论文-村民自治在现阶段的突出矛盾及对策

第一篇：论文-村民自治在现阶段的突出矛盾及对策

XX大学 毕业论文

题 目 村民自治在现阶段的突出矛盾及对策

姓

名 教育层次

学

号

分

校

专

业 教 学 点

目 录

论文摘要—————————————————————————————（2）关键词——————————————————————————————（2）正文———————————————————————————————（2）

一、现阶段村民自治存在的突出矛盾—————————————————（2）(一)日益扩大的民主参与需求与制度供给不足之间的矛盾————————（2）(二)不断增长的民主发展需求与相对滞后的民主发展环境之间的矛盾———（4）

二、现阶段村民自治存在的突出矛盾原因分析—————————————（6）

（一）村委会与乡镇政府矛盾冲突的原因分析—————————————（6）

（二）村委会与党支部矛盾冲突的原因分析——————————————（7）

（三）村委会与村民矛盾冲突的原因分析———————————————（7）

三、解决现阶段村民自治中突出矛盾的对策——————————————（8）

（一）提高村民和村干部的素质，为搞好村民自治培育合格主体——————（8）

（二）明确权责关系，最大限度地减少对村民自治的行政干预——————（9）

（三）理顺“两委”关系，促进村民自治高效运行————————————（9）

（四）加快发展农村经济，为村民自治奠定物质基础——————————（10）参考文献————————————————————————————（11）村民自治在现阶段的突出矛盾及对策

｛摘要｝：

村民自治制度是我国农村政治生活的一项重大变革，它的实施对于维护农村社会稳定，促进农村经济社会发展具有极其重要的理论和实践意义。如何推进村民自治、加强基层民主政治建设是我国政治制度建设研究中的一个重要课题。本文探讨制约这一制度实施的主要因素，并提出加强和推进村民自治的若干思考。

｛关键字｝：村民自治；农村发展；矛盾；问题；对策

当前，中国农村的村民自治取得了长足的发展。然而，受体制、观念等方面的影响，部分地区村民自治的运行往往偏离了有序规范的运行轨道，村委会面临一定的矛盾冲突。本文通过对村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的分析提出了相应的解决矛盾的对策，以期推动中国农村基层民主的有序发展。

一、现阶段村民自治存在的突出矛盾

实行村民自治制度，其实质就是实现乡村治理的民主化，将村庄治理的权力归还村民群众。推行村民自治以来，中国农村基层民主政治的进展相当迅速。但是，在现阶段村民自治发展中，也形成了一系列突出矛盾。

(一)日益扩大的民主参与需求与制度供给不足之间的矛盾

“民主化必须与制度化相匹配。中国农村村民自治是一种制度化的民主形式，即村民自治的主体、内容、组织形式和运作，都是根据国家相关法律制度安排的，体现着国家意志”在现阶段村民自治实践中，随着利益诉求日益强烈，村 民的民主参与日益扩大，法律制度建设却相对滞后，不能有效地将民众的参与纳入制度化、法治化轨道，主要表现为：

已有村民自治制度执行不力。《中华人民共和国村民委员会组织法》从试行到正式实施已有二十多年，各级地方政府也制定了一系列相应法规。但是，在村民自治过程中仍然存在着种种不依法治村的现象，致使已有的村民自治制度得不到有力的贯彻执行。

村民自治运行制度不健全。随着改革的深入和经济社会的迅速发展，农村改革发展面临着一系列新情况、新现象、新因素，而相关的村民自治制度建设显得滞后，致使部分村民自治行为难以寻找到充分的制度依据，导致了一些无法可依的情况。

村民自治的无法可依，还表现在缺乏可行的程序性规定。从一定意义上说，民主的精髓在于有一套严格、公认和可操作的程序。由于法律过于刚性，而与法律相配套的程序又不健全，导致实践中操作困难。

村民自治的奖惩、救济制度不完善。任何一项完整、理想的制度都应该由两部分构成：一为规范性制度安排，二为惩戒程序性制度安排，必须是行为模式与制裁手段的统一现行村民自治制度明显呈现出两部分的分离，行为模式与制裁手段的脱节。

特别是在制度建构中只规定村级组织、村干部应该做什么，而没有明确地规定做或不做什么将受到何种奖励或惩罚。对公共权力组织及村干部的行为过错，缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定。

此外，现行的村民自治制度未能对村民自治权利保护和救济做出必要的制度安排。面对村民自治进程中的大量违法、违规事件，缺乏司法救济的渠道和机制，由此造成近年来村民上访和抗争事件频发，构成社会发展中一个重要的不稳定因 素。

(二)不断增长的民主发展需求与相对滞后的民主发展环境之间的矛盾 村民自治推动的农村基层民主总是在特定的环境中运作的。改革开放以来，国家不断出台相关法律和政策，旨在推动农村基层民主化和村民自治的进程，广大农民群众的民主积极性和民主素质明显增强，民主发展需求不断提升。但是，当前农村社会发展中存在的种种不利于农村基层民主发展的环境因素，严重影响了村民自治的发展进程，形成了种种矛盾与冲突。较为突出的是：

日益强烈的民主要求与传统治理方式之间的矛盾。随着经济社会发展以及村民自治的推进，村民群众的民主要求日益增强，希望有更多的参与权、知情权、监督权。但是，传统的治理体制和治理方式仍然对乡村治理实践有着深刻影响。在以权力高度集中为特点的传统乡村治理方式下，管理者习惯于一个人说了算、少数人拍板、垂直型命令、强制性执行。这种治理体制和方式在新的形势下很容易扭曲政府与村民的关系，激化干群矛盾。

我们应当理性地承认，在相当一部分农村地区，目前的村民自治主要地停留在村委会民主选举的环节，后选举阶段的民主决策、民主管理、民主监督基本上处于虚置状态。因此，在村民自治实践中，出现了“选举时热热闹闹，选举后冷冷清清”的现象，构成了一种独特的“选举参与型”治理模式

日益增长的民主参与要求与村民民主素质较低的矛盾。民主是目的与手段的统一，民主作为目的是村民群众向往和追求的。但是，要达到这一目的，却需要村民群众能够运用民主，以民主的方式和手段达到民主的目的。在现阶段中国农村，一方面是长期压抑的民主参与热情极大迸发，村民群众特别是村庄精英希望通过积极的民主参与表达自己的利益诉求。但与民主参与热情相比，村民群众的民主素质相对较低，还不习惯于按民主程序行使民主权利，遵守共同制定的规则。诸如自己表决同意的事，一旦涉及个人利益、人情等因素，可以随意推翻;民主选举时没有投某村干部的票，可以理直气壮地不服从其管理;村干部选举中，贿选和暴力等因素的不断介入，等等。当前农村中较普遍地存在着的类似现象，反映出村民群众的民主素质还处在较低层面，不同程度地造成了村民自治运作过程中的非民主和失序。

日益扩展的民主工作与政府支持相对薄弱的矛盾。村民自治追求的农村基层治理民主化是政府主动推动的结果。无论是村民自治制度安排，还是农村基层民主的实际运作，都要求政府部门的有力支持，特别是担当起指导职责。然而，从现阶段农村的实践来看，政府对村级民主管理的指导和支持显得较为薄弱，与村民自治过程中日益扩展的民主工作内容和要求不相适应。主要体现在：

第一，政府的指导力量薄弱。村民自治涉及全体村民和全部村务，工作内容多、范围广、种类杂，需要地方政府配备相当的人力来组织和指导。但是，各地党委组织部门和政府民政部门并没有把指导村民自治的工作放到重要地位，专职工作人员极少。相关的政府工作人员也没有经过专门培训，缺乏指导村民自治的基本素质。

第二，政府的工作协调机制不足。由于村民自治和农村基层民主建设具有很强的综合性和系统性，涉及多个政府部门与群众团体组织，往往需要党委、政府统一协调才能取得积极效果。但是，在现行政府组织体制中，缺乏协调各个相关部门工作的机构和机制。与村民自治工作相关的部门各自为政、单独推动，力量有限。

第三，财力保障不到位。无论是开展村民自治活动，还是办理村庄公共事务，都需要一定的财力保障。然而，各地政府用于指导村民自治、组织农村基层民主建设所需要的经费都缺乏法定来源和保障，依地方党委政府是否重视而定。特别 是地方财政薄弱的地区，财力制约已经成为影响村民自治发展的一个重要因素。

二、现阶段村民自治存在的突出矛盾原因分析

村委会在村民自治中处于矛盾的核心地位。而村民自治中诸多问题的症结在于“系统内部分歧和冲突”，它源于主体的利益趋向以及力量对比的不同。需要指出，在中国，村民、政府、党支部的根本利益是一致的，当前村委会在运行中出现的困境，主要是由于体制尚未理顺所造成，但这种矛盾冲突并不是不可协调的。

（一）村委会与乡镇政府矛盾冲突的原因分析

在村民自治中乡镇政府可能成为积极推动者，也可能成为消极阻碍者。从地方政府权力角度而言，村民自治是对乡村政府权力的重新划分，不仅是地方政府管理方式的变革，而且是对地方政府利益的重新分割。它在一定程度上意味着村民从政府手中“夺取”了管理权，意味着乡镇政府对乡村“池塘资源”处置权的丧失。为了保持对农村强大的控制能力，乡镇政府会想方设法干预村民自治的运行。从地方财政角度而言，分税制的实施使中央政府的财政状况得到了明显好转，而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者，乡镇政府不但要完成上级政府下达的各项经济社会发展任务，要负责辖区内的各种社会公共事务及自身运行所需要的大量行政费用，结果往往是入不敷出。正是出于财政压力及对农村资源的渴求，乡镇政府试图凭借行政权控制支配村委会，使之成为其汲取农村经济资源的工具，有的乡（镇）权力组织行为既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内的资源，为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。

从地方政府行为理念而言，当前不少地方政府仍将完成上级目标、计划和任 务的完成情况作为考核乡镇领导“工作实绩”以及决定其升降去留的一项主要指标。当前若仅仅依靠《村组法》所规定的指导或协商方式，乡镇政府是很难支配作为自治组织的村委会，更无力通过村委会对村民完成各种征收计划。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实，由此也产生了激烈冲突。

（二）村委会与党支部矛盾冲突的原因分析

村委会是村民自我管理的群众自治机构，而党支部则是中国共产党在乡村的基层组织机构。在中国，村委会与党支部两者本无根本冲突。然而村两委在权力资源配置模式、权力合法性来源渠道、权力的制度规范、权力的影响力四方面具有不同的特征，有时也会导致冲突。对于党在村民自治中如何“发挥领导核心作用”，同时又不干涉村民自治正常进行的内容、方式与方法等方面，《村组法》没有做出明确规定。这就为党支部与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍生出种种矛盾和冲突。特别是计划经济体制形成的“以党代政”使农村党组织实际上成为党政一体的行政组织，体制惯性作用使得党支部“控制”村委会的现象在部分地区十分突出，加之有些党支部书记权力欲过重，进一步加剧了两者冲突的可能。

（三）村委会与村民矛盾冲突的原因分析

村民与村委会之间可能出现矛盾的主要原因在于村委会不能为老百姓办实事，损害了村民的意愿。

首先，无论是村民、村委会成员、乡镇政府领导，他们都是理性的“经济人”，他们会尽可能地追求自身利益最大化。村民通过选举产生自身利益的代言人以期实现自身收益最大化的目标，同样村委会成员也有谋求自身经济利益、政治前途等方面要求。当前村民与民选村官的关系实际上是一种“委托-代理”关系。在 两权分离、信息不对称、激励不相容的条件下，具有风险规避性的村官很可能采取非合作性博弈行为，如败德行为、短期牟利行为、共谋行为，来危害委托人的合法权利。

其次，在“乡政村治”格局下，村委会对于作为基层政权的乡镇政府本无行政隶属关系，而只是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，但是由于乡村关系尚未理顺，村委会实际上承担着双重角色：它不仅要作为民选的合法组织对本地区公共事务进行管理，是民意的代表；还要接受政府的指导，承担一系列“准政府”的工作，如收取各种税费等。这使得村委会背离了村民的意志，成为乡镇政府在乡村的“一条腿”。

三、解决现阶段村民自治中突出矛盾的对策

（一）提高村民和村干部的素质，为搞好村民自治培育合格主体

要实现村民自治的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的目标，合格的主体是前提和基础条件。首先，要加大农村的教育投入，普遍提高农民的文化素质，使农民具备参与民主活动的能力。其次，大力开展农村的思想政治工作并在此基础上建设农村的民主政治文化，通过有效的思想政治教育，把农民从传统的宗族意识、权力崇拜意识、依赖意识、臣属意识、散漫意识、自私观念和政治冷漠等落后观念中解放出来并形成主体意识、权利意识、民主意识、法制意识等现代意识，使农民逐渐形成参与民主活动的思想意识。通过思想政治教育还可以提高农民的民主议事能力、民主决策能力、民主管理能力和民主监督能力，使村干部能够掌握现代管理方法和管理理念，不仅为村民自治打下坚实基础而且也为村民自治提供内在的推动力量。再次，现在村级治理的水平保持在“精英治理”的层面上，因此要大力培养农村的政治精英。因为村里的问题由本村精英人物去解决比外部力量介入更容易为村民所接受。这种精英要既懂得国家政策法律法 规，又懂得现代管理方法，又能代表村民利益，能够领导农村走上和谐发展之路。

（二）明确权责关系，最大限度地减少对村民自治的行政干预

要进一步明确乡镇党委、政府与村委会的关系，切实做到放权于村。该由村委会行使的职权乡镇不得干预，该由村上使用的资金乡镇不得上收，该由村民会议审议的工作乡镇不得考核。真正让村委会有职有责有钱有权，放手工作，并向全体村民负责。乡镇党委、政府要尊重群众的民主意愿，真正实行村民直接民主选举；要指导村委会独立负责地开展群众自治工作，严禁把村委会当成下级机关，不得干涉村委会自治权的行使，对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当限制在法律规定的范围之内；要健全完善村委会自治组织、村委会工作制度，帮助村委会协调与村党支部的关系，解决工作中遇到的各种实际困难。村委会组织要积极协助乡镇党委、政府开展工作，严格执行村民委员会组织法，还权于民，决不能把村民自治搞成少数人自治。做到工作中该由村民大会或村民代表大会讨论通过的事坚决由集体决定；村务公开，提高透明度；真正做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

（三）理顺“两委”关系，促进村民自治高效运行

一是合理划分“两委”权限。党支部的领导着重体现在政治、思想和组织的领导，重在把好方向、加强教育和监督落实上。就是要把直接管理生产和全面干预农村社会事务的功能转变为以农村社会关怀和利益协调为中心的的功能。村委会则应积极地在党支部领导下带领村民治理好村务。根据其不同职能，合理划分其职责和权限并严格执行。二是推行“两委”交叉任职。实践上，“两委”关系是个纠缠不清的问题。在积极推进“两委”职权合理划分的进行中，推行“两委”交叉任职特别是村支书、村主任“一身兼”，会有效地解决“两委”关系的问题，尽量地减少相互之间的矛盾。而且在农村集体经济薄弱的情况下，能减少村干部 职数，减轻农民负担，有效地调动村干部的积极性，提高工作效率，切合农村实际。三是改革党支部的权力生成机制。“两委”交叉任职会不会造成村支部更加集权，不利于村民自治，关键能否让村民广泛地参与到村级事务中。有效地解决办法是，让广大村民直接参与村党组织的建设，使党支部的权力产生于村民，使党支部和村委会的产生一样从一开始就统一于村民民主。近年来，有些地方推行的村民直接参与选举村党支部和党员的发展、评价办法就是一个很好的探索，（如河北省成安县实行的党支部“公推直选”和“两推两决三公示”发展党员制度、党员民意否决制）使村里党支部在推行村民自治的环境下有了民主的基础，也为党领导村民自治建立了从自身做起的一种机制。

（四）加快发展农村经济，为村民自治奠定物质基础

农村集体经济是村民自治发展的物质基础，只有加快发展集体经济，增强村级经济实力，村民自治组织才能为群众多办实事，改善农村村容村貌，改善农民生产生活条件，从而赢得群众的信任和支持，深入有效地推动村民自治工作的顺利开展。为此，一是要大力实施“双培双带”工程：把村民中威信高、收入高的致富能人培养成党员；把农村党员中既会带头致富、又能带领群众致富的“双带”型党员培养成村干部；把村干部中政治素质强、发展经济能力强的“双强”型干部培养成村委会干部，形成加快发展村级集体经济的核心力量。二是上级乡镇党委、政府和村民自治组织要切实做好引导、服务工作，帮助农民选准项目，解决好生产资金、技术、产品销售等具体困难；三是要大力扶持特色产业和发展村办企业。对一些缺乏资源优势、集体没有积累、发展困难的集体经济“薄弱村”、“空壳村”，要千方百计加大帮扶力度；对有一定经济基础的村，要扶持其尽快做大做强。通过靠农村经济的发展满足农民的物质利益需求，增强农民的自由民主意识，为推进村民自治的发展提供物质平台。｛参考文献｝：

[1] 刘友田 林美卿：《论农民素质与村民自治》,《前沿》2007年第2期。

[2] 项继权：《论中国乡村的“草根民主”》，2006年11月4日

[3] 党国英：《中国乡村民自治：现状、问题与趋势》，《江苏社会科学》2004年第4期

[4] 杨喜添：《农村宗族势力对村民自治的影响与对策分析》，《广州大学学报》2006年第6期

[5] 刘伟：《寻求村落与国家的有效衔接——基于相关文献的初步反思》，《甘肃行政学院学报》2008年第3期

[6] 新华网《浙江村民自治调查：乡村典章实践基层民主》，2008年2月28日 [7]《村委会组织法》

第二篇：村民自治论文

南京大学 自考 行政管理

自 考 本 科 生 毕 业 论 文

论文题目 村民自治的制约因素

分析及对策措施

作者姓名

专 业 名 称

行政管理

准 考 证 号

指 导 教 师

2013年

10月03日 南京大学 自考 行政管理

内容提要

村民自治在中国的基层民主中占有十分重要的地位，是发展社会主义民主的基础性工作。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治走过了近30年的岁月，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。在其推行的过程中，它对农村地区的经济发展和政治等方面建设起到了巨大的促进作用，增强了村民的民主意识，激发了村民的参与管理热情，维护了农村社会的稳定。随着社会的飞速发展，村民民主意识的不断增加，村民自治在不断深入推行的过程中，也面临了很多困境和挑战，出现了很多问题。本文从个体视角就当前农村村民自治的制约因素进行了相关分析，尝试性地提出相关的对策措施，以期促使村民自治能更好地良性发展。

【关键词】村民自治 制约性因素 问题 对策 思考 南京大学 自考 行政管理

目录

第一章 绪论.....................................................................................................1

1.1引言...................................................................................................................................................1 1.2 选题缘由..........................................................................................................................................1

第二章 村民自治..............................................................................................2

2.1 村民自治的概念..............................................................................................................................2 2.2村民自治的发展和意义...................................................................................................................2 2.3关于村民自治运行情况的访谈案例...............................................................................................2

第三章

现阶段我国村民自治存在的制约性因素.............................................4

3.1.乡镇政府与村委会关系紧张..........................................................................................................4 3.1.1 镇政府过度干预村委会，侵害了村民的自治权..................................................................4 3.1.2 村委会过度迎合镇政府，出现两种典型表现形式..............................................................5 3.2村党支部与村委会关系不和谐.......................................................................................................6 3.2.1 村党组织严重越权，使村民自治失去本质内涵..................................................................6 3.2.2 村民委员会过度越权，影响村民自治的运行......................................................................6 3.2.3村两委各自为政，各唱各的调...............................................................................................6 3.3村民自治主体的公共参与不足.......................................................................................................7 3.3.1 村民当家做主意识薄弱，自治事务参与程度低..................................................................7 3.3.2 村民的公共参与方式单一......................................................................................................8 3.3.3 村民参与制度化渠道不完善..................................................................................................9 3.4村民参与的自足组织化程度低.......................................................................................................9 3.5经济是基础，是民主发展的根本动力与制约因素.....................................................................10 3.6农村人口的流动对村民自治造成的不良影响.............................................................................10

第四章

村民自治走出困境的对策思考........................................................10

4.1.理顺镇政府与村委会关系，协调发展......................................................................................10 4.1.1 镇政府正确转变角色，变领导关系为指导关系................................................................10 4.1.2 镇政府做好指导工作，把村民自治落到实处....................................................................11 南京大学 自考 行政管理

4.1.3将村委会与镇人大衔接起来.................................................................................................11 4.2 协调两委关系，保障村民自治更好运行....................................................................................11 4.2.1 实现分工与合理融合，互帮互助创和谐............................................................................11 4.2.2 加强对两委成员培训，提高两委当成员的综合素质........................................................12 4.2.3适当增加村干部待遇，保持队伍稳定.................................................................................12 4.3 完善村民的公共参与，促进村民自治的深入发展....................................................................13 4.3.1 加快农村经济发展，为村民自治提供物质基础................................................................13 4.3.2 加强农村文化建设，增强村民的主体意识........................................................................13 4.3.3 拓展村民政治参与渠道，完善农村利益表达机制............................................................14 4.4 培育农村社会自治组织，巩固村民自治的社会基础................................................................14 4.4.1 鼓励村民自主成立社会组织，提高村民参与的自主性....................................................14 4.4.2 营造利于社会组织发展的社会环境，拓宽农村组织化的发展空间.................................15 4.4.4 加快相应的立法建设，弥补农村组织发展的制度障碍....................................................15 4.5 建立完善监督机制，使村务村事在阳光下运行........................................................................15 4.5.1 村级建立监督机制................................................................................................................15 4.5.2 完善外部监督机制..............................................................................................................16 4.6 切实保障村民行使自治权利，不断进行创新............................................................................16 4.6.1 制裁破坏村民自治的违法行为............................................................................................16 4.6.2 完善相关法律关于村民自治的规定....................................................................................16 4.6.3对乡镇政府违法干预，要给予相应处理.............................................................................17

注释：............................................................................................................17 【参考文献】.................................................................................................18 南京大学 自考 行政管理

正 文

第一章 绪论 1.1引言

村民自治意味着什么，这是一个困扰着中国学者和实践者的重大问题。村民自治是农村民主政治建设的核心内容，是社会主义民主政治的有机组成部分。李文钊/张黎黎:《村民自治：集体行动、制度变迁与公共精神的培育》，原载《管理世界》2008年第10期 它在中国基层民主中占有十分重要的地位。村民自治是农村民主政治建设的核心内容，它关系到农民农业的发展、农村的稳定，关系到农民的直接利益，关系到全面建设小康农村的进程。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治在近30多年的发展中，进一步扩大了农民群众的民主权利，促进了农村经济的发展，帮助农民提高生活水平作出一定的贡献。

1.2 选题缘由

笔者选择的毕业论文的论题是《村民自治的制约因素分析及对策措施》。笔者之所以选择这个论题有以下几个原因：第一，笔者对这个论题比较感兴趣。笔者自小在农村长大，对农村的生活非常熟悉，爷爷以前是村书记，故对村民自治有点初步了解。第二，农村的生活给予笔者丰富的精神财富，帮助笔者树立正确的价值观与人生观，笔者大学学业完成后就想凭自己的能力为家乡的村民做点贡献。借着这次毕业论文的机会，进一步对村民自治问题进行研究，对相关问题的解决提供一些参考意见，对新农村的建设出一份微薄之力。第三，笔者现在从事民政底层工作，经常接触村干部及村民，对现在的村民自治存在的问题有些了解，加上学习有关村民自治的一些书籍，深受启发，故想写篇关于村民自治方面的论题。南京大学 自考 行政管理

第二章 村民自治

2.1 村民自治的概念

实行村民自治，是宪法和村委会组织法规定的，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创举。党的十五届三中全会提出全面推进村民自治，因此，办法明确规定了村民自治的含义，即“自我管理、自我教育、自我服务”；同时针对有些地方对开展村民自治工作仍有模糊认识的态势，办法进一步明确了村民自治的内容是“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。

2.2村民自治的发展和意义

村民自治在中国的基层民主中占有十分重要的地位，是发展社会主义民主的基础性工作。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治从实践中的新生事物逐步推广，最终获得国家法律层面的认可，成为中国民主化进程的重要里程碑。李文钊/张黎黎:《村民自治：集体行动、制度变迁与公共精神的培育》，原载《管理世界》2008年第10期村民自治走过了近30年的岁月，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。在其推行的过程中，它对农村地区的经济发展和政治等方面建设起到了巨大的促进作用，村民的民主意识有所增强，村民的参与管理热情也有所提高，农民经济得到发展，农民的生活也得到了改善。

2.3关于村民自治运行情况的访谈案例

笔者利用平时的工作机会，对个别村的书记及几位村民做了一次访谈，以下是这次访谈的部分经过，大致如下：

调查对象一：张书记，“张书记，我们这次访谈主要想向你了解几个问题，问题一：你认为村民委员会与镇政府之间存在什么样的联系？”南京大学 自考 行政管理

“上级政府怎样指示，我们就怎样安排工作，为镇政府服务。”

“那你觉得村委会是主要做什么工作的，它的职责又是什么呢？”

“主要是替镇里收一些税收，例如一事一议、奖补资金等，搞好计划生育工作，民政优抚，村容建设等工作，有时还调解村民之间的纠纷。”

“那你在当村书记的过程中，你认为让你感到最难做的工作是什么？”

“我认为给政府收税费最困难。自从税费改革后，大部分村民认为不该再交税费，对于收税费，不少村民不理解，不肯交，工作很难做，这是件吃力不讨好的工作。”

调查对象二：顾村民，请问“你认为我们村的村民委员会的成员是由我们村的村民自己选出来的吗？”

“就是搞形式，每年选不选都是那几个人，名单都是之前确定的。”

“你参加了上次村民委员会换届选举的投票了吗？如果投了，就像你说的名单都是之前确定好的，那你为什么还要参加投票选举呢？”

“我也参加投了，因为他们早上将选票送上门了，都是一个村的，低头不见抬头见，送上门来了让你填，不填不好意思。”

“你对现在村民委员会的工作有什么意见或建议？”

“你是指我们村的村干部做的工作吗？他们没有几个能真正为老百姓做实事的，白天大部分工作时间都忙着为自家赚钱。有时去村委会找村干部解决问题，找不到相关人员；找到了，还互相推诿，办事很难。” 南京大学 自考 行政管理

“我们村开村民会议吗？如果开，一般什么情况下开？有多少人来参加？”

“这个我也不是很清楚，好像是不开的。哦，想起来了，这几年，为了建设村中小区，拆迁旧址，选定新址和补偿问题，开过一次村民会议，从那以后就没开过。村里也很少有人去参加村民会议。”

“村民会议你每次都去吗？你觉得为什么大部分人都不去开村民会议呢？”

“反正是大家共同的利益，去和不去，标准都一样，别人多少，我也多少，去不去也就无所谓了。”

从这次访谈可以看出，该村的村民自治情况不是很好，情况很糟，那么影响村民自治的因素有哪些呢？应该怎么样去解决这些问题呢？

第三章

现阶段我国村民自治存在的制约性因素 3.1.乡镇政府与村委会关系紧张

自从人民公社体制解体、乡镇政府恢复重建以及宪法确立村民委员会的地位以来，镇政府与村委会的关系越来越紧张，制约着村民自治的发展，对农村基层的稳定造成不利影响。

3.1.1 镇政府过度干预村委会，侵害了村民的自治权

镇政府对于村委会的工作过度干涉，致使村委会的工作无法正常开展。从传统上来说，镇政府是一级政府机构，理应对村实行领导。当村民自治制度推行之后，镇政府和村的关系由领导关系变成了指导关系。《村民委员会组织法》第五4 南京大学 自考 行政管理

条明确指出，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。然而在当前工作中，人们还是按照传统惯例，习惯性地把政府看作是领导。根据张鸣的调查，现在推行的村民自治体质，无论从哪个方面讲都是与原先的县、乡镇、村行政结构以及农村基层党组织体系相抵触的。许多镇政府干部对村民选举大不以为然。·······普遍的方式是控制选举，使他们想要当选的人当选，以方便工作的开展。1[1]镇政府仍把村委会看作是自己的行政下级或者派出机构，仍习惯传统的命令指挥的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。村委会的成员也逐渐异化为乡镇政府的代理人，而不是村民的代理人。根据《了望》周刊的报道，江西兴国县长岗乡的“村民自治”实际上已经变了样：“乡政府将相当一部分的任务给了村委会，村级组织也相当严密。······村级财政已经收到乡政府进行统一管理，然后根据税收、提留、财政等一系列指标考核每一个村的村委，根据绩效发相应的工资（200-600元）不等，以此来控制和激励村干部的工作。”“村书记们完成上级任务压力很大，甚至在村委内部也有绩效考核，将任务层层落实到每一个人。”[2]从这里根本看不出村民自治的内容。2

3.1.2 村委会过度迎合镇政府，出现两种典型表现形式

就村委会而言,村委会离不开镇政府的支持和帮助，但是实际运行过程中出现了两种极端的偏差。一是有些村委会只是一味执行或迎合镇政府的要求, 完全听命于镇政府,置村民的意见和利益于不顾, 从而呈现出“附属行政化”倾向.二是过度自治化。有的村民自治组织把自治理解成绝对的自由，认为本村村民想干什么就干什么。村委会作为村民的代言人，有权利处理自己的内部事务，不需要政府的干预，完全不理会政府的指导，认为没必要接受政府的监督。

2陈剑： 《减少农民 富裕农民》[J],载《了望》2002（16）,24 张鸣：《热闹中的冷想》 [J],载《读书》2001（3）,76

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3.2村党支部与村委会关系不和谐

在实行村民自治的村庄中，村党支部与村委会的矛盾冲突或多或少都存在。村“两委”关系不协调，不仅损害村级组织和村干部在群众中的形象，而且严重阻碍了农村经济的发展，制约村民自治更好的推行与发展。当前村党支部与村委会的矛盾主要有以下四个方面：

3.2.1 村党组织严重越权，使村民自治失去本质内涵

党是农村各项工作的领导核心，村委会只能在党的领导下开展工作，村党支部基本上扮演了准政府的角色，体现和维护国家利益。梁作强：《村民自治视角下农村“两委”关系的调谐》，》|《安徽农业科学》，2007,35（3）:893-894 村党支部越权包揽村务，置村委会于从属地位，权利受到架空，成为摆设。许多农村党支部书记认为坚持党的领导在农村就是坚持党支部的领导。那么党支部书记还是村民的一把手，村委会主任应该听党支部书记的，党支部书记党务、村务一把抓，包揽村务工作。这种矛盾严重阻碍了村民自治制度的发展。3.2.2 村民委员会过度越权，影响村民自治的运行

村民自治，顾名思义，自治权应该由村民行使。但在村民自治推行的实践中，往往村委会主任一人手中握有实权。村干部权力得不到有效制约，有的民选村干部某些决策不民主，村务不公开。涉及到处理村里的重大事项的处理，村民代表会议和村民会议很少召开，村委几个人聚在一起就决定了，更有的甚至是村委会主任一人说了算，这样往往会造成决策失误，3.2.3村两委各自为政，各唱各的调

村党支部和村委会各自为政，各行其是，两者互不相让。在有的村村两委对权利争夺比较厉害，都想把权利握在自己手中，两者互不团结，明争暗斗。工作分工变为“分家”。村“两委”间大事不讨论，小事不商量，遇到事就相互推诿、扯皮，影响村级各项工作的正常开展，导致村里许多问题得不到解决，村民办事找不到办事人，严重影响了村里经济的发展和农村社会的稳定。南京大学 自考 行政管理

3.3村民自治主体的公共参与不足

3.3.1 村民当家做主意识薄弱，自治事务参与程度低

恩格斯曾指出：“每一时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，在不同的时代具有非常不同的形式，因而有非常不同的内容。”由于农村经济文化长期落后，农村的人口文化素质普遍偏低，文盲、半文盲主要集中在农村，而有一定文化水平的农村劳动力则流向了发达地区，使得村民自治落实度降低，参与度低。在村民自治的实践过程中，有村民的自治意识比较淡薄，态度冷漠，对村民自治参与毫无参与的积极性和主动性。

村民对自治事务参与程度低，在以下几个方面可以看出：一是村民自觉参加村民小组会议，二是村代表会议及选举，三是村公共工程的修建方面。村民自觉参加小组会议少之又少，对关系到自身的利益比较关注。村民集体利益的往往很少，很多人抱着“这事是大家的，我不做，别人也会做的”这种想法，很少参与村集体利益的会议。民主选举，从官方统计数字来看，一般都高达90%多，但据有关调查显示，没有参加过选举的村民占总数的23.8%。[3]3据国务院发展研究中心农村部农村劳动力流动的政策与管理课题组在北京站和北京西客站对800多名外出务工农民的抽样调查显示对你村现任村干部是怎样产生的调查结果如下图所示[4]4：

3.郭正林：《当代中国农村政治参与的程度、动机及社会效应》，《社会学研究》[J]，2003（3）

4.赵树凯：《村级组织的困境》，《村民自治研究》[J]，第四期，载中国农村村民自治信息网。上网时间：2004.3.南京大学 自考 行政管理

对你村现任村干部是怎样产生的？316%451%5%121%257%12345

21%回答是由村民选举；

57%回答是选举名单是之前确定好的，投票只是形式； 16%回答是完全是上级决定； 1%没有回答；

5%回答不一（花钱买的；谁想当谁当的等等）

从上述结果中可以看出70%的人认为村干部不是真的选举产生的。村委会选举在全国各地农村得到了全面推行，但村民在选举中的主动性仍然不够。其原因有选举组织较为随意、投票过程欠规范、村民对于正式候选人的产生程序缺乏应有的认知等。罗兴佐：村级民主管理制度及其实践的实证分析 原载《甘肃行政学院学报》2010年第2期 3.3.2 村民的公共参与方式单一

村民公共参与方式单一，很少积极参与村民自治。公共参与方式单一主要体现为：第一，农民的公共参与往往是以被动参与形式为主，例如说参与投票选举、参与村民（代表）会议等，农民是以被告知、被组织商讨某一确定的议题等方式，被动地参与农村的公共生活。其自主性受到限制，积极性受到打击，很难自主发起公共议题，参与公共决策。第二，大多数的公共参与是被动员参加的。村党支8 南京大学 自考 行政管理

部、村委会以及乡镇往往在公共活动中起主导作用，以主人翁的形象指挥公共活动，限制村民的自主性，村民对其不是很配合，导致产生很多矛盾。以至大量公共事务的解决原本应是公众参与，共同协作，演变成依靠行政力量干预处理。使得原本由村民自主解决的公共问题变成基层处理，不仅增加了基层的负担，还导致了许多不必要的矛盾产生。3.3.3 村民参与制度化渠道不完善

“村民诉求日趋多元、政治参与需求日益增长，对村民自治提出了新要求。”蒋昆生说，潘跃：《村民自治：有待破解“成长的烦恼”》，《人民日报》，2013年07月12日11版 农民参与的制度化渠道还不完善、通畅，存在结构性失衡。在我国，人民群众进行政治参与的制度化渠道主要包括：一，城市街道居委会、农村乡镇机构等基层组织；二，人大、政协系统；三，党政机关的信访系统；四，司法系统；五，新闻媒体；六，行业协会。其中，有的由于村民处于被动位置，很难参与（如基层组织），有的由于是代表性发言，农民无法真正参与（如有些地方的人大），有的由于耗时较长、成本也较高（如司法系统），有的由于农村的自身局限性，无法通过其参与（如新闻媒体），村民表达自己的想法的渠道不是很多，无法更好地参与村民自治。

3.4村民参与的自足组织化程度低

农民并不是没有组织，而是缺乏真正代表民主民意的组织。在目前的农村生活中，宗族组织，新兴经济组织以及各种协会、互助会等非正式的组织和民间团体较广泛地存在。这些组织法律上没有明文禁止，也没有明文规定。在农村的实际生活中，它们有利于帮助政府和村民进行良好的沟通，起着桥梁作用。有利于防止村干部腐败，保护村民群众的自治权利。有利于提升村民群众的道德水平，为村民自治的发展起到促进作用。但是他们为了维护自己团体的利益，发展和培养自己在基层组织中的代言人，给当地农村的民主建设和农村的稳定造成一定的隐患。有些宗族势力参与甚至操纵村委会选举，参与村干部竞争，损害了村民在选举的权利平等。同时，一些组织能人以本组织利益为中心，插手民间纠纷，不利于农村的稳定。南京大学 自考 行政管理

3.5经济是基础，是民主发展的根本动力与制约因素

我国古语有云：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，马克思理论也提出经济基础决定上层建筑，人民只有吃饱穿暖才有可能去追寻其他方面的要求。经济利益驱动是民主发展的根本动力。我们可以从村民的自治的产生背景可以看出，村民自治是在农村的经济体制改革的背景下产生的，因此经济对其的制约是很明显的。村民为了生计而四处奔波，这对本村的民主自治起到制约作用。有些村集体经济发展缓慢，无经济收入，本村的劳动力大都外出务工，导致村里渐渐成为“空壳村”。相当多的村存在着“有人主事，无钱办事”的问题，村民自治失去了应有的经济保障，严重影响村民自治的发展。

3.6农村人口的流动对村民自治造成的不良影响

之前的村民都是依照传统的耕作方式，整天围着土地，靠着几亩薄田维持一家人的生活，过着面朝黄土背朝天的生活。然而随着改革开放之后，经济的迅猛发展，城市化进程的加快，耕作也逐渐由人工方式逐渐转化为机器，农村出现了大量剩余劳动力。村里的大多数青壮年都涌向城市之中，有的务工，有的上大学，有的在外做生意等等，留在村里的大多数是上了年纪的老年人、家庭主妇以及一些留守儿童。这些农村“留守人员”普遍综合素质低，难以充分行使其各项民主权利。在村民选举时，经常出现选举人数达不到法定选举人数的要求。许多村民进城务工后，很少回到村中，且由于长期在城市中生活，参与农村政治生活的意愿非常淡薄。

第四章 村民自治走出困境的对策思考

4.1.理顺镇政府与村委会关系，协调发展

4.1.1 镇政府正确转变角色，变领导关系为指导关系

根据《村委会组织法》的规定，镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。镇政府要懂得正确领导与指导两者各自的含义以及之间的区别，学会正确转变角10 南京大学 自考 行政管理

色，做出相应的调整。镇政府要转变之前的管理方式，不能再简单粗暴地把村委会当做下级机构或者派出机构。转变镇政府职能，改进领导方式和工作方法，真正还权于民。使村民自治名副其实。镇政府要及时把上级的方针、政策与农村、农民的实际相结合，认真贯彻落实相关思想，做好村民自治的指导和服务工作，保障村委会依法做好各项工作。同时，村委会在镇政府的指导下，协助乡镇政府做好应由村委会承担的工作。

4.1.2 镇政府做好指导工作，把村民自治落到实处

镇政府将村民自治工作纳入农村工作的总体部署之中，每年列入党委或政府的工作规划，并且狠抓落实。指导各村成立村民自治工作领导小组，对本村开展村民自治的工作计划、总结等资料收集整理归档。镇政府村委会工作遵循规则，开展村民自治工作通知，落实“四个民主”的指导意见。召开村民自治工作会议，指导村相关人员有计划地学习村委会组织法。对于村民自治落实情况非常好的村，组织材料，将其作为工作典型，举行经验交流会议。镇政府深入指导和帮助村委会建立完善各项各项民主制度，通过宣传、教育、检查等手段，将各项制度真正落到实处。

4.1.3将村委会与镇人大衔接起来

镇人大与村委会在性质上有所差异，但是在功能上两者又有相似之处。镇的人大委员代表的村民委员会成员可以运行自己人大代表的权利，通过镇人大表达村民的想法，维护村民的自治权利。且镇人大对于人大代表的村委会成员在组织上起到一定的约束作用，使之更主动、积极协助镇政府做好各项工作，理顺村委会与镇人大、政府的关系，使相互间的沟通更加畅通，形成良好的互动关系。

4.2 协调两委关系，保障村民自治更好运行

4.2.1 实现分工与合理融合，互帮互助创和谐

明确村委会和村支部的职能，村支部积极宣传党的政策，帮助党的路线方针政策在基层落实，支持村委会搞好各方面的工作，带领广大基层人民在党的领导11 南京大学 自考 行政管理

下发家致富奔小康。村支部要由过去包揽一切的做法向抓大事、抓重点、指导村里组织发挥职能作用转变。村支部要主动把村民自治各项工作的难点，作为思想政治工作的重点来抓。村委会把工作主动提交给党支部讨论，更好为村民办实事。村委会对于村民自治的各项工作可以与党支部主动进行沟通，取得党支部更好的领导和支持。当得知市里盛昌集团准备在村里建立大型大棚蔬菜示范园后，两委会干部认识到帮助村民脱贫致富是现在的当务之急，“窝里斗”没有好下场。两委相互协助，齐心协力。一方面，召开村党支部、村委会联席会议，讨论说服盛昌集团在本村建立基地，制作方案，选出代表与盛昌集团及上级部门交流。另一方面，发动党员干部带头，走进村民家里，做村民的思想工作。经过不断的努力，终于将800亩大棚蔬菜示范园放在村里。这一项目的成功落户，对带动村里经济的发展做出了巨大的贡献，增加了村民的收入，得到村民一致称赞，也使得两委会干部摒弃前嫌，更加融洽。

4.2.2 加强对两委成员培训，提高两委当成员的综合素质

李崴认为：当选村干部要练好“内功”，加强对村干部的思想教育，尤其是对长期任职的村干部，应开展有针对性的思想、法制和任职能力等教育。[5]5两委成员要认真党的基本路线、方针、政策，领会党的十五大以来中央关于农村工作的一系列重大方针、政策和法律的实质精神，切实不断地提高自己的思想政治觉悟。要用多种形式认真学习村委会组织法，详细了解该法的基本内容，掌握开展村民自治工作的途径和方法。正确认识村民自治，切实转变工作方法。通过培训学习，提高自身的综合素质，树立为民服务的意识，摒弃“民可使由之，不可使知之”的陈腐观念，保障村民的合法权益。加强村“两委”班子成员党风廉政教育，提高了全体村干部的廉洁自律意识，增强了对农村党风廉政建设和反腐败工作重要性的认识。

4.2.3适当增加村干部待遇，保持队伍稳定

自从农村税费改革以后，由于农村转移支付力度有限，村干部福利待遇偏低。从实际情况调查访谈的情况来看，附近村的村党组织书记的平均工资在1万元左 5.赵晓明：《村民自治，两会代表委员关注什么》，载《乡村组织》2013（04）,13 12 南京大学 自考 行政管理

右，村站长为6000元左右，其他人员的收入按比例递减。由此数据可以看出，村干部的待遇与实际劳动付出不成比例。相关部门可以据福利待遇相对较低的一些村进行调查，对于福利待遇较差的村给予一定的补贴。人事部门对村干部制定考核、工资增长制度以及提拔制度。与此同时，有关部门可以考虑将村级主要干部视同事业单位人员享受医疗和养老保险，使他们能够老有所养，安心为人民提供更好的服务。全国人大代表、台山市审计局副局长伍锦棠对保障村干部的福利待遇提出建议：补贴方案参照所属中层干部标准，由村民会议或村民代表会议根据本村经济状况和村民委员会成员的工作状况讨论决定。[6]6

4.3 完善村民的公共参与，促进村民自治的深入发展

4.3.1 加快农村经济发展，为村民自治提供物质基础

发展村级集体经济，增加村级集体经济收入总量。开发集体资源，对集体现有土地、厂房、校舍、鱼塘等存量资产资源进行清理登记，并通过承包、租赁等方式盘活开发。鼓励村中“能人”帮扶困难家庭，支持有文化、懂技术、会经营的农村实用人才和农村青年致富带头人。加大政府财政投入，建立发展村级集体经济的专项基金。积极宣传农村致富相关信息，对农民的工技能培训，扩大农村“阳光工程”、“雨露计划”的实施规模，整合各类培训资源，增强培训合力，吸纳更多的农村富余劳动力。通过开展有针对性、实用性、灵活性的技能培训，帮助农民掌握一技之长，提高就业竞争力和稳定性。千方百计提高农民收入，为村民自治提供坚实的物质基础。

4.3.2 加强农村文化建设，增强村民的主体意识

正如列宁所说：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”我国是社会主义国家，人民是国家的主人，人民充分享有自主权。村民自治充分赋予村民农民崇高的政治地位和充分的民主权利，但是村民仍然无法充分正确地行使手中的权利。此外我省大部分村民受教育程度低，文盲、半文盲大多数都存在于农村人口 6.赵晓明：《村民自治，两会代表委员关注什么》，载《乡村组织》2013（04）,13 13 南京大学 自考 行政管理

中，群众的文化思维方式受到制约，主动参与文化生活方面的意识不够强烈。因此要加强农村文化建设，增强村民主体意识，推动农村民主政治发展。加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传力度，完善有关民主制度，推行新型农村文化，消除村民固有的封建传统思想，使民主、法治、平等的现代观念深入人心。教育、引导农民提高民主法制意识，正确行使民主权利。4.3.3 拓展村民政治参与渠道，完善农村利益表达机制

华中师范大学中国农村研究院副教授刘义强认为，“要健全以强化公共服务为核心，构建服务中心下沉的城乡基层治理体系”。潘跃：《村民自治：有待破解“成长的烦恼”》，《人民日报》，2013年07月12日11版 要通过拓宽村民参与自治渠道，建立更加全面的参与机制，保证村民更好参与农村政治生活。例如，在村委会设立民情接待室；降低召集村民会议的门槛；降低“一事一议”的门槛；镇一级的司法部门增设法律援助窗口，为村民提供法律服务。信访部门对于上访村民认真接待，详细了解上访事宜，做好信访笔录，及时处理，化解矛盾纠纷。通过这些渠道，疏导非正常诉求给乡村秩序带来的压力，提高农民的参与自治的热情，加强农民对乡镇政权的认同意识，并最终推动村民自治的理性发展。

4.4 培育农村社会自治组织，巩固村民自治的社会基础

4.4.1 鼓励村民自主成立社会组织，提高村民参与的自主性

加强对社会组织的宣传，让村民对农村社会组织有一定的了解。充分调动广大村民的积极性、主动性和创造性,鼓励村民自主发起成立各种社会组织。对于自主成立的社会组织，政府可在相应的权限内给予一定的优惠政策，加大对其的扶持力度，在人事、信贷、司法等方面给予农村社会组织优先与优惠。积极为农村社会组织提供各种相关信息，促进其更好发展。对于现在的各类社会组织要对其进行引导，引导其更好的加强自身建设、增强服务社会能力，相关部门支持村民团体参与村务管理和村里的公共服务，提高村民参与的自主性。南京大学 自考 行政管理

4.4.2 营造利于社会组织发展的社会环境，拓宽农村组织化的发展空间

着力提高农村社会组织的社会化程度，吸引社会力量，多形式、多渠道兴办各类农村社会组织。营造有利于社会组织发展的社会环境，促进社会组织的发展。政府对社会组织进行引导和帮扶，努力为农民组织发展争取更多的投入，对农村组织进行项目帮助与扶持。积极配合相关部门，形成一股帮助农村组织的合力，制定和落实有利于农民组织发展的优惠政策和便利条件。政府对其积极引导，让社会组织更好地发挥其相应的作用。

4.4.4 加快相应的立法建设，弥补农村组织发展的制度障碍

我国农民组织尚处于孕育起步阶段，自我积累和自我发展能力脆弱，急需出台和落实扶持保护政策。对于农村社会组织的成立及其管理，相关部门要加快相应的立法建设，为农村社会组织提供制度保障。进一步建立和完善社会组织法律法规体系，有利于使得农村社会组织朝着规范化、法制化方向发展。目前我国还没有专门的法律条款规章针对农村组织，农村组织法律地位不明确，发展缺乏统一、系统、规范的法律依据，这对其发展与政府扶持引导、规范管理，带来了不方便。因此应加快相应立法建设，保障农村组织的合法权益。

4.5 建立完善监督机制，使村务村事在阳光下运行

4.5.1 村级建立监督机制

村务做到及时公开，村务公开内容要做到真实、全面。村级监督要形式多样，程序规范，监督措施要落实到位。村委会每年向村民代表会议报告工作，并附有文字材料说明。村委会干部自觉接受监督，每年1-2次向村民代表会议作述职报告并接受村民代表会议的评议，经评议不称职的，依法按程序罢免。

成立村务监督委员会，监督村级财务及村干部权力运行过去，村里大小事项只要村干部签个字就能办。现在，有了村监委，村干部的‘一支笔’失去了原来的效力，村务更公开、透明。有村监委管着，现在村干部干什么事都要考虑这笔费用能否在村监委那里通过，不敢乱花钱。村集体每年收入逐渐增加，可是村级15 南京大学 自考 行政管理

招待费为零。

4.5.2 完善外部监督机制

完善外部监督机制，严格执行村务公开民主管理制度，建立联合查防农村基层职务犯罪联动工作机制，为村干部敲响警钟。当村委会违反相关规定时，不及时公开应当公开的事项或者公开的事项不真实的，不执行村民会议或者村民代表会议的决定、决议的，擅自决定应当由村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项的，村民有权向乡(镇)人民政府或者县(市、区)人民政府及其有关主管部门反映、举报，有关政府机关应当及时调查核实，责令改正；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担相应的法律责任。

4.6 切实保障村民行使自治权利，不断进行创新

要切实保障村民真正行使自治权利，管理自治事务，就必须把村民自治的保障机制进行完善。现行的《村民委员会组织法》也不能适应村民自治的发展要求，必须要制定保障更为有力的村民自治法。4.6.1 制裁破坏村民自治的违法行为

对破坏农村村民自治的行为或恶势力，可以适用《选举法》、《刑法》、《治安管理处罚条例》等法律法规的有关规定。对于构成犯罪的，要坚决追究其法律责任。

4.6.2 完善相关法律关于村民自治的规定

刑法应及时把村民自治权利纳入保护范围。民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法也应将村民自治权利的保护纳入其中。否则，这些法律的服务对象是不完整的。作为享有村民自治权利的70%的中国农民，因保障机制尚未健全，而无法正直行使其权利，其权利也只能束之高阁。南京大学 自考 行政管理

4.6.3对乡镇政府违法干预，要给予相应处理

要运用组织和行政综合措施进行处理。对乡镇领导采取指派、委派或其他形式干涉村委会选举的，和干预村级财务的，要严厉查处，相关责任人给予党纪政纪处分。

总之，村民自治在中国农村的实践，不仅大大丰富了中国社会主义民主的实践和理论，而且还对中国的政治发展产生了广泛而深远的影响。村民自治作为党领导下的中国农民对社会主义民主建设的伟大创造，是社会主义民主史上的全新事物，是社会主义民主的新发展。党领导下的中国农民所创造的村民自治以及在村民自治中产生的各种各样民主的新形式，正是适应时代需要和社会主义自身发展的需要，必将对中国农村政治文明的建设产生深远的影响。

注释：

[1] 张鸣：《热闹中的冷想》 [J],载《读书》2001（3）,76 [2] 陈剑：《减少农民 富裕农民》[J],载《了望》2002（16）,24 [3] 郭正林：《当代中国农村政治参与的程度、动机及社会效应》，《社会学研究》[J]，2003（3）

[4]赵树凯：《村级组织的困境》，《村民自治研究》[J]，第四期，载中国农村村民自治信息网。上网时间：2004.3.1 [5] 赵晓明：《村民自治，两会代表委员关注什么》，载《乡村组织》2013（04）,13 [6] 赵晓明：《村民自治，两会代表委员关注什么》，载《乡村组织》2013（04）,13 南京大学 自考 行政管理

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第三篇：试论村民自治中“两委”矛盾的现状与对策

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试论村民自治中“两委”矛盾的现状与对策 作者：冯国卿 何乐嫔

来源：《沿海企业与科技》2008年第10期

［摘要］在实施村民自治的过程中，如何正确处理好农村党支部与村委会的关系，是乡村治理的一个重要课题。因此正确处理好农村党支部与村委会的关系,既是全面加强农村党组织建设,推进农村民主建设的需要，也是新形势下促进农村经济和社会和谐发展的必要条件。文章着重从农村党支部与村委会矛盾关系的现状出发，通过对存在的问题及造成问题的原因进行分析，提出正确处理好村党支部与村委会关系的对策及建议。

［关键词］村民自治；党支部；村委会；矛盾；对策

［基金项目］广西研究生教育创新计划资助项目，编号：A32060

［作者简介］冯国卿，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：政府行为与公共政策分析，广西南宁，530004；何乐嫔，广西大学新闻传播学院硕士研究生，研究方向：网络传播，广西南宁，53000

4［中图分类号］ D638 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2008）10-0082-000

2一、当前“两委”矛盾冲突的状况

在实行村民自治的过程中，村党支部与村委会的不和谐或多或少都存在着，其主要表现在以下三个方面：

（一）党支部大权独揽，村委会形同虚设

村级党组织对于村民委员会的越权往往表现为党支部书记个人的越权和集权，事无巨细都大包大揽。不仅冲击了村民委员会的正当职权和村民的民主权利，限制了村委会作用的发挥，而且也破坏了党内的民主。有的村支书独揽村里的财务，财务收支不仅不与村民或其他村干部讨论决定，而且还自己同时兼任会计和出纳，自己一人收取现金、保管现金、支付现金；或者尽管会计出纳由他人担任，但仍然是支书自己收钱、自己签字、自己支出，最后只把条子交给会计和出纳，使会计和出纳形同摆设。

（二）村委会过度自治，村级党组织无法领导，体现不出核心作用

部分村委会主任认为支部是抓虚的，村委会是抓实的，村里的事由主任说了算，遇事不同党支部书记商量，擅自主张。而有的村党支部书记由于自身素质低、能力差，对村委会不会领导、不善领导，导致“两委”关系错位，党支部领导相对弱化。更有甚者，在“村霸”控制了村民

委员会的一些农村，党支部一味退缩，不能依法对村民委员会实行领导和监督，不能充分支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利。

（三）村党支部和村委会各自为政，对抗“分家”

村支书和村委会主任都想把权力完全集中到自己手中，但是都没有完全成功，二者经常分庭抗礼、以争高下，处于对峙的态势，引起党支部和村委会，党支部书记和村委会主任的矛盾冲突。由于双方的不配合造成村里的工作难以正常开展，使村民自治的发展严重受阻。

二、“两委”矛盾的成因分析

村党支部与村委会矛盾产生的原因是多方面的，既有客观原因，也有主观原因。总的来说，有以下几方面：

（一）“两委”干部素质不高

虽然直选后农村“两委”干部的整体素质有了明显的提高，但是，“两委”干部还存在着这样那样的问题和不足。有的认识有偏差，不少村支书就认为，现在虽然实施村民自治，但是《村民委员会组织法》规定村级党组织要“发挥领导核心作用”，那就是在村里党支部要说了算，村支书是一把手，村里的事最后都得支书拍板。而相当多的村民委员会主任则认为：现在搞村民自治了，我是村民选上来的，大事小事就得我说了算，党支部应该靠边站。有的不善于处理复杂关系，驾驭能力比较差，在工作中常常自以为是，不注意工作方式技巧，不能很好地与人沟通；有的思想作风不严谨、不民主，办事不公道，工作作风不踏实，依靠家长式作风来推行工作，方法简单、粗暴；有的缺少知识、技术和率领农民共同致富的本领，守摊子、混日子，村庄面貌长期得不到改观；有的对新时期的农村人民内部矛盾束手无策，不敢处理、不会处理，影响了农村的稳定；有的缺乏农村工作经验，领导能力和水平不高，根本不懂农村基层组织的工作程序，根本不知道村干部怎么当；有的政策水平不高，法治观念淡薄，依法行政的水平和能力较低;也有个别的村委会或者党支部甚至被家族势力和宗族势力所左右，使村里的歪风邪气盛行，正气得不到伸张和保护。这样的“两委”干部必然不会很好地处理好“两委”关系而导致关系紧张，制约村民自治的健康发展。

（二）“两委”工作机制不健全

农村“两委”工作职责不清，《村组法》规定过于笼统，责权划分过于笼统，职责重叠，权力交叉，使村里事实上存在着两个决策中心。一部分村委会主任认为村委会有依法管理集体所有土地和财产的职责，因此，上任伊始先和书记争印章、要财权。而一些村党支部书记认为财权是村务工作的核心，作为第一当家人，理应把握财权，否则领导核心作用也无从体现。在财产支配上的冲突，集中反映了政策规定不清的后果。同时，“两委”在某种程度上代表着不同的权力和利益，在特定情况下发生冲突在所难免。在目前农村的实际管理中，村党支部扮演着政府“代理人”的角色，执行的是“政务”，代表的是国家利益、整体利益。而村委会是村民的“当

家人”，反映的是村民的利益，代表着局部利益。尽管国家利益和农民的根本利益是一致的，但不能否认，在特定的时期和特定的条件下，两者还存在一定的矛盾冲突，这也是引发农村“两委”矛盾的深刻原因。

三、如何正确处理农村“两委”关系

农村“两委”是党联系群众的桥梁和纽带，“两委”关系的好坏，直接影响到农村改革、发展和稳定的大局，关系到党的路线方针政策能否在基层得到贯彻落实。正确处理好“两委”关系，加强村党支部建设，逐步完善村民自治机制，有利于进一步增强农村基层班子的战斗力，对于壮大农村集体经济、增加农民收入、保持农村稳定具有十分重要的意义。

（一）加强对农村干部的培训

村级党组织与村民委员会的关系需要党支部的干部与村委会的成员在村民自治的实践中去把握和处理，而我国农村村级干部素质相对不高却是一个不争的事实。因而有针对性地加强对村级干部的业务素质和政治素质的培训就非常重要了。乡镇党委要组织村民委员会主任、党支部书记集中培训，使他们对村民自治以及他们二者之间的关系形成一个正确的认识，从而有效地避免日后工作的不协调。因为我国农村政治在整体上呈现出非制度化的特征，在村级党组织与村民委员会的关系问题上表现尤甚。这种制度化的建设，除了制度自身的建设之外，还要花大力气加强对政治主体的训练和教育。具体到村级党组织与村民委员会的关系上，我们还必须要教会村级干部在实践中正确认识、把握和协调他们的关系。

（二）加强党组织建设，发挥党支部的核心作用

精心培养和选拔支部书记，切实转变党支部的领导方式和领导方法。村党支部在工作中要认真落实《村民委员会组织法》，积极支持和保障村委会依法行使职权;村党支部要依法规范自身行为，按照《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，建立和完善必要的工作制度，使党支部工作有章可循、有法可依，这是正确处理农村“两委”关系的前提和基础。

（三）建立规章制度，规范“两委”工作

乡镇党委和政府要深入到村具体指导，建立和完善村级党务、政务的决策、管理、监督等制度，在新农村建设中，主要抓好村党支部工作制度、村两委联席会议制度、村委会重大事项向党支部请示汇报制度、驻村人员列席村两委会议制度、村委会工作制度、村民管理制度、村务公开制度、民主评议村干部制度、村级财务管理制度、村级档案管理制度等，并规范上墙或存档。要进一步明确“两委”的职责范围，明确村党支部书记和村委会主任及其成员各自的工作职责，科学制定相应的村党支部、村委会任期目标责任制，并由乡镇党委和政府每季度考核一次，形成绩效考核制度，兑现奖惩；要进一步健全村民代表会议制度，每年召开村民会议，研究重大村务决策，提高村务工作的透明度。另外，也要建立健全“两委”工作监督机制，强化群

众监督。村里的各项工作都置于党员、群众的监督之下，特别是重大村务决策、财务支出、民主评议村干部等项工作的各个环节都予以公开，广泛接受人民群众监督。

四、结语

村级党组织与村民委员会之间的关系是我国最低一级的“党政关系”，它一方面关系到中国共产党在中国农村的领导地位问题；另一方面也关系到村民自治能否健康发展的问题。因而，重视村级党组织与村民委员会之间的关系，处理好它们之间的关系有着非常重要的理论和现实意义。

［参考文献］

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第四篇：浅析社会转型期我国现阶段的突出矛盾

浅析社会转型期我国现阶段的突出矛盾

一、现阶段我国社会突出矛盾的历史背景及其分析

我国社会主义发展的历史进程和现实状况充分表明,在社会主义社会里,除了存在着社会基本矛盾和主要矛盾,还存在着社会突出矛盾。近期我国严重存在的部分官员经济腐败与人们反腐败的尖锐斗争,及现阶段社会贫富差距拉大就是明显的事例。随着当代社会主义实际生活的发展,特别是我国社会主义的改革开放和现代化建设迈进了新的时期,这是一个十分全面和极为深刻的社会转型和社会建设时期,由于社会经济、政治、思想文化等各个领域的改革开放全方位地深人展开,由于人和社会与自然、环境的关系的深人展开,社会矛盾也就必然地比以往显露得更加丰富多彩,更加广泛深人。其中还相继地出现了一些过去没有的社会突出矛盾问题,这是社会主义社会矛盾变化发展的新情况、新问题。比如前几年出现的群众金融风险损失等经济纠纷,近几年的大学生就业难、部分公民道德缺失、部分官员贪污腐败,以及恐怖主义分子的**活动等,都可以说是我国社会主义发展进程中出现的突出矛盾。我们可以概括地说,这些在一定时间和一定条件下出现的具有激性表征和全局性影响的矛盾,就是社会突出矛盾。

社会各阶层各利益主体之间的矛盾相互交织, 形成了当前中国社会的突出矛盾, 即: 人们对于经济社会协调发展和社会公平的要求与经济社会发展不协调以及社会差距扩大之间的矛盾。

（一）当前中国社会突出矛盾的症结在于经济社会发展不协调。

这些年我国经济一直处于快速发展时期, 经济发展的最大成就就是基本上满足了人民群众对于物质文化的需求,全国普遍迈上了构建小康社会的征程。无论城市还是农村, 不在有钱花不出去、买不到自己需要的商品的情况, 而问题恰恰是人们不敢放心地消费, 不敢轻易地把自己辛苦挣来的钱大大方方地买回自己可心的商品。他们有太多的后顾之忧,这些是因为社会事业没有和经济同步发展。大胆预测, 在未来一个时期内, 即使经济再飞速发展, 物质财富再急剧膨胀,只要没有一个健全和完善的社会保障制度, 社会事业的发展不能和经济建设同步,城乡经济社会发展不能统筹进行,利益主体之间的矛盾只会加剧,不会消除。

（二）当前中国社会突出矛盾的根源在于分配制度的缺陷。

社会主义初级阶段的分配制度强调的是, 初次分配讲效率, 再分配讲公平。问题是, 初次分配提高了效率, 再次分配是否真正实现了公平。当前国家税收收入增长高于居民收入, 国库充实了, 理应主要用于解决民生问题, 建立健全社会保障体系, 增加对农村落后地区的公共设施投资, 使改革的成果惠及全体人民, 恰恰这些方面做得还很不到位。

（三）当前中国社会突出矛盾的表现在于阶层之间的隔阂与冲突。

矛盾无处不在, 存在矛盾是正常的, 存在矛盾而不能有效地化解矛盾就不正常了。利益主体之间存在利益上的矛盾也是社会发展的正常现象, 但是这种利益矛盾必须得到及时有效的化解, 否则就会使矛盾激化, 成为社会不稳定的因素。原有社会阶层认为新的社会阶层利用政策的空缺或不正常的手段攫取了本该属于社会大众的公共资源;草根层觉得只有精英层的利益诉求而缺少属于自己的利益诉求渠道;新的社会阶层有种经济上的巨人而政治上的矮子的不平衡心理, 等等。

二、正确处理当前中国社会的突出矛盾

毛泽东的关于正确处理人民内部矛盾的理论为社会主义社会解决人民内部矛盾提供了方法论, 解决当前中国社会的突出矛盾, 要从以下三个方面入手:

（一）重视发展的协调性。

当前中国社会的突出矛盾只能通过发展来解决, 要重点解决经济社会发展的协调性问题。同时要坚持重点论与两点论的统一, 克服那种片面发展观。一个时期以来, 党中央高度重视民生问题, 不断加大对社会公共产品的投入力度, 增加对教育的投入, 并且把投入的重点转向农村及中西部地区, 积极探索医疗制度改革, 解决看病难看病贵的问题, 提出建设社会主义新农村, 逐步缩小城乡之间的差距, 把经济的发展同社会事业的进步综合考虑, 解决经济社会发展一条腿长, 一条腿短的问题。今后, 应继续在这些方面作出努力。

（二）弥补体制或制度的缺陷。

当前中国社会的突出矛盾因利益而起, 我国实行社会主义市场经济，仅靠市场这只看不见的手难以满足公众对社会利益的需求, 难以实现公平、公正的社会价值, 再加上我们并没有完善与市场经济体制相适应的利益均衡机制, 共建与共享脱节,优势阶层获利多, 弱势阶层获利少, 甚至比较利益下降。因此, 在利益格局和利益结构调整的过程中, 要发挥制度的保障作用。无论制度的重建还是制度的完善, 都牵扯到社会的各个方面, 不可避免地会触及部分既得利益者的利益, 形成改革的阻力, 这也体现了制度创新的艰巨性。

（三）创造解决矛盾的软环境。

科学发展观就是以人为本的发展观, 是全面协调可持续的发展观。但是由于路径依赖和制度惯性, 实现经济社会协调发展需要有一个缓冲的过程, 在这个缓冲时期, 要创造有利于突出矛盾解决的软环境, 矛盾虽不能立即解决, 但绝不能使矛盾激化,造成社会的不安定。为此, 一要教育党员干部廉洁自律, 勤政为民;二要强化社会各阶层尤其是新的社会阶层的社会责任, 扶危济困, 关注贫困地区, 关爱弱势群体;三要营造良好的温馨的社会氛围, 消除阶层间心理隔阂, 保持社会的稳定。

第五篇：村民自治的主要问题及对策

村民自治的主要问题及对策

来源： 《前沿》2005年第三期 时间： 2011-11-16 21:40

现行村民自治制度存在的问题,既有制度本身的问题，也有实施和大环境的问题。

扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作，而推进农村基层民主建设的根本途径就是加强和完善农村村民自治制度。目前，我国的村民自治运作存在什么问题 ?应如何加强和完善?对这些问题的探讨无疑具有重要的现实意义和理论意义。

一、村民自治在运作中存在的问题

1、现行制度设计难以实现村民委员会与乡镇政府之间的较好衔接。《村组法 》第 2条规定： “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第 10条规定，村民委员会由村民直接选举产生。第 4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这些规范只规定了村民委员会是基层群众性自治组织，由村民选举产生，对村民负责，并未明确规定其在政务方面对乡级政府负责;同时，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予的 “指导、支持和帮助 ”，以及村委会对乡、民族乡、镇政府的工作 “协助 ”，其具体内容是什么均不够明确，这样，现实中乡镇与村民委员会之间的关系就很容易被扭曲。在很多情况下，乡镇政府仍然习惯于传统的命令式的管理方式，对村民委员会从产生到日常工作进行干预和控制，把村委会视同自己的行政下级或派出性机构，变 “指导 ”为事实上的 “领导 ”。其主要做法是：通过各种手段干预、操纵村民委员会选举，力求使“自己人 ”当选;通过村党支部事实上 “领导 ”而非 “指导 ”村委会;通过行政命令和资源优势，实现对村委会的控制;一些乡镇还借助于 “村财乡管 ”来加强对村委会的控制，也有一些村委会从本村利益出发，不愿接受乡镇政府的 “指导 ”，甚至力求摆脱乡镇政府 “指导 ”，出现了所谓村委会 “过度自治化 ”的倾向。

2、现行制度设计中村委会与村党支部之间的职权划分不明，使二者的冲突时有发生。《村组法 》第 3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”第 2条规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这里，党的核心作用是什么并未细说，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业是否在党的领导下亦未言明。1999年初，中共中央下发的 《中国共产党农村基层组织工作条例 》第 9条规定：本村经济建设和社会发展中的重要问题由村党支部 “讨论决定 ”。而第 19条规定的由村民会议 “讨论决定 ”、由村委会执行的八项事宜，却也都是关于本村经济建设和社会发展的重要问题。这样，村党支部与村委会在理解中央文件和 《村组法 》时，不免会各执一辞，使村委会与村党支部之间纠纷不断。当村委会主任力量较大时，则常出现村支书与村主任争雄的局面，导致二者 “同居 ”的危机。一般而言，是村支部权重，大事、小事 “村支部一切包揽 ”，村支书成了实质上的村委会主任，而村委会主任副主任则成了村支书的僚属。

3、村委会选举制度不完善。《村组法 》村委会选举的规定过于原则和抽象，且存在很多法律漏洞，即使各省自行制定的实施办法和选举办法也有很多规定不合理、不规范。主要问题是：

(1)关于候选人提名的程序不够具体、科学合理。《村组法 》虽然规定了由有选举权的村民直接提名村委会成员的候选人，但并未规定具体提名办法，更未规定候选人产生后，必须要过多少天后才能正式投票选举，以使候选人能有较充分的时间对选民进行演讲宣传，使选民能够较充分地了解候选人，避免盲目投票。目前实际情况是当选者往往是村里的知名人，使一些现任村干虽然任内政绩平平，甚至有严重问题，也能顺利被提名、被选上，而非知名人即使很有头脑、很想为村级治理做点事也很难当选。此外，《村组法 》并未规定如何直接提名候选人，也未规定候选人的名额比应选名额多多少。这样，在采用 “海选 ”的地方，通常由选民采用无记名投票的方式，直接选举候选人，同一个人可被选为村委会主任、副主任或村委会委员的候选人，同一个人在被选为多种候选人时，可选择其中的一个参选，如选择其中较低的一个职位参选，所获取较高职位的选票可以计作较低职位的选票。这就为各类领导展开“工作 ”、进行 “安排 ”提供了方便。

(2)对舞弊及破坏选举行为惩处不力。《村组法 》仅把村级民主权利的纠错渠道界定在群众举报和县乡人大、政府及有关部门的 “应当负责 ”调查处理上。对处理选举争议和纠纷的规定，大部分省都规定了县、乡两级人大和人民政府以及民政部门和其他 “有关部门 ”都有权处理。这种规定表面看来很详尽、很合理，但规定这么多部门都可以受理的结果却往往是各部门之间职责不明确、分工不细致，最后相互推诿，导致大家都不管，或者不同的部门处理结果也不同，使人无法适从。行政诉讼法、行政复议法主要侧重于公民财产权、人身权的保护，村级民主权利也不在它们的调整范围之内。由于法律对违反 《村组法 》的行为缺乏刚性的惩处规定，一些严重破坏村级民主的行为往往得不到及时、有力的惩处。法律法规的不完善和法律漏洞的大量存在，往往给乡镇政府在指导村委会选举中故意曲解法律提供一定的机会，从而导致大量侵害村民选举权利的选举纠纷和违法行为的出现。

4、有选举无监督，即使偶有好官，也难免变坏。《村组法 》第 18条规定村委会应向村民大会负责，第 19条规定与村民利益密切相关的 8大事项只有村委会才有决定权。但是实质上由于村民素质不高，村民大会事实上很难举行，因此 18条、19条中的这些切实捍卫村民权利的规定在很多地方皆形同虚设。于是第 21条中的规定就不免被滥用，一方面村委会、村支部常想方设法使自己满意的群众担任村民代表，另一方面所谓讨论决定村民会议授权的事项实际上就成了讨论决定第 19条其他条款中村民会议讨论决定的事项。更有甚者是，村党支部根据 1999年 《中国共产党农村基层组织工作条例 》第 9条的规定，对村内的上述大事径自做决定，连村民代表会议也不举行。此外，《村组法 》第 22条中关于村务公开的程序和内容的规定虽较具体，但是对于那些不公开或公开不实者的责任追究则语焉不详，久而久之，村务公开不公开，怎样公开，在很多地区似乎完全成了村干们自主的事了。

此外还存在以下问题：村级干部在政治上无升迁的可能性，且大多数地方村委会干部待遇都甚低(虽然他在很多时候都在为国家办公)，所以不能吸引真正有抱负、有才干的人去竞选村委会干部。县乡体制改革滞后，县乡机构重床架屋，官僚主义十分严重，村干们整天疲于奔命，少有时间和精力为群众办事，也加重了村民的负担。民主环境较差，其突出表现是众多村民的民主意识相当淡薄，民主能力十分有限，不尊重手中“神圣一票 ”的权利，很多村民选举时连票都不愿意去投，致使许多地方连正常的换届选举工作都难以进行。

二、加强和完善村民自治制度的对策

1、改进乡镇工作的方式方法，建立服务型、指导型的基层政府。一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的权利，相信群众、依靠群众自己管好自己，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办;二是放权。乡镇应从过去传统的统治型观念为主向现代的服务型观念转换，要从过去的政治经济社会合一，向以公共服务为主转变，从控制村级组织为主转到放手让村民自治，给予支持、帮助指导上来，凡属村民自治的事务，乡镇政府不越权、越位干预，不搞强迫行政命令;三是指导和引导管理。在村民自治制度下，政府对村的管理又是必要的，而且应该积极提倡中国农村发展的缓慢和停滞业已证明该体制的不足与局限，只不过管理的方式由计划经济时代政府对村内事物的直接管理，转为以村民自治为前提，依法定权限和程序进行的间接管理。政府与村民自治组织具有指导与被指导、管理与被管理的双重属性。乡镇政府要运用思想教育、法律手段、行政管理、经济管理和开展服务的方式指导、帮助村委会工作，不干涉属于村民自治范围内的事项。村民委员会则要自觉接受乡镇政府的指导，依法协助乡镇政府开展工作，保证完成各项工作任务。

2、解决两委关系不协调问题。要解决农村两委关系不协调的问题，必须坚持标本兼治。

(1)科学划分农村两委的权限，明晰两委班子的权责关系。农村工作是一个有机整体，作为农村工作的组织机构，村委会和党支部必须在整体利益的原则下形成高度的统一。明确规定村党支部与村委会的职责范围，使各自的工作职责与范围有清晰的界限，避免出现实际操作中的相互扯皮或相互推诿的现象。最重要的是确认村党支部和村委会之间的领导和被领导的关系。党支部是党在农村的基层组织，是党在农村的全部工作和战斗力的基础，是村级各种组织和各项工作的领导核心。在村民自治中坚持党的领导，主要体现在：首先是要村党支部在带领村民在对日常事务的处理中体现党的意志，按照国家政策办事，而不是要村党支部凌驾于村委会之上;其次是带领村民积极参与村内事务的民主管理，教育党员和村干部自觉遵守 《村组法 》及各种法律和政策规定;再次是搞好组织和监督，确保各项程序的合法，同时对村委会日常管理工作进行监督，建议把组织村务公开的权力交给党支部，让村党支部享有真正的监督，确保依法治村。党支部的领导应是一种宏观层面的指导和帮助，而不是对具体事务的包办和代替。村委会要依法接受村党支部的领导，在党的路线方针政策和国家法律、法规限定的范围内履行职责，开展工作，使村民自治在党组织的指导和支持下健康发展。

村委会行使的权力是广大村民通过选举后赋予的，村委会与村民的关系是代理与委托的关系。村民对自已的权力既拥有委托出去的自由，也有收回的自由。村委会应对村民负责。村党支部在领导村民自治中也要尊重村民的意志，尽最大的努力使党和国家的意志与村民的利益吻合起来。不能使国家利益和村民利益统一起来的村党支部和村委会是难以完成其使命的。

(2)加强制度建设，建立科学高效的村两委工作运行机制。在目前村两委组织自身发育尚不成熟，功能难以界定清楚的背景下，要确保两委班子工作的协调，必须建立一套合理的公共权力配置和运行体系。一是在法定程序上鼓励村党支部成员参与村委会竞选或村委会成员参与村党支部竞选，实现村两委成员交叉任职或 “一肩挑 ”。“一肩挑 ”的方式是一种大胆的、符合实际的选择;这一做法既为我党在乡村提供了寻求 “新的合法性 ”的机会，又与当代世界民主发展的潮流相一致。实践中有三种做法。一种是：在村委会选举中，能够获得大多数村民选票的党员，可以再由村党员大会选举为村党支部书，任村主任的年限与任村党支部书记的年限相同;第二种做法是，把时任村党支部书记的同志作为村主任的正式候选人向村民推出，若能被选上村主任，这也就合理合法的 “一肩挑 ”了;若不能选上，村党支部书记的位置也要空出来;第三种做法是，对选举产生的非党员村主任，上级党组织加快培养步伐，使其早日成为合格的党员。从必要性看，在做到民主选举的基础上，通过交叉任职或一肩挑;使村的各项大事与具体事务都能在一体化的组织里得到落实，可以避免彼此之间因为争权夺利或相互推诿而带来的功能浪费;从实际效用上看，既可以加强党的领导，提高村委会地位，有效避免党的领导地位被架空的可能以及村委会权力虚化的局面，又能使村民在更大的范围内筛选，真正实现好中选优。此外还有利于组织合力的形成，提高办事效率以及减少干部职数，减轻农民负担。二是规范两委的内部决策运行机制，建立党支部领导下的集体决策体制。凡涉及到村庄整体利益、长远利益和村民切身利益的重大问题，可以由村党支部或村委会提出初步议案，提交村两委联席会议讨论并拟定初步决策方案，然后将初步决策方案向群众公布，在广泛征求群众意见的基础上，由两委联席会议形成决议，最后召开村民大会或村民代表大会，经讨论、表决通过后付诸实施。

(3)积极推进领导创新，切实改善党支部的领导。村党支部在摒弃传统包揽型领导方式后，要坚持和加强党的领导，关键是推进领导创新。一是创新干部产生机制。村委会实行直选后，两委干部产生方式有了明显不同，因为直选，村委会的威信和群众基础相应提高，如果村党支部委员的产生还停留在“由少数人选人 ”、“在少数人中选 ”的模式中，那么虽然同样是村干部，但在群众心中就有了高下之别。要创新选举办法，把党员、群众公认的优秀党员选进村党支部班子，这是与村委会成员的直选相衔接，提高村党支部公认度和号召力的有效措施。二是实现工作方式创新。村党支部要有所为，有所不为，保证党组织的先进性。首先要把有知识、有能力、有奉献精神的农村青年团结在党组织周围，适时吸收进党员队伍，同时加强党员的教育和管理，健全激励和约束机制，在民主政治建设中发挥 “一个党员一面旗 ”的先锋模范作用。其次要改进思想政治工作，增强党组织的渗透力。在帮助村民释疑解惑、排忧解难、增收致富上下功夫，不断提高思想政治工作的针对性和影响力。

此外，应发挥上级党委和政府的引导功能，如确定正确的舆论导向，提供良好的服务环境，以促进两委的有机协调。

3、改革现行的村委会选举制度，变 “海选 ”为 “组合选举制 ”。所谓 “组合(阁)选举 ”是安微省社会科学院辛秋水研究员首次提出的。其主要做法是：

(1)提名。召开村民小组会议，采取无记名投票，由具有选举权的村民在全村范围内，分别按村委会主任、副主任和委员三个职位各提出一名候选人。村民选举委员会将各村民小组的提名票数进行汇总统计，以得票多少为序分别确定村委会主任、副主任和委员人选。然后，由每位村委会主任候选人，分别在得票较高的副主任和委员人选中，以差额的原则 “组合(阁)”各自的村委会 “竞选班子 ”。村委会主任候选人及其 “组合 ”名单，都必须在选举日之前张榜公布，让村民甄别、审查。

(2)竞选。一般要求在人口较易集中的村子里举行全村 “竞选大会 ”(只设一个主会场)，在 “竞选大会 ”上各竞选班子轮流发表 “竞选演说 ”，当场回答村民问题，营造民主竞争氛围。而在人口较难集中的村子里(如偏远山区)，各竞选班子则要分片开展竞选活动，发表 “竞选演说 ”，接受村民质询，增进村民对竞选班子的了解。

(3)投票。分两步进行，首先，由村民直接投票选举村委会主任;然后，由村民对当选村委会主任的组合班子进行投票选举，以得过半数票者当选为村委会副主任和委员。该做法较 “海选 ”是有较大的进步，但是仍有值得进一步完善的地方。可做以下调整： 一是变村民无记名投票推选村委会成员候选人为凡是有意竞选村委会主任者，首先必须要组建自己的竞选班子，包括副主任和村委会委员的人选和驻选举委员会的代表;规定只有获得村全体选民的 1/15———1/10以上联名支持，并且缴纳必要的选举经费者，才有资格参与竞选。二是规定正式候选班子确定与投票日必须相隔两个月，以便各路竞选班子能有充分时间进行各种合法形式的竞选活动，使选民能够充分了解自己的主张。三是选民只投票给某一竞选班子，不再投票给单个候选人。四是凡是竞选失败的竞选班子皆可选择 1———2名常年在本地务农或务工、有一定文化修养的人担任村务公开监督委员会委员，享有一定的物质补贴。村务公开监督委员会重点监督村级财务、村重点工作的落实情况等，凡发现重大问题，一经查实，基层政府必须严肃处理。

4、加强村民自治的法律、法规和规章制度建设，为村民自治提供可靠的法律与制度保障。民主政治的推进与法制的完善紧密相连，在依法治国的今天，也必须依法治村。首先，要通过立法、修法，使村民自治制度更加细化，更具有可操作性。健全的法律制度是村民自治合理运行的基本条件，法律制度的漏洞往往成为外来力量干扰村民自治的帮凶。现行的 《村组法 》较以前更贴近实际，但仍需要进一步修订和完善，如选民资格的认定、村民代表选举时间和方式、候选人条件的限制、辞退、违法选举的处理等问题都需要进一步明确。尤其是为真正更好地保障广大村民的选举权利，约束行政权力，及时处理好选举中出现的诸多问题和纠纷，我国应当尽快建立健全村民选举权利的法律救济制度，完善对村委会选举纠纷和违法行政行为的处理机制。具体说来，可以通过建立和完善下列制度来达到上述目标： 一是村委会选举的诉讼救济。应争取尽快制定统一的 《村委会选举法 》，并在该法中确立有关选举的行政诉讼救济制度，将现有的刑法和三大诉讼法加以修改，使其扩大并适用于村委会选举，尤其是将相关行为纳入现行刑法的破坏选举罪中，并规定行政机关应负相应的行政责任和行政赔偿责任;二是村委会选举的行政复议救济、信访救济、行政处分救济、人大监督救济。法律必须明确各救济的主体及其职责、工作程序和应承担的法律责任，以增强法律的可操作性，充分发挥救济的实效。其次，加强村委会日常工作制度的建设，从而实现对村委会成员的监督和制约。要根据法律、法规，加强村民委员会工作制度的建立，如建立健全议事制度、财务制度、村务公开制度、罢免制度等乡规民约，使村民委员会更好地为广大村民服务。

此外，应加快农村经济发展，提高农民的物质生活水平，为村民自治提供物质保证;加大对县以上党政机关、人民团体和事业单位的改革力度，将节省下来的财政资源以签定合同、责任状等方式来补贴经济来源较少、管理甚佳的村级机构，使其能有为民办事的必要经费。