新政策环境中的警务公开信息研究

第一篇：新政策环境中的警务公开信息研究

江泽民同志在党的十六大报告中明确指出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”、“认真推行政务公开制度。”[1]可见，政府信息公开制度的确立与实行是推进我国民主政治建设和法治建设的重要内容。

政府信息公开是适应社会主

义市场经济发展的客观需要，保障我国公民根据宪法规定参与国家各项事务管理的必然要求，同时也是我国加入wto后必须遵守的规则之一。可以说，推行政府信息公开，不仅有内在的动力，也有外界的压力；不仅是改革、完善我国行政管理体制的客观需要，也是推进我国民主政治发展的必由之路；不仅是我国政治体制改革的必要步骤，也是贸易国际化和世界贸易组织对其成员国的基本要求。公安机关作为政府的重要组成部分，理所当然要建立健全并切实推行与之相应的警务信息公开制度。

警务信息公开，是指公安机关依法向社会公众传播或发布协调、处理警察关系的各种相关信息，向公众提供非保密警务信息检索的专门活动。与其他行政机关的政务信息公开相比，公安机关警务信息公开具有自身的特点。因此，关于警务信息公开问题，历来都存在着观念、制度以及方式、方法选择等方面的争议，这不仅使之成为警察理论创新的领域，也使之成为急待突破的警务实践问题。为了确保警务信息公开的合法、合理和有效，公安机关应该在过去推行有限警务公开所取得经验的基础上，将这项制度法律化、规范化、系统化、实效化、操作化，不仅为本机关工作的有利开展提供更便利的条件，更重要的是方便人民，服务社会，让人民群众了解、理解、认同、支持、满意公安机关和公安工作，形成新的、更有效的社区违法犯罪防控体系和机制。

本文基于这种认识，以新的相关理论为指导，通过对传统的公安宣传模式分析，讨论了警务信息公开的基本问题，为警务信息公开提供了可选择的理论原则和运行路线。

一、正确认识警务信息公开与政府信息公开的关系，科学把握警务信息公开的特点

公安机关是政府机构的重要组成部分，警务信息是政府信息中与社会公众利益最密切相关的内容之一，警务信息公开是政府信息公开这一母系统中的一个不可或缺的子系统。警务信息公开和政府信息公开之间是局部与整体、特殊与一般的关系。一方面，警务信息公开的基本性质、理论、技术、目的、依据等与政府信息公开是一致的，在具体内容上也决定于政府信息公开。没有政府信息公开，就谈不上警务信息公开；没有政府信息公开，警务信息公开就失去了其存在的制度背景和理论基础。另一方面，警务信息公开是政府信息公开的重要组成部分。没有警务信息公开，政府信息公开制度便不可能完备，政府信息公开活动便不可能彻底，政府信息公开内容便不可能完整。

然而，由公安机关及其警务活动的特殊性所决定，警务信息公开同其他行政机关的政务公开在主体、对象、内容、直接目的、方式等方面具有不同的特点。

（一）警务信息公开的主体具有主次性和权威性

公安机关是国家特殊的行政机关，它拥有治安行政权力的同时，还拥有一定的刑事司法（执法）权，担负着预防、控制、打击违法犯罪，维护社会治安秩序和国家安全的重任，并具有与此相对应而且其他行政机关所不具备的多种特性。由此所决定，公安机关既掌握着警察关系领域的大量的公共信息，又是社会治安法律、法规、规章和制度的制定者和执行者，相对于社会公众，它在社会治安领域中处于绝对的信息强势地位。因此，在大多数情形下，警务信息公开都是以公安机关为主体进行的活动。公安机关是警务信息的生产者和主要的拥有者，也是警务信息公开的主要规划者和权威执行者。

（二）警务信息公开的对象具有广泛性和多样性

警务信息公开的实质是公安机关为实现其社会价值和本组织的目标，努力创造最佳的组织状态和警务外部环境而进行的警务信息传播、回馈、再传播、再回馈活动。因此，警务信息公开的对象既包括组织外的社会公众也包括组织内的公安警察。就组织外的社会受众分析，警务信息公开的对象可以分为一般对象和特殊对象。一般对象是指警务信息公开活动所指向的对象整体，可以说任何一项信息公开活动都是针对社会公众进行的，具体对象的范围可能一定，身份可能特殊，但它总是包含于社会公众这一概念之内。可见，警务信息公开同政府信息公开在一般对象方面并无本质不同，警务信息公开所应致力研究的是其特殊对象。警务信息公开的特殊对象是指每一项具体的信息公开活动所指向的对象。比如，公安机关关于外来人口管理制度、措施、方法等信息的公开，其主要对象就是外来人口这一群体；关于机动车辆管理信息的公开，其主要对象就是拥有或即将拥有机动车以及其他对此信息有需求的特定的群体。显然，警务信息公开的对象具有群体性和局域性，不是仅指某一个体，而是具有治

安行政管理和刑事司法指涉特性的若干人组成的若干亚群体的集合。显然，由社会治安问题的广泛性和多样性所决定，警务信息公开的对象也具有广泛性和多样性。

（三）警务信息公开的内容具有特殊性和复杂性

不同政府机关政务公开的内容也不相同。警务信息公开的内容除了治安行政法律、法规、规章、制度以及管理决策和执行过程及结果，如对户籍进行管理所依据的法律、制度、办事程序、收费标准等，还包括刑事执法的相关内容，如治安形势、犯罪规律、犯罪率、犯罪多发地、重大刑事案件、犯罪嫌疑人情况等内容。这些内容关系到国家的安全、社会的安定、人民群众生命财产安全的保障等，有着极为重要的地位和突出的选择性。由此所决定，警务信息公开的内容便有了结构性的划分：应当无保留公开的，可公开可不公开的，可有限公开的，不能公开的内容等。警务信息公开的内容也因此而具有显著的特殊性和复杂性。

（四）警务信息公开的过程具有时效性和阶段性

事物总是不断变化发展的，警务信息公开亦不例外。随着时间的推移、国家有关政策、法律、法规、制度和警察机构、制度和警务机制的改变，警务信息公开的内容也必然发生相应的变化。比如，当国家的户籍政策和地方公安机关户籍管理的具体制度及方式、方法改革时，公安机关关于户籍管理方面的警务信息公开内容必须随之改变，以便社会公众能够在及时了解、掌握相关变化的前提下正确的决策和行动。在刑事侦查领域中，警务信息公开内容随刑事案件的立案、侦查、终结而发生动态变化的特点更为突出，这就是警务信息公开的时效性和阶段性。警务信息公开的时效性主要必须在以下三个方面：其一，警务信息公开的内容包罗万象，可以说每时每刻都有信息在增加、变更或者消灭。其二，随着社会治安形势的转变，社会公众对警务信息公开的要求也在发生阶段性变化。其三，不同是警务信息的时效不同。一般情况下，有关治安政策、国家法律、警务规章等制度性信息的时效较长，而有关具体的治安行政执法活动和刑事执法活动的信息的时效较短。

（五）警务信息公开的价值具有社会性和本位性

警务信息公开的社会价值，是指它所具有的社会普遍作用和期望达成的根本目的。我国宪法规定：国家的权力属于人民，人民是国家的主人。警务信息公开的根本目的是通过保证公民行使管理国家和社会治安事务的权利，实现保卫国家安全，维护社会的安定和秩序，保证国家和社会正常运转的价值目标。警务信息公开的本位价值，是指它所具有的与公安机关及其警务活动有直接关联的功能和期望达成的直接目的。主要表现在以下三个方面：其一，警务信息公开可以保障公民的知情权，增加公安工作的透明度，使公民更好地监督公安机关的执法活动，保证公民的合法权益不受侵犯，同时，使社区公众在了解公安机关及其警务活动的基础上，理解警察及警务，进而认同、支持警察及其警务活动。其二，警务信息公开可以使公民能够更多、更确切、更及时地了解到社会治安信息和部分刑事执法信息，使广大人民群众参与社会治安治理，成为社区违法犯罪防控的主体，形成国家与市场相互配合的社区治安资源配置模式，减轻警察资源投入和产出压力，更有效地预防、控制和打击违法犯罪活动，提高警务水平、质量和效益。其三，警务信息公开可以促进公安机关及其警务活动反馈机制的良好运行，不断完善公安机关的组织结构和警务行为，使之保持可持续发展状态。警务信息公开社会价值的实现有赖于其本位价值的实现，而警务信息公开本位价值实现所追求的根本目的则是实现其社会价值。

二、树立与时俱进的民主政治观念，达成警务信息公开的共识

（一）推行警务信息公开是民主政治发展的必然产物

政治民主化是社会主义制度的本质要求，也是社会主义社会的一个基本特征。政治民主化的表现就是人民群众通过广泛地参与政治过程来行使当家作主的权利。政府信息公开正是达成这一目标的有效途径。[2] 而警务信息公开，则是推进社会治安管理领域中的民主政治的内在需求。

江泽民在十六大报告中指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求”、“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”在法治社会中，民主政府首先意味着它是信息开放的政府，政府的一切活动包括信息公开都得到法律的许可、支持、推动和约束。可见，推行警务信息公开是发展社会主义民主政治的必然要求，是人民群众依法参与管理社会治安事务的重要体现，有利于发展、强化社会治安管理领域的民主政治，保障公民的基本权利和维护公众的安全利益。

这是因为：警察权力是一种具有法定性、强制性、特许性和单向性的特殊的国家权力，如果警察权的运行被置于暗箱之中，将会出现因警察权力的行使缺乏监督或者不能监督而很难避免警务腐败和执法不公正等现象，直接损害公众在公共安全领域的合法权益。有了健全的而且得到全面推行的警务信息公开制度，就可以保障公众的知情权，增加警察权力行使的透明度，将警务活动置于阳光之下，有效遏制各类警务腐败现象，保障人民群众的参“警”议警权利。同时，警务信息公开又是政府和公安机关领导、支持人民以主体的身份治理社区治安，最广泛地动员和组织人民群众依法管理社区治安事务，维护和实现人民群众安全利益的有效途径。及时披露社会治安信息，不仅可以提高民众的警惕，更重要的是有助于充分发挥人民群众在社会治安综合治理工作中的主体作用，指导、引导、组织社区公众通过自主管理创造并维护本社区的治安秩序，形成群防群治的强大阵式，对违法犯罪分子施以严密的防控、有效的震慑和有力的打击。尤其是在网络时代，警务信息公开不仅具有社会民主价值，还具有社区治安信息资源共享、降低获得信息成本的经济价值和文化价值。

然而，我国的警务信息公开问题长期以来一直未产生根本上的突破，这种状况既有来自警务信息公开立法、用法技术层面的困难，但更多的还是来源于政府和公安机关及其警务人员的认识问题和观念问题。澄清人们观念上的误区，真正把警务信息公开作为一件有益于国家，有益于国家民主政治建设，有益于社会安定团结的事来做，才会使警务信息公开的立法和用法顺利进行。在传统的以权力为主要社会资源的社会形态之下，政务公开所体现的是一种民主价值，是开明、民主政府自觉将自己的权力及其运行过程和结果交由社会公众监督的基本途径。在社会治安领域也是一样，与公安机关由传统的社会管理理念向公众服务理念的转变相一致，人民群众将会更强烈地要求公开与自己切身利益相关的警务信息，要求与政府、与公安机关共享社会治安信息资源。

在社会治安管理领域中，怎样加强社会民主政治建设？首先，必须增加警务活动的透明度和开放程度，做到重大事情让人民群众知道，重大决策让人民群众参与。其次，公安机关在管理和决策中必须重视人民群众的意愿和要求，反映他们的利益，体现人民警察的性质。第三，公安机关必须主动地与社会公众进行有效、全面、及时的沟通联系，塑造自己的社会形象，获得社会公众的了解、理解、认同、信任、支持和合作。如果社会公众对公安机关及其警务行为普遍失望或产生厌倦，也就根本谈不上推进社会治安管理领域的民主政治。第四，公安机关必须通过制度创新，将人民群众当家作主和严格、公正、文明执法统一起来，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力，不断推进公安工作的科学化、民主化、社区化。

（二）警务信息公开是人民警察与社会公众协调互动的必由之路

作为一种有代表性的传统观念，政府和公安机关通常认为实行警务信息公开将有害于社会稳定和公安工作，尤其是把一些与社会及公民的切身利益密切相关的事件，社会治安问题，或重大事故向全社会公开，会引起人们的恐慌，带来社会的不稳定。孰不知维护社会稳定的任务恰恰在于消除社会公众的各种疑虑和误解，缓和或化解各种矛盾和冲突，减少或消除可能发生的社会动荡，形成巩固、稳定、和谐的社会政治局面。在大多数情况下，社会谣言之所以能够迅速而广泛地传播，除其他因素外，不能不说它得益于缺乏真实而权威的政府和警务信息公开。实践证明，政府和警务信息的公开与传播渠道的畅通有止息社会谣言的作用，对涉及面广的社会治安问题具有显著的预警作用。所以说，谣言止于信息的公开，社会稳定来自于信息的公开。如果政府和公安机关不及时站出来对需要和必须与社会公众沟通的事件发表最权威、最准确的信息，以正视听，以安民心的话，就会因缺乏沟通而引起社会公众的误解或不良反应，给虚假信息的流传和居心叵测者以可乘之机，就会使谣言四起，人心恐慌，就会使社会不稳。

警务信息公开是公安工作的一项重要内容。公安工作具有行政性和司法性，即除了行政活动外还包括刑事司法活动。由此所决定，警务信息公开的一部分内容是行政行为，即为实现国家行政管理目的、行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。[3] 公安机关作为国家行政机构的组成部分，其行为内容必然具有行政性，例如道路交通管理、消防管理、危险物品管理、特种行业管理、户籍管理等，治安行政管理方面的警务信息应当最大限度地向社会公众公开。警务信息公开的另一部分内容是刑事司法行为，即公安机关在侦查、诉讼、执行过程中依法行使刑事职权的行为。为了稳、准、狠、快地打击犯罪活动，公安机关必须坚持群众路线，让广大群众参与进来。其前提自然是让人民群众了解有关信息，否则，依靠群众的原则就成了空话。

警务信息公开是监督行政的组成部分。监督行政，即对行政的监督，是指一切国家机关、社会团体、群众组织、民主党派、公民等对行政机关的行政管理活动及其工作人员进行遵守法律、执行法律的情况进行监督的活动。[4] 警务信息公开一方面是为了有利于公民行使知情权，了解更多的治安信息，同时为公安机关自身的工作提供便利条件；另一方面是为了将公安工作的相关领域置于阳光之下，增大透明度，让人民群众进行监督并在需要的时候借助监督行政的权利进行救济，通过行政诉讼活动来保障自己的权利。

警察行为涉及社会的各个领域，其中既有警察熟悉的、知晓的、有所了解的问题，也有警察所难以了解和掌握的问题。对于后者，相关行业和专业的专家、学者和社会实践者们在解决此类问题的知识、经验方面显然要比公安人员更具优势。通过警务信息公开可以促使公安机关及其警务人员在更广的领域和更深的层次上，向社会公众借大脑、借知识、借经验，充分听取各方面的意见和建议，弥补自己处理专门问题过程中出现的知识、经验不足，确保警务决策及执行的科学性、民主性和高效益。

公安机关担负着保卫国家安全和维护社会安定的职责，其警务信息既有可公开的内容，也有必须保密的内容。一方面，我们应当充分认识到警务信息的这种属性，另一方面，我们也得注意不能以此为借口而不向社会公开应当公开的警务信息。警务信息是社会信息资源的不可或缺的重要内容，公安机关对警务信息具有生产、保存、利用、传播的权力和责任，应当促进警务信息资源的社会共享和部门共享，消除警务信息流动的障碍，确保警务信息传播通道的畅通，减少社会和本组织获取警务信息过程中的资源浪费，使之能够便利而有效地被社会和公安机关充分利用，更好地处理复杂的警察关系，降低警务成本，提高警务效益。还有一个值得关注的问题——通常情形下，警务信息实际上掌握在生产、保存和利用警务信息的公安机关的各个部门手中，随着我国公安机关职能的划分越来越细，警种设置越来越全，各部门、各警种之间的利益冲突也难以避免，致使一些单位将自己所掌握的本部门管辖领域的警务信息视为己有。不仅区域、部门之间在警务信息资源的管理和利用上存在着相互封锁的问题，而且，这种信息封锁状态直接和间接影响着不同部门、不同警种之间的协调和互动，提高了组织成本，加剧了本可以避免的管理资源浪费，降低了警务决策及执行的科学化、民主化程度和警务效率及效益。

三、确立警务信息公开原则，指导警务信息公开活动

警务信息公开的原则是指导警务信息公开制度制定和实施的基本准则和原理，是警务信息公开制度精神实质的体现。主要有五个基本原则：

（一）真实

公安机关作为警务信息传播的权威主体，其所选择和公布的警务信息对社会公众具有确实无疑的引导作用，并成为社会公众在治安领域中规划、实施自己行为的依据。同时，所公开的警务信息也是社会公众了解、理解、认同、支持公安机关及公安工作的最主要的参数。因此，公安机关在规划和执行警务信息公开活动的全过程中，都要实事求是地传播真实的警务信息，不能以虚假信息误导社会公众。

警务信息公开的目的是为了维护国家安全，营造良好的治安环境，保障社会安定以及公民的知情权及其他合法权益，由此所决定，警务信息的真实可靠性显得尤为重要。只有在信息真实的基础上，社会公众的合法权益才能得到保护，社会公众才能行使知情权和行政监督权，才能真正了解公安机关及其警务行为，才能树立正确的警察观和法制观，才能积极、主动地配合、支持公安工作，协助公安机关有效地履行职责、完成任务并科学、合理地规划、实施具体的违法犯罪防控活动。

（二）互动

世界各国的违法犯罪防控实践充分证明，孤立的或单纯的警察机关越来越难以依靠自己的专业管理生产有关社区治安治理的所有知识，或者将所有的社区违法犯罪防控新知识完全而有创造性地应用到社区治安治理过程之中。在警察必须应对越来越大的管理范围、越来越多的新领域和越来越复杂的新对象的新环境中，减少警察行为风险（通常表现为不能实现警察核心职能或不能充分实现这种职能目标等风险形式）的一条有效途径就是依赖于其他组织或体系——专长于某一种技能、技术和能力的特定组合，而不是警察组织自己的互补性知识和技能。由此所决定，未来的社区违法犯罪防控应是政府和警察治安行政管理与社区组织治安自主治理相互融通和整合的过程，它主要通过建立国家与社会、政府与社区、警察与公众以及社区公众与公众的治安治理合作、协商、伙伴关系，经由多元主体谈判达成共同的社区治安目标，确立相互认同的社区治安治理领域等方式实现对社区治安事务的政府行政管理与社区自主管理。也即是说，社区治安治理的实质在于它是建立在社区治安市场原则、社区公共安全利益和社区公众理性与感情认同基础上的合作。

与传统的社区违法犯罪防控机制相比，这种新机制具有诸如多元的资源投入渠道，受益与投资的直接对应，较小的资源制约效应，较低的沟通、运行费用，较低的信息搜索和查证费用，较高的沟通、互动频率，更多的社会关系和彼此了解，更有效的控制机制，更广泛的资源动员效力，更灵活的资源运作方式，以及建立在较高的信任基础上的交互作用可以减少额外的沟通、互动、监督费用，减少自我保护机制，打破专业壁垒，并能帮助各参与主体在社区治安合作治理过程中通过使用互补性资源和知识获得互惠，取得社区治安治理的增值效益等独到的资源配置效益优势。以美国政府的“犯罪信息中心”为例，它具有超级图像处理、指纹辨析、管理自动化等功能，使普通用户均可链入该中心了解过去各种有关罪犯的信息，以便有效协助fbi（联邦调查局）缉拿罪犯。康涅狄克州把政府的行政、司法和立法部门集合在一起，居民如果有什么问题，可以立即被导入与他有关的169个市政当局的任何一个机构。[5]

从我国社区违法犯罪防控体系构建与运作现状来看，这种资源效益配置优势能否实现及其实现程度高低的关键在于能否确保社区公众参与社区治安治理的规划、执行和监督及其实际运作的较高水平和质量。由于社区违法犯罪防控诸参与主体之间的对话有助于形成和代表不同治理主体序列的特质和利益，从而有助于社区违法犯罪防控体系内不同子系统之间的沟通交流、相互理解和协调互动，所以，它取得成功的关键在于社区违法犯罪防控诸参与主体间能够保持持续不断的对话和互动行为，以产生和交换更多的信息，减少有限理性带来的问题；在于把社区违法犯罪防控诸参与主体锁定在涉及短期、中期和长期协调运作、相互依赖的一系列社区治安治理决策与执行活动之中，从而减少机会主义的危害；在于通过鼓励和促成社区违法犯罪防控诸参与主体间形成制度性和情感性的团结，并以此建立相互依赖的关系，共同承担社区治安市场风险。事实上，社区违法犯罪防控诸参与主体只有在一致认同的社区治安共同目标的指导下，通过高水平、高质量、高含量的对话、协商和互动，稳定相互间的期望，在规划、执行社区违法犯罪防控活动的过程中自觉地进行自我约束、自我限制和自我激励，借助制度化的谈判达成共识，才可能在社区违法犯罪防控体系内真实而持久地建立起广泛的“系统间信任”（信任其他子系统的规范、运作方式和组织行为），有效地补充社区治安市场交换和政府及警察治安行政调控的不足，达成社区违法犯罪防控的预期目标。显然，没有以持续互动为内在要求的警务信息公开作为其前提和基础，不可能真正确保并实现上述社区违法犯罪防控机制的科学、有效运行，更不能发挥这种机制的资源配置优势，取得社区违法犯罪防控的超值效益。

（三）法治

警务公开制度的建立和活动应以保障公民权利和自由为出发点和归宿点，以确认并保障公民在警务信息公开中的合法权益。

保障公民权利与自由是宪法精神在警务信息公开制度和活动中的具体体现，由此所决定，公安机关最大程度地向公民公开有关警务信息，保障公民的知情权和其他合法权益是警务信息公开的主导方面，有关限制性的规定是次要方面，必须禁止公安机关以行政权力随意限制警务信息公开的范围，侵犯公民的知情权和其他合法权益。即公开是基本原则，不公开是例外，在行政活动同公民权利冲突时，应保证公民的合法权益。

然而，许多人尤其是警察机关和警务人员都担心警务信息公开可能泄密或引发不安全因素。特别是“911事件”后，美国政府把国家安全（特别是本土安全）提到了空前的高度，一些本无加密权的部门纷纷设定信息密级，马里兰州甚至准备修订州的信息公开法，似乎“政府信息公开”是影响国家安全的隐患。[6]其实不然，在相当多的场所，正是由于缺乏适度的透明，才导致了关键信息的流失或湮灭，引发了本可以避免或减少的社会损害；我国现阶段出现的相当一部分行政复议、行政诉讼案件以及上访事件也是由于行政管理缺乏透明、搞暗箱操作而引起的。可见，绝不能将警务信息公开与保守国家秘密对立起来，而应当把它视作一个事物的两个方面，前者强调的是公民的知情权，后者强调的是社会安全，二者都必须体现人民群众的根本利益。

警务信息公开体现保障公民权利和自由所要解决的是公民合法权益同公安机关行政执法活动的关系问题，但当警务信息涉及国家政治、经济、文化以及警务秘密等与国家安全和社会安定密切相关的内容时，应该从更上位的人民利益和社会利益出发，坚持以国家安全为第一需要，正确解决公民权利同警务秘密和国家安全之间的冲突，按照国家利益最重，公民权利次之，行政权力最轻的取舍标准，确定警务信息公开的范围和内容。

可见，警务信息公开必须走法治之路。在现阶段，主要应从以下四个方面保障警务信息公开的法制化，一是制定能够切实发挥指导、规范作用的警务信息公开法律及相关制度，使警务信息公开有法可依；二是在制定了警务信息公开的相关法律和制度之后，应将警务信息公开活动全部纳入执法守法轨道，任何警察机关、部门和相关的警务人员都要严格依法办事，做到有法必依，执法必严，不得以任何理由违反警务信息公开法律、制度。三是要确立制裁性措施，明确违反警务信息公开法律、制度所要承担的法律和纪律后果。欲使警务信息公开正常而规范的进行，必须以制裁违法、违纪为保障性措施，对违反警务信息公开法律、制度者，必须追究其相应的违法、违规责任。四是要建立切实有效的诉讼监督制约机制，保证公民能对公安机关不履行警务信息公开职责的行为通过司法程序进行救济。

（四）效益

效益本是经济学的概念，后被引入法学，并成为法律追求的基本价值之一。在警务信息公开活动中确立效益原则，是由社会公共财富和警察行为资源的有限性和警务信息公开的广泛性、复杂性和常规性所决定的。

警务信息公开并不是没有成本的一项制度，信息的保存需要成本，为社会公众提供信息也需要成本。因此，警务信息公开必须坚持效益原则，就是要以较小的活动成本获取较大的社会效果，主要包括两方面的内容：一是警务信息公开法律、制度应确认警务信息公开的价值取向、标准和准则，避免因制度缺失导致的警务信息公开成本提高。二是策划、实施具体警务信息公开活动的过程中，必须进行成本核算，以确保警务信息公开能够取得最大化的效益。

此处需要注意一个问题，由警务信息公开的基本特性所决定，效益原则和保障公民权利与自由原则以及法治原则既有相辅相成的一面，也有相互冲突的一面。在警务信息公开的实际运行过程中，如果出现这种冲突，应当优先考虑实现公民自由、权利保障原则以及法治原则，然后才是兼顾经济效益。

（五）科学

警务信息公开面临的是复杂多变的社会环境、治安问题和社会公众，必须及时了解社会环境的变化，准确掌握治安问题的本质和形式，全面分析社会公众的结构参数及变化，并以此为基础，对警务信息公开形成科学的认识，正确有效地运用现代科学技术和方法，减少警务信息公开活动的盲目性，增强自觉性和预见性，避免人力、物力和财力资源的浪费，提高警务信息公开活动的效率，取得事半功倍的效果。

首先，要用科学的理论指导警务信息公开活动，确保警务信息公开决策和执行的科学性、合理性、规范性。其次，要用科学的方法考察公安机关及警务人员与公众相互影响、相互作用的过程，分析社会公众的构成及其变化，获得准确而具体的资料和数据，并以此为依据，作出科学的结论。第三，要用科学的手段开展警务信息公开活动，应尽可能采用先进的科学设施和工具（包括现代化的传播通讯设备、电影电视广告，以及提供咨询服务等设施和方法），扩大信息传播的覆盖面，增强警务信息公开的魅力和感染力，提高警务信息公开的效果和影响力。

四、建立警务信息公开制度，规范警务信息公开活动

警务信息公开作为政府信息公开的一个重要内容，必然要受政府信息公开法律的约束；同时，警务信息公开又属于公安工作范畴，它又要受到有关公安工作的法律、制度的规制。所以，构建警务信息公开制度必须充分考虑到它所具有的双重属性。

（一）制定信息公开法律，依法界定警务信息公开的范围

建立政府信息公开制度，应当以立法为标志，政府信息公开制度的具体内容应以法律为依据和基础。迄今为止的中国政府信息公开制度所具有的最大特点之一是没有一部统一的法律。有关政府信息公开的具体规定都分散在其他法律、法规之中。例如，《档案法》所调整的“档案”涉及许多政府信息的管理与公开；《保守国家秘密法》所规定的“国家秘密”涉及许多政府信息的定密、保密与解密；《反不正当竞争法》涉及“商业秘密”的保护；《统计法》则涉及到政府“统计资料”的管理与公布问题。因此，必须制定一部统一的政府信息公开法律对有关问题进行规范和明确，解决好公开与保密之间界限的划分问题，也就是如何区分国家秘密和公开信息，如何协调信息公开与公民隐私权之间的关系等问题。

政府信息涉及政治、经济、科技、军事、文化等诸多领域，许多信息涉及国家安全以及重大政府活动、重大战略部署或者重大社会动态，还有的涉及公民的个人情况，政府信息公开，必然面临各种利益和价值之间的权衡，不可能什么都公开。政府某些领域的信息一旦发生不适当的扩散，国家、集体和公民个人的利益就将受到不同程度的损害，有时后果会不堪设想。所以，为了国家和公众的利益，政府必须制定专门的信息公开法律对政府信息公开活动进行合法控制并使社会公众明确政府信息公开的法定边界。

一般而论，政府公开哪些信息、怎么公开、公开到何种程度等问题都应以满足国家安全需要为最高准则加以解决。首先，政府信息公开法律应对保密制度，如定密、解密、泄密处罚、救济机制等内容重新规定，全部公开没有保密必要的政府信息，尽量缩小政府信息保密范围，严格划定国家秘密和商业秘密的范围。其次，政府信息公开法律应注意协调信息公开与个人隐私之间的关系，力求在两者之间找到平衡点，既保障公民的信息获取权、监督行政权，又有效地避免因信息公开给国家和个人带来的风险，最大程度的实现无风险信息公开。再次，刑法中规定了泄漏国家秘密、情报罪，因此，政府信息公开法律必须对国家秘密与情报之间的关系作出明确界定，以确保保密法与刑法的协调一致。例如刑法第111条的规定，为境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的，构成犯罪。泄漏国家秘密构成犯罪不存在理解问题，但是，关于什么信息属于“情报”，在中国法律中还没有相关的规定。如果不能对“情报”这一概念进行法律界定，划清它与国家秘密的界限，不仅可能制约信息公开制度的发展，而且还可能造成相关领域立法和司法的困惑。

我国的《政府信息公开条例》已经起草成文，它的颁布实施将为我国政府信息公开提供专门的法律规范，也将为不同部门的信息公开制度构建提供法律依据。警务信息公开作为政府信息公开的重要组成部分，其制度构建和运行当然也必须以它为依据、基础和指导。与此同时，必须结合公安机关的特殊性理解、贯彻《政府信息公开条例》的立法意图，提高警务信息公开的合法性、合理性和规范性。因此，公安部作为我国公安机关的最高机构，应该根据公安工作的性质和特点，依照《宪法》和《政府信息公开条例》制定《警务信息公开实施细则》，设置并确认我国警务信息公开的制度框架、目标体系、组织机构、评估指标、运行机制、权力与责任以及工作纪律和资源保障等，对全国的警务信息公开工作进行指导和规范，保证警务信息公开的专门化、规范化、科学化和常规化。

构建警务信息公开法规、制度的一个很重要的问题是界定警务信息公开的范围。警务信息公开的范围是对其内容的限定，只要明确了警务信息公开的内容，其范围也就一目了然了。

警务活动涉及公安行政执法和公安刑事司法两个领域，警务信息的公开也就自然应包括这两个领域的相关内容。

公安行政执法活动通常并不涉及太多的国家秘密，而且，这方面的警务行为所指涉的对象通常与人民群众的生活息息相关，所以，这方面的警务信息应该全部公开，以帮助人民群众根据这些警务信息规划、实施自己的相关行为，避免违法、违规行为，切实保护自己的合法权益，同时对公安机关的行政执法活动进行有效的监督。之所以提出这一主张，其原因在于政府信息公开究其理论基础是行政控制需要的产物。西方学者认为行政法的主要作用在于控制行政权，行政法是控权法，英国著名的行政法学家h·韦德说“行政法的最简单的定义就是说，它是有关控制政府权力的法律。控制政府权力正是行政法的核心”。美国著名学者b·施瓦茨认为“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及那些受到行政行为侵权者提供法律补救”。[7] 事实上，随着行政事务进一步复杂化，行政权力得以迅速扩张，行政控权也相应地日益深入，然而，尽管国家期望通过行政程序立法控制行政权以强化行政权自身的正当行使，但社会公众仍然认为国家从行政程序和司法审查上限制行政权只能保障个人利益不受行政机关侵犯，却不能保障行政机关的活动符合公共利益，也不能保证行政机关能为公众提供更多的福利和服务，而且，行政机关所从事的是公益活动，理应光明磊落，欢迎公众的监督。因此，社会公众要求政府采取可以由他们直接把握的最直接的行政控权方式对政府行政进行有效的监督，享有真正的知情权、了解权，以确保自己能够通过政府信息公开限制行政，防止行政过程中由于暗箱操作所产生的一切见不得人的结果。信息公开法律制度应行政控权的需要而产生，可以说信息公开是行政公开的表现，是行政控权的手段，是公众监督政府的保障和途径。

公安刑事司法活动涉及到打击和惩罚犯罪的内容，其秘密内容相对多些，对这一领域的警务信息的公开就要采取谨慎态度了。首先，要看警务信息公开的目的。如果说是为了便于群众采取措施进行犯罪预防，比如公安机关通过信息公开提醒人民群众某个地区的某个时间段，犯罪现象较多，就可以使群众提高警惕，注意采取措施保护自己，再如，为了发动群众提供重大嫌疑人的情况或提供重大刑事案件的破案线索，公安机关公开相关信息的行为就应该提倡。其次，要看警务信息公开的后果。比如有关信息公开后，对于特定案件的侦破不会有影响或大的影响，相反还能帮助侦破案件，那么公开这些信息就可以认为是具有了正当性和合理性，但如果信息公开后，会打草惊蛇，增加案件的侦破难度，那么这些信息就一定不能公开。第三，要看警务信息公开的客观影响。警务信息特别是刑事司法方面的警务信息的公开，总会在客观上对社会公众造成一定倾向的影响：正面的影响，负面的影响；积极的影响，消极的影响；有益的影响，有害的影响等。对于那些能够对社会公众产生正面的、积极的、有益的影响的警务信息，应当全面公开。反之，对于只能对社会公众产生负面的、消极的、有害的影响的警务信息，则应当不予公开。第四，要看警务信息公开的损益权重。每一项警务信息的公开都有其有利和不利的一面，同一项信息的公开对一部分人来说是有利的，对另一部分人来说就可能不利了，因此，一个具体的警务信息能否公开以及公开到什么程度，主要取决于公开该信息后对社会整体利益和公安工作整体的影响大，还是对个别人和个别案件的影响大。一般情况下，当社会整体利益与个体利益之间、公安工作整体与个别案件侦查要求之间出现不相一致时，对警务信息公开的损益权衡，应当坚持以社会的整体利益和公安工作整体为重，兼顾个体利益和个别案件侦查需要的原则。

（二）警务信息公开实施工作的具体制度建设

有了政府信息公开法律和警务信息公开法规作依据，公安机关就可以在信息公开法律、法规的框架内制定具体的警务信息公开实施办法，在不违背相关法律、法规的前提下，构建各种具体的警务信息公开操作制度（包括组织内警务信息公开和组织外警务信息公开的制度），明确而细致地规定警务信息公开部门及其具体职责，警务信息的采集、整理、发布、回馈以及信息公开的时间、不同信息的不同公开方式、信息公开的负责人和奖惩办法等内容。

当然，此处所说的警务信息公开实施工作的具体制度，只是各级公安机关为了贯彻政府信息公开立法目的、更好地开展警务信息公开工作而制定的具体操作规范，是内部规定，不具有法律效力。

有一个特别值得强调的问题是建立警务信息公开成效评估制度。对于警务信息公开活动的效果必须进行全面检测、衡量和评价，这是警务信息公开过程的最后一个也是最重要的一个阶段，通过评估有助于总结提高，发现新的问题，调整信息公开的工作方法，从而指导新的信息公开活动。

五、设置独立权威的专门机构，统一规划协调警务信息公开工作

中国的改革从根本上说是一种政府推进型的改革，因此，我国的各种社会制度包括政治、经济、文化等制度的创新都需要得到政府部门的大力支持和扶持，警务信息公开制度创新也不例外，也得有独立权威的专门机构规划、执行和推动警务信息公开制度创新。

设置独立、权威、专门的警务信息公开组织机构，配置素质较高的专门的警务信息公开工作人员，加快警务信息公开的专门化、规范化、科学化、常规化进程，并使之进入各级公安机关的高级决策层，发挥重要的参谋和咨询作用，成为决策者智囊团的重要组成部分是推进我国民主政治进程中警察民主职能充分发挥的客观要求。

总体而论，我国目前的警务信息公开，基本上仍然停留在分散的、各自为政的、非规范化的水平层面上，缺少统一性和协调性，集中表现在缺乏统一的制度框架、目标体系、组织机构、评估指标和运行机制等方面。这种状况规定了我国现阶段警务信息公开工作的广度和深度不足，极大地制约着警务信息公开活动的科学化和规范化进程，影响着警务信息公开的可持续发展。各种制约因素中的一个至关重要的因素是自上而下缺乏独立、权威、专门的警务信息公开组织机构。

长期以来，我国的警务信息公开活动主要由公安机关的宣传部门、政工部门和办公室等部门组织、实施，这种多元化领导的最大弊端是导致警务信息公开缺少统一的规划、协调和评价，难以拓展警务信息公开的广度和深度，造成全国范围内警务信息公开活动发展的不平衡状态，也加大了警务信息公开制度稀缺的领域和程度。欲解决这些问题，当务之急是自上而下地建立直属于各层级公安机关最高领导者的独立、权威、专门的警务信息公开组织机构，统一规划、指导、协调、推动警务信息公开工作，使之步入专门化、规范化、科学化、常规化的轨道。

公安部作为我国公安系统的最高领导机关，在各项公安业务工作中处于最高领导地位，因此，在构建、推行警务信息公开制度框架、目标体系、组织机构、评估指标和运行机制等方面，也必须由公安部统一规划、指导和协调。可以在公安部独立设置警察公共关系局，将传统的警务信息发布部门及其职能通过重组，归并于公共关系局，使之成为具有各级公安机关的对外对内信息枢纽特性的综合性职能部门，专门负责领导、规划、推进、评价全国警务信息公开工作。与之相应，在省、地、县各级公安机关设置公共关系局、处、科或其他专门机构，负责本级公安机关的对外、对内警务信息公开工作，以争取公众的信任和理解，改善警察与公众的相互关系，与其他部门和力量保持尊重、亲善与合作的关系，获得广泛、真诚和有效的支持、配合和协调，提高警务效能，更好地实现警察的职能、完成警察的任务。[8]

作为专门的警务信息公开机构，首先是要全面、准确、及时地采集社会公众对警务运行过程所显示的公安机关及警务人员的行为特征、精神风貌和管理水平的总体评价和具体反映，以及公安工作环境及变化信息和反映公安机关警务活动实际和特征的信息。其次，要遵循客观性、创新性、针对性、实质性、综合性、时效性、适用性等信息处理的科学规则，对所采集的各种信息进行分类、比较、选择、综合、研究、编辑。第三，分别评估公安机关的自我期望形象和实际的社会形象，客观而准确地确定两者间的“警察形象差”，调整形象塑造目标，拟订形象调整方案，形成形象重塑执行计划。第四，形成并提出关于政府和公安机关形象、社会公众意向，以及社会治安政策、方针、制度执行情况等方面的咨询建议。第五，实施警务信息公开计划，塑造公安机关新形象，增强公安机关与外部公众和内部公众的协调和沟通，强力构建更紧密和具有更高良性互动程度的社区治安共同体。

六、加快警务信息公开设施建设，多通道实现警务信息公开

从警务信息公开的行为特性分析，其实质是公安机关利用现代科学技术手段进行的社会传播，即公安机关利用各种媒介和现代传播工具，将警务信息以符号的形态有计划地与公众进行交流的沟通活动。除了信源（传播者）、信息（内容及符号）、编码（符号系统）、信宿（传播对象）、干扰（信息失真因素）、共同经验范围和反馈外，还必须具备媒介即信息传播的中介和途径。

传统的警务信息公开所借助的媒介主要是报纸、杂志、文件、规章、公报、广播、电视、广告等，它们各有优势，也有不足，需要相互补充，取长补短。

在信息社会，网络化的发展为我们提供了更便利的新中介和新途径：电子警务，即公安机关综合运用现代信息技术进行警察管理与服务的活动。[9]电子警务为警务公开奠定了技术基础。国家和公安机关制定的各种治安政策、法律、法规、规章、制度，警务决策、大案要案的侦破、审判机关的判决，社会治安状况、违法犯罪现象及其发展趋势等公众关心的信息，都能够通过警务信息网络，在第一时间到达公众手中。电子警务的建立和发展，为警务公开提供了方便、有效、快捷的载体，有利于公安机关的勤政、廉政建设。

民主政治的基础是公民的知情权和参与权，电子警务为公民参与社会治安治理的民主化进程，对政府和公安机关的管理以及社会治安事务进行民主监督、意见反馈提供了有效的技术支持。电子警务使警务信息公开化、透明化、互动化，营造了真实、公开的信息环境，提供了公民广泛参“警”议警的可能性，确保了公民和基层及一般的执行民警与政府和公安领导机关的官员直接对话，提高了民意在政府和警务运作中的分量，改变了公民参政议政的质和量，加大了公民参与社会治安治理的深度和广度。

电子警务还可以减少民众的信息申请和相应的成本负担，它极大地降低了获得信息的成本，使全体民众可以平等地行使其知情权。同时，对于公安机关而言，利用因特网发布信息也便利了其管理和信息保存，减少大量的事务性工作。这是迄今为止最有发展前景的一种警务信息公开中介和途径。

尽管电子警务对于推进我国社会治安治理的民主化、市场化、社区化和综合化具有独到的巨大的作用，但根据我国社会发展现状和公安工作的特性，在规划和发展电子警务的过程中，不仅要提倡“前瞻观念”，也应强调“风险意识”；不仅要提倡“改革观念”，也应强调“职业意识”，不能仓促上马、贸然行事。

首先，应将思想、观念统一于以《政府信息公开条例》和《警务信息公开实施细则》为核心的法律、制度框架，并在此基础上制定针对具体操作程式而制定的具有组织约束力的电子警务操作规则等规范性内部文件。其次，应加强相关的硬件设施和软件系统建设，包括建设和完善机关电脑专网平台，在目前已建设的专网基础上，实现专网的互联互通，达到与其他政府机关专网的统一协调，并和建设中的外网平台对接，为公安机关提供国际互联网的内容。同时，应尽快建立代表公安机关的站台，实行有关信息的发布和收集。第三，应尽快教育、培训一支适应推进和发展电子警务理论和技术需要的专门队伍，或者引进专门的技术型人员进行网络维护和管理，以确保信息平台的正常运转，发挥其应有的作用。第四，应尽快探索并改革现行警务流程，重组警察组织结构，使之适应于电子警务关于构建以社会公众为中心，层级结构高度简化，社会公众广泛参与的透明网上电子警察的基本要求。第五，应先行建立能够切实保障警务信息系统可靠运行和可控性的安全管理体系，确保警务信息在存取、处理和传输等各个环节的安全性、机密性、完整性和可靠性，最大限度地减少和消除电子警务风险。第六，应探讨并采取积极有效的措施，最大限度地缩小和弥合我国现阶段乃至今后一个相当长的时期中电子警务运行过程所必然面临的客观存在的数字鸿沟。[10]第七，应重新审视现行的警务信息资源建库条块模式，全面清理已有的警务信息数据库，对警务信息数据库进行科学规划，构建统一、共享的警务信息数据库和与之相应的警务信息开发、利用机制。

第二篇：警务信息公开

浅析公安机关警务公开制度运行现状(2011-03-30 13:16:37)

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杂谈 ▼ 分类： 学习

公安机关警务公开是在行使国家公权力的过程中，除法律规定的特殊情况外，依照法定程序，向社会公众公布与警察职权有关的事务和活动并置于社会、权利人关注和监督之下的一种制度。自1999年10月份开始在全国公安机关实行，从启动到逐渐完善，历经10年时间，已经成为促进公安队伍正规化建设，执法规范化建设的重要措施。但是，就全国警务公开工作运行情况看，还存在许多不足，各地也面临着不同的困境。一方面是由于缺乏系统性理论做支撑，另一方面也源于机制不健全等诸多因素的负面影响。因此,有必要从警务实战的角度出发探寻警务公开的必要性和必然性，指导公安机关严密、规范地操作警务公开工作。

一、推行警务公开所取得的积极效果

警务公开是对警务改革的深化和发展，其在规范人民警察权力、规范警务行为、提高警务效率、和谐警民关系等四个方面取得了显著成效。

（一）警务公开进一步规范了人民警察权力。公安机关具有社会管理的一定权力。实行警务公开，“让权力在阳光下运作”，让权力接受监督，进一步增强了公安工作的透明度，进而保证权力运行过程中的公正性和廉洁性。因此，警务公开是实现公正、严格、文明执法，保障人民群众的合法利益的一项重要措施。

按照公安部规定，从2006年开始，笔者所在的大庆市公安局全面推进数字化审讯室、候问室和监控室建设，24个分县局内部全部实现了数字化监控。从人民群众或违法犯罪嫌疑人进入公安机关起，就告知其有权拷贝或要求公安机关提供从来到走整个时段的监控录像。在此期间，首问或办案民警的服务过程、执法过程就处于全面、全程、实时监控之下，有效预防和监督滥用权力行为，使公安机关及其民警行使权力行为得到进一步规范。

（二）警务公开进一步规范了警务行为。推行警务公开，群众知晓了公安机关管哪些事、不管哪些事，明确自己的事情和问题应由什么警种和部门解决。进一步而言，人民群众还知晓公安机关在解决自己问题时，什么是法律允许的，什么是法律不允许的，明确自己的事情和问题应该怎样合理地解决。群众心里有了“底”，同时也帮助和促进公安人员依法办案办事，产生了规范警务行为的良好效果。

以推行办案公开制度为例。笔者所在的公安局严格执行警务公开规定，在法律允许的范围内，最大限度地向社会公开公安机关办案过程。如积极推广治安案件、交通事故的公开调解、公开裁决，推行行政拘留公开听证、劳动教养聆询庭审和律师会见制度等。2005年11月以来，在劳动教养案件聆询庭审中，律师介入案件占全部案件的40％，家属和社会群众旁听的案件占全部案件的90％。

（三）警务公开提高了警务效率。公安机关的效率是执法工作的重要方面，效率低下，久拖不决，就无从谈起执法的公正和严格。实行警务公开，能够使警务活动在群众的监督下进行，公开接受群众的评判和监督，规范办事办案行为，转变办事办案态度，加快办事办案节奏，提高工作和服务质量。这些成绩的综合显示是对

警务公开促进警务效率提升的最好例证。

笔者所在的大庆市公安局为全面提高警务公开的质量和水平，在内部于2006年组织编写了《大庆市公安局警务工作规范》，不仅为民警的执法工作提供了统一标准，提升了执法工作效率，也为内部督察工作提供了可靠依据。在外部坚持对群众投诉实行24小时受理接待制度，坚持通过接访、走访、回访、测评等形式，广泛征求群众对警务公开的意见、建议。2005年以来，先后8次召开部分人大代表、政协委员和社会各界群众代表座谈会，组织警务监督员深入执法一线明察暗访。召开警企座谈会59次，收集企业代表和社会群众提出的意见和建议162条，同时为企业解决实际问题236件。

（四）警务公开密切了警民关系。推行警务公开前，一些部门存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风，群众对此意见较大，这种情况影响和损害着公安机关与广大人民群众的血肉联系，一支得不到人民群众支持和协助的公安队伍，不可能在社会管理和打击违法犯罪的斗争中取胜。实行警务公开后，公安机关在命案侦破工作中，绝大多数破案线索是由人民群众提供反映的。通过测评显示，自2005年至今，笔者所在市人民群众对公安工作的满意率始终保持在93%以上。笔者所在市的警务公开工作，现已全部实现了收费项目、收费标准、公示内容、服务时限和服务设施的统一，在条件允许的单位建立了电子屏触摸系统和电子屏幕显示系统。在做好这些基础性工作的同时，陆续推出了代办服务、限时服务、延时服务、上门服务、预约服务和委托办理等多项便民措施，如换发二代居民身份证期间，市局治安支队组织人员赴上海、山东等地为3000余名本市籍群众采集人像。通过警务公开，公安工作赢得了群众的衷心拥护和鼎立支持，有力推动了公安机关更好地履行自己的法律职责。

二、当前警务公开存在的问题

警务公开经过实践，已经成为人民群众行使警务知情权的最为有效载体，增强了人民群众对公安工作的信任度。但我们也要清醒地看到，在推行过程中还存在表面化、形式化等一些问题和不足。笔者结合实际工作谈谈自己的看法，以供讨论。

（一）警务公开与群众缺乏互动，回应性差。警务公开本应是双向互动反馈机制，即公开主体依职权公开，管理相对人可申请公开。也就是说一方面公安机关依照法定职权，采取公报、通告、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式，向社会公开各类警务信息，让人民群众获取和了解、参与、监督警务活动的运行情况。另一方面公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向公安机关申请获取相关的警务信息。如果申请公开的警务信息中含有不应当公开的内容，但能够作区分处理的，公安机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。但是目前全国公安机关整体警务公开活动依然处于“我公开什么，你就看什么”的状况，仅从网上公开的情况看，也只是录入了执法依据、执法权限、处罚程序等基础性信息，对人民群众所关心的结果类信息很难发现。很少留有人民群众发表意见的栏目，此种情况何谈申请公开？！

（二）警务公开的范围过窄、内容缺乏针对性、重点不够突出。有的公安机关只是选择一些平常事项加以公开，如相关部门的性质和任务、职责范围等程序性的内容，对决策过程，对于群众反映强烈的问题解决情况，对民警的投诉情况，群众关心的案件进展情况等真正重要、群众很想知道或了解的敏感问题，半遮半掩，避重就轻；有些地方的警务公开还仍然存在着文字上公开，实际操作中不公开，枝节

问题公开，涉权问题暗箱操作的现象，被群众笑谈为“无权无用”的全公开，有权有用的藏起来；还有的在警务公开中只图省力省事，不及时更新或者调整公开的内容，随意随便，使其所公开的内容陈旧过时，与正在进行的工作或实际情况相差甚远，实质为走过场的警务公开。

（三）警务公开注重表面文章，不注重落实。有的公安机关还存在着警务内容公开而形式不公开，或警务形式公开而内容不公开，或对内公开而对外不公开，或偏重于公开警务执行的结果，而忽视警务执行的环节和程序的公开。有的公安机关在“有求必应”，“有困难找民警”的口号下，公开承诺了许多不易达到的条款。只注重从形式上将公开的内容制成牌匾，贴挂于墙，印成手册，非常注重对“公开栏”、“意见箱”制作的规范程度，但在实际工作中却不能认真落实各项公开内容。有的公安机关对警务公开工作既无责任追究制度，又缺乏监督制约措施，致使警务公开工作存在落实不认真、承诺过高和承诺不兑现问题，造成失信于民和工作上的被动。

（四）警务公开缺乏有效的制度作保障。警务公开自1999年经公安部提出后，立即在各地公安机关广泛推行，但是也表现出浓厚的政策性，因缺乏相应的制度保障，导致实用主义和形式主义盛行，在公开的范围和内容方面表现出随意性和零散性。在一些地方，从其内容和形式的确定这一基础工作开始就存在着流于形式的可能性，即使刚开始时没有流于形式，但在向社会公开的过程中，出现一些地方没有践诺公开的内容或者有意识地没有去公开应该公开的内容。对此，在很多地方由于没有建立监督机制，所以缺乏从制度上予以约束的有效措施，结果极易成为走过场的空泛活动。

（五）警务公开与保密的界限不清晰。虽然承载着全体人民对“阳光政府”渴望的《政府信息公开条例》已正式实施，使宪法价值层面上的“知情权”，在中国第一次有了落地生根的制度土壤，但因其仅仅是一部行政法规，与《保密法》等更高层级的法律发生冲突时，相关的保密法律、法规如果不能以开放的新思维及时修订，“保密”一词仍是剥夺公民合法知情权的“法律依据”，成为公安机关及工作人员拒绝向社会公众提供信息的理由。这一问题虽很少被人提及，但在实践中的的确确是影响着公安机关警务公开进一步发展的关键问题。

三、警务公开中存在问题的原因分析

（一）对警务公开的认识存在偏差。首先，有的公安机关和民警对警务公开的重要性、必要性认识不足。有的认为推行警务公开仅仅是反腐倡廉、加强党风廉政建设的一项措施，认为是纪检、监察部门的事，没有形成举全警合力之势；有的认为推行警务公开是上级交给的任务、目标而已，只要向群众公开了上级要求的内容就完成任务了；也有的认为公安机关有自己的权能、职责，虽然通过警务公开，人民群众可以对公安机关进行监督，但对公安机关不可能有多大的促进作用；还有的认为，警务公开不仅无益于公安工作的优化，在一定程度上还会阻碍正常的警务活动，难于推行警令、警务，有损于公安机关的权威。其次，对警务公开的运作形式也存在模糊认识。有的认为警务公开是下放权力，是还政于民，从而机械地在下放权力上面做文章；有的认为警务公开是为了解决警务运行中的梗阻现象，而一味地检查下级机关的权力运行渠道是否畅通并加以调整；更有甚者认为警务公开是赏赐于民，是公安机关授权给被服务对象予以监督公安机关的一种手段。由于有上述认识上的偏差，所以，一些地方的公安机关、在推行警务公开中存在畏难、怕麻烦、怕受约束等情绪或想法，影响着警务公开的效果，更制约着警务公开的深入开展。

（二）对警务公开研究的理论滞后。2005年春天，公安部法制局组织考察团赴澳大利亚、新西兰参观考察警务工作。两个国家曾隶属于英国，至今仍为英联邦国家成员，其警务公开己经有七十多年的历史，对警务公开的理论研究比较系统和深入，政府、公民对警务公开重要性的认识水平也很高。而在我国，对政务公开的理论研究尚处于起步阶段，警务公开领域学者更很少涉及。同时，公民主观要求政务公开的意识尚处于萌芽、初始状态，更何况是警务公开了。学术界对于政务公开的探讨多是集中在对与西方发达国家相关的行政公开立法方面的介绍和评价，而对于政务公开的类型、范围、对象、手段等方面的研究则不够深入，在政务公开以及警务公开的内涵和外延的理解上还有诸多的不一致。尤其是对于在分析我国具体国情的基础上，如何将发达国家实践过的成熟经验借鉴到我们的具体改革实践中的研究仍然存在误区，表现为要么是全盘“拿来主义”，要么是畏首畏尾，裹足不前。理论研究的滞后极大地影响并阻碍了包括警务公开在内的政务公开的实践。

（三）警务公开基本理念落后。理论研究成果的滞后直接影响到警务公开基本理念的落后。从警务公开的基本理念的角度看，我国目前的警务公开是一种政府权力型，而科学的警务公开理念应为一种民众权利型。民众权利型就是把警务公开视为民主社会中民众在法律上应当享有的一种基本权利。如何将我国警务公开从政府权力型转变为民众权利型，是公安机关所面临的一项长期而又艰巨的任务。

由于个别领导干部思想处于政府权力型层面，没有真正认识到人民群众的知情权、参与权、监督权是公民的基本权利，常常以“内部资料”和“内参”等为理由拒绝公开警务信息或者使警务公开流于形式化、表面化，与警务公开的初衷相差甚远。此外，公民维权意识较低。人民群众对自身权利的认识薄弱，意识不到自己具有知情权、参政权和监督权，更谈不上行使和保障这些权利。当然这里面有法律制度方面的客观原因，但从公民的主观原因上来分析，相当一部分公民还是缺少参与警务公开的主动性和积极性。

（四）警务公开运行机制不完善。从现实看，公安机关应予公开的警务信息始终没有法律上的明确界定，遵循的是“能公开的就公开，不能公开的就不公开”这条模糊原则，尤其是在刑事执法方面，因没有健全的监督、评价体制做保障，导致内部信息、宣传信息往往与应公开的信息混淆在一起。监督、评价体制的前提是要有健全的监督、评价机构。没有健全的监督、评价机构所组成的框架和功能载体，就不可能实现监督和评价的有效性，有的公安机关即使公开了警务信息，却没有明确的监督检查机构，没有确立领导责任制，监督渠道和相应的监督机制检查措施。由于在制度上存在着缺陷，导致警务公开活动无论在公开的方式、范围、监督和救济上都与现代社会对警务公开的要求存在一定差距。

（五）警务公开问责力度较弱。公安机关开展警务公开的指导性文件是《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》（公通字[1999]4号），文件中只提到违反警务公开有关规定，情节严重的，要依照有关规定严肃处理。通过这一规定可以理解为对在警务公开工作中负有重大过错责任的公安机关领导、工作人员不承担相关的法律责任，只接受纪律处分。事实上，没有法律责任的约束，公安机关不公开警务信息的行为就无法得到有力的监督和控制，而公众的知情权也无法得到充分的保障。从发展的观点来看，警务公开措施要想成为推进我国民主政治进程的一支重要力量，就必须从有震慑力的法律、法规开始。《政府信息公开条例》的实施，使警务公开在贯彻执行上有法可依，我们期待它在追究警务公开工作中出

现过错行为的法律责任上，真正发挥执法必严，违法必究的应有效能。只有这样，警务公开的连续性才能得到保障，真正使警务公开得民心，发挥其实效。

四、完善我国警务公开制度的初步构想

要将警务公开这项“民心工程”、“阳光工程”推向深入，激发活力，就必须针对警务公开在实践中出现的种种问题，认真审视，全面思考。笔者仅从警务实战出发，就公安立法层面谈一下想法。

（一）建议《人民警察法》增加“公民享有广泛的警务知情权”条款。该条款内容可以表述为：“公安机关应当依法主动或依申请提供所有应当提供的警务信息；相关权利人可以轻易地发现或鉴别相关信息；信息清楚有条理，并为权利人所知晓；信息不应被隐藏，不被人操纵，也不应提供虚假信息；信息内容应便于权利人理解”。将“公民享有广泛的警务知情权”这一条款增加到《人民警察法》中，有助于加强对公民警务知情权的保护，切实将其纳入法治轨道。

（二）完善公安机关保密规章。修改公安部、国家保密局1999年2月2日印发的《公安工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，关键是对保密范围、定密原则的规定必须明确具体，不能因保密法中规定的不明确，借口保密而随意剥夺、侵犯公民的警务知情权。根据《保守国家秘密法》及其《实施细则》以及相关的法律法规规章，笔者认为，可以在修改的公安机关保密规章中只确定下列五个方面做为公安工作的保密范围：①公安工作中的国家秘密。②警务工作秘密，这部分秘密是警务工作在运行过程中，为了保障警务工作顺利进行和保障公民、法人、其他组织的合法权益，在一定时间内仅限于一定的人员知悉的信息，包括案情信息、警务工作运行的过程性信息、警务技术性信息等。③商业秘密，公安机关在推行警务公开时不能泄露商业秘密。对于商业秘密的确定，一是依据有关的法律法规等规范性文件；二是依据商业行为惯例；三是尊重当事人的意见，保障商业主体合法的意思表示。④未成年人违法犯罪中未成年人的情况，包括姓名、住址、所在学校、社会关系等有关未成年人的信息。⑤执法过程中掌握的公民个人隐私。

（三）制定《警务信息公开条例（办法）》。我国的《政府信息公开条例》已正式颁布实施。公安机关可以结合其特殊性理解、贯彻此条例的立法意图，制定《警务信息公开条例（办法）》，设置公安机关公开信息时应当遵循的步骤、程序及方式的程序性规范，并确认我国警务公开的制度框架、组织机构、目标体系、权力与责任运行机制、评估指标以及工作纪律和资源保障等，对全国公安机关的警务公开进行指导和规范，提高警务公开的合法性、合理性，保证警务公开的专门化、科学化和规范化。

大庆市公安局法制处 任继全

第三篇：环境公共决策中信息公开的价值与规范研究

文章来源：中顾法律网

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环境公共决策中信息公开的价值与规范研究

朱谦 苏州大学法学院

关键词: 环境行政;公众参与;信息公开;环境影响评价

内容提要: 对于作为公众参与之前提基础的环境信息公开问题，似乎并没有随公众参与之规范而成为立法者关注的重点，而这却成为环境行政决策机构虚置公众参与的挡箭之牌，这在一些典型环境影响评价案例中也得到了验证。因此，必须清醒的认识到，即便环境信息公开制度在中国已经得以确立，然而，实质性的问题还需要进一步解决，那就是既要着力解决环境信息公开之例外的规范化，以免它成为环境公共决策机构规避环境信息公开的避风港;又要强化对于环境信息公开的有效性的硬约束，落实环境信息公开的真实性、准确性、完整性和及时性。

一、问题的提起

自从我国《环境影响评价法》实施开始，围绕环境影响评价行政决策活动的展开，近年来有几起影响全国的公众环境利益诉求的表达事件。这几个典型案例分别为：深圳深港西部通道环境影响报告书审批案、北京“西—上—六”输电线路工程环境影响报告书审批案、北

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京圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书审批案、云南怒江水电建设规划环境影响评价争议案、厦门PX项目事件、上海磁悬浮环评案等。在这些案例中，到处都活跃着公众参与的身影，但公众参与环境公共决策的行为却并没有获得应有的尊重，甚至还被认为是非法;同时，那些一切都符合法律程序的环境公共决策却恰恰与广大的民意相背离，同样面临正当性危机。基于环境信息公开是公众参与环境公共决策的基础，因此，本文要探讨的问题是：第一，环境信息公开将对公众参与环境公共决策产生怎样的影响?第二，环境信息公开有哪些规范性要求?

二、环境信息公开对公众参与环境公共决策之影响

在公众参与环境公共决策过程中,公众对于环境信息的拥有和理解,是其能够有效而富有意义的参与的基础。在环境影响评价过程中，公众对于其特定利益的认知能力、根据目标而选择手段的行动能力以及公众根据利益诉求而进行有效组织化的努力，都往往取决于公众在多大程度上能够获取相应的环境信息。而事实上，在当下的中国环境影响评价环境行政过程中，公众与拥有环境影响评价环境信息的评价机构以及环保部门之间都存在着严重的环境信息不对称，这种不对称使得公众拥有的环境行政参与权利被严重虚置。

(一)环境信息与公众环境利益认知能力

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在环境影响评价过程中，公众个体对于自己的环境利益的认知和理解的基础与环境影响评价信息是分不开的。尽管，人们通常认为，公众是他们自己环境利益的最好的判断者。但是，这种对环境利益的判断，无论是基于私人环境利益，抑或是公共环境利益，其实现的前提条件是他们拥有认知、分析环境利益的充分的环境信息。在环境影响评价文件的编制和审批过程中，无论是规划还是具体项目，往往都涉及到多重复杂的环境利益关系。如果缺乏必要的环境信息的支持，公众就很难准确界定、认知各类环境利益，很难认知环境行政决策对其私人环境利益或者环境公共利益产生影响的程度。

比如，在厦门PX项目事件中，厦门官方一直认为该项目已经按照国家法定程序批准在建。2007年5月29日，《厦门晚报》长篇刊登了该报记者对厦门市环保局负责人的专访，对该项目的审批过程、项目基本情况以及对周围环境影响等作了介绍。在专访中，厦门市环保局负责人强调，海沧PX项目在环境影响评价报告书编制期间“开展了大量的现场调查和公众参与工作”。[1]然而，厦门市政府或有关部门也没有具体说明是怎么开展了大量的现场调查和公众参与工作的。当然，是否真正地开展了大量的公众参与工作，只要审视一下这个项目环境影响评价中的环境信息公开就明白了。公众能否参与以及在多大程度和范围进行环境影响评价的参与，与环境影响评价报告书的编制单位是否公开、或在多大范围内公开关于PX项目有关的环

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境信息密切相关。因为，只有公众对于项目的相关环境信息有了充分的知悉，才能有效地参与到项目环评程序之中去，并提出相关的意见或发表相关的评论。

事实上，对于厦门PX项目存在的环境风险以及可能会给公众带来的潜在影响，作为PX项目环评文件的编制单位不会不知道。基于常识，这类项目涉及到重大公众环境权益，环评文件编制单位应该要让可能受到不利影响的公众知情，最起码是要征求当地公众行列中的专业学者意见。尽管，不能肯定说，该项目环评过程厦门当地公众行列中的专业学者皆不知情，但是，可以肯定的是像厦门大学的中科院院士赵玉芬、环境学教授袁东星等相关学者也不知情。然而，PX项目经过国家有关部门的审批已经在2006年11月正式开工，一些厦门公众才开始知道有此建设项目。于是，在2007年3月全国人大和政协会议上，中科院院士赵玉芬等105名全国政协委员联名提交了一份“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”，成为全国政协头号提案。[2]很显然，此项目在2005年就已经经过国家保护总局的环评审查，如果在环评过程中公众知悉此环境信息，其表达反对的诉求不至于等到项目已经正式开始建设时才进行。

在环境影响评价过程中公众参与，尽管个体化的参与在实践中很多，但理论研究和经验观察均表明，通过组织化的利益而进行的参与，不仅能够更加有效地实现利益主体的诉求，而且也将大大地降低参与

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过程中的交易成本。如同认知自身环境利益离不开环境信息一样，公众发现自己环境利益的共同体同样依赖于环境信息的公开。因为，利益组织化所依赖的信任、利益认同以及在此基础上的社会动员和集体行动，都必须以信息获取和信息交换作为前提。[3]环境信息的公开使得参与过程中公众环境利益的各方经过分化、组合而得到结构上的简化，从而降低参与过程的交易成本，提升参与的有效性。

公众对环境利益认知能力存在严重不足的情形下，在很大程度上将使得公众作为环境利益主体的表达和话语能力受到极大的削弱，并抑制其参与到维护环境利益的行动之中的渴望。事实上，在公众环境信息完全被隔离的情形下，公众将会产生对环境利益失去利益知觉，从而在最终意义上导致公众参与环境保护的机会的剥夺。

(二)环境信息与公众参与环境公共决策能力

从某种意义上说，公众在对环境信息认知的基础上采取理性行动的能力，对于环境信息也会产生严重的依赖。公众参与到环境影响评价过程之中，如果缺乏必要的环境信息，就难以获得认知环境利益所必需的知识，也难以对这些被认知的环境利益维护所需要采取的有效手段进行分析并采取相应行动策略。公众参与到环境影响评价的过程，其本质上是不同的利益主体为了追求各自的目标而进行交涉、协商，并在此基础上采取相应行动策略的过程。在这个过程中，不同的 文章来源：中顾法律网

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利益主体提出方案，根据其他主体的策略对方案进行调整。值得注意的是，无论是哪一方主体在环境影响评价过程中对环境影响评价方案的分析和选择，以及对自己方案的调整，都将反映在他们对相关环境影响评价信息的拥有和控制。

比如，深港西部通道深圳侧接线工程环境影响评价案中，2003年11月份居民代表和有关部门在深圳市迎宾馆举行了第一次对话会。在居民的坚持下，他们最终得到了环评报告最后七页关于公式计算部分的复印件。就是根据这寥寥数页的复印件，钱绳曾和施泽康二人于2003年12月3日写了《盲评环评报告》一文，并对距离100米处的敞口段自行进行了计算，结果是氮氧化物浓度超标19.64倍。而根据该项目环评报告，距敞口段120米以外，大气质量即可符合国家2级排放标准。差距是如此之大，注定了环评报告将成为双方争执的重点，而维权活动的重心也迅速转向了空气质量是否达标的技术之争。事实上，也正是钱、施二人的计算结果，使得居民们认为《环评报告》是不可信的，污染必然存在。

从公众参与环境影响评价过程看，公众对环境影响评价机构以及环保部门的方案和审批意见的反应，取决于其所拥有的环境信息的数量和质量。在环境信息匮乏或者严重不对称的情形下，公众对于环境影响评价方案可能完全失去评价的能力，公众参与也往往只是具有形式意义。经验的观察表明，环境信息的控制及其占有不对称等情形，文章来源：中顾法律网

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在很大程度上会影响到公众对环境影响评价中的环境利益的认知和行动能力。

比如，在怒江流域水电开发规划环境影响评价过程中，国内众多环保组织和个人公众联合签名，强烈要求公开有关环境影响评价资料，他们认为：怒江工程叫停之后，有关怒江水电开发的论证和环境影响评价的文件和内容并未公之于众，公众完全无从了解开发商和地方政府准备如何避免环境损害，如何安置移民，如何保证水库的安全性和经济性。怒江开发的环境影响评价应该依照圆明园的先例，公布规划环评报告，让公众在充分知情的前提下通过听证会等形式对其进行公开评议。

从公众参与的社会性基础角度看，环境信息的公开，有助于形成一个信息流动、交换、互动以及在此基础上的学习过程。如果公众在参与环境影响评价过程中，拥有足够的环境信息，他们就更有可能不仅仅认知到自己的环境利益，而且可以了解其他利益主体的环境诉求，了解利益交涉、妥协的相关规则以及不同利益主体在参与过程中将会采取的行动策略。因此，如果公众不能够获得充分的信息，他们的学习能力就会受到很大的制约。其结果要么使公众在面对政府环境决策时无能为力，从而使公众参与的有效性受到影响;要么是参与者可能采取一些非制度化的行动，如抵制、抗拒、不合作等，甚至对环境决策的过程参与失去兴趣。

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三、环境公共决策中环境信息公开之规范化

环境信息公开主体基于自身利益考虑，往往存在提供信息时并不全面、不及时以及不准确，尤其是内容不易于为公众所理解。为此，法律往往要求环保部门或者建设单位以及环评机构全面、准确及时地公开环境影响评价相关信息。对于环境信息公开的要求，有两点特别值得注意，那就是关于环境信息易于为公众所理解以及环境信息公开的双向性。

(一)环境信息的易解性

环境问题的科学技术性导致环境影响评价文件可能包含大量的专业科技术语，所以公开环境信息时，应该为公众提供相关的技术帮助，以便于公众理解相关信息。因为公众能否对环境影响评价信息进行解读的前提是取决于其对相关问题的熟悉程度，而相关专业熟悉程度又是由公众个体信息存量和信息结构决定的。在社会分工程度日益加深的现代社会，每个人知道越来越多关于越来越小的事情。任何公众个体的信息结构都不是全方位的，必定对包括环境影响评价在内的某些知识领域存在认知盲点。这些盲点是一般社会公众很难仅仅凭借一般的社会体验、分散式的零星阅读就能弥补的。即使公众为了缩小与环境影响评价职业群体之间的环境信息鸿沟而有意识扩充原有信息集合的边界，其预期绩效的实现也需要时间的专门性投入。因此，文章来源：中顾法律网

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对环境信息的认知成本增大使得一般普通公众很难有足够的激励把时间资源配置到对环境影响评价信息解读中去，更何况其效果还受到学习者知识存量、既有学科背景等诸多不确定因素的制约。

在深圳西部通道接线工程环境影响评价案中，围绕环境影响评价报告书的科学技术之争论是公众参与的一个重要特征。尽管受到项目建设影响的公众有十多万人，但是最引人注目的还是两位老工程师。正是他们运用自己的专业知识，对环境影响评价报告书的结论提出质疑。期间，不仅几次与有关环境影响评价报告书的编制机构专家、政府邀请的权威专家进行面对面的辩论，而且还依据争取到的几页环境影响评价报告书的内容，上书原国家环保总局，陈述自己对环境影响评价报告书的质疑意见。从他们的参与经历看，是非常艰苦的。正如他们在写给国家环保总局的公开信中所说：“我们是两个60多岁的老人，希望在社会安定的大前提下保护好小区和邻近的南山公园的环境。我们已经作了2年的努力，承受了巨大的压力，花费了大量的时间和精力，在一个我们原来并不熟悉的领域不停地学习、探索，写了大量的文字，包括给深圳市政府、广东省环保局和国家环保总局的信近30份。” [6]但值得我们注意的是，钱绳曾、施泽康两位老人一是他们都是高级工程师，具有一定的科技知识，二是两人都已经退休，相对来说有时间保证，而这些并不通用于一般公众。

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如此，环境影响评价信息的专业化特质和一般公众囿于社会分工的知识结构就决定了环境信息的发布方在信息流动过程中控制了关键信息通道，他们就可以据此优势地位，很便利地利用专业技术术语模糊拟议对象的情景特征，控制待发布环境信息的数量、质量和传播方向等多个维度，通过信息的裁剪、筛选或包装，使拟议对象内含的环境风险得到难以为外部人所体察的巧妙屏蔽。[7]实践中，比较常见的是环境信息公开中的数字游戏。经试验证明，非专业人员对以不同方式描述的环境风险的敏感差异程度是巨大的。如人们对某种化学物质10-6和10-9致病率的差异不敏感，而对这两种致病率相差1000倍的提法却反应敏感，这时，信息发布方选择第一种而非第二种方式来标示拟议对象及其替代方案可能产生的环境风险，就可以使二者在环境安全上看起来差别不大。如果拟议对象在其他方面具有比较突出的相对优势，那么安全性更好的替代方案将有可能无法在公众的评议中胜出。

因此，为了便于公众理解环境信息，环境影响评价文件的内容应该尽量简单，不要有过多技术性术语。环境信息的公开，其目的是使得公众能够清楚地知道他们将会受到未来项目建设怎样的影响。信息太多和信息太少一样没用，因为信息太多就会使人们淹没在一片无用信息的海洋之中，无法进行信息分类，进而无法获知他们的利益将受到何种影响。[9]有些国家考虑到环境影响评价文件技术性太强，要

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求信息发布者提供报告书的简明版本给公众，或者举行公开说明会、听证会，提供联系人解答公众的疑问等。

(二)环境信息公开的双向性

事实上，环境公共决策中的环境信息公开，应该是双向的。既包括政府向公众的信息公开，同时也包括逆向的公众向政府进行信息的反馈与交流。政府不仅应当履行公开信息的义务，同时更应该对公众提供的相关信息进行考虑，做一个好的接受者，而不是一个单纯的信息发布者。[10]道理很简单，既然公共决策的受众是公众而不仅仅是那些做出决策的专家，决策者就必须考虑公众所提供的大量的社会知识，比如他们的利益诉求、价值偏好、甚至是对问题的主观感受。在这一过程中，每个利益主体都是一个认识主体，也就是拥有特定知识的主体，他们通过各种程序平台，交换、学习、整合关于利益和决策方案的知识。而这些都是值得决策者尊重的知识，离开了这些知识，决策的理性化程度将大打折扣。

比如，2007年5月28日晚，《厦门日报》下属的《厦门晚报》专辟两个重要版面，刊登万字长文，以环保局负责人答记者问的形式，正式就海沧PX项目进行全方位介绍。同日，项目投资方翔鹭集团亦在其网站显要位置刊登该公司总经理答记者问，内容也多为澄清坊间传闻，平息争论。[11]此后，作为PX项目环境信息的补救，厦门市

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政府还利用广播、电视、报纸、互联网、宣传手册等多种形式对社会公众广泛开展关于PX项目风险知识的普及教育，指导公众以科学的行为和方式对待环境问题。

经过PX项目事件后，厦门市政府在后来的厦门市城市总体规划的环评过程中，不仅注重环评信息的公开，而且对于反馈的公众环境利益与诉求也加以公开，形成信息的互动，从而表明对公众提供的信息与知识的尊重。比如，当召开的公众环评座谈会结束后，厦门政府网站就及时对座谈会中的主要公众意见进行了报道。[13]当然，这次环评过程中的环境信息公开也还存在着一些问题。比如，在2007年12月5日厦门市宣布“海沧南部环评已经完成，进入公众参与阶段”之后，12月8日，厦门网开放了一个投票平台，号召网民表明支持或反对PX项目建设的态度，短短一天里，超九成的人投了反对票(赞成3000票，反对5.5万票)，结果在12月9日的时候投票突然关闭，10日下午连投票网页也消失了。

事实上，如同前面提及的，环境信息的公开包括政府的信息“输出”，也含括公众环境信息“输入”。基于网络较其他参与渠道，互联网上各种观点、各种利益要求将得到前所未有的释放。这种释放大大强化了公众的自主性，并进而直接影响到公众的参与功效感，增强了公众参与的动力。互联网的各个终端用户都可以发展成为环境公共决策的信息源，任何用户的意愿、要求可以随时在网络上发送。[15]

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当公众以极大的热情介入这种数字化的参与行动中，从而形成了良性互动，其结果是公众的信息反馈速度以及政府对环境问题的回应速度都大大加快。如果感觉公众的表态对于自己“很不利”，进而关闭这样的窗口，没有了互动、应答，只会令原本可以弥合的分歧反而扩大了，强化了情绪的对抗。[16]无论是对政府决策有利的信息，还是不利的信息，都应该及时公开，这样才能满足环境信息公开的全面性要求。当然，由于网络技术存在很大的不稳定性，如何保障信息能够在网络上准确地传达，也是信息发布者不得不关注的问题。[17]事实上，由于现代信息传递方式已经呈现多元化趋势，因此要实现透明和开放的方式发布信息就应该包括发布公告，利用报纸、电视、广播、互联网发布简报或消息或发布专题新闻，利用信息发布会散发项目概要小册子等书面材料。

依据现代科技进步所产生的新的信息公开方式，如互联网，开始对传统的信息公开方式构成了极大的挑战。当然，这种挑战的后果对于公众来说无疑是有益处的，它大大拓宽了公众获取环境信息的来源，可以让公众更及时、有效地取得相关信息。但是，网络对环境信息的公开，尽管既便利又很及时，但是它需要相应的技术设备的支持，毕竟网络技术和设备还没有在我国完全普及，因此，其接受的受众往往就并不全面。比如，2008年1月2日，在一家由国家环保总局和上海市环保局联合开办的网站“上海环境热线”上，上海市环境科学

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研究院发布了沪杭磁浮上海机场联络线环评公示和环评报告书简本。公示期限设定为2008年1月2日至2008年1月15日。因其低调公示，并未出现在磁悬浮沿线小区的公告栏上，许多居民经过口耳相传才知道此公示，并引起沿线居民对其公示方式的质疑。

四、结论

基于环境行政决策的公共性特质，环境法上往往也很容易容忍公众参与环境行政决策之中。但是，对于作为公众参与之前提或者说是其基础的环境信息公开问题，似乎并没有与公众参与之规范的形成而成为立法者关注的重点，而这对于环境行政决策机构来说，也往往成为其虚置公众参与的正当理由。这一点在过去的一些典型环境影响评价案例中也得到了验证。只是这种通过遮蔽环境信息来达到规避公众的实质参与的情形随着国家环境信息公开立法的进程越来越难有立足之地，但是，人们也必须清醒的认识到，即便环境信息公开制度在中国已经得以确立，然而，至少有两个主要的方面问题还是今后相关法律需要解决的，那就是既要着力解决环境信息公开之例外的规范化，免得它成为环境公共决策机构规避环境信息公开的避风港;同时又要强化对于环境信息公开的有效性的硬约束，落实环境信息公开的真实性、准确性、完整性和及时性。

注释:

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朱谦，苏州大学法学院副教授，法学博士。

本文为作者主持的教育部人文社科规划课题《公众环境保护权研究》(06JA820031)及苏州大学‘211工程’三期重点学科建设项目‘和谐社会视域中的弱者权益保护’子课题《环境污染防治中的弱势群体权益保护的法律制度研究》的阶段性成果。

[1]《海沧PX项目已按国家法定程序批准在建》，《厦门晚报》，2007年5月29日。

[2]周虎城：《没有民意基础的决策须慎行》，《南方日报》，2007年7月1日。

[3]赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社2006年版，第21-22页。

[4]陈善哲、金城：《“深港西部通道接线工程”环评事件调查》，《21世纪经济报道》，2005年5月14日。

[5]自然之友：《民间呼吁依法公示怒江水电环评报告的公开信》，http://。最后浏览时间：2008年8月3日。

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[6]钱绳曾，施泽康：《致国家环境保护总局的公开信——质疑〈对钱绳曾等3位同志来访反映问题的答复〉》，http://。最后浏览时间：年5月15日。

2008

第四篇：警务公开发言稿

警务公开发言稿

去年六月，公安部作出决定：在实行多年的“两公开一监督”等警务公开形式的基础上，依照《人民警察法》有关规定，实行警务公开制度：公安机关的执法办案和行政管理工作，除法律、法规规定不能公开的事项外，都要予以公开。

警务公开能够从根本上预防公安违法违纪的产生，能够有效的加强人民群众对公安的执法监督，近年来，我所以“三个代表”重要思想和科学的发展观为指导，通过警务公开，建设务实高效的公安队伍，以建立更便民、更高效的服务型警务，更公开、更透明的阳光型警务，多沟通、多交流的互动型警务为目的，主要做法是：

一、以高度负责的态度，依法实施警务公开

警务公开是建设民生警务的重要保障，为建设更便民、更高效的执法能力，必须加强组织领导，建立健全工作机制，认真履行警务公开内容及职责、义务。高度重视警务公开工作的开展，由主要领导任组长，班子副职为副组长，相关部门负责人为成员的警务公开领导小组，全面领导和开展这项工作。小组对公开内容、范围以及实施办法进行认真研究,本着与岗位职责相对应的原则，确定警务公开具体标准，完成时限和保证措施，确保各警种各司其职，各尽其责.把警务公开纳入公安队伍建设长效机制中，与转变公安工作作

风、加强队伍廉政建设、工作相结合，从而促进了队伍整体素质提高，调动了干警的工作积极性。

二、丰富公开内容和途径，全面推行警务公开

规范内容，公安工作业务涉及面广，与人民群众的切身利益、生命财产安全息息相关。所以，在警务公开中，必须严格按照国家的法律、法规和公安机关内部规章制度及要求公开内容，具体内容有：执法依据、制度和程序；刑事执法；行政执法；警务工作纪律。

我所计划将群众常办事项所需手续、程序、时限等印成“警民联系卡”、“便民卡”或者通过口头告知的办法，使到公安机关办事的社会各界群众及时了解办事程序和要求，使被传唤对象或犯罪嫌疑人知道依法享有的权利。

三、多角度督查，确保警务公开取得实效。

我所在严格按照有关法律、法规和各项规章制度执行的同时，从多方面加强警务公开落往实处的监督检查：一是对警务公开及运行过程实施全过程督导，按照“谋划、实施、检查、改进”循环过程监控，二是通过听、看、查、评进行考量，将警务公开内容列入评先评优的重要依据，以此确保警公开各项任务落在实处。

第五篇：2018年企业环境信息公开

2018年企业环境信息公开

（一）基础信息

1.企业名称： 佳木斯市恺乐农药有限公司 2.组织机构代码：71661417-1 3.法定代表人：宋海军

4.生产地址：黑龙江省佳木斯市东风区长安路1015号 5.联系方式：0454-6113815 6.生产经营和管理服务的主要内容：化学农药

7.产品名称及规模：氟磺胺草醚原药，生产规模年产1000吨

（二）排污信息

1.主要污染物及特征污染物的名称、排放方式： 废水：COD、氨氮，排放方式直接排放

废气：二氧化硫、氮氧化物、烟尘，排放方式直接排放 2.排放口数量：废水排放口1个，编号WS-00023 废气排放口1个，编号FQ-00038 3.2018年1月排放浓度：COD16.96mg/L，氨氮0.24mg/L，二氧化硫48.4mg/m3，烟尘8.05mg/m3 2018年2月排放浓度：COD18.46mg/L，氨氮0.53mg/L，二氧化硫33.36mg/m3，烟尘8.72mg/m3 2018年3月排放浓度：COD17mg/L，氨氮0.84mg/L，二氧化硫66.09mg/m3，烟尘9.16mg/m3 4.主要污染物排放量： 2018年1月COD86.18kg，氨氮1.24kg，二氧化硫326.12kg，烟尘54.24kg 2018年2月COD82.62kg，氨氮2.54kg，二氧化硫229.12kg，烟尘57.48kg 2018年3月COD77.35kg，氨氮3.83kg，二氧化硫1820.6kg，烟尘239.3kg 5.执行的排放标准：《污水综合排放标准》（GB8978-1996）、《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2001）

（三）防治污染设施的建设和运行情况

污染防治设施包括废水治理设施一套和废气除尘设施一套，污染防治设施自建成以来，运行正常。

（四）建设项目环保行政许可情况

年产1000吨氟磺胺草醚原药项目：2010年5月12日由黑龙江省环保厅作出环评批复《关于佳木斯市恺乐农药有限公司年产1000吨氟磺胺草醚原药项目及其配套工程环境影响报告书的批复》（黑环审［2010］136号），2012年8月29日由佳木斯市环保局出具验收批复《关于佳木斯市恺乐农药有限公司年产1000吨氟磺胺草醚原药项目及其配套工程环境保护验收意见的函》（佳环验［2012］52号）。

废水治理项目：2007年8月13日由佳木斯市环保局作出环评批复《关于农药废水治理及回用工程项目环境影响报告表审核意见的复函》（佳环建审［2007］66号），2010年6月17日由佳木斯市环保局出具验收批复《关于佳木斯市恺乐农药有限公司农药废水治理及回用工程项目环境保护验收意见的函》（佳环验［2010］26号）。

锅炉扩建项目：2009年8月7日由佳木斯市环保局作出环评批复《关于佳木斯市恺乐农药锅炉扩建项目环境影响报告表审批意见的复函》（佳环建审［2009］092号），2013年12月30日由佳木斯市环保局出具验收批复《关于佳木斯市恺乐农药锅炉扩建项目环境保护验收意见的函》（佳环验［2013］49号）。

（五）突发环境事件应急预案和重污染天气应急预案

已按《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）》（环发［2015］4号）制定《佳木斯市恺乐农药有限公司突发环境事件应急预案》和《佳木斯市恺乐农药有限公司重污染天气应急预案》，并已备案。

（六）自行监测方案及报告