行政还是司法？——从我国行政复议的性质说起

第一篇：行政还是司法？——从我国行政复议的性质说起

行政还是司法？——从我国行政复议的性质说起

秦旭东

现代社会，“随着行政权的膨胀和积极行政的日益兴起，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁”。（1参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社，2001年版，P288）为了保障公民权利、防止行政权的滥用，必须建立各种监督制度和救济途径，行政复议就是其中重要的一种。

一般认为，我国的行政复议是指“行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度”。（2参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，P279）关于行政复议的性质，理论界存在各种不同的观点，有的认为是一种行政行为，有的认为是一种司法活动，有的认为是一种兼具行政和司法双重色彩的行政司法获准司法活动，还有的认为行政复议形式上的行政行为而实质上的司法行为。（3参见杨解君、温晋锋著：《行政救济法》，南京大学出版社，1997年，P97）目前，同说将行政复议定位于“具有一定司法性的行政行为”，是“行政机关内部监督和纠错机制的缓解”，是“国家行政救济机制的重要环节”。（4参见同前注2书，P280)

讨论行政复议的性质，并不是要求得一个“盖棺定论”，而是为了能对其获得一个较为准确、全面的认识，以促进该制度的发展与完善，利于实践中的实施运作，达至该制度设计的目标和价值追求。

对我国行政复议制度的性质，我们可以从两个不同的视角来作为一个简单的分析。

从形式于实质的纬度来看，在形式意义上，以国家机关的性质为标准，一般将行政机关从事的所有活动都归于行政行为；在实质意义上，以具体行为的性质为标准，行政机关所从事的活动中有一部分具有司法性质。我国行政复议制度是在行政系统内运行的，行政复议机关是行政机关而非司法机关，其行使的是行政职权，行政复议是一种行政内部的监督机制和救济途径，它一般要接受法院的司法监督，这些都是行政复议的“行政性”之所在。但是，在另一方面，行政复议又不同于一般的行政执法行为，它是一种解决行政争议的机制，其运行中一般存在三方主体：行政复议机关、行政相对人（行政复议申请人)和作出被申请具体行政行为的行政机关（行政复议被申请人），复议机关作为独立与复议申请人与被申请人之外的“中间者”对后两者之间的争议作出裁断，行政复议的进行也被要求遵循类似于司法程序的较为严格、规范的程序，这些又是行政复议的“司法性”之所在。因此，说行政复议是“形式上的行政行为和实质上的司法行为”或者是“兼具行政和司法双重色彩的行政司法获准司法活动”都是有道理的。

从应然与实然的纬度来看，对行政复议制度性质又有不同的认识。前述关于形式与实质意义上的讨论基本上是从应然角度出发的，我们还有必要关注我国行政复议制度性质的实然状态，看看其在具体的制度设计和实际操作运行过程中体现了什么样的色彩。

依行政复议法的规定，我国行政复议制度中的复议机关有三种类型：一是作出被申请具体行政行为的行政主体，二是作出被申请具体行政行为的行政主体的上一级行政机关，三是作出被申请具体行政行为的行政主体所属的人民政府。对第一种类型而言，实际上是自己对自己的行为进行审查、作出复议决定，明显不符合“不作自己的法官”的一般公正原则；对后两种型类而言，由于复议机关与作出被申请具体行政行为的行政主体之间存在着行政隶属关系，复议机关往往容易受到“地方利益”或“部门利益‘的影响，很难立足于中立者的角色进行居中裁断。有时被申请复议的行政行为在作出之前已经向复议机关请示过了，作出被申请行政行为的行政主体的决定实际上已经体现了复议机关的意志，这种情况下复议也就没有多少实际意义了。（5参见同前注1书，P299）另外，行政复议工作实际上是由复议机关内部设立的办事机构，即所谓的行政复议机构具体办理的。复议机构不是独立的行政主体，没有独立的职权，它虽然“具体办理"复议案件的受理、审查和裁决工作，但却没有作出最后决定的权力，只能草拟复议决定，提出处理建议，最终还是要听命于其所属行政机关首长，可谓“有职无权”。复议机构的不独立导致复议工作容易受到行政首长意志的不当影响和干涉，“有的行政案件已经复议部门依法定程序复议结束，某些行政首长还以个人意见改变案件处理结果”。（6参见姜明安主编：《中国行政法治发展规律进程调查报告》，法律出版社，1998年版，P280—281）

复议机构一般都是复议机关内部的“负责法制工作的机构”，是所属行政机关首长的办事机构，对于没有行政立法职权的行政机关的复议机构，它除了具体负责行政复议工作之外，作为首长“在法制方面的参谋和助手”，还要“承办领导交付的其它工作”，比如“充当政府的法律顾问或诉讼代理人角色，负责国有产权变动、当地政府与外来投资的合同、拆迁、地方企业间纠纷的解决等工作的法律问题，代理政府参加行政诉讼和民事诉讼，等等”，“为地方经济、社会发展服务”，“替政府操心，吸取教训、提出建议”。（7这些情况是笔者参加2001年北京大学法学院赴河南漯河社会实践考察团，在与漯河市政府办公室法制局的工作人员座谈时了解的。漯河市下辖一区二县，市政府没有行政立法权）行政复议是具有一定独立性和专门性的工作，当与复议机构承办的其它工作和事务发生冲突时，往往是“领导交付的工作”优先，复议工作难于作到规范化和专门化。有些情况下，复议机构承办的其它工作中的事项如与一些复议案件有牵涉，前者往往还会影响到后者的依法公正裁决。

另外，行政复议机关作出复议决定的过程也不同于一般司法活动的裁判过程。尽管行政复议法规定了类似司法程序的复议程序，但其规定还是过于粗略，实践中缺乏比较细致、完备和规范的操作程序，加之没有相对统一和完善的机构体系，行政复议实践中存在大量的不规范甚至是严重违背行政复议法要求的情况。比如，许多复议机关不是依行政复议程序处理行政争议，而是采用传统的行政手段，对符合条件的复议申请不予正式受理，而是先进行协调，或者通过“背后做工作”施压迫使申请人撤回复议申请；复议程序不公开，申请人难于了解复议工作的进展，无法行使自己在复议中的程序性权利；在必要的情况下也不采用听证的方式，听取申请人和被申请人双方的意见；复议过程中不遵守时限的要求，久拖不决；处理结果不作正式决定文书；等等（8参见赵祥生、薛为民：《行政复议非程序化的思考》，《行政法研究》1994年第4期，P59—60）

总之，我国现行行政复议制度中，复议机关缺乏中立性，复议机构缺乏独立性、专门性，复议程序也不甚规范、完备。而实际运做中也远未达到其作为一种行政监督、行政救济和行政争议解决机制所必须要求的那种规范性。（9有关我国行政复议存在的一些问题，还可参见：姜明安主编：《中国行政法治发展规律进程调查报告》，P269-270，P279-282；参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，P299-300）

可以说，我国行政复议制度设计基本上是立足于“行政性”的，在立法者关于行政复议法草

案的说明甚至强调为了“便民”的需要要防止行政复议的“司法化”倾向；行政复议实践中也未体现其应然性质中的“司法性”要求。其实，联系我国整体的“法治状况”来看，这是可以理解的，甚至是必然的。在一个有着千百年的权力高度统一集中、行政与司法不分的法制文化传统的过度，目前连司法系统尚且缺乏独立性，有着浓重的行政化色彩，如何可能要求像行政复议这样的行政司法或者准司法活动达至其应有的司法性要求呢？

这里并不是主张司法性和行政性有孰优孰劣的区别，而是要指出，一种制度的设计和运作所体现的色彩应与其目的、宗旨和价值取向相符合。一般而言，在同等的法治要求的基础上，行政更偏重效率而司法则更关注公平。自近代所谓“行政国”出现以来，行政职能不断增加，行政权力不断扩大，这一方面是维系社会经济良性发展之必须，另一方面又产生了威胁公民权利与自由的问题，因此需要有加强对行政权进行控制和制约的机制来解决这一矛盾。传统上，通过权力分立与制衡的机制，特别是充分利用司法审查制度来防止行政权的滥用，保护公民权利。然而，由于司法资源的有限和司法程序的高成本，在争纷频繁、诉讼爆炸的年代，从成本-效益的角度衡量，必须启动纠纷解决机制之重构。在行政系统内也建立加强行政监督、提供行政救济和解决行政争议的机制，可以比司法途径更为方面、迅速和经济，尤其是在由司法审查做最终保障的基础上，这种机制显得十分有效。西方各国都纷纷建立了相应的制度。（10参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》,P288-294)

我国行政复议制度基本上是在借鉴西方类似制度的基础上建立起来的，但同时又受到我国传统上行政与司法合一制度下行政官员解决纠纷方式和以政策和“领导意志”为依据的行政方式的影响。这两种因素的相比较，实际上是法治与人治的区别。西方的类似制度虽然也是建立在行政系统内的，但却比较注重裁判机构的相对独立性，强调职能分离、程序保障，深刻关怀公正性的要求。英国的行政裁判所制度的发展过程中也有过关于行政裁判所是“行政的还是法律的”之论争，1957年弗兰克委员会的报告选择了裁判所是一种司法机构的观点，将行政裁判所视为司法体系的一种补充。（11参见韦德著、楚建译：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年版，P641)美国行政法上，行政裁决有正式程序和非正式程序，可以根据实际需要灵活应用，协调效率与公正的需要。

我国行政复议制度在面临“行政还是司法”的选择时，一方面不可忽视其效率性的要求，另一方面由不可偏废其公正性的根本要求。在传统法律文化和现实法制土壤的不利影响下，我国行政复议制度的“行政还是司法”的选择还有与英国情况不同的中国特色。我国传统的“行政”与法治语境下的行政根本不可相提并论。当我们提及某种所谓“行政化”倾向时，往往缺乏平等、公平、公开、参与等法治意蕴，而我国当前的行政改革正需要诸如这些法治因素的血液。1989年行政诉讼法的事实，可谓我国法治进程中的一座光辉里程碑，在“民告官”成为可能之时，各级政府及职能部门开始重视政府法制工作，在内部建立法制机构以应对形势之需。1990年行政复议条例实施，行政复议制度也得以发展和完善。这期间的一个重大变化在于，一种公私届别、权利与权力对峙的观念开始生发，在公民与政府之间，公民个人可以作为一方独立的主体参与到一种与政府对峙的诉讼构造中，请求中立的公断人来对它们之间的争议做出裁断。尽管实际当中行政诉讼还有种种不如以的地方，但不可否认的事，一场静悄悄的革命正在进行。（12参见陈端洪：《对峙：行政诉讼的宪政意义》，《中外法学》1995年第4期）行政复议制度作为一种与行政诉讼相衔接的行政系统内的行政争议解决机制和行政监督、救济渠道，同样也应成为这场革命的训练场之一，它更需要的是权利与权力的对峙而不是一方乞讨性地申请救济而另一方高高在上给予恩赐。从这个意义上说，我国行

政复议制度更应当倾向于司法而不是行政。建立相对独立的复议机构、建立公正透明的复议程序、增加复议的公正性等专家们所展望的我国行政复议制度的发展方向（13参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，P301-302），正表明了应当的选择。

第二篇：反倾销案件行政复审、行政复议与司法审查

在反倾销调查中，最终反倾销税的征收是根据以前的出口存在的倾销情况对以后的出口采取的措施，所以，反倾销税率只是一种估计，其目的是抵制倾销，填补倾销幅度。任何一次反倾销调查的发动都会涉及到诸多的利害关系方，为了充分保障不同利害关系方的正当权益，ＷＴＯ《反倾销协定》及大多数国家的反倾销法都规定了行政复审的法律制度。《反倾销协定》第１１条规定，反倾销税应仅在抵消造成损害的倾销所必需的时间和限度内实施。主管机关在有正当理由的情况下自行复审，或者在最终反倾销税的征收已经过一段合理时间后，应提交证实复审必要性的肯定信息的任何利害关系方的请求，复审继续征税的必要性。利害关系方有权请求主管机关复审是否需要继续征收反倾销税以抵消倾销，如取消或者改变反倾销税，则损害是否有可能继续或者再度发生，或者同时复审两者。如果根据本款复审的结果，主管机关确定反倾销税的征收已无正当的理由，则反倾销税收应立即终止。美国、日本、澳大利亚等大多数国家均在国内法层次建立了比较完备的行政复审的法律制度，以保持与ＷＴＯ《反倾销协定》的要求协调一致。我国在《中华人民共和国反倾销条例》中亦确立了行政复审的法律制度（详见该条例第四十七至五十二条）。另外，为了保证反倾销行政复审的公平、公正与公开，外贸部又制定了《倾销及倾销幅度期中复审暂行规则》、《反倾销新出口商复审暂行规则》等部门规章，以规范行政复审的具体运作。

一、解读反倾销行政复审所谓反倾销行政复审，实际上是反倾销主管机关对自己作出的有关的反倾销措施进行重新审查的一种程序性活动。反倾销裁定作出以后，随着客观形势的变化，进口成员方的主管机关应当对继续实施反倾销措施的合理性和必要性进行审查，通过行政复审可以对反倾销措施实施后出现的新情况作出及时的相应调整，以保护有关利害关系方的合法权益。根据上述我国有关行政法规、规章的规定，反倾销的行政复审主要包括新出口商复审、期中复审、期终复审、情势变更复审等。下面对这四种主要的复审做一下简要的介绍。反倾销新出口商复审，是指原反倾销调查期内未向我国出口过被调查产品的涉案国（地区）出口商、生产商（即新出口商），在原反倾销措施生效后要求为其确定单独反倾销税率的复审。新出口商复审申请人不得与在原反倾销调查期内向中华人民共和国出口过被调查产品的出口商、生产商具有关联关系。如果新出口商复审申请人为贸易商，除应符合前款规定外，其供应商也不得是在原反倾销调查期内向中华人民共和国出口过被调查产品的出口商、生产商或与上述出口商、生产商具有关联关系。新出口商复审申请人必须在原反倾销调查期后曾向我国实际出口过被调查产品。新出口商复审申请人在原反倾销调查最终裁决生效后方可提出申请，且申请时间不得晚于实际出口后３个月。新出口商复审调查自立案之日起，不超过９个月。所谓期中复审（复审），是指反倾销措施执行一段时间后（通常至少为一年），国内产业或代表国内产业的自然人、法人或有关组织、涉案国地区的出口商、生产商、国内进口商在反倾销措施有效期间内，根据反倾销措施生效后变化了的正常价值、出口价格对继续按照原来的形式和水平实施反倾销措施的必要性向外经贸部提出复审申请，主管机关根据提交的申请材料等审查是否有必要继续采取反倾销措施。期中复审申请应在反倾销措施生效后每届满一年之日起３０天内提出。外经贸部没有收到期中复审申请，但有正当理由的，经商国家经贸委，可以自行立案进行期中复审。出口商、生产商提出期中复审申请的，期中复审仅限于对申请人被调查产品的正常价值、出口价格和倾销幅度进行调查。国内产业提出的期中复审申请可针对原反倾销调查涉及的所有或部分国家（地区）的全部出口商、生产商，也可明确将复审范围限于指明的部分出口商、生产商。期中复审应在复审立案之日起１２个月内结束。外经贸部应于复审期限届满前１５日之前向国务院关税税则委员会提出保留、修改或者取消反倾销税的建议，外经贸部在复审期限届满前根据国务院关税税则委员会的决定发布公告。２００３年１月５日，外经贸部就是根据国务院关税税则委员会的决定，发布了针对韩国东丽世韩公司提出的要求对其进口的聚酯薄膜所适用的反倾销措施进行期中复审的行政复审裁决公告。[!--empirenews.page--]期终复审，又称日落复审，是指反倾销措施执行满５年之前的合理时间内，国内产业或代表国内产业的自然人、法人或有关组织、涉案国地区的出口商、生产商、国内进口商提出有充分证据的请求而由主管机关发起复审。反倾销税的征收期限和价格承诺的履行期限不超过５年，但是，如果在该复审中主管机关认定终止反倾销税可能导致倾销和损害的继续或再度发生，则可继续征收反倾销税。期终复审亦可以由主管机关依职权发起。情势变更复审，是指采取反倾销措施以后，由于采取反倾销措施的有关因素发生了变化，调查机关对于是否继续实施反倾销措施进行审查。比如，国内产业已经停止生产该产品，或国内已经没有该产业，这时就无倾销以及损害可言。以上四种复审中，新出口商复审主要是对倾销幅度的复审，不涉及损害；期中复审和情势变更复审、期终复审既涉及倾销又涉及损害，而期终复审更侧重对损害的复审。后三种复审由外贸部与国家经贸委分工进行审查。

二、“形似神非”--行政复审与行政复议反倾销行政复审与行政复议不同，看上去行政复审与行政复议颇有相似之处，也很容易被混淆，有些学者也误以为行政复审就是行政复议，但其实两者是性质完全不同的、彼此独立的程序。行政复议是法定行政复议机关应行政争议特定方当事人（个人、组织）的申请，审查行政主体所作出的具体行政行为的合法性与适当性，并作出相应裁决的行政司法行为。我国的行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请。”此处当事人认为具体行政行为具有违法性或不当性。而反倾销行政复审并不是因为原来的裁决违法、错误或不适当，而是因为出现了新的情况，为适应新情况而作出复审裁决。行政复审的法律基础类似与民法理论中的“情势变迁”。兹对两者的异同简要分析如下：１．两者法律性质不同。反倾销行政复审是反倾销调查程序中的一个环节，其裁决是反倾销行政裁决的组成部分，即其并没有超出反倾销主管机关的行政执法范畴，而在行政法理论中，行政复议被视为一种行政司法活动。反倾销案件的行政复议就是解决有关反倾销措施最终裁决等争议的行政司法制度。２．设置的目的不同。设置行政复议制度的目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。而行政复审的出发点则是反倾销主管机关对继续征收反倾销税的必要性、继续履行价格承诺的必要性进行审查，以便针对变化了的情况及时调整反倾销措施的方式、方法以及反倾销税率，从而保持反倾销措施手段的灵活性，保护国内外各利害关系方的合法权益。３．启动程序的主体不同。行政复议只能由作为行政相对人的公民、法人或者其他组织提起。而行政复审是依职权和依申请的行政执法行为，既可以由主管机关自行发起，也可以应有关利害关系方的申请而启动。４．审查对象不同。复议机关不仅审查具体行政行为是否合法，而且还要审查其是否适当。而行政复审审查的对象主要是审查主管机关采取的反倾销措施赖以存在的基础是否发生了变化，从而据此相应调整采取的反倾销措施的方式、方法、对象、产品范围或者取消采取的反倾销措[!--empirenews.page--][1][2]下一页 施等。５．受理的具体部门不同。行政复议权一般由作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关行使。复议机关作为独立于争议双方之外的第三者，以准司法程序来审理特定的行政争议。而反倾销的行政复审则没有这方面的特殊要求，可以由作出原具体行政行为的部门负责。另外，两者审查的频度不同。行政复议基本上实行一级复议，以书面复议为原则；而反倾销行政复审发起的频度则比较高，如新出口商复审、一年一度的期中复审、期终复审等。

三、“严正承诺”--行政复审的司法审查我国在《加入世界贸易组织议定书》中庄严承诺依照ＷＴＯ协定的有关规定建立公正的司法审查制度，其中关于司法审查的承诺是ＷＴＯ规则司法审查一般要求的具体化，是我国履行司法审查义务的具体依据，即我国需要直接履行的司法审查义务是我国《加入世界贸易组织议定书》中的相关承诺。履行该议定书对司法审查的承诺，无疑是履行义务的重要组成部分。如果法院不能真正独立、公正地行使司法审查权，如司法审查程序不畅通，熟悉ＷＴＯ争端解决机制的外国人很可能更愿意通过其本国政府直接在ＷＴＯ争端解决机构寻求救济，而绕过国内司法救济。而且，如果法院不能真正独立、公正地行使司法审查权，这本身也可以构成不履行ＷＴＯ规则。这是对我国严格履行司法审查承诺的外部硬约束。２００２年１月１日起施行的《中华人民共和国反倾销条例》第五十三条规定了反倾销措施的司法审查机制，即对终裁决定不服的，对是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定不服的，或者对复审决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。其中包含的行政复审决定有对新出口经营者征税的决定，有关保留、修改或者取消反倾销税以及价格承诺的复审决定，对于这几种行政复审决定既可以申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼，并且行政复议不是提起行政复审等反倾销行政案件司法审查的前置程序。在反倾销法律制度比较完善的国家，对反倾销行政复审提起司法审查的比较普遍，反倾销的四种复审中，有的偏重于倾销，有的偏重于损害；有的两者不可分，既复审倾销的情况，又复审损害状况。反倾销行政主管机关依据复审结果决定是否需要继续征收反倾销税以抵消倾销，如果取消或改变反倾销税，则损害是否有可能继续或再度发生。如前所述，行政复审主要是针对实施反倾销措施三个构成要件来进行审查的，即倾销、损害以及两者之间的因果关系是否发生变化。相应地，行政复审案件的司法审查也主要针对行政复审的对象进行重点审查，即行政主管机关对采取反倾销措施的正当基础是否发生变化的认定进行审查评判。除此以外，还包括对反倾销主管机关作出行政复审决定所依据的证据和依循的行政程序的司法审查，无论是行政主管机关依照职权主动发起的行政复审，还是其他利害关系方申请进行的行政复审，行政主管机关最后裁决的作出都必须依据一定的证据，并且要符合法定的程序要求。根据ＷＴＯ反倾销协定第１１条第４款的规定，进行行政复审的证据和程序的规定适用于该协定第６条的有关规定。我国反倾销条例第五十一条也同样规定了行政复审程序参照关于反倾销调查的有关规定执行，这样也就明确了人民法院对反倾销行政复审案件进行证据、程序司法审查的国内法律渊源。[!--empirenews.page--]最高人民法院先后出台的《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》、《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》，就反倾销等国际贸易行政案件的适用范围、诉讼保护、管辖、审查标准、法律适用等问题作出了明确具体的规定，人民法院审理行政复审等反倾销行政案件，应当依照行政诉讼法、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，并根据案件具体情况，从７个方面对被诉具体行政行为进行合法性审查：主要证据是否确实、充分；适用法律、法规是否正确；是否违反法定程序；是否超越职权；是否滥用职权；行政处罚是否显失公正；是否不履行或者拖延履行法定职责。人民法院对国务院主管机关的行政决定就事实和法律两方面进行全面的审查，并作出最后的裁决。总之，这些有关人民法院审理与世贸组织规则相关的国际贸易行政案件的司法解释的颁布与实施是我国行政审判开始全面调节国际经贸法律关系的重要里程碑，对于人民法院依照国内法承担世贸组织规则和我国加入世贸组织法律文件所要求的司法审查职责具有重要的指导意义，将对保护参与反倾销、反补贴等调查程序的组织和个人的合法权益，监督和维护反倾销、反补贴等行政主管机关依法行政产生重大而深远的影响。

第三篇：从程序正义看我国的司法改革

从程序正义看我国的司法改革

刘 远

摘要：针对我国司法制度中重实体而轻程序的倾向，在剖析程序正义与实体正义的关系、正当程序与程序正义联系的基础上，从程序正义的角度对我国的司法改革提出了一些设想。关键词：程序正义；实体正义；正当程序；司法改革

一、我国司法制度中轻程序的主要弊端

程序正义是民事诉讼的主要价值之一，也是我国当今司法改革所追求的目标之一。正如谷口安平所说，“程序是法律的心脏”，没有程序正义，再完美的法律都将是一纸空文。长期以来，在我国的理论和实践中过多关注的是民事诉讼程序在实现实体正义上的工具价值，而对程序本身的内在价值则重视不够，即我们常说的“重实体而轻程序”。这一观念的形成与我国的历史背景和文化传统是分不开的。我国历来是一个重权力、轻权利的权力本位主义国家，政治体制和文化背景的集权主义特征突出；新中国建立以来，又长期实行高度集权的计划经济体制，缺乏以限制国家权力和保障个人权利为目的的，以“法治”和“程序制约权力”为基础的现代民主的契机。显然，在这种背景下所形成的作为国家制度一部分的司法体制必然带有强烈的国家主义色彩，因此，我们所倡导的“程序保障机制”和“程序制约机制”也就难有栖身之地。对照程序正义的标准，我国司法制度中轻程序的弊端主要表现在这样几个方面：

1·现行法律规范存在否定程序内在价值的现象

在我国现行的民事诉讼法典和最高法院的适用意见中，存在着许多否定程序内在价值的法律规范。例如，民事诉讼法第153条规定，第二审人民法院对原一审判决违反法定程序，可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。换句话说，即使一审法院违反法定程序的程度再严重，只要它没有“影响案件的正确判决”，第二审人民法院也不再做出处理，这显然反映了重实体的立法倾向。与此相对的是，在世界上许多其他国家的司法制度中，如果诉讼程序违反了法律的规定，其判决结果自然归于无效，而不论其是否“正确”。

2·司法独立性受损

司法独立是程序正义的前提，也是宪法的基本原则之一。但在我国的现行司法体制下，程序的独立性受到了极大的侵害：一方面，由于地方各级人民法院在司法资源的配置上受制于同级地方政府，因而导致“司法权地方化”。由此地方各级人民法院丧失了作为国家司法机关应有的中立性而沦为保护地方利益和部门利益的司法工具，形成了所谓的“地方保护主义”，从而危害了司法的独立性和程序的公平性。另一方面，就法院内部管理而言，由于我国法院的管理方式仍类似于行政机关的上下级关系，因而法官在对于个案进行审理时不得不顾及其所在法院的院长及所在庭庭长的意见；并且依照法律规定，疑难、复杂、重大案件还必须经过审委会讨论决定，而法官对于讨论决定的结果也必须绝对服从。这种体制所造成的结果就是使整个司法过程贯穿着强烈的行政色彩，法官在司法中难以独立、自主的进行审理，法官的判决也并非完全是自身内心确信的反映，而是演变为长官的意志。

3·公开审判流于形式

公开审判是我国民事诉讼中的一项基本制度，但是在实践中这种制度并未得到很好的实施。首先，在我国的大多数案件中，公开的只是审理过程和最后的一纸判决书，但是对于诉讼中最关键部分，也是当事人最关心的部分，即判决的产生过程和合议庭的讨论意见都予以保密，因而使公开审判缺乏实质性的内容。其次，在向当事人公布的判决书中，大多只有判决的结果，而缺乏判决的详尽理由及完整的论证过程，这就易于使当事人对于判决结果产生“不服气”的情绪，从而不利于纠纷的解决，并且这也不符合现代法治对于程序正义的要求。除了上述几个方面之外，我国的民事诉讼在审理期限、审级设置、当事人的地位及法官的选拔等方面也存在着不甚完善之处，这些问题的存在已经对我国程序正义的实现及我国的法制进程产生了负面影响，因此基于程序正义的改革已经变得十分迫切了。

二、我国司法改革拙见

程序问题曾经是世界上许多国家改革的重点。本世纪60年代，美国进行了一场以程序为焦点的空前改革——即正当程序革命，它引起了美国法律制度和法律原理的深刻变化。在德国，也存在着法律程序化的现象和主张，其中著名的法社会学家卢曼提出了“通过程序获得正当性”这一命题。他指出，在“正当程序”得以实施的前提下，程序过程本身确实能够发挥出给裁判结果以正当性的作用，这种作用不仅体现在审判程序中，而且在选举程序、立法程序和行政程序中都可以看到。

各国的改革为我们提供了丰富的经验，为我国的改革指明了大的方向；但是我们也应该看到，由于个体的特质往往有限大差异，因此程序正义的建设还需依我国的国情而进行。据

此，笔者在此提出一些自己的拙见，供大家参考：首先，要在观念上摆正程序与实体的关系，克服“轻程序”的观点，树立程序与实体并重的思想，目前尤为迫切的是弘扬程序正义、程序效益等价值，树立民事诉讼的权威。其次，要将程序正义的理念落实到实处。

1·从宪法的高度对程序正义进行根本性的保障，使程序正义得到宪法的确认

宪法是国家的根本大法，如果将程序正义写入宪法，一方面可以使人们从观念上加强对程序价值的认识，另一方面，被宪法赋予了最高效力的程序正义就可以对抗司法实践中的一切“非正义”，从而使我国“重实体轻程序”的状况得以缓解。尽管各国学者都认识到应当赋予程序正义以宪法的保障，但在世界各国的宪法中却很少有直接规定程序保障的条文，一般都需要法学家对法条进行学理解释才可以作为程序保障的宪法基础。例如《日本宪法》第31条规定的法定程序保障，第32条规定的接受审判的权利，第76条规定的裁判官独立及第78条的身份保障、第82条规定的公开审理都包含有保障程序正义的内容。我国宪法中没有关于程序保障的直接规定，但有一些内容是与程序保障密切相关的。如《宪法》第32条关于公民在法律面前一律平等、第125条关于公开审理等规定。笔者认为，从彻底解决我国“重实体轻程序”的角度出发，应将程序正义作为一项内容明确规定在宪法之中，以保障其实现。2·在民事诉讼程序中，对民事诉讼规则进行改革

(1)限制法官过大的职权。我国的诉讼模式类似于大陆法系国家的职权主义，法官职权过大，并且缺少可行的监督机制。一方面这种体制使案件结果在很大程度上可以不依赖当事人的举证和辩论，而是依赖于法官个人对事实的认定和对法律的看法(例如，法院可以依职权提起审判监督程序而随意废弃自身所作的判决)。另一方面，法官的职权过大在实际操作中很难保证法官不会滥用这些权力，这对于保证裁判的正义是十分不利的。因此，在程序设计中对法官职权进行严格限制和制约是十分必要的。

(2)为诉讼当事人参与诉讼提供平等的保障。公正的程序就是要给予双方当事人平等的诉讼地位，赋予其平等的攻击和防御的权利，以及要求其在诉讼中平等的承担诉讼义务。唯有如此，才能保障双方当事人公平参与的机会，充分发挥当事人作为诉讼主体的作用，并最终对他们的诉讼利益予以充分保障。因此，参与诉讼的当事人，无论是一般公民还是政府执法部门，无论是追诉者还是被告人，都只存在诉讼角色的不同，而不存在地位上的高低贵贱之分。

(3)减少、消除诉讼程序中的行政色彩。如前所述，行政运作方式与诉讼程序从根本上说是矛盾的，只要在诉讼中采用下级服从上级的命令和指挥方式，许多正义的诉讼程序就不可

能进行。因此，一方面我们需要修改有关由院长发动再审的不合理规定，限制审委会的职权；另一方面，我们必须建立一套规则来防止本法院内部的庭长、院长以及法院的法官对本法院以及下级法院的合议庭或独任庭的审判活动进行干预。此外，在对于裁判质量的保障方面应当通过程序和制度的完善，努力实现裁判的正义，而不应该通过对法官的行政制裁来解决问题。

(4)充分体现程序的及时终结性。正如前述所说，效率原则是程序正义的必然要求，无休止进行的程序不仅浪费了司法资源，也违反了程序正义及诉讼的固有规律。因此在民事诉讼中，我们要尽可能将程序简化，以利于当事人进行诉讼，从提高效率角度实现程序正义。3·以加入世贸组织为契机，推动我国程序正义的完善

加入世贸组织标志着我国的司法改革进入了新的历史时期，世贸组织的基本原则和制度对我国的影响以及与国际接轨的需要使我国的司法改革面临着巨大的挑战。特别是“公平、透明、独立、统一和准确”原则已然为我国的程序正义的建设指明了方向。

(1)非歧视性待遇原则的要求。该项原则实行“内外无别”、平等对待国内外企业的国民待遇原则，及“内外相等”、平等对待所有外国企业产品的普遍最惠国待遇原则。该原则要求我国法院严守中立，保持同等的司法距离，平等适用法律，消除差别待遇，公平对待国内外一切当事人，同时要求我们更新传统的司法理念，将“中立”扩大到世界范围内。

(2)透明度原则的要求。透明度原则是指成员方必须予以公布正式实施的有关进出口贸易的政策、法令及条例等。GATT第10条规定：成员方有效实施的„„以及关于影响进出口货物的销售、运输、分配、保险、仓储、检验、展览、加工或使用的法令、条例与一般援用的司法判例及行政决定，都应迅速公布，以使各成员方政府及贸易商熟悉。同时，世贸组织专门评审机构对成员各方的贸易政策定期轮流评审。由此可见，WTO的透明度原则及贸易审查机制的客体包括司法裁判。所以，入世后，我国法院的重要裁决将会受到各世贸成员国的监督，其质量要求的高标准自然不言而喻。除此之外，透明度原则还对于司法解释的公开、庭审程序的公开以及判决程序的公开提出了一定的要求。

有关程序正义的理论历史悠久，内容丰富且具复杂性，并且随着两大法系的融合以及现代法学研究的深入，其理论必将不断发展，所以，对于程序正义的理论不是一篇或几篇论文所能涵盖的。但是之所以落脚于该论题，笔者是希望通过对于程序正义基本理论的分析，能够对我国现在仍旧根深蒂固的“重实体轻程序”的观点予以反击，并且在立足于我国国情的基础上对我国有关程序正义的改革尽一点微薄之力。

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第四篇：从司法型审计模式看我国审计体制改革

从司法型审计模式看我国审计体制改革

摘要：世界各国国情不同，国家审计体制出现了立法、司法、行政和独立等多种模式。其中，司法型因为其赋予审计机关司法权，大大强化了国家审计的职能，而在四种模式中独树一帜。因此，本文从司法模式的起源、特点和利弊开始，讨论了我国现行审计体制中存在的问题，以及司法模式对改革我国审计体制的启示。

关键词： 司法型审计模式

我国国家审计体制执行现状

启示

国家审计体制就是国家根据政治、经济发展的需要，通过宪法、审计法等法定程序，对国家审计机关的典型组织形式、领导体制以及其职权设置制度化的总称。按照国家机构组织的分权制，可以将国家审计体制分为立法型、司法型、行政型和独立型模式等四种模式。其中，司法型因为审计机关被赋予司法权，大大强化了国家审计的职能，而在四种模式中独树一帜。

一、司法型审计模式概述

司法模式，因其起源于法国，又称法国派。在这种体制下，审计机关称为审计法院，隶属于司法体系，审计人员拥有司法权，即有直接对违反财经法规、制度的任何事项和个人进行处置和处罚的权力。法国堪称司法模式审计制度的最杰出典范。在创立这一模式的过程当中，法国在国家审计组织、制度和方法方面，作出了具有开拓性的探索，从而在世界国家审计近代化过程中起到了丰富和补充的作用。

1、司法型审计模式的渊源

在法国，国王拥有至高无上的权力，其王权是欧洲专制制度的典范。法国政府审计的司法特性的显示可追溯到14世纪初的封建制时代。早在1256年，法国国王颁布“伟大法令”，要求各城市市长、政府官员在11月11日的前一天携带城市收支账目来到巴黎接受审计。当时的审计官是国王任命的精通财经、法律和数学的教士。1318年法国国王颁布法令，其中规定：“我命令所有的账目必须每年审查一次”，并于1320年设立审计厅，作为皇家的行政法院。总的来看，法国是一个司法权力很大的国家，“法皇从来视司法为皇家最光荣的职责”，故常常亲自审判案件或亲临旁听。可见，在法国将审计置于司法系列更显示出审计的权威性。

然而，真正推行司法性审计组织建制的历史事件则是拿破仑执政期间的1807年法兰西共和国“审计法院”的设立，标志着法国首创的司法模式政府审计已具备较完善的结构，是对政府审计职能法制化的尝试。在当时有关该法院设立的法令中规定，审计法院以国家预算为依据进行的审计是具有最高权威性的审计，财政部必须服从它所作出的判决；法令同时指出，“审计法院”的地位仅次于最高法院，它对一切经济案件的判决为终审判决。各级机构的公共会计官员均须向该院提交账目，反映一年的收支情况，违者罚款。审计法院经过审查，证明他们诚实地履行了自己的经济责任，在财政收支和遵守法律方面尽职尽责，就发一份账目清楚的证明书。否则就判决为结欠，勒令他们偿还所欠国库的款项。

不过，20世纪以前的“审计法院”仅仅解决了审计结论的司法性问题，在组织关系方面却尚未摆脱政府的束缚。即使在进入19世纪30年代以后，尽管通过调整，其隶属关系依旧介于行政与立法之间。真正解决“审计法院”的独立性、权威性问题，并从法制上、理论上及审计实践 上确定它的司法性质，是进入20世纪以后的事。1941年该法院的所有成员均被普通法所承认，并获法官之地位，享受终身制。这时，它的官员大都从国家所设“行政学院”遴选产生，而非由政府推举。审计法院判决实行集体投票制而不受外界干扰，其审计结论为法定终审结论，被审人无权上诉。50年代以后，“审计法院”的工作范围又有进一步扩大，如1967年规定，该法院有权“检查审计人员的管理质量”；再如1979年规定，该法院对一般公司也具有监督之权，其监督内容包括政策执行、劳资关系处理，以及成本计算与定价等方面所出现的问题。

现在的法国审计法院由首席院长、7位审计庭长、85名参事、l12名审核官、46名审计员和检查长组成，负责审计检查国家机关、国家公共设施机构、社会保险互助会机构、国营企业和各类公司的账目和财政管理，并保证这些机构的活动是按财会规则有效地运行。至今，每年所受理的案件总数已达20多万宗，其司法性审计已具有很大的威慑力。

司法模式的最初经验来自于法国，因其在加强审计机关独立性和权威性方面所做的贡献，对世界上许多国家都产生了深远的影响，如意大利、葡萄牙、欧共体的部分国家等。除以上国家外，另一个较有影响的选择司法模式的国家是德国。在世界审计史上，法德两国的国家审计合称“大陆派”。目前的联邦审计法院是根据1950年联邦德国颁布的关于联邦审计法院的设置和职责法规而成立的。同法国—样，审计法院院长和其他官员均为终身制，享有司法独立性；审计法院在执业中不受行政和立法部门干扰，只受法律的约束；该法院应向议会和联邦政府报送审计报告。德国国家审计制度与一般司法模式国家审计制度的最大区别，就是审计法院没有制裁权。这也是目前有人将德国排除在司法模式之外的根本原因。

这些国家在接受法国的司法模式的同时，还因地制宜的在实践中不断发展，为司法型审计体制和现代国家审计理论的发展做出了各自的贡献。如：澳门在1992年第一八／九二／M号法令第八条中规定“预先监察及账目审定”，这种事前审计，有权决定被审计事项或合同是否执行，其目的在于，使被审计事项或合同与现行法律相符合，支出与预算相符合，并且这种事前审计成为审计监督的基础。这对于以事后控制和处罚为主要特征的司法型模式是一种完善。

2、司法型审计模式的特点

凡是选择立法、司法和独立模式的国家，基本上都是采取了“三权分立”的政治结构，设置审计机关的目的在于从经济监督的角度，为权力的分立构造一个相互制衡的机制，以保证国家资产的安全和监督政府官员的廉政，但司法型国家审计与其他三种类型相比，具有以下特点：

（1）机构设置的司法性。该种模式下，最高审计机构称审计法院或审计法庭，属于司法系列或具有司法职能。审计法院的最高领导称院长，其机构和人员设置参照司法机关的模式。院长和审计法院的高级法官实行终身制，使其能够不屈服于任何威胁或强权的干预，从而能客观公正地履行监督职责。

（2）法律赋予其职责和权限。该种模式下，审计机关有权直接对违反财经法规、制度的任何事项和人进行处理、处罚，其审计范围包括政府各部门、国有企事业单位、一般公司，有的国家（如巴西）还包括议会、法院等。审计的内容主要是对国家财政收支和预算执行情况进行审计，对公共事业部门会计账目的真实性与准确性及公共资金使用效益进行审计。为保障国家审计工作有效进行，法律赋予审计法院如下权力：把审计公共报告上交共和国总统、国民议会和参议院的同时，有权将其刊登在法兰西公报（政府公报）上，以引起舆论界和社会的关注，造成社会舆论监督。（3）体制运行的高效性。该种模式下，审计机构被置于司法体系中，审计机关不仅具有处置和处罚权，而且拥有最终判决权，使其独立性和权威性得到进一步加强，这一点是其他模式无法比拟的。

3、司法型审计模式的优势

在政府审计中，以法国发展为最早，它建立的司法型模式在国家审计中发挥了独特的作用，并被许多国家所接受，就是因为其具有的优势。其优点表现在：

（1）国家审计独立性强。该种模式下，审计部门具有司法权，因此国家审计对立法、行政等其他权利都具有独立性，其他权利都不得干涉。同时审计人员具有法官地位，受法律保护，可以独立行使职权。正是这种国家强制性的保障，使司法型国家审计与其他审计类型相比，具有很强的独立性。

（2）国家审计具有强制性。司法型国家审计是按照司法秩序活动的，它对审计事项和人的审查、裁决都具有强制性。并且按照法律规定，审计法院的生效裁决必须执行。

（3）职能法定，职责稳定。由于司法型的国家审计，是依据国家的相关法律进行的，因此审计法院只能依法审查和裁决，不能越权，不能任意扩大和缩小审计范围和对象。这就使得司法型国家审计有稳定的职责，只要法律不变，其职责就不变。

（4）一般能审计法律。从一些司法型国家审计实践看，审计可对法律进行审计，既可对新设法律审计，主要审计颁布的法律是否符合立法目的；又可对法律执行情况审计，主要审计法律制度是否贯彻执行和执行效果。这实质上是司法权对国家立法权、行政权实行监督，只是这种监督是通过具有司法权的国家审计来实施的。

4、司法型审计模式弊端

但应该看到，同其它审计模式一样，司法型模式也存在着弊端，表现在：

（1）拥有司法权，削弱了审计独立性。司法型国家审计把审计权归并为司法权，使审计权丧失了自身的独立性，审计表现出的独立性是一种司法独立性，而不是审计独立性。

（2）国家审计缺乏灵活性。司法型国家审计，一般都是按成文法活动的，因此具有较强的原则性和刚性。例如在实行绩效审计时，审计的评价作用主要锁定在目标是否实现，社会效益和经济效益如何。但这种审计评价过程有时很难与成文法的规定相一致，但审计事项的目标却符合公共利益和民众意志。尽管法国对绩效审计采取了非司法程序，但这种“灵活”性也是法定的灵活性，也是原则性的另一种表现。

（3）司法型国家审计虽然具有很高的独立性和权威性，但是由于立法机构的日趋强大，对行政部门进行严格监督和控制的意识日益增强，以及绩效审计得的迅速发展，而仅以事后审判和裁决为特征的司法性质的审计形式逐渐束缚了审计职能的充分发挥。

（4）虽然司法型国家审计具有司法权，一定程度上加强了国家审计的职能，但国家审计既执行审查工作，同时又要对审查结果进行裁判，就如同法院和警察合为一体，有失公平，容易忽视对国家审计机关的监督。

正是由于这些不可忽视的缺点，特别是将管理绩效—审计重点是提高被审单位经济效益作为审计发展趋势的情况下，使得司法型模式显得有些力不从心，因而不能适应现代审计发展的客观需要，也无法成为当前国家审计体制的主流。

二、对我国的启示

我国现行的行政型国家审计体制，建立于上世纪80年代，是我国将工作重点转移到以经济建设为中心，以及由计划经济向市场经济转轨中建立起来的，是符合当时的政治、经济、法律和社会环境的，无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管辖范围的划分等，都体现了这一特定时期的特点，并发挥了积极的效果。但是经过近20年的发展，特别是加人WT0后，我国政治、经济形势都已发生了巨大的变化，这种模式的缺陷日益显现，出现了“依法审计难、决定执行难、违纪处理难、关系协调难、结论落实难”等问题，严重削弱了审计的独立性和权威性，进而影响到审计职能发挥。因此，改革现行国家审计体制已势在必行。

纵观近几年的国家审计，会发现我国审计中存在这样的现象：

1.每年的审计内容如中央预算管理、中央基本建设预算管理都是前几年的老问题，是过去审计的延续。这就说明了，审计监督的震慑作用并没有发挥充分，没有使老问题得到有效解决。

2.在审计处理方面，地方政府比较倾向于直接处理当事人，比如，予以行政纪律处分，包括撤职。而有的中央政府部门侧重于针对问题本身，比如完善规章，而较少公布对直接责任人的处理情况。

究其原因，按照目前的审计体制，审计机构尚不具备足够的监督权力，其公布的审计结果也多有含蓄。我国的审计机构则属于行政部门，审计监督权是一种行政监督权。因而，对于审计所发现的问题，只能以行政手段予以处理，举例来说，根据《审计法》等相关法规，审计机关可以向被审计对象或其上级部门建议纠正有关规定，向有关部门通报或向社会公布审计结果，建议给予有关责任人员行政处分。但对于审计对象存在的问题，审计机关自己直接处理的权限非常有限。然而，即便对于建议权的行使，审计机关也存在一些困难。原因很简单，国家审计在组织上缺乏应有的独立性，同属行政部门，在面对与自己平级、甚至比自己级别高的行政部门，审计机关常常对事不对人，审计报告很少直接指出，具体哪个人应该对违法违规行为承担何种责任。

人们希望，审计机关不仅能够通过专业化的审计发现问题，而且应该将责任具体落实到个人，这对于揭露腐败、约束官员滥用、挪用财政资金，都极具价值。这就要求我们在解决增强审计机关的独立性问题的同时，在研究司法型审计模式的基础上，扬其长避其短，再结合我国的具体实际，构筑适合我国国情的国家审计体制，来加强我国审计的监督力度和增强审计的权威性。

1、在我国现行审计体制下国家的监督力度不够，缺乏权威性，造成了目前“审计难、处理更难”的现状，而解决这一难题这正是司法型审计模式的优势所在。司法型审计模式的审计机关拥有司法权，对单位和个人的审计结果拥有处理、处罚权，且具有强制性，增强了国家审计的监督力度和权威性。

因此，在建立新的国家审计体制时，应考虑赋予审计机关一定的司法权力，使国家审计机关既具有审计职能，也具有一定司法职能，当审计机关对某种重大审计事项作出审计处理决定，可以启动司法程序，强制执行，并将审计处理决定在不影响国家机密、商业秘密和技术专利的前提下公示，接受社会监督，以解决“审计难、处理更难”的难题。更重要的是可以对公务员在行使职责中所造成损失的责任作出判决，使审计与审计后的处理程序无缝链接起来，使国家审计借助司法权力来强化其监督效应，树立审计权威。

2、国家审计的独立性，除了表现在权力的独立性、法律的权威性以外，还有人员的保障性，即对行使权力的审计人员给予法律保护。法国在大革命以后，国家形势曾出现过几次动荡，政局 不稳，但是由于法国赋予当时的国家审计法院院长任期的终身制，使国家审计免遭劫难，在动荡年代仍能发挥作用。而在我国，审计人员没有保障性，他们是一般的公务员，除了规定审计机关最高负责人的任职期限不得超过两届以外，其他人的任期、监督手段、人身保障都没有特别的法律规定，使得我国审计人员行使审计职责时，不得不经常面对公正反映审计结果和自身利益的两难选择，从而影响国家审计职能的发挥。

为此，我们可借鉴司法型审计对于审计领导任职的经验：提高审计机关地位，使审计长达到与最高法院院长和最高检察院检察长同样的地位，以增强审计权威性；延长审计领导任职期，使审计长职务不受国家主席与政府任期的影响，在客观上有效地保证审计长能够独立地开展工作。以上措施有利于审计政策的协调性、审计机构的稳定性和审计立场的一贯性。

我们研究司法型审计模式或者其他类型的审计模式及其历史渊源，并非要绝对的效仿，而是要善于从中吸取经验、总结教训，并且结合本国的政治、经济和传统文化实际，探索适合本国国情的审计体制模式。

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第五篇：从行政伦理角度构建我国地方政府执行责任制

从行政伦理的角度构建我国地方政府执行责任制

【摘要】本文论述了我国地方政府执行失误的现状，从中分析了导致这些行政执行失误行为的原因有外部和内部两个方面的原因。然后从三个方面论述了政府构建政府执行责任制的必要性，从而提出了构建政府执行责任制的探索，从行政人员自身素质、建立责任制度和监督机制这三个方面来构建政府执行责任制。

【关键词】行政伦理；地方政府；责任制

行政人员在执行职责的时候会面临很多不同的选择，然而这些复杂的选择中都是隐含着方方面面的矛盾和利益的冲突的。所以在充满利益诱惑的社会下，中国的地方政府的执政人员执行力的好坏，会直接影响到政府的责任形象和人民的公共利益。目前我国的地方政府的执行责任制还不够完善，对执行失误现象是责任追究还不够，从而严重影响了政府工作效率和公共利益。针对这个问题，很多学者也进行了研究，他们主要是从对存在问题提出对策的研究。然而目前的我国政府执行责任制还是存在着问题。鉴于此，为了更好的改善我国地方政府执行失误的现象，本文从行政伦理角度来分析导致行政执行失误的因素来构建政府执行责任制。

一、我国地方政府执行失误的现状

政府执行力，就是指各级政府及部门执行党的方针与中央政府所有法规、规划、决策，组织经济社会发展的集合力。改革开放以来，我国政府公信力和执行力得到不断提高，但仍存在搞地方和部门保护主义，责任制不落实，只顾眼前不顾长远，走形式搞政绩工程等诸多亟待改进的问题。在当今快速发展的市场经济条件下，我国地方政府在扮演一个“执行者”———执行的是上级的决策。但是这个执行者却没有在执行过程中尽全责，反而是在走捷径和打折扣的执行，从而降低了地方政府的执行力度。上级的政令在执行中存在很大的弹性，这样使得实际的执行力和预先的执行目标产生了极大的差距，损害了人民的根本利益和政令的权威性。“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”这是来自民间的顺口溜，看似很夸张。但是确反映出了民众的心声，反映了政令不通以及地方政府的执行力不够的现实。政府部门之间职责交叉，造成推诿扯皮、管理越位、缺位和错位现象普遍存在，这些严重的影响了行政效能的提高。

政府的扯皮现象使得民众有问题根本不懂去找哪个部门解决。违背了中央的精神：“权为民所谋，利为民所用，情为民所系”。政府存在替代式政策执行，即在执行的过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策，也就是“挂羊头，卖狗肉”。执行者对符合自身利益的政策就积极去响应，对自己不利的就予以歪曲变形。如修路要修路费，一些不准收取过路费的地方，不但没有传达禁止收费的指令，反而隐瞒上级，继续乱收过路费作为地方政府的财政私收入。再如教育的学杂费，九年义务教育是不收学杂费的，但是地方政府却能变相的收取各种各样的学杂费。这就是官与民争利的现象，违反了为人民服务的宗旨，极大的损害了民众的根本利益。“上有政策，下有对策”的现象存在也很严重。如温家宝总理积极推进的“三农”问题，鼓励农民耕种，从中央给农民拨款发补贴，但是在执行过程中经过层层的克扣，真正到达农民手中的补贴所剩无几，根本起不到激励效果。这反映了地方政府对政令的“灵活变通”和执行的歪曲。还有政府的“三拍现象”即是决策时拍脑袋，执行时拍胸脯，失误时拍屁股。问题出现的时候，都拍拍屁股走人，推卸责任，都不愿承担失误的责任，事情就不了了之，无法给公民一个合理的解释。这些现象都严重损害了政府的执行能力在群众心目中形象。那是什么导致这些不好现象存在的呢？

二、伦理角度分析行政执行失的原因

我国地方政府行政执行中的困境，是由多方面因素造成了。有内部的因素，即行政人员自身的道德自律不够，自身的伦理道德的培养缺乏。还有外部环境因素的影响，即是传统的中国政治文化，监督制度不完善，责任追究制度的不健全。

第一，行政人员自身伦理道德素质的低下。行政人员没有能树立正确的人生观、价值观和世界观。在市场经济发展的条件下，把自己也作为市场中的“经济人”的角色，去追求利益的最大化，这样是和人民的利益向对峙的。作为执政人员不可能自己是球员同时也是裁判员的双重角色。因而出现地方政府和人民争利益的现象就是他们没有认清楚自身的角色。没有用高尚的为人民服务的道德情操来约束好自己的行为。行政人员的个人的道德人格和伦理水平低下，不能有效的把真正的道德理念内化为自觉的伦理道德来指引自己的行政行为。

第二，深受我国传统“服从”思想的影响。远古时代就一直传承“君要臣死，臣不得不死”的鲜明的“服从”思想。这正体现了唯上的思想，即听从上级的命令，公务人员都以上级为首是瞻，置人民的利益于不顾。正所谓“官大一级压死人”也是此类意思，这使得行政人员在执法的时候，无法拥有自己的思想，只是一味的追随上级的指示，不管对错，一律不假思索的执行。即使自己有不同的意见，也不敢提出怕得罪上级，都存在惧怕权利的思想。这样一来,引发了公务人员到底是对上级负责,还是对公民委托人负责之间的冲突。因而，形成了以上级的命令为“中心”而非以“为人民服务”为宗旨的执行思想。

第三，对行政人员的监督力度不够，没有健全的监督机构。政府的事项多是内部进行，外部的控制根本无法到位，公民也全不知情，很难做到有效控制行政执行不法的行为。即使行政内部利益的追求，大家都不揭发，或者即使有人想揭发，但是碍于怕被上级同事的打击，又不敢去冒险。如果能建立良好的监督机构，公民参与到监督的体系，作为一个外部的监督者，独立于内部结构，就能消除后顾之忧。

第四，缺乏有效的行政执行责任追究制。行政机构和行政人员对社会和公民的责任,实质上是其作为公民代理人公共利益代表者和人民公仆的责任。“三拍”现象的出现就是由于没有一个健全的法律责任机制去落实追究责任，无法追究到底是谁的责任。每个人在失误出现的时候，都相互推卸责任，上级推给下级，平行机构之间的相互责骂。如果有一个健全的责任制，当每一项政策出现时候，就具体的落实到执行者身上，到时哪个环节出现了问题，就可以马上追踪这个负责执行者的责任，实行责任问责制。正是由于缺乏一个将伦理法治的责任制，于是每到问题出现，就是无法追查谁的责任，都是拍屁股走人，不了了之。

三、构建地方行政执行责任制的必要性

目前国家提出建立服务型政府，然而首先是要建立责任型政府，当前我国的地方政府还是非责任性政府。要实现转型的改革政府，必须要树立责任政府，对人民群众负责。其中最重要的是执行责任，建立我国地方政府行政执行责任制的必要性在于：

首先，可以使行政执行过程更加科学化，合理化，制度化。公共政策是政府为解决社会公共问题而制定的行为准则，政策执行者依法执行政策，是权、责、利的统一体，对政策执行须承担相应的政治责任、道德责任和人格责任。建立了行政执行责任制，使政策理解偏差、贯彻不力、执行失误、甚至违背政策或者对抗政策的责任落实到具体的执行者身上这样可以让执行者有制度所遵循，根据自己手中掌握的权力，承担自己在执行中的相对应负的责任。这样有利于行政人员认清自己的角色，从而能够控制政策执行的方向，规范政策执行行为。

其次，加强对行政执行过程的监督，强化行政人员执行公务时候自觉守法。建立执行责任制度时候，就明确规定了相关执行者失误的责任以及应当承担的责任。这样一个明确的评价标准，大家就能够用制度去衡量执行者的行为是否越权是否违法。外部的监督就能起到很有效的作用，公众也能根据这个责任制的标准在平时中监督执行者的行为。扩大了人民的知情权和实现了人民的主人翁的地位，人民赋予公务员权利，可以监督他们的行政行为。这样

执行者在众多的人的注视下，就会自觉的遵守法律，更好的执行公务。

最后，维护了政府在人民心目中美好的形象。没有确立责任制之前，很多公务员都根据自己手中的权利，实行自由裁量权，出卖人民群众的利益。“对自己有利就执行，无利就变形”的行为严重损害了党政府的形象。责任制的建立，正是要把每个政策的责任都具体的落实到每一个具体的执行者的身上，实行责任追究问责制。相应的权利，负相对的责任而不是让行政者利用手中的权利去谋取私利，造成执行的失误。实行谁执行，谁负责，不允许有推卸责任的现象。不能让执行失误了，造成了严重的经济损失后，就拍屁股走人，就不了了之。坚决的实行责任问责制，要给群众一个合理的交代让大家看见我国地方政府是个负责的政府，从而树立政府在人民群众心目中的良好形象。

四、构建我国地方行政执行责任制的探索

我国地方政府的建立了很多的制度，比如审计制度、信息沟通机制、激励制度、绩效管理制度等等，但是目前为止却还没有能够构建一个地方行政执行责任制，因而无法配套的实现有效的行政执行的有效进行。于是提出了从内部的行政者自身素质和外部的责任体制和监督机制来探索构建我国地方行政执行责任制。

第一，加强行政执行者的道德自律的水平。道德主要是指在他们的行政行为中所持有的良知、信仰、价值观和内心道德准则。张康之教授在《寻找公共行政的伦理视角》一书中写到“:道德自主性是强制性与自主性的统一”。即是说公务员做出正确的判断不能仅靠外部的强制性还要加强内部道德的自觉性。如果行政者的自我的道德思想没有办法内化为自己内心的正确的价值观理念，那么就算使用很多外部的规范也不能使他在面临行政执行困境时候，做出正确的行政行为。公务员执行公务时正确的行为并不是靠外部的规范来约束，而应该由内心深处的公正的价值观和人生观来指引。在公私矛盾、利益冲突和责任冲突更为复杂严峻的现代社会条件下,公务人员能够根据“情为民所系，权为民所用”的内在思想，衡量好自身的利益和大众的利益，维护好民众的整体利益。然而越来越多的事实表明，公务员不能仅仅依靠职业伦理的规范来激发内心的道德的情操做出正确的达到伦理目标的行为。因而要把这些死板的规范真正的内化转换为行政者自觉的价值观和人生观，不管在任何的复杂的情景当中，都能根据心中的道德伦理的秤杆，做出对社会负责的行为，做出不损害人民群众利益的行为。

第二，加强行政伦理执行制度的建立。把行政伦理的好的方面用法律的制度规范出来，这样就可以强化人们的思想去遵守。要建立明确的责任制度，分工明确，追究的失误的责任也要明确。这样才能够使得政策执行的责任明晰，增强执行者的责任感、使命感和危机意识。可以从建全首长负责制，权力一般是自上而下的，相应的责任也应该是自上而下，首长要忠于职守，严于律己，做好管理工作，起好模范作用。还可以健全目标责任制，使目标落实到具体部门或具体个人身上，这样目标责任都明确清晰，各司其职，完成任务，有利于突出业绩，提高工作的效率。还可以健全岗位责任制，根据政策的执行的目标和任务设置岗位，进而确定权责的范围，这样应对突发时间时候，执行起来就更为便捷，提高了政府的应对突发事件的执行力。行政责任制的建立，大家都能够明确自己承担的责任，减少行政执行的失误，从而更好的为了完成任务。

第三，加强监督机制的建立。任何一个制度的建立如果缺乏监督机制的相配套，就无法体现它的功能作用了。有效的监督，可以强化行政执行人员的责任意识，使他在潜意识里面能够清楚自己手中的权力是为民服务的，不是为自身谋福利。监督机制还能够监督行政执行人员在执行过程中有没有偏离政策或者选用了替代性的政策或只是选择对自己有利的就执行，不利的就置之不理等现象。这样就有效的减少了行政人员执行中的偏差，在没有造成极大的经济损失的时候，尽快的改正过来。加强监督反馈系统功能和监督主体之间的协调配合，加强了政策执行的透明度，实行对行政执行过程的监督，从而保证政策执行的顺利完成。权、责、利什么时候都是一个统一体的，人民赋予公务员权利，公务员就应当尽责任的在执行中行使好这个公权，不能出现和人民群众争利益，而是树立为人民群众服务的负责任的思想。

五、结论

在市场经济高速发展的社会，伦理道德的缺失，使得许多是行政者在执行公务中做出了错误了行为，导致了我国地方政府行政执行失误的现象严重，这样重的影响了政府在人民群众心目中的良好的形象。这些失误的行为与行者自身的道德素质低下和缺乏责任追究制和监督机制都有关，但是主要是缺乏一个行政执行责任制。因而要加快构建我国地方行政执行责任制，加强人员的职业道德伦理水平，有效的追究在行政主体执行失误的责任，更好的完成行政伦理的目标和顺利完成任务。