对某些事项不适用反垄断法。具体而言是指在某些特定行为或领域中法律允许一定的垄断状态及垄断行为存在即对某些虽属限制竞争的特定协调或联合或单独行为，反垄断法不予追究的一项法律制度。为了规范我国社会主义市场经济的竞争秩序，建立有效竞争的目标模式，对禁止行政垄断、禁止垄断协议、控制企业合并、禁止滥用市场优势地位四个方面内容，我国反垄断法应予以规定，同时根据我国的实际情况并借鉴一些国家的立法，在部份自然垄断行业、知识产权领域、特殊的卡特尔协议方面，反垄断法适用除外。

（一）应适用反垄断法的范围

1、禁止行政垄断

行政垄断是指政府及其部门滥用行政权力限制竞争的行为。目前经济生活中形形色色的垄断主要地不是来自经济垄断，而是来自旧体制下的行政性垄断。行政垄断的本质是以权经商，即依靠手中的权力与民争利，其不仅阻碍市场的发育和发展，导致社会资源的浪费，而且破坏了国内统一市场的形成，既损害了消费者的利益，也严重损害了企业的利益。此外，滥用行政权力的行为还为某些政府官员以权谋私和权钱交易提供了机会，在一定程度上引发了腐败，损害了政府的形象。行政性垄断经过多年整治，并没有得到有效遏制，一个突出的表现是，石油、煤炭、钢铁等垄断程度原本就很高的资源性、基础性行业，近年来纷纷通过提高准入门槛、实施强制合并等手段，排斥中小企业和民营企业参与竞争，向大型国有企业集中。是否将反行政垄断区别于反经济垄断作为重要章节列入《反垄断法》，是当前争议的焦点。有观点认为不应将反行政垄断内容列入反垄断法中，因为通过行政手段提高国有企业的垄断水平可以提升企业的竞争力、可以保证管理水平防范生产事故、可以维护国家经济安全。然而这种观点经不起推敲，企业的规模和效益应当通过市场竞争来实现，而不是靠行政手段整合。另外生产事故和国家经济安全与企业的大小、所有制也没有必然联系。还有另外一种观点认为，行政性垄断虽然是当前对中国正常市场竞争的最大制约，需要着力解决。但是，行政性垄断是转轨过程中的政治经济体制造成的，必须依靠进一步经济体制改革和政治体制改革，从源头上加以治理，一部《反垄断法》无法承担这个任务。这种观点的确有道理，我们不能指望一部《反垄断法》能够一劳永逸地消除各种垄断。但是，完善社会主义法制要求将禁止行政垄断列入法律规定，而不能仅通过人为决策的行政手段来解决。通过立法才能正确地向政府部门及社会传递禁止行政垄断的信号，才有助于行政垄断问题的解决。其次，将“禁止滥用行政权力限制竞争”列入法律规定，可以明确行政垄断的法律责任，有助于加强对政府及政府部门行使权力介入商业竞争的监督。

第三篇：对反腐败国家立法必要性的思考

对反腐败国家立法必要性的思考

李永忠

2013-3-26 6:48:55来源：2013年03月25日08:42 北京日报

习近平同志在十八届中纪委二次全会上强调，要健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。加强反腐败国家立法，是依法治国、依法执政、制度反腐的题中之义，也是十八大依法治党、保障廉洁政治的新要求。应紧紧围绕十八大确立的党的建设主线，重新审视反腐倡廉法规制度建设现状，加强反腐立法工作整体规划。

现有法规制度体系难以打赢反腐败战争

改革开放30多年来，我们已基本建成了中国特色的反腐倡廉制度体系。但现有的法规制度体系难以保证干部清正、政府清廉、政治清明。

一是战略规划上的制度反腐一直欠缺。邓小平同志不止一次地从制度层面（主要是权力结构）一针见血地指出，我们犯各种错误的“总病根”是“权力过分集中”，并强调“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。现今，腐败滋生蔓延的“总病根”，无疑还是“牛栏关猫”式的法规制度体系，权力脱离“笼子”导致大面积蜕变腐败，直至“腐败愈演愈烈”。以吏治腐败为主征的权权交易发展为对执政党的公信力和生命力危害。

长期以来，我们不仅对中国历史上反腐倡廉法规制度建设成果挖掘、整理和转化不够，而且对清廉指数高的国家和地区反腐

倡廉法规制度成果学习、借鉴、汲取也不够。从人性善、共产党员道德高、无产阶级素质好等理想主义的思维定式中，进行立法规划和制度构建，致使制度上的漏洞和风险仍大量存在，反腐败的目标红线不断压低。

同时，反腐败立法和制度构建在一定程度上存在着追踪腐败现象或腐败手段的误区，使反腐倡廉法规制度建设如同“急诊室”、“消防队”，处于一种应急和被动的状态。制度成本过高，制度效能过低。如公款吃喝问题，党中央、国务院及各省、市、自治区党委和政府反复强调,下发文件几百个,制定的“不准”多达千条。不仅始终未能根除，反而演变成“灰色腐败”。

二是法制体系上的失衡性——重实体轻程序。改革开放以来，我们相对重视实体性法规制度的构建，但程序性法规制度建设明显滞后，制度体系失衡，导致空监、虚监、弱监的问题大量存在。反腐败立法工作和法规制度建设，习惯于将重点放在诊治和矫正之上，偏重于追惩性、实体性制度，忽视程序性、防控性制度；偏重于工作成绩的计算，忽视对工作程序的监督；偏重于对公权力的行使保障，忽视对民权利的程序保障；偏重于腐败行为的查处，忽视对职责权限的界定和自由裁量权的约束，无法切实保证法规制度不因领导人的改变而改变，不因执法者的看法和注意力的改变而改变。

三是制度效能上的有限性——决策力不足、公信力不高、保障力不强。一是制度的决策力不足。由于整体规划不够，加之封建崇权、拜权、怕权思想的深远影响，“人治”思维和现象盛行，监督者不敢监督、不愿监督，被监督者不要监督、不受监督，有法不依、违法不究的情况时有发生，以言代法、以权压制的现象大量存在。二是制度的公信力不高。由于制度设计不科学，或过于宏观，过于笼统，尤其是关于执行程序、违章责任追究等规定不多，对一些具体问题未界定或量化；或制度创建不够谨慎和严肃，草率出台，频繁修改，致使制度的公信力大打折扣。同时，落实制度的责任制度、保障制度、再监督制度也不健全，使一些本来很好的制度得不到贯彻执行，未能发挥制度应有的威力。三是制度的保障力不强。由于制度的决策力不足，公信力不强，制约了制度效能的发挥，特别是专门监督机构被置于执行机关的统制范围，缺乏应有的独立性和权威性，始终处于同体监督的空置、弱置境地，无法发挥监督保障功能。

反腐败立法工作目标是构建制度铁笼子

反腐败立法工作必须以“权力过分集中”这个“总病根”为原点，以权力结构改革为核心，构建防治消极腐败的制度铁笼子。

一是加强反腐败的战略规划，确立权力结构改革原则。制度建设涉及党和国家生活的各个方面，内容十分丰富。但核心是权力结构问题，即以权力结构为核心的党和国家制度改革问题。应加强反腐败立法工作的顶层设计和统筹规划，依据作为国家根本大法的宪法和作为党内最高规章的党章，将权力结构改革列入反腐败国家立法五年规划。厘清权力与权利的授受、制衡和回归的关系，逐步建立

起能够很好体现社会主义本质要求的反腐败权力结构，真正以制度之笼关住权力之虎。

二是提高制度耦合力，形成不敢腐、不能腐、不易腐的制度铁笼子。应把法规制度建设与政治体制改革结合起来，把健全浅层意义上的规章、守则与改革深层意义上的组织体系（即权力结构）结合起来，把党内立法（党内决策程序、表决规程等）与国家立法（财产审报法、反腐败法等）结合起来，把构建不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制与不易腐的保障机制结合起来，做到反腐败立法工作与改革开放和市场经济建设的总体要求相适应，与党和国家制度改革的顶层设计相适应，与党的先进性、纯洁性建设的总体目标相适应，与防治消极腐败危险的总体部署相适应，做到制度与制度之间相互衔接、相互配套，耦合力强、体系化程度高。

三是提高公众参与力。反腐败立法工作必须实行开门立法，注重发挥群众在反腐倡廉和反腐败法制建设中的深厚伟力，不能搞专业人员闭门造车式的立法，不能搞专门机构单打独斗式的建制。务必依靠群众，转换权力结构，探索党和国家制度改革的途径和方法；依靠群众，推进党风廉政建设和制度反腐，创新反腐倡廉法规制度体系；依靠反腐立法，调整权力与权利的关系，支持和保障人民当家作主；依靠法规制度，改善党群和干群关系，保持党的先进性和纯洁性，维护党的肌体健康。

（作者为中国纪检监察学院副院长）

第四篇：安全生产立法的必要性及其重要意义

安全生产立法的必要性及其重要意义

大纲要求：

第二节 安全生产立法的必要性及其重要意义

一、了解安全生产立法的意义、安全生产执法的原则；

二、了解安全生产立法的必要性。

第三节 我国安全生产法律体系的基本框架

熟悉我国安全生产法律体系的基本框架。大纲变化情况：无变化。本讲要点：

１、安全生产立法的必要性及其重要意义 ２、我国安全生产法律体系的基本框架 内容讲解：

第二节 安全生产立法的必要性及其重要意义

一、安全生产立法的必要性(一)安全生产立法的含义 1．安全生产的含义

安全生产是指通过人一机一环境三者的和谐运作，使社会生产活动中危及劳动者生命安全和身体健康的各种事故风险和伤害因素，始终处于有效控制的状态。

注：安全生产是为了使生产过程在符合物质条件和工作秩序下进行，防止发生人身伤亡和财产损失等生产事故，消除或控制危险、有害因素，保障人身安全与健康、设备和设施免受损坏、环境免遭破坏的总称。（引自“安全生产管理知识”）2．安全生产立法的含义

立法有两层含义，广义的立法泛指国家立法机关或其授权的其他机关按照立法程序制定、修改或者废止法律的活动。狭义的立法专指国家制定的现行法律、法规、法令、规章等规范性文件，与“法规”同义。如经济立法特指国家制定的有关经济管理方面的法规。

安全生产立法亦有两层含义，一是泛指国家立法机关和行政机关依照法定职权和法定程序制定、修订有关安全生产方面的法律、法规、规章的活动。二是专指国家制定的现行有效的安全生产法律、行政法规、地方性法规和部门规章、地方政府规章等安全生产规范性文件。安全生产立法在实践中通常特指后者。

加强安全生产立法的必要性(二)加强安全生产立法的必要性

安全生产事故频繁，死伤众多，不仅影响了经济发展和社会稳定，而且损害了党、政府和我国改革开放的形象。导致我国安全生产水平较低的原因是多方面、深层次的，安全生产法制不健全是其主要原因之一，突出表现在： 一是安全生产法律意识淡薄。

二是安全生产出现了新情况、新问题，亟待依法规范。随着我国社会主义市场经济体制的建立，大量非国有生产经营单位的比重增加。在我国社会生产力总体水平比较低下的条件下，这些非国有生产经营单位存在着生产安全条件差、安全技术装备陈旧落后、安全投入少、企业负责人和从业人员安全素质低、安全管理混乱、不安全因素和事故隐患多的严重问题。

三是综合性的安全生产立法滞后。

四是政府机构改革和职能转变后，没有依法确立综合监管与专项监管相结合的安全生产监管体制，尚未建立健全依法监管的长效机制。

五是缺乏强有力的安全生产执法手段。

加强安全生产立法，制定《安全生产法》的必要性 加强安全生产立法，制定《安全生产法》的必要性，主要体现在4个方面：

1．它是依法加强监督管理，保证各级安全监督管理部门依法行政的需要.2．它是依法规范安全生产的需要

随着社会主义市场经济体制的建立，社会经济活动日趋活跃和复杂，各种经济成分、企业组织形式趋向多样化，生产经营单位已由国有企业、集体企业为主，变为国有企业、股份企业、私营企业、外商投资企业、个体工商户并存。这些生产经营单位的生产安全条件千差万别，安全生产工作出现了许多复杂的情况，存在着5个突出问题：

一是非公有制经济成分增多，对其安全生产条件和安全违法行为没有明确的法律规范和严厉的处罚依据。相当多的私营企业、集体企业、合伙企业和股份制企业不具备基本的安全生产条件，安全管理松弛，大多数老板“要自己的钱，不要别人的命”，违法生产经营或者知法犯法，导致事故不断，死伤众多。

二是企业安全生产管理缺乏法律规范，企业安全生产责任制不健全或者不落实，企业负责人的安全责任不明确，不能做到预防为主，严格管理；事故隐患大量存在，一触即发。三是安全投人严重不足，企业安全技术装备老化、落后，带病运转，安全性能下降，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抗御事故灾害。据初步统计。目前仅国有重点煤矿“一通三防”欠账就高达40多亿元。民营企业的安全投入就更少甚至没有。

四是一些地方政府监管不到位，地方保护主义严重。有的地方政府和部门对安全生产不重视，工作不到位，熟视无睹，疏于监管。有的官员甚至与企业相互勾结，搞权钱交易，徇私枉法，为不具备安全生产条件的企业和民营企业老板违法生产经营“开绿灯”。五是国家关于安全生产的基本方针、原则、监督管理制度和措施未能法律化、规范化，许多领域的安全生产监管无法可依。

要解决这些问题，必须依法对生产经营单位的安全生产保障条件、主要负责人和从业人员的安全责任、作业现场和安全设备的安全管理、事故防范和应急措施以及政府和安全生产监管部门的监督管理措施等做出全面的法律规范，使生产经营单位明确应当怎样确保安全生产以及安全生产违法的后果。

3.它是制裁安全生产违法行为，保护人民群众生命和财产安全的需要。

4、它是建立健全我国安全生产法律体系的需要。

第五篇：《校车安全管理条例》的立法必要性分析

王 冰

（华东政法大学，上海 200042）

摘 要：关于校车安全，我国已有相关法律规定，《校车安全管理条例》的相关规定违反了法律优位原则，与我国已有法律相抵触，且《校车安全管理条例》在实施后会造成校车服务性质的紊乱，产生过大的实施成本，也不能从根本上解决校车事故的发生，故通过制定《校车安全管理条例》以解决校车安全问题是不必要的。要保障校车安全，除了完善我国现有的相关法律外，还应注重公民守法意识和交通安全意识的培养，发挥道德在解决校车安全问题的重要作用。

关键词：校车安全管理条例；法律；合法性；实施效果；守法

中图分类号：D923 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2012）08-0106-03 2011年的甘肃校车等悲剧震痛了每一个国人的心，校车安全已经成为社会上普遍关注的问题，甘肃校车事故之后一个多月国务院发布了《校车安全管理条例（草案）》，在2012年的全国两会上，校车安全问题被首次写入《政府工作报告》，要求加强校车相关事项立法，国务院于2012年4月10日公布并实施《校车安全管理条例》（以下简称为《条例》）。《条例》作为校车安全管理的专门法规，主要包括7个方面的内容：一是对确实难以保障就近入学且公共交通不能满足需要的农村地区，要采取措施保障学生获得校车服务。二是明确校车安全管理体制，强化政府及有关部门的校车安全管理责任。三是明确学校和校车服务提供单位保障校车安全的责任。四是设定了校车使用许可，对校车安全技术条件和校车驾驶人资格条件规定了比一般客车更为严格的要求。五是严格校车驾驶人的资格条件和驾驶行为规范。六是赋予校车通行优先权。七是明确包括刑事责任在内的法律责任。《条例》以明确校车安全管理体制、强化校车通行的安全保障、保障学生的乘车安全为主要内容，重在解决保障校车安全的制度、措施问题。但该条例在我国是否有制定和实施的必要，仍是需要探讨的问题。

一、我国关于校车安全已有法律的分析

法律制定，又称法的创制、法的创立，最通常的称之为“立法”，它是指有法的创制权的国家机关或经授权的国家机关在法律规定的职权范围内，依照法定程序，制定、补充、修改和废止法律和其他规范性法律文件以及认可法律的一项专门性活动。“有关法律的目的，乃是法律制定者工作中的一个具有头等重要意义的要素。”[1]任何法律在创制时都具有目的性，明确立法目的是立法的基本要求，也是立法的必要性所在。“法律的目的是法的正当与否、合理与否的评价规则和标准,具有明确的指向性即通过实施法律来规范人们的行为，有效地约束和规范社会生活。”[2]因此，检验一部法律制定的必要性，就是要看这部法律是否能进行有效的社会规范作用，是否被公众普遍遵守和认可。“没有信仰的法律将退化成为僵死的教条”[3]，法律如果得不到应有的尊重，得不到普遍的遵守，创制得再多也可能沦为一纸空文，法的创制也失去了其必要性。

虽然之前国家没有出台专门的校车条例为保障校车安全，但校车在本质上还是交通工具，道路交通安全方面的法律的一些规定同样适用于校车，同样可以为校车的安全行驶提供必要的保障。我国对交通工具的法律规范主要就是《道路交通安全法》，校车作为交通工具之一，也应当受到《道路交通安全法》的调整。在最近发生的几起校车安全事故中，司机醉驾、超载、逆行是校车事故发生的主要原因。而关于超载、逆行，我国《道路交通安全法》第35条规定，机动车、非机动车实行右侧通行；第49条规定，机动车载人不得超过核定的人数。禁止超载、逆行，这一近乎常识性的规则，却被无情的漠视。在甘肃正宁校车事故中，校车驾驶人员安全意识淡薄，左道超速逆行并严重违规超载，校车核载9人，实载64人，对此触目惊心的超载，包括幼儿园的开办者、司机在内，甚至幼儿的家长都一再放任。从校车安全事故案例来看，引起校车安全事故的校车几乎都违反了《道路交通安全法》的规定，是违法上路行驶，换言之，保障校车安全和乘坐校车的孩子安全的关键，不是有没有专门的法律为校车的安全行驶提供规范和约束。校车事故的发生，并不能全部归咎与校车安全法律的缺失，而是各相关方对现行法律的随意违反和肆意漠视才导致的惨剧。

二、《条例》违反法律优位原则并有违法之嫌

根据《立法法》规定，为执行具体法律法规的需要，国务院可以制定行政法规。“行政法规是国务院根据宪法和法律制定的有关国家行政管理活动的规范性法律文件。”[4]《条例》由国务院法制办负责起草，以管理校车安全为内容，具有行政法规的性质。该条例的相关规定违反了法律优位原则，有违法之嫌。

法律优位原则，也称法律优先适用原则，这一原则要求当法律已经对某个事项做出规定时，法规、规章都不能与之相抵触。我国《宪法》和《立法法》明确规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。在我国，有关车辆通行特权的规范已经由《道路交通安全法》和其它法律规定。我国现行的《道路交通安全法》第53条规定：“警车、消防车、救护车和工程救险车在执行紧急任务时，使用警报器、标志灯具，并在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行。”根据现有的法律规定，享有车辆通行特权、不得被超车的车辆只有4类，即“执行紧急任务的警车、消防车、救护车、工程救险车”。另外，《中华人民共和国消防法》第47条也规定了“消防车、消防艇前往执行火灾扑救或者应急救援任务，其他车辆、船舶以及行人应当让行，不得穿插超越”这一特权。而《条例》第31规定“运载学生的校车优先通行”、“在公共交通专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公共交通车辆通行的路段行驶”，第33条规定“校车在同方向只有一条机动车道的道路上停靠时，后方车辆应当停车等待，不得超越。校车在同方向有两条以上机动车道的道路上停靠时，校车停靠车道后方和相邻机动车道上的机动车应当停车等待，其他机动车道上的机动车应当减速通过。校车后方停车等待的机动车不得鸣喇叭或者使用灯光催促校车。”《条例》这两条的规定，实质上是赋予了校车享有“三大特权”，即校车优先通行、在公交专用车道上行驶、停车上下学生时后方车辆应停车等待并不得超越的特权。

我国《立法法》明确了不同形式的法律规范之间的层级效力。根据《立法法》的规定以及法律优位原则，在不同层级的法律规范之间发生冲突时，层级高的法律规范优先适用，层级低的法律规范应服从层级高的法律规范，换句话说，当上位法与下位法对某一问题都有规定时，下位法不得与上位法冲突或相矛盾，若发生冲突，必须适用上位法的规定。《道路交通安全法》和《中华人民共和国消防法》都是由全国人大及其常务委员会制定，是狭义的法律，而《条例》作为行政法规其位阶在宪法和法律之下，它应遵从《道路交通安全法》和《中华人民共和国消防法》有关特权的规定而不能超越，其规定的“三大特权”实质上是违背了法律优位原则，与其上位法相冲突。

三、《条例》缺乏现实必要性和可操作性

第一，《条例》实施会造成校车服务性质的紊乱。界定公共服务的含义是明确校车服务性质的前提，现在社会所公认的公共服务是指国家以公共权力和公共资源为手段向社会公众所提供的社会经济、政治、文化活动等各项服务。公共性是公共服务最鲜明的特点，即要求国家在提供服务时要具备广泛的公益性和服务对象的社会性，体现社会普遍的共享性和必须性。“判断一种服务是否属于公共服务，关键在于其提供方以及其所使用的权力与资源的性质。”[5]在我国，校车服务不全是公共服务。校车服务本身只是特定专业性服务，根据学校性质是公立还是私立，校车可以划分为公共校车与私立校车。虽同是校车服务，但二者的性质是不同的：前者体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系：公立学校是国家提供公共服务的一部分，公立学校的校车也应当属于公共服务范畴；而后者在性质上可归为一种市场经济关系：私立学校不属于公共服务，其校车资金应由学校和择校家庭自行承担，国家没有为私立学校的校车提供资金等服务的义务。换言之，只有使用了公共权力或公共资源所提供的校车服务才是公共服务，而为了个人牟利使用私人资源所提供的校车服务是营利性的私人服务，所以，不应将校车这一专业性服务本身笼统地看作是公共服务来予以立法。

第二，《条例》实施及完善相应基础设施所需的成本过大。“就同一个法律规则而言，法学家维护的是公正，经济学家维护的是效益。但在绝大多数情况下，经济方法和法律方法常常是殊途同归”[6]，2002年3月22日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》规定：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本, 还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”[7]也就是说，国务院在制定行政法规时，应当对其实施和执行产生的成本进行分析。

那么在全国范围内实施条例的成本是多少呢？首先《条例》第14条规定“取得校车使用许可应当符合下列条件：

（一）车辆符合校车安全国家标准，取得机动车检验合格证明，并已经在公安机关交通管理部门办理注册登记”。以上海市为例，要想获得校车证，有两个硬性条件必须要满足：一是车辆具有上海牌照；二是驾驶员具有本地户籍[8]。上海牌照动辄数万元，加上汽车的维护、油费、司机工资、教师工资，需要不少的成本。据统计，上海浦东新区某小学一辆校车一年的收支情况的调查，一年需要的成本高达58500元，如此高的成本实在令许多学校对合法身份的校车望而却步。

其次，根据《条例》规定，接送小学生的校车应当是按照专用校车国家标准设计和制造的小学生专用校车。而据统计，截止2011年4月，全国各级各类幼儿园、小学、初中一共用于接送学生上下学的车辆是285000多辆。但是在这285000多辆里，符合《专用小学生校车安全技术条件》的车辆只有大约10%左右，也就是29400多辆[9]。如果以《条例》的规定来看，绝大多数现有校车都不合格，这些校车如果摒弃不用则造成资源的巨大浪费，若是加以改造，则需要消耗大量的人力和财力。

另外，提供校车服务还需要完善其所需要的基础设施。如果基础设施不能跟进，即使再完善的校车服务，最终也会瘫痪。而为在全国范围内实施《条例》所需要完善的基础设施的资金是巨大的。以道路设施为例，校车虽然是学生用车，但本质上讲还是公共交通工具，在我国的一些偏远地区，连最标准的村级公路都没有，作为较大的公共交通工具，要在这些地区发展校车，就必须对该地区的道路进行改造，这也将产生的不可估计成本。

第三，《条例》的立法目的并不能实际解决其立法原因。立法目的是指具有法的创制权的国家机关或经授权的国家机关制定法律所期待达到的效果；而立法原因是指引发有法的创制权或经授权的国家机关制定法律的事项，两者在一定情形下并不具有统一性，要解决立法原因，还需要立法以外的方式。

《条例》第1条规定，“为了加强校车安全管理，保障乘坐校车学生的人身安全，制定本条例”，这是《条例》的立法目的，即通过对校车进行管制来保护学生的人身安全。而近几年来频繁发生的校车安全事故是推动《条例》制定的最根本的原因。那么对校车进行管制是不是就能解决校车事故的发生？在最近发生的几起校车安全事故中，多数校车并没有质量安全问题，醉驾、超载等交通意识的淡薄已成为事故发生的主要原因，这些道德素质的缺失并不是靠对校车进行法律管制就可以解决的。

制定《条例》并不是解决校车安全事故的唯一方法，保障校车安全不是只能依靠立法。亚里士多德认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”[10]可见，一个社会的伦理道德不健全，良好的法律和制度就难以建立和完善；即使有了良好的法律和制度，人们也不会普遍遵守，在现实生活中就会走样和失灵。当交通意识淡薄到一定程度，设备再齐全的校车也不能阻止校车事故的发生。道德作为规范人们思想和行为的重要手段，更应当在解决校车安全问题中得到重视。

四、有关如何解决校车安全问题的分析

有关校车的路权优先问题，国外与我国存在立法规定的不同。在美国，根据美国教育法规定，儿童必须接受免费的义务教育，乘校车上学是为保障儿童免费义务教育而制定的具有强制性的制度。美国大多数州都立法规定了校车的优先权，其在公路的特权甚至高于消防车和救护车，在美国，公路上随意超越校车是违法的，如果校车要停车上下车学生，后面的所有车辆必须停下来，等校车上下完了学生后面的车才能继续走。在加拿大，校车安全有很完善的法律和规章保障。以安大略省的《高速公路交通法》为例，该法规定了在校车到站停车前，在校车后方行使的与其方向相同和在校车前方显示的与其方向相反的车辆，都必须停在离校车不少于20米的地方，否则将面临高额罚款。

国外通过制定法律确定了校车的路权优先，其立法不存在与上位法的冲突问题。而我国以制定行政法规的形式规定校车的优先通行，存在着法律位阶上的冲突，有违法之嫌。所以首先要完善我国现有的法律。我国现有的《道路交通安全法》并未对校车安全有明确规定，尚缺乏规定校车管理的系统性法律规范，责任主体不明确，管理不到位，而这些规定的缺少，都是为解决校车安全问题所必须明确的。建议在道路交通安全法中增加一章关于校车的专门规定，明确对校车的管理、驾驶员资质、校车优先通行和法律责任等方面作出详细规定，以法律的形式来保障校车安全。

另外还要加强公民守法及交通安全意识的培养，美国和加拿大有关校车的法律制度固然很完善，但其校车的安全更来自公民的自觉遵守。就我国现实而言，除完善现有法律之外，更应当重视对公民守法意识和交通安全意识的培养，不断提高全体公民的素质。如果校车的相关方，包括学校、司机及相关管理部门在内都自觉遵守《道路交通安全法》等法律法规，具备一定的交通安全意识，那么这一系列的校车事故就不会发生。

综上所述，关于校车安全，我国已有法律规定，而《条例》的相关规定违反了法律优位原则、与已有的法律相冲突，并且《条例》在实施后会造成校车服务性质的紊乱，产生过大的实施成本，也不能从根本上解决校车事故的发生，故通过制定《条例》以解决校车安全问题是不必要的。要保障校车安全，除完善我国现有的相关法律外，还应注重公民守法意识和交通安全意识的培养，发挥道德在解决校车安全问题的重要作用。