对行政诉讼原告资格的探讨

第一篇：对行政诉讼原告资格的探讨

[内容提要]　行政诉讼原告资格是行政诉讼法学理论不可回避的基本问题，也是司法实践中一个亟需解决的操作性难题。目前，行政诉讼法学界对我国行政诉讼法中是否有关于原告资格的规定存在诸多争议，但从我国行政诉讼法的规定可以看出，行政诉讼原告资格的取得必须同时具备下列条件，即必须存在可诉的具体行政行为，原告必须是认为其合法权益受到侵害的人，被

诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。这种对取得原告资格的严格规定，在实践中产生了许多不足。为此，笔者提出在立法上拓展我国行政诉讼原告资格的几点设想，以期能对完善我国行政诉讼的?­告资格有所帮助。

[关键词]　行政诉讼 原告 资格

一、我国“相对人原告资格论”的缺陷

自我国行政诉讼制度建立以来，关于行政诉讼?­告资格问题在理论和实践上的突出表现就是：只有“具体行政行为的相对人”才具有原告资格，除相对人之外的其他人即使与具体行政行为有一定利害关系，也不具有原告资格。这一观点认为，行政诉讼产生于行政活动中所发生的行政纠纷，行政纠纷是作为行政管理者的行政机关和被管理的相对人之间的一种纠纷。在这种纠纷中，行政机关是享有行政职权的一方，拥有实现自己意志的全部手段，因而无需以诉讼手段实现自己的意志；而行政相对人则处于服从的地位，只有通过诉讼来维护自己合法权益。因此，行政诉讼的?­告恒定为行政相对人。①理论认识上的这种偏差，导致在司法实践中，很多法院片面强调只有某一具体行政行为的相对人才能具有原告资格提起行政诉讼，认为如赋予非相对人以原­告资格，则会使诉权范围过于宽泛，所以对相对人之外的公民、法人或者其他组织提起诉讼，一概以“不是行政管理相对人”为由予以拒绝，或不予受理，或者虽然受理，却又裁定“驳回起诉”。正因为“相对人原告资格论”对司法实践的影响如此重大，我们有必要分析一下这一理论是否具有其合法性和科学性。

第一，“相对人原告资格论”不符合《行政诉讼法》的规定。我国《行政诉讼法》涉及到原告资格问题的一共有3个规定：其一，该法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯自己合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”其二，该法第24条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”其三，该法第41条有关起诉条件的规定更是明确了“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。以上规定，均未出现过行政管理相对人才能作为?­告起诉的内容，最高人民法院的司法解释也从未限定过只有相对人才能提起诉讼。实际上，《行政诉讼法》对原告资格问题已?­作了明确规定，关键是如何正确理解。笔者认为，认识《行政诉讼法》关于原告资格的规定，重要的在于如何认识“认为具体行政行为侵犯自己合法权益”这一核心内容。因为作为一个提起行政诉讼的原告来说，必须首先证明自己的合法权益受到了被诉具体行政行为的侵害。要证明这一点，就必须说明他与该具体行政行为之间存有一定的利害关系，如不能证明的话，则不具备原告资格。而能够与被诉具体行政行为有利害关系的，只能是相对人和相对人之外的法定权益受被诉具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。因此，《行政诉讼法》实际上肯定了相对人和相对人之外的利害关系人均有权提起行政诉讼的原告资格，并未将原告资格仅仅赋子给相对人，故认为仅仅是行政相对人才有权提起行政诉讼的规定与法相悖。

第二，认为只有相对人才能提起行政诉讼不利于行政诉讼价值的体现。我国《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。法律的这一规定，已?­明确地说明了行政诉讼制度的价值在于保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。这一价值的实现，是以公民、法人或其他组织的诉权范围和人民法院充分行使其司法监督权为标志的。因此，原告资格与诉权的保护以及人民法院的司法监督权之间关系极为密切。行政机关在行政管理活动中拥有强大的行政权，对公民、法人或其他组织的权利将产生重大影响。《行政诉讼法》明确将起诉权赋予给认为具体行政行为侵犯自己合法权益的公民、法人或其他组织，使他们可以请求人民法院运用国家审判权对其合法权益予以司法保护，从而以法律手段对抗行政机关可能存在的不法侵害。这既是行政法制建设的需要，同时又是民主政治的真正体现。然而，“相对人原告资格论”在实践中的体现则客观上缩小了行政诉讼诉权的范围，从而使相对人之外的公民、法人或

者其他组织受到行政机关具体行政行为的不法侵害，就无法获得有效的司法救济，既不利于社会的稳定，也不利于对行政管理的有效监督，从而阻°­了行政诉讼价值与功能的真正实现，从一定程度上消弱了对公民、法人或者其他组织合法权利的保护，也不利于人民法院行政审判权的完整实现。

笔者认为，“相对人原告资格论”既不符合现行《行政诉讼

法》的规定，又不利于公民诉权的保护和人民法院行政审判权的正确行使，更不利于对行政行为的依法监督。因此，必须对行政诉讼原告资格进行科学认定，从而保证行政诉讼功能的真正实现。

二、我国行政诉讼原告资格制度认识的发展

近年来，随着民主政治制度的进一步完善和依法行政原则的推进，更由于行政活动对社会生活干预的深度和广度不断加强，人们逐渐认识到仅仅主张“相对人有原告资格”的理论不能适应我国行政诉讼制度发展的需求。我国行政诉讼中的原告资格，如果再局限在“行政管理相对人”这一范围内，一方面与世界各国行政诉讼制度发展的大趋势极不适应，另一方面也使行政机关的行政行为无法得到实际而有效的监督。因此，对行政诉讼原告资格的认识必须随时代的变化而有所发展。

首先，行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以依法提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，?­告起诉权资格的赋予就是其民主权利的一个表现。

其次，在认识上进一步拓展行政诉讼原告资格享有者的范围是行政诉讼立法宗旨的体现。行政权是一种强大的权力体系。在行政管理过程中，公民、法人或者其他组织始终处于被动的服从地位，当他们受到行政行为的不法侵害时，仅靠自己的力量是无法自我保护的，因此必须充分考虑保护公民、法人或者其他组织的合法权益，尤其是请求司法保护的起诉权上的保护。如果过于严格的限定?­告资格的范围，会将许多理应受到司法监督的行政争议案件排斥在行政诉讼之外，从而使相当一部分行政争议得不到法律途径的公正合理解决，也必然会放纵一部分违法行政行为，使其继续以合法的形式存在。这样不但损害某一个体的利益，对国家行政权应有的严肃性和权威性也将产生不利的影响。

最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）根据司法实践中行政审判工作的需要，对行政诉讼?­告资格问题作出了较为明确的界定，明确赋予了利害关系人提起行政诉讼的原告资格，并对相应案件的原告资格问题作了较为明确的列举规定，使“相对人原告资格论”在我国行政审判制度中没有继续存在的空间，从而使我国行政诉讼原告资格制度有了新的发展，为公民、法人或者其他组织在受到行政机关具体行政行为侵害时依法行使起诉权和人民法院行使行政审判权奠定了良好的基础。根据这一司法解释的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。此外，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的、与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的、要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的、与撤消或者变更具体行政行为有法律上利害关系的，公民、法人或者其他组织均可以依法提起行政诉讼。同时，该司法解释又规定，联营企业、中外合资或合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，都可以自己的名义提起诉讼。司法解释的上述规定，明确赋予了与具体行政行为有法律上利害关系人提起行政诉讼的原告资格。对这一“法律上利害关系”的理解，笔者认为应把握以下三个方面：（1）这种利害关系应当限于法律上的利害关系，而不能泛指一切利害关系，即由于某一具体行政行为的作出使原告法律上的权利、义务受到了影响。（2）这种法律上的影响是由于行政机关行使行政职权、作出某一特定的具体行政行为所导致的，是行政权运作的结果。这种状况的存在，通过民事诉讼的途径无法加以解决，只有通过行政诉讼才能加以解决。（3）被诉具体行政行为对原告应享有的合法权利的影响是必然性的，而不是一种可能性。因此，司法解释将相对人之外的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的资格限定为“法律上利害关系”的人，既排除了只有行政管理相对人才有权提起行政诉讼从而使诉权范围失之过原的状况，也避免了将行政诉讼原告资格规定得过于宽泛而不利于行政审判工作正常开展状况的出现，不失为符合我国目前行政诉讼制度实际发展情况的一个明智之举，对于健全我国行政诉讼制度、进一步完善我国行政诉讼的立法起到明显的推进作用。

可见，我国行政诉讼理论和实践中的原告资格从“相对人资格论”到“法律上利害关系人资格论”的转变，不但是我国行政诉讼制度在某一环节上的变化，更体现了一种观念的飞跃和发展。

三、完善我国行政诉讼原告资格之构想

鉴于我国行政诉讼原告资格所存在的不足及对这一制度认识的发展，笔者认为，我国行政诉讼中的原告资格也应向宽松方向发展，但到底宽松到何种程度，一方面取决于行政诉讼法学理论研究对立法实践的推动力，另一方面更取决于我国权力机关的立法规定。通过前文分析，可以看出行政诉讼原告资格具有“动态扩展”②的特点，在行政诉讼立法中如果通过单纯的实体规则来界定原告资格，显然有其不足。笔者认为，在行政诉讼立法过程中，除通过实体规则界定原告资格外，还必须把对原告资格进行实体界定的程序也看成是界定?­告资格标准的一部分，充分利用程序的灵活性来达到适时采用符合现实条件的?­告资格实体标准的目的，实现行政诉讼原告资格界定标准的实体性和程序性的结合。为此，笔者提出以下完善我国行政诉讼原告资格标准的几点设想：

（一）实体规则方面

从行政诉权的功能和行政诉讼的实践出发，并结合我国目前的国情，笔者认为，界定我国行政诉讼原告资格的标准主要从以下三个方面考虑：

1、在立法上总体规定，原告资格是反映“当事人所具备的足以引起司法程序的利益”，即原告资格仅仅是一种主体资格，而不包括其他一些构成方面，如必须在受案范围之内、不超过法定的诉讼时效期限、受诉法院有管辖权等。《布莱克本大辞典》中也将原告资格解释为“某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸于司法程序的利益”。③这一解释区别了原告资格就是要具备原告法律地位的资格，符合了现实的需要并与现实保持了和谐联系。我们在立法上这样界定原告资格，可以解决法院受案审查中的诉讼主体资格问题，并与诉讼客体（受案范围）、其他条件等共同组成法院的受案条件，从而厘清司法实践中一部分人对原告资格、受案范围和受案条件三个概念的混同，有利于人民法院审查立案，有利于充分保障当事人的诉权。

2、拓展“利害关系”内o­，确定当事人起诉以“事实上的损害”为标准。我国行政诉讼法第2条规定的是“直接利益受到侵犯”为标准；《若干解释》第12条则以“法律上的利害关系”为标准，该条规定比行政诉讼法的规定相对较宽，但是该条规定仍是一个限制性或缩小性规定，其意图仍在于限制或缩小原告的范围，这种做法和行政诉讼的自身规律及发展趋势不相容。我们在理解“利害关系”时，应当既包括直接利害关系，也包括间接利害关系；具有原告资格的不仅包括与被诉具体行政行为直接作用的对象，即明示的相对方，也包括具体行政行为不直接针对其做出却对其权利义务产生实际影响的公民、法人或者其他组织。

3、全面确立“司法最终救济”原则，允许更多的当事人有权提起行政诉讼。目前，我国大多数的具体行政行为都允许当事人在经过行政复议后提起诉讼，或直接提起行政诉讼，但对于终局的具体行政行为和抽象行政行为，当事人不能提起行政诉讼，这与行政复议法规定的复议范围不相一致，也不符合wto规则的要求和行政救济原则的规定。另外，仅就履行wto义务而言，若将1994年gatt第10条第1项和trips协议有关条款所规定的与实施普遍适用的法律、法规、司法判决和行政决定相关的所有行政行为纳入司法审查范围，其中的抽象行政行为必然属于司法审查的对象。因此，我们应当在立法上确定“司法最终救济”原则，允许当事人对于所有行政行为在穷尽行政救济后均可向法院起诉。

（二）程序规则方面

由于行政诉讼原告资格“动态扩展”的特点决定了其在不同的时期会有所不同，立法也不可能穷尽所有的原告资格。笔者建议，在立法时对原告资格规定一个总体的原则性的条款，同时授权最高人民法院对行政诉讼原告资格及时进行研究，并适时通过司法解释和在《最高人民法院公报》上公布相关的典型案例这两种灵活的方式来及时地确认新出现的?­告的资格，从而指导下级法院开展审判工作。这与原告资格确定之本身政策性的特点是非常吻合的，应当成为我国立法和司法实践的一种理想选择。

第二篇：对行政诉讼原告资格的思考

[内容提要]　行政诉讼原告资格是行政诉讼法学理论不可回避的基本问题，也是司法实践中一个亟需解决的操作性难题。目前，行政诉讼法学界对我国行政诉讼法中是否有关于原告资格的规定存在诸多争议，但从我国行政诉讼法的规定可以看出，行政诉讼原告资格的取得必须同时具备下列条件，即必须存在可诉的具体行政行为，原告必须是认为其合法权益受到侵害的人，被

诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。这种对取得原告资格的严格规定，在实践中产生了许多不足。为此，笔者提出在立法上拓展我国行政诉讼原告资格的几点设想，以期能对完善我国行政诉讼的?­告资格有所帮助。

[关键词]　行政诉讼 原告 资格

一、我国“相对人原告资格论”的缺陷

自我国行政诉讼制度建立以来，关于行政诉讼?­告资格问题在理论和实践上的突出表现就是：只有“具体行政行为的相对人”才具有原告资格，除相对人之外的其他人即使与具体行政行为有一定利害关系，也不具有原告资格。这一观点认为，行政诉讼产生于行政活动中所发生的行政纠纷，行政纠纷是作为行政管理者的行政机关和被管理的相对人之间的一种纠纷。在这种纠纷中，行政机关是享有行政职权的一方，拥有实现自己意志的全部手段，因而无需以诉讼手段实现自己的意志；而行政相对人则处于服从的地位，只有通过诉讼来维护自己合法权益。因此，行政诉讼的?­告恒定为行政相对人。①理论认识上的这种偏差，导致在司法实践中，很多法院片面强调只有某一具体行政行为的相对人才能具有原告资格提起行政诉讼，认为如赋予非相对人以原­告资格，则会使诉权范围过于宽泛，所以对相对人之外的公民、法人或者其他组织提起诉讼，一概以“不是行政管理相对人”为由予以拒绝，或不予受理，或者虽然受理，却又裁定“驳回起诉”。正因为“相对人原告资格论”对司法实践的影响如此重大，我们有必要分析一下这一理论是否具有其合法性和科学性。

第一，“相对人原告资格论”不符合《行政诉讼法》的规定。我国《行政诉讼法》涉及到原告资格问题的一共有3个规定：其一，该法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯自己合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”其二，该法第24条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”其三，该法第41条有关起诉条件的规定更是明确了“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。以上规定，均未出现过行政管理相对人才能作为?­告起诉的内容，最高人民法院的司法解释也从未限定过只有相对人才能提起诉讼。实际上，《行政诉讼法》对原告资格问题已?­作了明确规定，关键是如何正确理解。笔者认为，认识《行政诉讼法》关于原告资格的规定，重要的在于如何认识“认为具体行政行为侵犯自己合法权益”这一核心内容。因为作为一个提起行政诉讼的原告来说，必须首先证明自己的合法权益受到了被诉具体行政行为的侵害。要证明这一点，就必须说明他与该具体行政行为之间存有一定的利害关系，如不能证明的话，则不具备原告资格。而能够与被诉具体行政行为有利害关系的，只能是相对人和相对人之外的法定权益受被诉具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。因此，《行政诉讼法》实际上肯定了相对人和相对人之外的利害关系人均有权提起行政诉讼的原告资格，并未将原告资格仅仅赋子给相对人，故认为仅仅是行政相对人才有权提起行政诉讼的规定与法相悖。

第二，认为只有相对人才能提起行政诉讼不利于行政诉讼价值的体现。我国《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。法律的这一规定，已?­明确地说明了行政诉讼制度的价值在于保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。这一价值的实现，是以公民、法人或其他组织的诉权范围和人民法院充分行使其司法监督权为标志的。因此，原告资格与诉权的保护以及人民法院的司法监督权之间关系极为密切。行政机关在行政管理活动中拥有强大的行政权，对公民、法人或其他组织的权利将产生重大影响。《行政诉讼法》明确将起诉权赋予给认为具体行政行为侵犯自己合法权益的公民、法人或其他组织，使他们可以请求人民法院运用国家审判权对其合法权益予以司法保护，从而以法律手段对抗行政机关可能存在的不法侵害。这既是行政法制建设的需要，同时又是民主政治的真正体现。然而，“相对人原告资格论”在实践中的体现则客观上缩小了行政诉讼诉权的范围，从而使相对人之外的公民、法人或

第三篇：行政公益诉讼原告资格

行政公益诉讼原告资格探讨

一、背景概述 随着我国经济建设的日益繁荣，逐渐完善的市场经济体制也带来了许多价值观念的转变。以往不被人们重视的如环境保护、社会保障、公共工程建设等问题也越来越受到人们的关注。似乎不知从何时起只顾自我温饱的中国人也开始关心身边的一切与自己似有似无的事了，并且也为此感到快乐幸福了。“公益”渐渐的成为了一个闪耀的词汇，如同每一次明星慈善晚会的华丽服饰一般光彩夺目。这些都表明完善公益诉讼相关制度在中国当下的迫切需要。

公益诉讼的概念可以追溯到古罗马时期。罗马法最早进行了私益诉讼和公益诉讼的区别，据其规定，以保护个人所有权为目的由特定人才能提起的诉讼是私益诉讼；以保护社会利益为目的，除特别规定外，凡市民均可提起的诉讼是公益诉讼。根据被诉当事人不同可以分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼。其中行政公益诉讼是针对行政机关侵犯公共利益的一种诉讼。对于我国行政公益诉讼的建立来讲，仍需要进一步的探讨和规范。在对发达国家成熟的行政公益诉讼制度学习和比较之后，才能结合我国的复杂国情制定相关的规范。然而，无原告即无诉讼，行政公益诉讼面临的首要问题是原告资格的确定。

二、国外理论

（一）利害关系学说。利害关系说是将利益作为行政诉讼原告资格取得的核心。即当政府侵犯了法律上的利益，利害关系人就拥有起诉资格。在此法律上的利益被分为“法律上保护的利益”和“法律上值得保护的利益”。利益解释的扩大化使得获得起诉资格的利益主体范围也扩大了。其中特别注重的是经济利益的损害，而无论制定法是否明确保护之。

（二）公共信托与私人检察官理论

1、公共信托理论认为非属私人的水、空气等自然资源和财政税收是国民共同财产，国民通过委托方式由政府管理这些财产，使之为公众所用。这种理论起源于契约社会中国民将部分权利让渡给了国家，以此检察机关作为公共利益的代表有权就行政机关的不法行为向法院提起公益诉讼。

2、私人检察官理论是指允许私人借检察长之名提起公益诉讼。在美国国会为了保护公共利益可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权以法律决定其他当事人作为私人检察官，主张公共利益。

利害关系说使与被诉行政行为有直接、间接利益关系的人可以取得原告资格，然而对于其他没有利害关系的当事人公共信托和私人检察官理论正好是一个很好的补充。从多方面保障了人们参与公益诉讼的途径。

三、对我国行政公益诉讼原告资格制度展望

本人觉得在制定我国行政公益诉讼原告制度之前需要进一步了解和分析我国的国情。任何一个好的制度都是一般性与特殊性相统一的。首先我们是一个发展极不平衡的国家，东西部地区差异大。其次，导致了我国的法治建设也是不成熟的，尤其体现在公民意识的严重缺乏。再次，对于我国的公共利益之界定是不明确的，普遍存在概念混淆不清。这样对于行政机关的行政

行为和公民的诉求都存在模糊界限，不利于维护国家利益和公共利益。

（一）检察机关

在中国当下的大环境中检察机关作为公共利益的代表人向法院提起公益诉讼是大基调。一方面我国宪法第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关作为监督机关自然有义务对行政机关侵犯公共利益的行为进行起诉。另一方面，赋予检察机关行政公益诉讼原告资格的最大优点在于，检察机关能以国家机关的特有身份在诉讼过程中更好地与被诉的行政机关抗衡。这样既节省了司法成本，有利于提高司法效率，且更好的保障了法律监督。但是检察机关在公益诉讼方面应主动还是被动仍存在争议。本人觉得检察机关应该主动进行行政公益诉讼，因为这个过程本身就包含其积极履行法律监督的义务。仅仅是检察机关显然不能涵盖所有的热爱公益的人们的热情。

（二）公益组织

这里的公益组织是指以谋求社会公共利益的非盈利性质的法人如消费者协会、兴业协会、宗教组织等。公益组织是一股潜在的强大力量，在未来的公益诉讼发展道路上会发挥越来越重要的作用。公益组织作为行政公益诉讼原告具有检察官和公民无法替代的一些优势：首先公益组织有条件整合其成员或一定范围内的公众的意愿和利益。毕竟个人的能力、精力及知识是有限的。其次，公益组织作为原告有利于减少当事人过多及公民滥用诉权，从而减少了司法资源的浪费。再次，由于公益组织具有专门的人才和一定的经济基础，所以能保证诉讼的顺利进行。公益组织的组建和发展一定程度上也促进了公民意识的进步。

（三）公民个人

丹宁勋爵曾说“如果有充分的证据证明政府机关或权力机关滥用法律，致使数千人的臣民受到侵害，那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律。”可见赋予公民个人行政公益诉讼原告资格是一种应有的权利需求。对于那些持否定态度的人，无非认为公民个人获得行政公益诉讼原告资格会导致滥用诉权、浪费司法资源、降低司法效率。本人认为公民个人的行政公益诉讼原告资格应该有一定的限制，但是绝不能依此就使公益诉讼脱离公民个体。公民作为行政公益诉讼的起诉人，在西方经历了一个“从严”到“放宽”的发展过程。而且我国公益诉讼发展过程中缺少的公民公益意识也需建立在公民个人的司法实践基础上。

综上所诉，作为改革开放的中国，必须逐步适应全球化的步伐，在行政公益诉讼法律制度的创建问题上，应该借鉴发达国家的立法经验，全面结合我国的时空特点不断发展创新，展望中国公益诉讼的美好未来。

第四篇：试论行政公益诉讼原告资格

试论行政公益诉讼原告资格 法学专业学生周颖昕 指导教师杨钦 摘要：随着我国经济体制改革的逐步深入和法制进程的不断加快，行政公益诉讼受到司法实务和理论研讨越来越多的重视，而行政公益诉讼的原告资格问题逐渐成为其中的热点之一。本文从行政公益诉讼原告资格的涵义和研究意义入手,考察国外两大不同法系中美国、英国、法国、日本的行政公益诉讼原告资格,接着分析我国行政公益诉讼原告资格的缺失现状，提出确定行政公益诉讼原告资格的标准，并在此基础上赋予检察机关行政公益诉讼原告资格。关键词：行政公益诉讼;原告资格；检察机关；

Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the Plaintiff Student majoring in law

Zhou Yingxin

Tutor

Yang Qin Abstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually.The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems.Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff.It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate.Key Word: Administrative lawsuit of public interest;Plaintiff qualification;Procuratorate;随着市场经济的深入发展和工业化步伐的加快以及公众生活需求的日益广泛,我国政府的公共职能不断加强,行政权力特别是行政自由裁量权迅速扩张。行政在环境保护、社会保障、公共工程建设、协调各种利益冲突和促进社会公平竞争等方面发挥着越来越重要的作用。与此同时,行政乱作为、不作为或不当作为的几率大量增加,公共利益和私人利益一样,越来越受到行政侵害的威胁。为此,建立行政公益诉讼制度,完善行政权力的司法监控体系,已经成为我国法学界的热门话题。然而,无原告即无诉讼,行政公益诉讼面临的首要问题是如何确定其原告,即由谁启动行政公益诉讼程序,这是一个理论性和实践性都较强的学术问题，值得深入探讨。

行政公益诉讼原告资格的概述

（一）行政公益诉讼原告资格的涵义

根据《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确立司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。[1] 以此经典定义解释为指引，我们可以更好地理解什么是行政诉讼原告资格。对于这一概念，学者们的理解各不相同：罗豪才教授认为：“原告资格是指个人或组织请求法院保护自己的合法权益所应具备的条件。” [2] 张树义教授曾这样表述：“原告资格是指某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件。” [3]还有学者认为行政诉讼原告资格是指具有独立承担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织，与引起受案范围内行政争议的行政行为之间存在的利害关系。[4]虽然学者们对原告资格理解的角度与侧重点不一，但有一点是达成共识的，即原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。[5] 行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊形式，其原告资格是包含在行政诉讼原告资格的含义中的，其提起诉讼的目的是：控制行政权以保护公民权益和维护公共利益。[6]根据上面的论述，我们可以对行政公益诉讼原告资格这样进行表述：在涉及国家和社会公共利益的行政诉讼中，某人或某团体享有的将该行政争端诉诸司法、启动诉讼程序以寻求司法救济的足够的利益。

（二）行政公益诉讼原告资格理论研究的意义

1、研究行政公益诉讼原告资格的理论价值

当今世界许多国家都建立了行政公益诉讼制度,以此保护公共利益不受侵害,而原告资格是引发行政公益诉讼的关键,起诉人是否具有原告资格决定着诉讼是否得以进行。罗马法有一句法谚“没有原告就没有法官”，很清楚的说明了原告或起诉人的重要性。虽然起诉人具备了原告资格而法院不一定受理其起诉,但原告资格是最重要的起诉条件,它实质上决定了行政诉讼对公民权益的保护程度。

“行政法的历史就是行政权不断扩张的历史” [7],行政权的扩大, 适应了现代社会发展的需要,同时,也在不时地侵蚀着公共利益和个人利益。“每个有权力的人都趋向于滥用权力,而且还趋向于把权力用至极限,这是一条万古不变的经验。” [8]若没有有效的制约机制,原来膨胀的行政权力将会更加失控、愈发强大,行政公益诉讼原告资格理论存在的价值就在于可以对行政权的恣意与任性予以制约。

2、研究行政公益诉讼原告资格的现实意义 在轰动全国的银广厦案和亿安科技案中，最高人民法院以法院“受理的时机还不成熟为理由，于 2001 年 9 月 24 日向全国各级法院下发 406 号通知，要求各级法院暂不受理相关诉讼。[9]浙江台州画家严正学对设在临近小学的色情娱乐场所进行多次举报，行政机关未予理睬，于是起诉椒江区文体局行政不作为。椒江区法院以严正学不是受害者为理由判决严正学败诉。[10] 还有如乔占祥诉铁道部春运涨价案、[11]南京违章搭建紫金山观景台案、[12]湖南律师佘某诉铁路部门多收票款案、[13]乌鲁木齐三公民诉某酒店“悬挂国旗有误”案等相关的公益诉讼案例，法院多以“法无明文规定”为由判决原告败诉，或者以当事人诉请的事项“不属于法院受理范围”为由不予受理。此外，环境污染、垄断经营、侵害消费者权益等违法行为严重损害了社会的公共利益，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，导致受害者无法通过诉讼途径有效地保护自己的利益。

“面对公益诉讼,尽管从感情上作为法官我支持他们,但从法律上,有些起诉必须驳回。现行诉讼法规定,只有行为的直接利害关系人才有起诉的权利。”这是很多法官,提起个人公益诉讼时十分无奈的表态。公共利益被侵犯却得不到应有的救济己经成为普遍的社会现象,严峻的现实呼唤行政公益诉讼制度的建立。要保护社会公共利益,没有行政公益诉讼原告资格理论的支持,是不现实的。

二、国外行政公益诉讼原告资格的考察

（一）普通法系国家的行政公益诉讼原告资格考察 1．美国行政公益诉讼原告资格

在美国，依传统，对原告资格的审查实行法定利益标准，即只有在某种法定利益受到损害时始有原告资格存在之可能。法定利益最初仅指普通法上的利益即人身、财产权，非单纯经济上的利益即使受损也无法取得原告资格。这种标准后来不断被法院的判例所突破。法院逐渐通过判例承认了包括环境、审美、娱乐等利益在内的几乎所有经济的非经济的利益。正如伯纳德·施瓦茨所说：“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。尽管宪法包含了有关原告资格的规定，国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格。即便有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系，法律所赋予他们的原告资格仍是有效的，即国会可以通过制定法律授权某个原本没有起诉资格的公民或公民团体提起行政诉讼。赋予法定原告资格并不是创设新的私法权利，其目的在于保护有关的公共利益。被授权提起诉讼的私方当事人虽然与该诉讼没有切身的经济或其他利害关系，但他们具有公共利益代表人的资格，是私方司法部长。” [14] 美国司法审查诉讼中的原告资格标准实际上经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。2．英国行政公益诉讼原告资格

传统上，英国法律对于公益的司法救济相对保守。在公益诉讼方面，英国公民只有在他能证明他“对申诉的相关事件有充分的利益”时，才能在当地法院起诉。为证明充分利益，传统上，原告需要证明他对所反对的行为享有比其他公众更大的利益。[15]但随着当代行政的发展，在当事人起诉资格自由化方面也取得了不小的成就，行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一和宽大的起诉资格方向前进的。[16]当事人在司法审查中不论申请任何救济手段都取决于对申诉事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。英国著名行政法学家威廉•韦德在谈及诉讼资格问题时曾作过这样的精辟阐述：“只给有足够资格的诉讼当事人以救济，这历来是获取救济的重要限制。„„因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济。„„在公法中，只有这个原则还不够，因为它忽略了公共利益的一面。„„随着政府权力与公务的增加和公共利益压倒私人权利而日益突出，也就出现了更多自由的原则。特别是特别救济显示了它的价值，因为它不仅为私人利益而且是为公共利益而存在的，它是公法制度的核心。” [17] 第一，用公法名义保护私权之诉，又称为“检举人诉讼”。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查，即检察总长是原告，公民为告发人。私人原告（包括私人团体、组织）若以检察总长的名义提起诉讼，即检察总长把他的名字出借给私人原告，就可解决起诉资格问题。如果检察总长允许，就可以由私人原告提起诉讼，但目的不是为其自身，而是为一般公众的利益。

第二，特别救济即公法救济。对于涉及社会公益的救济，起诉人可以直接以王室的名义提起诉讼。

（二）大陆法系国家的行政公益诉讼原告资格考察 1．法国行政公益诉讼原告资格 作为法国最具特色的公益诉讼，当属以公共利益为基础的越权之诉。越权之诉是当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。20 世纪以来，越权之诉的范围继续扩大，这表现在，对于违反法律的行政决定提起越权之诉，不要求申诉人的权利受到侵害。越权之诉是一般的诉讼救济手段，申诉人不需要法律明文规定，根据法的一般原则，当然享有这种权利。最高行政法院认为，法律中规定排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。越权之诉要求申诉人必须具备的资格主要是：一是必须具备能够作为诉讼当事人的一般诉讼资格，即自然人和法人都可作为越权之诉的当事人。法人解散后，在提起越权之诉所必要的时期内继续存在。没有取得法人资格的团体，不能以团体名义进行诉讼，但可委托代表进行诉讼。二是必须具备能够要求撤销行政决定的利益。[18] 2．日本行政公益诉讼原告资格

民众诉讼，按照日本《行政案件诉讼法》第 5 条的规定，是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本的民众诉讼，有根据《公职选举法》进行的选举诉讼或者当选诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等。这种居民诉讼，是在普通地方公共团体的长官等进行了违法或者不当的公款支出以及财产的管理处分时，居民在经过对监察委员进行监察请求后提起的诉讼，对于地方行政的民主化、公开化发挥了极大的作用。[19]从民众诉讼所维护的客观的法秩序的目的来看，当为行政公益诉讼的一种形态。根据该法第 5 条的规定，可以看出，在民众诉讼中，起诉者的资格与个人的私益无关，是基于选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格。在维护公益方面，对原告资格的要求是比较松的。

（三）国外行政公益诉讼原告资格的共同特征

考察和比较国外的行政公益诉讼原告资格的相关情况，不难发现：尽管各国行政公益诉讼的表现形式和名称不同，但是在行政公益诉讼原告资格方面却有一些共同特征，即起诉资格不断放宽，原告资格经历一个由窄到宽的发展进程,“事实不利影响标准”和“无直接利害关系标准”最终得以确立。所谓的“事实不利影响标准”就是指一定主体只要受到了违法行政行为的不利影响，而不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益，都可以依法向法院提起诉讼。“无直接利害关系标准”是指不管被指控的行政行为所造成损害或损害威胁是否与公民或组织有无直接利害关系，只要侵害了国家、社会公共利益，一定主体均可以向法院提起诉讼以维护公共利益。

三、我国行政公益诉讼原告资格的缺失

（一）我国行政公益诉讼原告资格缺失的现状 首先，我国宪法几经修正，至今仍然未有关于公民行政公益诉讼权的直接规定。[20]《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得国家赔偿的权利。”这些规定可以看作是公民受到行政侵害时可以适用的救济途径，但与公民行政公益诉权的意义还相差甚远。其次，《行政诉讼法》及其配套法律均没有行政公益诉权的规定。具体到我国现行的三大诉讼法中，关于起诉权的规定虽然不同，但其共同点是原告必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或者其他组织。这是我国诉讼法领域长期以来存在的一个重要障碍，认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格，忽略了公益诉讼的存在，关闭了对公共利益的救济之门。根据《行政诉讼法》第 2 条的规定，行政诉讼的原告只能是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织，即原告必须与案件有直接的利害关系，而与案件没有直接利害关系的个人或组织则无权向人民法院提起诉讼。而在现行的三大诉讼法中，唯一明确公益诉讼的是针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为，授权检察机关向法院提起刑事附带民事诉讼，除此之外，立法上没有关于公益诉讼的踪迹，无法对损害公益的行为进行法律追究。

（二）我国行政公益诉讼原告资格缺失的原因分析

1、立法受传统原告资格理论的限制 由于传统的原告资格标准限制，我国宪法几经修正，至今仍然没有关于公民行政公益诉讼权的直接规定，行政诉讼法规也没有关于行政公益诉讼原告资格的相关规定。传统理论认为，“无利益即无诉权”，作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。所谓诉的利益，是指当事人所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。必要性是指法院有无必要通过判决来解决当事人之间的纠纷；实效性是指法院能否通过判决实际解决纠纷。[21]即原告必须是与侵害后果有法律上的“直接利害关系”，否则就不享有起诉权。传统的原告资格理论是建立在合理的政策基础之上的。但是，其先决条件是，人民意识到其权利，并具有对抗侵犯其权利的财力。尽管传统的“无利益即无诉权”理论能够保证真正的争议进入法院，使司法程序发挥其应有的功能，但它也实际阻碍了司法对公共利益的保护，[22]从这个意义上说，传统的原告资格理论是有与生俱来的缺陷的。我国的《宪法》关于公民诉讼权的规定是建立在“无利益即无诉权”的理论基础上的，它规定起诉的人必须是与被起诉人的行为有利益关系的才具备原告资格。因此，现行《宪法》根本没有行政公益诉权的相关规定。《行政诉讼法》也同样受这种传统理论的影响，并且在这种理论的基础上发展了“法律上利害关系”原则，以行政诉讼的原告与被诉行政行为必须要有“法律上利害关系”来规定行政诉讼的原告资格。这样的限制性规定使立法的发展仅限于私益诉讼，公益诉讼制度的建立缺乏理论支持，公民的行政公益诉权自然得不到保护。

2、司法拘泥于传统的原告资格标准 传统的“原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的事项是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院所应当解决的，因为法院主要是为了解决这些棘手的问题而存在的”。[23]但在现实中，仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是行为的受益者。受益者对致使其受益的行政行为起诉的积极性是不可能有多大的。而现行司法又不允许第三人启动司法程序，致使社会群体的公共利益出于无人保护的境地。而随着时代的发展，公民的法律意识也在日益地更新，法律部门的司法观念也应该随之更新。传统的原告资格标准虽已施行多年，但传统是要发展的，理念也要随着时代而革新。社会时刻都在变化，司法制度每一天都在进步，传统的原告资格标准已经不适应现代法治社会的发展需求。因此，为满足客观需要，司法也不应该拘泥于传统的标准，建立新型的原告资格标准是符合时代发展潮流，尊重客观规律，顺应民心之举。

四、对我国行政公益诉讼原告资格的思考 从目前媒体所报道的行政公益诉讼案件来看，多以败诉告终，败诉的原因又大多在于原告主体的资格问题。由于司法权具有被动性的特点，具体的诉讼程序必须有合格的当事人才能够启动，所以，谁有资格提起行政公益诉讼成为最为关键的问题。在现存的各种理论当中，有的学者指出需要建立行政公诉，即全部由检察机关作为公益诉讼的代表人，就像其作为刑事诉讼的公诉人一样。[24]也有人指出应当建立民众诉讼或公民诉讼，由普通的公民来提起公益诉讼。[25]还有人强调社会团体在行政诉讼中的作用，提出由一些类似消费者协会的公益团体享有公益诉讼的起诉权。[26]意见存在分歧的主要原因在于没有确定行政公益诉讼原告资格的统一标准。

（一）确定行政公益诉讼原告资格标准

1、维护公共利益标准

“行政诉讼目的支配着行政诉讼制度的价值取向,并进而影响行政诉讼原告资格的确认。目的是主体作出某种行为主观上所要追求的效果,它对行政诉讼的原告的界定起着一定的影响。” [27] 因此,构建行政公益诉讼的原告制度,必须考虑行政公益诉讼目的。行政公益诉讼是现代社会为了维护社会公共利益出现的一种新型的、现代的诉讼类型,现在学界公认维护社会公共利益是行政公益诉讼最本质、最直接的目的。所以,确立行政公益诉讼的原告资格必须根据其目的,最大限度的保护公共利益。

2、监督依法行政标准

根据传统的诉的利益理论,原告只能是直接受到行政行为侵害的公民、法人或者其他组织。在现实中,仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的问题有时是不充分的,特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下,与行政行为有直接利害关系的人往往是行为的受益者。在某一特定问题上,有直接利害关系的人并不一定代表全社会的利益。这就造成了对侵害社会公共利益的行政行为缺乏有效的监督,产生了公共利益领域的法治盲区。所以,在确立行政公益诉讼的原告资格时,必须考虑监督依法行政这一标准。

3、有效性标准

有效性是指确定行政公益诉讼原告资格时,必须考虑所确定的原告能否主动地提起公益诉讼,在提起行政公益诉讼后,是否有力量对抗相对的行政机关,是否能有效的参与法庭诉讼,更好地达到维护公共利益和监督行政机关依法行政的目的。由于各国的法治水平不同,公民的法律意识差异,代表社会公共利益的团体建设和发展状况不同,在确立行政公益诉讼的原告资格时,必须从本国的实际国情出发,充分考虑有效性标准。在我国现行的宪政体制和司法体制下,考虑我国的法治发展水平、司法机关的建设以及公民的法律意识,结合以上标准,笔者认为,我国应扩大利益保护范围, 允许公民个人和社会团体向检察机关申请提起行政公益诉讼，并赋予检察机关行政公益诉讼原告资格。

（二）检察机关的行政公益诉讼原告资格

英美法系国家认为“行政法是控制政府权力的法” [28]，“它规范行政权力行使的原则，为那些受行政行为侵害者提供法律补救” [29]，检察机关拥有提起行政诉讼的权力，它的总检察长职权具有双重性，他代表国家控制所有的诉讼，并且参加涉及到一般公共利益的诉讼活动。这可以为我们设定由检察机关作为我国行政公益诉讼原告的适格主体提供借鉴，特别是在我国目前还没有建立起行政公益诉讼制度的情况下，检察机关作为我国公共利益的守护者，理应而且也有足够的能力在行政公益诉讼中发挥其应有的作用。

1、宪政基础。我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，其主要职能在于监督对国家法律的执行和实施。从人民检察院的职能我们可以看出，人民检察院具有被监督对象的广泛性、监督方式的全面性的特点。根据宪法的规定，行政机关是我国权力机关的执行机关，其行政行为理应受到检察机关的监督。当行政机关的违法行政行为侵害了或者可能侵害国家和社会公共利益的时候，在其他如内部监督无法实现对国家和社会利益进行有效保护时，检察机关依法提起行政诉讼，通过司法对行政机关的行为的合法性进行审查，方式更为直接，效力更高。

检察机关有权对行政诉讼活动自始至终的整个过程进行监督，不仅包括对生效裁判提出抗诉的事后监督，而且包括对诉讼活动进行过程的事中监督，还应包括在特定情况下的事前监督（主要指对起诉活动的监督）。“现代诉讼的基本理论认为，检察机关在诉讼中，最突出、最主要的职责是代表国家。公众把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程以及裁判的结果进行监督。” [30]

2、权益主体。检察机关的职能决定其应作为社会公益的代表。源于前苏联的检察理论赋予了检察机关特别的地位和特殊的优势，代表国家利益和社会公共利益。检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的权威代表的面目出现。保障国家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的违法犯罪行为（包括违法行政行为），对违法行为予以纠正，是检察机关的职责。由检察机关作为行政公益诉讼的原告资格，理所当然，同时，可以在诉讼主体不确定或者缺位的情况下，由检察机关代表国家提起行政公诉，使公共利益免受损失。

3、制度保障。检察机关作为原告更有利于对国家和社会公共利益的保障。在行政公益诉讼中，如果提起司法审查者的原告地位比较超脱，与被诉案件相对独立，则在诉讼过程中将不受利益的限制，从而能够更有效地保证公益诉讼功能的全面发挥。我国宪法第 131 条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”依据这一独立于行政机关之外的宪法地位，对于其对行政机关的行政活动的监督职能的有效实现提供了必要的保障。与此相比，西方国家的检察机关在组织上大多隶属于行政机关，如英国的检察总长是政府官员、美国的检察总长是内阁成员、德国公益代表人受政府指令的约束等。他们的这种法律地位使得他们在对行政机关的行政行为实施监督职能时便会有多少不等的限制。同时，检察机关背后有国家机器这一强大力量作为后盾支持，自然比任何私人或社会团体都具备更大的优势。

4、资源优势。检察机关拥有一支受过专门法律知识教育和执法训练的公务人员队伍，在提起行政公诉前，有足够的能力审查该行政行为是否对公益造成了损害、损害的程度以及是否有造成损害的可能性，并决定是否提起行政公益诉讼；同时，检察机关工作人员熟悉法律，在诉讼过程中，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。这样既实现了对行政权的监督，另一方面也在实际操作中尽可能地避免行政公益诉讼的滥诉行为，避免降低行政效率，给法院增添无谓的讼累。的确如杨立新先生所言“在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼”。[31]

五、结语

“公益诉讼的推进必须有一个过程,无论从现有法治环境还是行政诉讼的实际地位来看,目前不可能有较大的冒进,而只能是稳步推进。否定公益诉讼的积极意义固然不符合法治发展趋势,而对公益诉讼的盲目乐观也不切实际。我们应当以积极的姿态,稳妥地推动公益诉讼的健康发展。” [32]行政公益诉讼制度是一种新型的制度,也是复杂的制度,因此,建立和完善行政公益诉讼制度不可能一蹴而就。

构建我国的行政公益诉讼制度模式,在“借鉴外国的经验的同时,更应关注本国的行政法律制度实施的本土资源,不应当只是用概念法学的逻辑演绎方法闭门造车。” [33]不顾本国国情盲目地进行制度移植,是不会结出预期的硕果的。因此,要想成功创设一个新的制度,必须结合本国的国情进行科学、合理的制度设计,对现行行政诉讼制度进行根本性的改造。建立以检察机关为原告的行政公益诉讼制度既依赖于行政法学基础理论的完善,也依赖于国家的法治环境,包括立法机关对行政公益诉讼制度的认知程度和对司法机关的信任程度。社会在前进,时代在发展,随着行政法学研究的深入和社会各界的共同努力,我们有理由相信有朝一日会建立符合我国国情的行政公益诉讼制度,并期待其在推动我国民主法治的进程中发挥更为重要的作用。致谢

回顾本文的写作过程，杨钦老师和周中建老师都给予了热心的指导和帮助。他们的每一句鼓励的话语，每一封解惑的邮件，每一回谆谆的教导„„点点滴滴汇聚于心，让我难以忘怀，特在此向他们表示诚挚的谢意。参考文献：

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第五篇：环境公益诉讼原告资格初探[定稿]

环境公益诉讼原告资格初探

环境公益诉讼原告资格初探

[摘要]：2012年《民事诉讼法》修改，增加公益诉讼制度成为一大亮点，但环境公益诉讼原告资格始终没有明确。本文试图从我国环境公益诉讼的发展入手，阐述公益诉讼原告资格的理论桎梏及发展，通过对美国、德国的比较法考察，借鉴他国的有益经验，对我国环境公益诉讼原告资格作出设想，提出将公权力机关、社会公益团体及公民个人赋予原告资格，并形成以公权力机关为第一选择，与公民及社会公益团体相互配合、优势互补的环境公益诉讼原告资格制度。

[关键字]：环境 公益诉讼 原告资格

随着经济的发展，环境问题日益成为公众关注的热点话题，但是我国环境公益诉讼起步较晚，2012年《民事诉讼法》修改，增加公益诉讼制度成为一大亮点，但环境公益诉讼原告资格始终没有明确，而这是我国发展环境公益诉讼急需解决的问题。

一、我国环境公益诉讼的发展

公益诉讼在我国的起步较晚。1996年，福建省丘建东因公共电话亭未按标准资费收取电话费，多收取了其6毛钱，丘建东即向法院起诉要求双倍赔偿并赔礼道歉。本案虽然并非严格意义上的公益诉讼，但以本案为开端，引起了公众对公益诉讼的关注。随后各地公益诉讼案件逐渐增多，郑州葛瑞因3毛钱如厕费状告郑州市铁路局，河北乔占祥因火车票涨价状告铁道部，这一个个鲜明的个案无形中推动了我国公益诉讼的发展。

而随着经济的快速发展，环境污染和生态破坏问题也日益严重，人们越来越深刻地认识到环境的保护与人类的发展息息相关，保环意识也越来越强烈。作为公益诉讼的重要组成部分，环境公益诉讼越来越引起理论及实务界的重视，2005年国务院发布国发〔2005〕39号文件《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，推动公益诉讼的研究发展，2010年最高人民法院《人民法院工作报告》提到'环境公共利益受损时的代表主体缺位问题应当尽快得到解决'。各地方对这一新型诉讼类型纷纷进行探索尝试。如2008年无锡市出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，成为国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定，规定可以由人民检察院代表公众利益起诉，也可以支持相关单位或者个人起诉；2012年江苏试行环保案件集中审判推动环境公益诉讼，环保案件'三审合一'，将涉及环境保护领域的刑事、民事、行政类案件进行集中化审判；外省的探索如2008年云南昆明市中院设立环境保护审判庭；贵阳市2010年3月2日施行的《贵阳市促进生态文明建设条例》，贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院2010年3月1日施行《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》；2008年云南昆明颁布《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。

但是即便各地对环境公益诉讼作出了诸多探索，依然没有改变我国对于环境公益诉讼无法可依的尴尬局面，直到2012年《民事诉讼法》修改，正式开启了公益诉讼有法可依的局面。但是该条规定较为模糊，对于'法律规定的机关和有关组织'的范围界定依然不明了，对于检察机关能否作为公益诉讼的适格原告不置可否，在实践中缺乏可操作性。

二、环境公益诉讼原告资格的理论桎梏及发展

我国对于原告资格理论一直秉持着传统当事人理论，无论是民事诉讼法还是行政诉讼法，对原告资格的限制，都严格依据'直接利害关系'原则，即只有与案件有直接利害关系的人或单位才能提起诉讼，'救济是与权利相关联的，因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法律面前都没有这种必要的资格。'在此种语境下，提起诉讼的原告须满足三点条件:第一,法律确认了其享有相应的实体权利;第二、该项实体权利专属于起诉人；第三,起诉人的合法权益与被诉行为的诉讼结果息息相关。坚持'直接利害关系'原则有利于对起诉人形成筛选,限制滥诉，节约司法资源，有其正当性，但是'一旦公共利益受到侵害,将找不到适格的原告。因为一则我国立法没有哪一条'确认'了'公共利益'的含义或类型;二则公共利益属于一国全体公民,而绝不'专属于'某一个体,任何个人都无法满足这一条件代表全国公民提起诉讼;三则在公共利益受到损害的情形下往往找不到直接的损害对象。如此一来，就把环境公益诉讼排除在司法救济之外，这也是我国公益诉讼发展中的一大桎梏。

如果说'直接利害关系'原则发端于罗马法时代,彼时诉讼法并未独立发展,而包含于实体法之中, 故诉讼中请求权和诉权尚未分化，并导致长久以来重实体轻程序的倾向，学者也渐渐发现，这样的传统理论有其局限性，并不能应对实践中产生的新情况新问题，特别是社会的发展使得新类型的诉讼产生，这些现代型的诉讼'所涉及的利害关系或利益分布呈现集团性或扩散性，当事人在诉讼中往往提出新的权利要求或试图改变现有的利益分布格局'，环境公益诉讼即为一例。传统的原告资格理论将环境公益诉讼排斥在外，因环境污染遭受权益侵害的公共利益却缺乏相应的司法程序予以救济。与此同时，诉讼理论有了新的发展，程序开始具备独立的价值，'这时诉权的内涵就具有了双重性，即程序内涵和实体内涵。而且随着'公害'的泛滥，现代诉讼法允许诉权的实体内涵和程序内涵在特定情况下分离，即赋予非实体争议的第三人以程序内涵的诉权来维护实体争议主体的权益，从而扩大诉讼主体范围，加大保护社会公共利益的强度。同时为了防止滥诉，将'诉的利益'作为实施诉讼的基础。所谓诉的利益，'乃原告谋求判决时的利益,即诉讼追行利益……它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而作出主张)面临危险和不安时, 为了祛除这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼, 从而谋求判决的利益及必要, 这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。'在此理论发展下，提起诉讼的原告不再要求与诉讼存在直接利害关系，也不再要求起诉者必须具备实体请求权，即只要具备诉的利益，在起诉时符合程序要求的人就可以成为原告，这无疑是程序脱离实体后具备独立价值的体现，同时客观上大大扩展了原告资格范围。

三、比较法考察

1.美国的告发人诉讼

美国一直走在环境公益诉讼的前端，其告发人诉讼制度特点鲜明，对各国都具有借鉴作用。告发人诉讼由指美国赋予公民为了其个人以及美国政府的利益提起公益诉讼，但必须以政府的名义起诉。但个人起诉前必须先向政府相关部门报告，具体做法是告发人在起诉前首将起诉书及相关证据材料提交给政府相关部门，这些材料必须保密六十天以上，在这段时间中，由相关政府部门决定是否以政府名义参加诉讼。最后，会产生两种决定结果：一是政府选择加入并承担诉讼的主要部分，二是政府决定不参与诉讼，此时告发人个人有权单独起诉。

在告发人利益方面，美国采取赔偿金支付及诉讼费（包括律师费）承担的方式加以平衡。如果政府介入诉讼，则按照告发人对诉讼的贡献程度，酌情支付告发人百分之十五至二十五的赔偿金。如果法院认为案件的审理主要建立在公开披露的信息，而告发人对诉讼并无实质贡献，则告发任获得不超过百分之十的赔偿金。如果政府没有介入诉讼,告发人能够获得赔偿金的百分之二十五到三十,这部分赔偿金及法院认为合理的必要费用、律师费等均由被告承担。

告发人行为限制方面也有相应的制度设计。主要包括：如果政府部门参与诉讼则告发人有服从义务，告发人不得限制政府的诉讼行为；如果有证据证明告发人的诉讼行为存在明显恶意，则法院可以限制告发人的诉讼行为，并且如果此时被告胜诉的，则由告发人承担被告的合理费用，包括律师费。如果政府没有参与诉讼，政府仍有权利要求告发人提供所有诉讼送材料副本；最重要的一点是告发人必须依靠公开披露信息以外的消息和证据起诉，所谓公开披露信息以外的消息是指不能在公开场合获得，或一般公众通过通常手段即可获得的信息，如新闻报道、政府报告、联邦诉讼。

2、德国的团体诉讼

德国作为大陆法系的代表性国家，以严谨著称，其受'传统当事人理论'影响也较深，但随着环境污染公害行为的日渐增多，但出于建立环境公益诉讼制度的迫切需要，德国对直接利害关系人理论作了修正，明确规定了具有公益性质的社会团体可以作为环境公益诉讼的原告提起诉讼，如《联邦自然保护法》规定:'一个根据第 59 条联邦环境、自然保护和核安全认可或根据第 60 条州认可的组织, 可以根据《行政程序法》提起关于自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他环境保护区内的禁令或许可的免责许可以及规划许可或项目批准等提起诉讼。'但德国的团体公益诉讼使用范围并不广泛，仅在特定领域如环境保护方可适用，同时对公益团体的诉讼设置了限制条件：首先该团体具有特定性，必须经合法注册

且经过国家机关的选定认可，同时该社会团体不得有营利等私利。其次公益团体诉讼在程序上亦有一定限制，被选定认可的公益团体必须先经过诉讼前的行政程序，在行政救济手段无效后方可提起公益诉讼。德国的团体诉讼具有一定的信托色彩，即由法律赋予一定的社会团体以一定的诉权，由这些特定的社会团体以自己的名义代替因环境破坏而遭受损害的个人提起诉讼，且如果公益团体败诉后，个人仍可以以其主观权利受侵害为由自行起诉。'它的好处就在于当环境权益受到侵害时,能够比较有效地实现司法救济进而克服受害人自己单独的进行环境诉讼而面临的各种举证方面和经济方面等困难。'

3、小结

以上两个典型国家虽然在法系、法律传统、司法体制方面存在较大差异，但两个国家在环境公益诉讼方面都建立了较为完备的制度，从环境公益诉讼制度的考察来看，两者又有一定的共性：首先在公益诉讼原告资格方面均不恪守严格的直接利害关系理论，而是作适当的放宽；其次，无论是允许公民个人参与诉讼，还是由社会团体或国家机关直接参加诉讼，都涉及公权力的介入（美国的告发人诉讼政府可决定是否介入，德国团体诉讼须先经过行政救济手段），即环境公益诉讼的发起不可完全脱离公权力。

四、我国环境公益诉讼原告资格的构建

原告资格问题是构建环境公益诉讼的核心问题，扩大公益诉讼的原告资格范围、对传统当事人理论实现一定的突破是各国发展公益诉讼中达成的共识。2012年修改的《民事诉讼法》明确规定了'法律规定的机关'和'有关组织'可就污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起公益诉讼，无疑是应当肯定的。但何谓'法律规定的机关'和'有关组织'暂时没有更具权威性的界定。笔者认为，我国环境公益诉讼原告资格的构建应当充分吸收国外先进经验，进而结合我国本土特色。具体而言：

1、公民个人作为原告

'人类有在尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等的适当生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。'环境利益是典型的公共利益，每个公民都有权享受这一权益，人类的福祉是最高的法律，环境公共利益最终属于每一个实实在在的公民。而相反的，一旦环境遭到破坏，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存环境受到威胁，所以，'公众群体中的个人和成员式关于许多环境问题的成因和解决方法的最好的知识来源，因而公民个人应该是环境公益诉讼权的最终行使者'所以应当赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利。公民参与公益诉讼有如下优点：

1、有利于第一时间取证，公民分布在社会生活的各个角落，能在第一时间发现环境违法行为；

2、可督促公权力及时介入，也能对环境违法行为进行监督，发挥预防性作用；但同样的，公民作为原告提起公益诉讼也存在一定的弊端，如易产生滥诉浪费司法资源；公民诉讼资源不足，难以与环境污染者或违法的公权力机关形成对抗。

2、社会团体作为原告

环境公益社团是环境保护中的重要力量，在国外先进的公益诉讼经验中，多有将社会团体纳入原告范围的立法例，事实上社团成为环境公益诉讼的原告有诸多优势，社会团体公益性的本质、专业的机构人员及良好的群众基础使得社团具备承担环境公益诉讼原告的能力，'基于环保团体本身的特性，由依法成立的以环保为宗旨的环保民间团体来提起诉讼，特别适合于环境公益诉讼中常常出现的受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。'但同样的，社会团体作为原告也有一定的劣势，如我国社会公益团体发展不成熟。

3、公权力机关作为原告

这里讨论的公权力机关既包括行政部门，也包括检察院。从比较法的考察来看，各国的环境公益诉讼均有公权力的干涉，从公权力的权能来看，其设立的目的即为维护社会公共利益，公权力机关作为环境公益诉讼的原告自不必言，其成为原告也存在诸多优势，如诉讼资源较充足，能够承担公益诉讼的巨大成本。但值得讨论的是，是否有必要规定行政部门和检察院均有成为环境公益诉讼原告的资格。诚然，我国各地对公益诉讼的探索中，行政部门及检察院均有成为原告的案例，前者如贵阳市'两湖一库管理局'诉贵州天峰化工有限责任公司排放物一案，后者如山东省东陵市检察院诉乐陵市金鑫化工厂环境污染案。笔者认为，没有必要将行政部门及监察院同时划入环境公益诉讼的主体范畴，因为两者均是公权力机关，其手中的资源优势并无本质区别，如果两者均成为公益诉讼原告，使得公益诉讼制度构建复杂化，也不利于各原告主体的权责划分，一旦施行，难免会产生互相推诿、扯皮的现象。

必须指出的是，无论是公民个人、社会公益团体还是公权力机关都无法单独承担起环境公益诉讼原告的重任，三主体均应纳入环境公益诉讼的原告范畴，同时明确权责、相互配合。从美国的告发人诉讼和德国的团体诉讼看，均承认公权力机关应成为解决环境公益问题的第一选择。（美国告发人制度规定了六十天以上的通报期，有公权力机关决定是否介入，德国的团体诉讼须经过诉讼前的行政程序）考虑到我国公权力力量较强，而公民个人能力较弱及社会公益团体还有待进一步壮大的情况下，应当肯定在今后环境公益诉讼的原告资格构建中，将公权力机关作为第一选择，与公民及社会公益团体相互配合、优势互补，可参照美国及德国的优秀经验，在公民就社会公益团体提起公益诉讼时应规定一定期限的通报期，由公权力机关决定是否以自己名义介入诉讼，在公权力机关决定不介入，或者公权力机关本身因违法行政、行政不作为成为环境公益诉讼的被告时，公民及公益团体可以自己名义参与诉讼。）