当前我国餐饮业发展面临的问题及政策建议

第一篇：当前我国餐饮业发展面临的问题及政策建议

当前我国餐饮业发展面临的问题及政策建议

内容摘要:餐饮业与社会经济发展和居民日常生活息息相关,本文在对我国餐饮业发展的基本现状进行概述的基础上,分析了当前我国餐饮业发展存在的问题,并提出相应解决思路,以期为促进我国餐饮业持续健康发展提供借鉴。

关键词:餐饮业 发展 大众化餐饮

作为我国最古老、最普及也最重要的民生产业之一,餐饮业与社会经济发展和居民日常生活息息相关。本文认为,现阶段应着力解决餐饮业面临的突出问题,充分发挥餐饮业在扩大消费内需、解决社会就业与稳定居民生活的重要作用,尤其是餐饮业在解决农产品出路、安置农民工就业的特殊作用。

我国餐饮业发展的基本现状

经过改革开放30多年的发展,我国餐饮业经历了改革开放起步、数量型扩张、规模连锁发展和品牌提升战略等发展阶段,目前初步形成了投资主体多元化、经营业态多样化、经营方式连锁化、品牌建设特色化、市场需求大众化的发展新格局,正在从传统产业向现代产业实现转型。根据中国烹饪协会的统计,我国餐饮业连续18年保持两位数的高速增长,从2001年到2005年,我国餐饮消费每年增加1000亿元,2006年首次突破了万亿元大关,最近两年每年递增2000亿元到3000亿元。2008年全国住宿与餐饮业零售额达到15404亿元,同比增长24.7%,占同期社会消费品零售总额的14.2%,拉动社会消费品零售总额增长3个百分点以上。特别是,餐饮业为社会就业做出了突出贡献,实现社会就业2500万人左右,约占就业总人口的3%左右,并且每年新增就业岗位200多万个,而且这些岗位80%以上是提供给流动人口的。此外,更为重要的是餐饮业作为先导产业,对我国农产品的出路做出了巨大贡献,四川省、云南省、重庆市、湖南省、安徽省和陕西省等都在建设与餐饮业相配套的农产品基地,构建从农田到餐桌的产业链。

当前,我国餐饮业发展处在一个良好的发展期。经济全球化的推动使中国餐饮企业可以学习国际餐饮集团的先进技术和管理经验,在市场竞争中共同成长,与此同时,国家扩大消费的方针、加快服务业发展的战略导向都为餐饮业发展提供了新的市场空间。2008年12月国务院办公厅发出了《关于搞活流通扩大消费的意见》,2009年1月商务部又发布了《全国餐饮业发展规划(2009-2013)》,从多方面引导餐饮业发展,这些政策与规划给我国餐饮业发展提供了广阔的空间,但是要真正实现我国餐饮业持续与健康的发展,还应该清醒看到当前我国餐饮业还存在诸多问题。

当前我国餐饮业发展面临的问题

(一)餐饮结构失衡,大众化餐饮尤其是早餐问题突出

由于竞争加剧、经营成本不断上涨,大众化餐饮在一些地区发展很不平衡。行业内高档餐饮势头强劲,大众化餐饮市场比率降低,难以满足老百姓的日常餐饮需求,“居民消费大众餐饮难”的问题已经成为城市特别是大城市普遍存在的问题。而作为最贴近民生、消费需求最迫切的早餐,一直备受政府重视,从2001年起,许多地方政府开始启动早餐工程,但直至今天收效甚微,早餐问题依然没有得到有效解决。中国烹饪协会对消费者早餐消费习惯、餐饮企业经营特点等进行了多方调查研究,调查显示在全国大中型城市有超过25%左右的上班族从不吃早餐,即使有吃早餐习惯,吃早餐的过程也绝谈不上是享受, 60%左右的受访者吃早餐的时间在5~10分钟,超过10分钟者仅占10%左右,而与早餐时间至少保持15分钟左右的科学要求相差甚远。调查还显示,对于早餐的花费,3元以下的占25%,3~5元的占45%,5~10元的占20%。同时,由于早晨时间紧张,人们只能就近用餐,较低的消费和有限的客流使得早餐企业的毛利率虽然能达到25%至28%,但纯利率仅在3%左右,如此低微的利润,很多餐饮企业都不提供早餐服务,供给明显不足。

此外,老龄化社会的到来使得解决老年人吃饭问题尤为重要。家庭规模小型化、老人家庭空巢化趋势明显,独居老人数量增幅较大,离退休人员社区养老达到高峰值,迫切需要便利、实惠的大众化餐饮满足他们一日三餐的日常饮食需要。

(二)标准化、产业化、国际化程度偏低,缺乏有竞争力的国际品牌

目前,我国餐饮业总体仍处于小、散、弱的状态,90%以上的餐饮企业为小企业,2007年规模最大的100家餐饮企业营业额仅占整个餐饮市场的8.5%,37711家限额以上法人企业和产业活动单位中,1%(350多家)为连锁餐饮企业,拥有餐饮加工配送中心230多个,加工配送率仅为66%,平均每个加工配送中心覆盖餐饮门店不足50个。同时,上下游产业不发达,食品安全隐患依然存在。中国餐饮业上游的供货商不成熟,不能有力地支撑餐饮业的顺利发展。餐饮业上游的农业、牧业、农副产品食品初加工分散并且整体技术低下,这是导致我国食品安全问题发生概率加大的重要原因,上游环节对各种原辅料食品监管不到位,使得食品安全责任难以归属,也抑制了餐饮业的产业化进程。

我国餐饮产业集中度不高,人力、资本和技术资源没有得到充分合理的利用;产业技术不规范,生产技术以师傅带徒弟的经验为主,缺乏技术的标准化和规范化;企业生产经营分散、封闭,没有形成产业化规模,与国际知名餐饮公司相比,中国大公司的企业规模、盈利能力、管理水平和经验都有较大的差距,这种差距在海外市场上也得以体现。据世界中国烹饪联合会统计,在世界各国的餐饮市场中,中餐企业规模小、环境脏乱、价格低档、服务差、口味差,远远反映不了中餐的真实水平,与中国博大精深的餐饮文化不成正比。

(三)餐饮行业地位较低,从业人员素质普遍不高

传统观念认为餐饮业是伺候人的工作、社会地位低下,很多人不愿意进入餐饮行业。同时,较低的经济收入和高负荷的劳动强度也阻碍了劳动力的供给。2007年,餐饮业城镇单位就业人员每周工作60小时左右,平均劳动报酬为15464元,在所有服务业中位列末尾,仅是金融业报酬的35%。观念的束缚、较低的待遇使餐饮业员工只有初中水平。此外,我国目前的烹饪教育仍停留在一个较低水平上,办学层次低、规模小、质量差,培养出的人才与当前餐饮业高速发展的人才需求状况不相适应。

(四)政策待遇明显不公,发展环境有待改善

餐饮行业与其他行业相比,水电价格偏高。以水价为例,一般高出工业用水价格20%~60%,北京市餐饮水价每立方米4.6元,高出居民用水价1.8元,高出商业和工业用水价0.5元。再比如电价方面,武汉市餐饮电价每度0.99元,工业电价0.49元,两者相差一半。

各地对餐饮企业征收税费的种类和比率差异较大,并且有重复收费的现象。根据中国烹饪协会对全国餐饮业的调查显示,各地的营业税率不同:北京3%、上海5.6%、郑州11%,有些地区如新疆对餐饮企业加收3%的文化市场建立基金。餐饮业的刷卡费率在2%左右,与零售业0.5%～1%的比率相比,悬殊可见一斑。另外,环保部门对餐饮业收费偏高,普遍存在着两次收取排污费现象,对于连锁企业每一个新开分店都重复进行环评,每次环评费用为5000~20000元不等,给企业带来一些负面影响。

此外,中餐企业与外餐企业之间待遇不平等。一些地方政府为吸引外资连锁企业进驻,在协议中甚至出现“在附近不得审批同类型餐饮企业”的霸王条款,不利于中餐企业与外资企业同台竞争。

(五)行业法规、标准建设滞后,资质认证失序

与国外餐饮行业标准相比,我国餐饮行业的行业标准、法律法规建设相对滞后。目前,我国餐饮业缺乏规划引导,在快速发展中存在盲目、无序和低水平发展的现象。尚未建立适用于餐饮业的国家级法规,缺乏系统严格的市场准入制度和强制性标准,市场竞争缺少行业规范,导致行业市场秩序混乱。餐饮企业的标准参差不齐,内容不全面,技术知识含量低,缺乏全国统一性。迄今为止,餐饮业的国家标准几乎没有,行业标准也仅有《餐饮企业经营规范》、《早餐企业经营规范》等为数不多的几个,行规行标的建设明显不足。

此外,一些行业组织、新闻媒体纯粹以经济利益为导向,同时一些非法社会团体使用欺诈手段,对餐饮企业及厨师无序颁发牌匾、证书,严重扰乱了正常的市场秩序。据不完全统计,2008年盗用中国烹饪协会名义或没有登记注册、没有备案、没有资质的“三无”非法社团开展各种评比表彰达十多起,对行业组织和非法社团监管的缺失,使餐饮市场秩序混乱,尤其是厨师资格认证混乱,名师大师认证失范,甚至出现花钱买证的现象。

(六)行业统计滞后,无法准确掌握行业发展的总体情况

目前,国家统计局对餐饮业的统计分为正餐服务、快餐服务、饮料及冷饮服务、其他餐饮服务四类,但是近年来发展迅猛的业态比如休闲餐饮和火锅等,却没有明确地体现,不利于产业理论研究和实践指导。另外,当前统计的餐饮业零售额不包括高校和机关食堂,如何对这类业态的餐饮业进行统计研究,也是未来应该解决的问题。关于餐饮业从业人员,自1997年起,一直没有准确的统计,以致于我们在很大程度上低估了餐饮业对扩大消费和促进就业的作用。

促进我国餐饮业持续健康发展的政策建议

(一)将发展我国餐饮业提高到战略高度考虑

1.建立部际联系制度,强化部委之间的互动机制。借鉴我国促进物流产业发展的部际联席制度,增进部委之间的协调交流。甚至可以借鉴日本的做法,让农业部作为餐饮业的上游产业管理部门,更多地承担起行业的引导、规范与推广的责任。

2.建立健全餐饮业法律法规、统计体系,规范引导行业发展。各级政府应从扩大消费、促进就业、改善民生、提高国民素质的高度重视餐饮业发展,将其纳入国民经济发展蓝图,出台相应的管理条例和战略规划,制定餐饮业态标准、餐饮市场准入标准、食品安全标准、餐饮服务规范等行业标准,引导和规范餐饮业的发展。各级商务主管部门要加强对餐饮业统计工作的领导,在人力、物力、财力方面予以必要的支持。建立全面调查、抽样调查和滚动调查相结合的统计制度,改进统计方法,建立餐饮业统计调查体系,整合规范餐饮业数据采集渠道,扩大餐饮业统计覆盖面,进一步提高统计数据的时效性、准确性和权威性。统计结果要及时公布、让全社会共享,以便更好地利用统计成果对餐饮业发展形势进行分析,为行业发展提供决策依据。

3.创建公平税负的环境,建立餐饮发展基金。政府应当把餐饮业及其他服务业与工业一视同仁,在水电气方面给予等价待遇。大众化餐饮发展有利于家庭餐饮社会化,可将百姓生活用水转移到社会,建议对大众化餐饮企业用水适用居民用水价格。减少管理层级和报表,减少审批环节,大幅削减证照审批,同时考虑银行刷卡收费餐饮企业应享受商业企业同等待遇。适当减低环保部门餐厨垃圾收费标准,对于不合理的收费项目予以取消。逐步统一各地区的税费名目和税率,使得连锁企业可以集中纳税,适度返回或减免餐饮企业的所得税,减征团餐企业的增值税。

建议设立全国餐饮业发展基金,一是鼓励大型品牌企业技术创新,积极运用现代信息技术,引进先进技术设备。二是支持大众化餐饮发展,建设餐饮业公共服务设施,对于达标的早点企业和社区餐饮予以补助等。三是推广重庆市的做法,设立小额贷款,通过与餐饮品牌企业联合,让农民工和学生实现自主创业。

4.积极转变政府职能,扶持行业协会发展。餐饮政府主管部门应当认真贯彻国务院36号文《关于加强行业协会改革和建设的意见》,支持行业协会开展有利于企业创新和发展的各项活动,帮助行业协会在服务中发展壮大,提高影响力、凝聚力。坚持政会分开,理顺政府与行业协会之间的关系,明确界定行业协会职能,改进和规范管理方式;坚持统筹协调,做到培育发展与规范管理并重,行业协会改革与政府职能转变相协调;推行政府购买行业协会服务的制度,对行业协会受政府委托开展业务活动或提供的服务,政府应支付相应的费用,所需资金纳入预算管理;将部分管理职能转交行业协会,可以考虑授权餐饮行业协会开展行业仲裁、认证、检验、鉴定以及资格考试等活动。相关行业协会积极做好国家有关法律法规以及相关行业标准的宣贯和落实,引导餐饮企业严格按照国家法律法规及相关标准的要求合法经营,同时通过资源整合和专业优势,对设施设备采购、原料采购、标准化、产业化发展提供咨询、指导服务。

(二)优先发展大众化餐饮

1.应在大众化餐饮发展规划中明确社区餐饮的建设规划,并将其纳入城市社区网点建设规划当中。政府协同社区管理部门、房地产开发商、行业协会等有关单位做好社区发展整体规划,为社区餐饮发展提供合理的场所。

2.加强组织领导,加大对社区餐饮的政策扶持力度。社区餐饮是一项公共服务事业,各地商务、发改委、财政、税务、工商、质检、卫生、市政、交管等部门应高度重视社区餐饮这一重大民生工程的意义,把发展社区餐饮当作为民办事的重要任务,将社区餐饮建设纳入服务业重点支持范围,研究并制定出促进社区餐饮发展的政策措施,选择人口规模较大,便于管理的某些单位小区开展试点,可以由社区服务中心协调各部门,提供燃气锅炉、餐桌椅等厨房设备,重点对高校或团膳企业进行招标,最后的赢利由社区与中标企业按一定比例分成。此外,也可以由社区服务中心协调各部门,提供一定的场地,其他由企业自主经营,切实解决居民,尤其是老年人的日常饮食问题。

3.设立政策资金倾斜,支持社区餐饮企业发展。政府应该通过资金投入、政策支持鼓励有条件的餐饮企业进驻社区,通过专项资金支持餐饮企业建立中央厨房,或者通过减免房租税收和各类收费以及便利运输等方面,为社区餐饮经营企业创造良好的经营条件。

(三)着力培养符合产业发展需要的高素质人才

1.加快烹饪专业教学改革,加大工学结合力度。积极贯彻《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求,积极发展烹饪中等职业教育和烹饪高等教育,尽快建立中国烹饪学院,以培养餐饮管理本科人才为主,同时培养烹饪教育、营养等领域的研究生人才。政府有关部门要从政策、资金、用地的方面给予支持,同时充分发挥行业协会的作用,由中国烹饪协会牵头,联合世界中国烹饪联合会,充分调动社会各界资源组建运营。

2.加强餐饮培训工作,规范执业资格认证。根据餐饮业职业经理人标准,在全行业广泛推广职业经理人制度,开展餐饮业职业经理人认定和技能大赛等活动,严格规范执业资格认证,为餐饮业发展培养高素质人才。

(四)建立再就业培训基金

充分利用餐饮业扩大就业的渠道,帮助农民工、大学生掌握和提高职业技能,促进社会就业。政府可以设立专项培训资金,充分利用大中型餐饮企业已有的培训基地和师资资源,对农民工和大学生进行职业指导和技术培训,更好地解决初次就业与再就业的问题。

第二篇：我国餐饮业发展面临的挑战

我国餐饮业发展面临的挑战

目前，在我国的餐饮市场中，餐饮业发展面临的挑战既有行业自身发展过程中伴随的问题，也有来自国外餐饮的竞争压力。

1、法规建设滞后。目前，我国餐饮行业缺乏规划引导，在快速发展中有盲目、无序和低水平发展的现象。尚未建立适用于餐饮业的国家级法规，缺乏系统严格的市场准入制度和强制性标准，餐饮企业的标准参差不齐，内容不全面、技术知识含量低，缺乏全国统一性。

2、市场秩序有待规范。我国餐饮业缺乏统一的行业执法，市场秩序不规范，餐饮环境卫生，食品安全问题时有发生，市场管理和行业管理跟不上形势发展需要。

3、餐饮结构失衡。由于竞争加剧、经营成本不断上涨，大众化餐饮在一些地区发展很不平衡。行业内高档餐饮势头强劲，中低档餐饮服务明显不足。

4、产业化程度偏低。我国餐饮业总体仍处于小、散、弱的状态，90％以上的餐饮企业为小企业，2007年规模最大的100家餐饮企业营业额仅占整个餐饮市场的8.5％。与国际知名餐饮公司相比，中国知名餐饮公司的企业规模、盈利能力、管理水平和经验等差距较大。此外，餐饮业上游供货商不成熟，农业、牧业、农副产品食品初加工过于分散、生产初级，物流配送体系不健全。

5、餐饮人才不济。餐饮教育科研滞后，全国没有本科烹饪院校，餐饮职业经理人队伍培养和专业培训工作滞后。行业人员素质不高，缺

乏高层管理人才和烹饪技术人才。尤其是厨师资格认证混乱，名师大师认证失范，出现花钱买证现象。外资餐饮企业以各种优惠条件吸引中餐技术、管理、服务、文化等方面人才，导致中餐企业人才大量流失。

6、中外餐饮企业竞争加剧。与国外餐饮相比，国内餐饮企业在硬件、软件，尤其是在管理、服务方面的差距较大。加入WTO后，更多外资餐饮企业的进入加剧我国餐饮行业的竞争。国外餐饮企业进入中国，对我国餐饮经营理念、服务质量标准、文化氛围、饮食结构、从业人员素质要求等将产生深刻影响。而中国本土品牌餐饮走出去步伐较慢，竞争力不强。在国外，中餐企业大多表现为规模小、环境不佳、服务不到位，中餐特色不明显。在国内，中餐企业面临着外国品牌餐饮企业的挤压。

第三篇：当前我国农民专业合作社发展面临的问题

当前我国农民专业合作社发展面临的问题、趋势与政策建议 摘 要］当前我国农民专业合作社的发展面临着技术(融资、税收、监管、运营)、制度(外部、内部)、文化(定位、评价、宣传)三个层面的问题，呈现出从户间合作向社际联合迈进、从单一功能向多种功能拓展、从横向合作向纵向合作深化、从传统合作向新型合作演变、从百花齐放向产业分化过渡、从弱外部性向强外部性延伸的趋势。基于此，应采取以下对策: 因地制宜发展，产业分类指导，内生成长驱动，利用社会资本，上下系统支持。

［关键词］农民专业合作社;发展;问题;趋势;政策建议

《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《合作社法》)颁布实施后，宽松的法律与政策环境使农民专业合作社在全国迅猛发展。国家工商总局数据显示，截至 2011 年上半年，全国实有农民专业合作社 44.6万个，比上年增长 17.66%，是各类市场主体中增长最快的(内资企业增长 5%，外资企业增长 0.15%，个体工商户增长 4.29%);农民专业合作社出资总额达0.57 万亿元，比上年增长 26.12%。今年上半年，全国新登记农民专业合作社 6.44 万个，比上年同期增长0.36%，出资总额为 0.11 万亿元，比上年同期增长31.95%。我国目前实有入社农户数量为 3750 万左右，约占全国农户总数的 14.3%。合作社广泛分布在种植、畜牧、农机、渔业、林业等农村各个产业领域，在提高农业组织化程度、维护农民基本权利、增强农业竞争力、推进现代农业发展等方面发挥了重要作用。但在快速发展过程中，也存在着一系列问题，这些问题制约着农民专业合作社的进一步健康发展。本文拟以近期调研数据为基础，力图归纳当前农民专业合作社发展过程中存在的问题，指出其进一步发展的趋势和方向，并提出相关政策建议。

一、当前我国农民专业合作社发展面临的主要问题

合作社发展面临的问题很多，有来自外部的，也有合作社内生的。我们可以尝试从三个层面来透视当前我国农民专业合作社发展所面临的问题，依次是技术层面(现实问题)、制度层面和文化层面。

(一)技术层面

1.融资问题。当前，合作社融资问题没有得到实质性的解决，资金短缺问题一直束缚着合作社进一步成长壮大。其实，在银根紧缩的宏观经济大背景下，所有的市场主体几乎都面临着融资难问题。但是，我们需要认识到合作社的融资问题具有其特殊性。按融资渠道来分，合作社融资问题又可以细分为外部融资问题和内部融资问题。外部融资问题主要是因为银行、信用社等信贷机构还不太认可农民专业合作社这类市场主体，这和农民专业合作社较为宽松的成立条件和运行机制有关，所以很多合作社理事长一般都以自己个人的名义去贷款。另外，由于《合作社法》对持股比例的限制，合作社的内部股权融资渠道也受限;如果无视股权设置，则往往出现一股独大现象，有违合作社的“人合”本质。

2.税收问题。一是地方执行问题。“上有免税政策，下有收税对策”，这是一些合作社普遍反映的现象，特别是在经济不发达地区，合作社的税负更重一些。因为在经济不发达地区，农业一般是当地主导产业，如果大家都成立合作社，而地方政府又不能对合作社收税，则地方财政就会受到较大影响。所以，在调研中我们也发现，一些地方的国税系统对合作社不收税，而地税系统还是在收。此外，有些企业利用合作社税收减免政策偷税漏税，这也是地方税收机关对合作社照常收税的另一个重要原因。二是对合作社的认识问题。一些人认为合作社扮演的其实是销售农资、收购农产品的中间商角色，其高价卖出农产品和低价买进生产资料的对象是市场与资本，而低价买进农产品和高价卖出生产资料的对象是小农，这和一般的小企业、个体户、经纪人没有本质区别，理应收税;而且，一些合作社在运营过程中，把农资卖给农户需要税票，收购农产品后卖出又需要税票，这更增强了地方政府收税的合理性和便利性。有的合作社通过适当的方法来进行合理避税，如采购农产品时采用社员需求登记制，农资一起买进后分配给社员，用“分配”代替“卖”。三是税务设计问题。很多地方在税务设计上存在缺陷，没有农民专业合作社代码，这使得合作社在与其他市场经营主体交易时不得不使用企业税票，缴税也成必然。

3.监管问题。虽然《合作社法》明确规定地方农业主管部门为农民专业合作社的日常管理部门，但是发改委、财政、税收、土地管理、供销、科协、经贸、银监等部门都或多或少地在影响着合作社的发展，这些部门职能的“缺位”、“错位”和“撞车”现象也经常发生，合作社管理体制还不够顺畅，“操好心，办坏事”的事情时有发生。虽然有了地方法规或者政府文件，但如何正确、恰当地支持农民专业合作社，引导其健康发展，仍然处于探索之中。此外，一些地方的基层政府对农民专业合作社的发展存在着过度干预现象，比如在调研中我们发现，有些地方的监察部门还对合作社进行“小金库”检查，一些地方的残联等机构到合作社收取“残疾人就业基金”等。

4.运营问题。当前大多数农民专业合作社服务内容单一，并缺乏严格的制度规范，有的甚至出现管理混乱现象，有和没有一个样，这就使其难以抵抗较大的自然风险和市场风险，无法开展实质性经营活动。此外，大多数农民专业合作社在发起时具有明显的地域性和草根性特征，很多就是当地能人或村干部发的，依靠的是家族或村落之间的亲缘和地缘关系;有的发起人既是理事长又是经理，一人或少数人控制农民专业合作社，广大农户的参与度低，造成了相当一部分农民专业合作社在成立时根本没有章程，或者只有简单的章程，各方面的责、权、利关系不明确，没有形成符合合作经济规则的决策机制和利益分配机制。没有规则、规则不规范、有规则不能真正执行的现象普遍存在于我国农民专业合作社的发展过程中。

(二)制度层面

1.外部制度问题。外部制度问题归根结底是政府部门和合作社的关系问题。焦点之一是在当前我国合作经济的发展中，政府究竟应该起什么作用，是起到简单的“守夜人”作用，还是“拐杖”作用? 事实上，相当一部分学者认为，只要政府插手，农民专业合作社就会“变味”，最后自行消亡，因此，发展农民专业合作社，政府千万不要插手。这涉及在实践中地方政府机构如何操作的问题，尤其是《合作社法》出台后，地方政府在法律规范下如何把握操作的“度”的问题，这是一个重大的实践问题。焦点之二是各部门间的协调问题。合作社管理千头万绪，不是一个部门出台一个办法就可以解决的，如农业主管部门也知道要解决合作社的融资难问题、税收负担问题，但其根本就无力解决，有时连找相关部门协商的力量都没有。说到底，各部门对合作社的管理逐渐演变为各部门间的力量博弈，一些地方要制定合作社发展规划，必须由当地的人大或者发改委来牵头协调。

2.内部制度问题。农民专业合作社有着企业和社团双重性质，既不同于农业龙头企业，也不同于专业协会，其制度安排有特殊性。因为合作社既发挥了家庭经营的优越性，又能实现一定程度上的规模经营，所以，它们在世界各地的农业发展中扮演着重要角色。但是，合作制也存在着激励不足、产权不清、协作困难、存在“搭便车”问题和决策效率低下等制度缺陷，这是合作制被经济学家广泛质疑的原因，也是农民专业合作社发展过程中不可回避的问题。

(三)文化层面

1.定位问题。农民专业合作社在一定程度上扮演着几组十分矛盾的双重角色: 既要带动农业相关产业的发展，又要维护散户、小户的农业经营权利;既要营利、保证效率，使合作社能正常运营，又需要体现公平、体现其益贫性;既要扮演市场主体的角色，又需要在实现农业社会化服务中发挥公益作用;既要让农户实现抱团闯市场，又要做好农业生产经营分工中农户家庭生产与合作社规模经营的配合;既要有资本收益，又要照顾社区群众福利。正因为一直以来对合作社的定位具有争议，这使得在合作社发展过程中无论是政府部门，还是农户都十分茫然。农民专业合作社在“糊涂”的境况中发展，合作社的外部制度也比较混乱，比如赋予合作社公益性质，但在批地、信贷和税收上又不给予其实质性支持。在一些地方，合作社甚至还成为实现部门利益的工具，各种扶持项目和资金被相关部门和典型合作社瓜分，而“量典工程”(在合作社数量增加的同时，着力培育几家典型合作社)还可以使地方政府在推动合作社发展方面政绩斐然。可见，合作社发展问题是一个系统问题，而要使这个系统能正常运转，首先必须解决合作社的定位问题。

2.评价问题。合作社的绩效评价问题一直存在争论，一些学者认为在没有辨明合作社的真假之前来讨论合作社的绩效问题无任何意义，如果一个组织连是不是真正意义上的合作社还搞不清楚，其绩效评价指标的设计也必然是不恰当的。其实真假合作社之辨可能本身就是一个伪命题，各个合作社合作性的强弱可能有差异，但是这些合作社都能提高农业生产力，促进农户增收，为新农村建设作出贡献。如果保护农户利益的目的达到了，其是否参与管理其实并不是那么重要，也许我们应该多强调合作社的民主控制而非民主管理。普通农户只关心三点: 一是坚持家庭联产承包责任制，二是有加入和退出合作社的选择自由，三是加入合作社要有实实在在的好处。而对于已经加入合作社的社员来说，他们最想要的是制定合作社章程时的权利，至于章程里的各种规定，只要大家达成共识，也就无所谓是否存在“一股独大”的现象了。现在越来越多的人开始关注农户对合作社的满意度、合作社提供服务的能力、合作社文化等，这表明对合作社进行评价的标准在发生变化，从“真假”逐步过渡到“好坏”。评价问题直接影响到合作社采取怎样的内部制度安排，所以一定要有一个定论，不可模糊。

3.宣传问题。《合作社法》颁布实施后，全国各地都掀起了成立合作社的高潮。但是，在农民专业合作社的宣传上还不是非常充分。在很多地方，有些农户还是把农民专业合作社与人民公社混为一谈，而把农民专业合作社与村集体经济组织混为一谈的更是常见。更有甚者，有的农户连自己是不是合作社成员都不知道，有的农户只知道公司，不知道合作社。虽然从数据上看，全国有 14.3%的农户加入了农民专业合作社，但是其中真正了解农民专业合作社的并不多，甚至一些合作社主管部门也没有准确把握农民专业合作社的内涵。

二、我国农民专业合作社的发展趋势

基于中国基本国情和目前农业发展现状，我们发展农民合作社主要学习的是欧美专业合作社的经验，这从《合作社法》对农民专业合作社的定义中就可以发现: 农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务;同时，十七届三中全会也明确指出，要使农民专业合作社成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。从当前国内农民专业合作社的发展趋势来看，至少呈现出如下六个特征:

(一)从户间合作向社际联合迈进

我国农民专业合作社发展的一个明显趋势是从以前单个农户之间的合作向合作社与合作社之间的合作迈进。社际合作一般有两种方式: 一是成立合作社联合社，在一个区域内把涉及某个农业产业的农民专业合作社(甚至包括当地该行业的农业技术协会、龙头企业、农资供应商以及相关政府事业单位等)联合起来，共同促进该产业的发展。虽然目前法律上还没有认可合作社联合社的市场主体地位，但是合作社联合社的作用已经发挥出来了，如北京密云的奶牛合作联合社、山西犇牛奶牛养殖联合社等;一些省市还由相关部门牵头成立省一级的合作社联合社，如浙江省、天津市等。二是进行合作社之间的合并，把多个小合作社合并成大合作社，以提高市场谈判力或实现规模经营、创立品牌。

(二)从单一功能向多种功能拓展

从最初农业技术协会到当前的农民专业合作社，其实就体现了农民专业合作组织功能拓展的趋势，原来只是提供农业技术服务和信息服务，现在的合作社一般把农业生产的产前、产中、产后环节都包含进来。具体地说，农户可以专心于农业生产，而将其他农业经营活动(农资采购，新技术选择，信息获取，产品分级、包装加工、运输营销以及品牌化经营)分离出去，由农民专业合作社来统一经营与提供服务。如此，则可以实现农业生产与农业经营合理分工，形成“生产小规模，经营规模化”的格局，有利于促进现代农业的发展。

同时，随着农业产业化和农村市场化进程的加速，农户资金需求也日益增加，而当前的农村金融体系还无法满足农户的资金借贷需求，专业合作基础上的资金互助模式在许多地方悄然兴起，农民专业合作社的金融服务功能与日俱增。与一般的农村资金互助社相比，在专业合作基础上发展资金互助模式具有离金融需求更近、能克服信息不对称、两种合作互相促进、套用专业合作社扶持政策、范围经济等内部优势，加之专业合作社已蓬勃发展、国家高层认可、信贷机构面向“三农”等外部机会，应进一步推动该模式的发展。但同时该发展模式也存在一定的内部劣势与外部威胁，要因地制宜，立足于服务内部社员，互助资金需封闭运作，有条件的地区可以尝试建立两级资金互助网络。农民专业合作社除了可以发展社员资金互助外，还可以给社员提供贸易信贷，这在一定程度上可以解决社员生产资金短缺的问题，也能为合作社进一步发展提供周转资金。

此外，随着功能拓展，农民专业合作社开始越来越多地承担农业社会化服务的功能，与村集体经济与村集体土地流转的关系也越来越密切，如成立村里的林业股份合作社、土地股份合作社等，对农村发展的影响开始逐渐加强。除了经济功能以外，农民专业合作社的文化功能、政治功能也在逐步显现，如在合作社内成立工会，组织文体活动;成立党支部、团支部，做好思想政治工作。在一些地区依托农民专业合作社还成立了消费合作社(为村里的红白喜事提供烟酒服务)、物业合作社(抱团解决新农村物业问题，如村庄环卫等)、乡村旅游合作社(在合作组织发展较为普遍的台湾地区已经比较普遍，大陆地区最近也开始出现，如山东省曲阜市雄鹰农业旅游合作社)等。此外，农民专业合作社功能拓展还体现在经营多元化上，比如一些养牛合作社开始兼营养猪、水稻种植合作社开始兼营养蟹等。这些现象都预示着农民专业合作社从单一功能向多种功能拓展的趋势，出现了专业规模经济与多元范围经济双轮驱动的合作社发展模式。(三)从横向合作向纵向合作深化

从我国农民专业合作社的发展历程来看，一般是先有横向合作，然后逐步向纵向合作深化。所谓横向合作，就是相同生产类型或从事相同农业生产环节的农民之间的联合，以增强其市场谈判力，而且这也起到了加强农户之间的互助和生产设施规模利用的作用。这是农民创办合作社的最基本动因之一。然而，随着市场经济的发展以及农业产业链的不断延伸，农户若只从事农业生产环节的劳动，则得不到产业链中其他环节的利润。于是出现了以产业上下游主体间的合作为表现形式的纵向合作，这样一方面可以降低纵向交易成本，另一方面可以获取产后增值收益和争取市场份额。实践中这样的纵向合作大致可以分为两种形式: 一种形式是由农民专业合作社自己去创办该产业的上下游实体，如生猪养殖合作社自己创办饲料加工厂和肉制品深加工企业;另一种形式是与现有的生产资料供应商与营销商合作，形成类似“农户 + 合作社 + 龙头企业”的模式。

但是，不可否认的是，当前我国大部分农民专业合作社都不具备纵向深化的条件。在调研中我们发现，建立示范小区、兴办加工厂、配套相关设备、增加农产品附加值、扩大生产规模等都列入了合作社未来几年的发展规划，但是要实现规划中的目标，合作社还面临着资金、土地、人才、基础设施建设等一系列问题。与企业和个体工商户相比，合作社在获得这些硬件和软件的支持方面并没有优势，甚至还有劣势，所以一些社办企业一般实行股份制，而并非合作制。一些地方的农户曾有以下疑问: 合作社是不是公司的初级阶段，合作社发展到一定程度是否应该向公司制靠拢，城里人能用公司制为什么我们农民不行? 农户的朴素想法是，不管是合作制还是公司制，只要能促进农业发展、农民增收、农村繁荣，哪个实用就用哪个。在这个问题上所有人都应该解放思想，实事求是。

(四)从传统合作向新型合作演变

与国外农业合作社发展趋势一样，在目前国内的农民专业合作社中，类似于“新一代合作社”的农民专业合作经济组织也不少，特别是在一些需要较大资金投入与深加工设备配套的农业产业中更是如此。“新一代合作社”的主要特征是在合作社中引入了股权因素，体现“比例原则”;同时，“留股不留人”，使合作社内存在激励机制。但是，与欧美的“新一代合作社”相比，国内的“新一代合作社”也有其不同之处。欧美的状况是以农民合作为主、股份合作为辅，而国内目前的状况是大户或农业龙头企业牵头，合作成分较少。

对于这样的合作社还算不算是合作社的问题，国内学界也有争论。我们认为，从农业产业发展和推进现代农业建设的角度来看，这种类型合作社的存在有其必然性，它是分散的农户应对市场竞争的一种策略，而且是农户自愿选择的结果，对农户增收、农业增效也起到了一定作用，有其存在的价值;此外，由大户和龙头企业来领办合作社也是当前中国合作社发展的现实选择。但是，对这一类合作社的运作还要进行严格引导与规范，真正落实“民管、民办、民受益”的办社原则。

(五)从百花齐放向产业分化过渡

《合作社法》颁布后，农民专业合作社在国内如雨后春笋般地发展起来，产业涉及种植、养殖、农机、林业、植保、技术信息、手工编织、农家乐等农村各个产业，业务活动内容涉及农资供应、农技推广、农产品加工、储藏和销售等各个环节。合作社的发展呈现出百花齐放之势。但是，通过观察我们不难发现，和国外的农业合作社一样，国内合作社的发展也有着明显的产业特征，合作社发展的质量开始出现分化。一些以优势产业和特色产品为办社依托，紧紧围绕特色、优势农产品区域布局规划而培育发展起来的农民专业合作社，更能带动当地农民调整农业结构，以优势产业和特色产品来增强合作社参与市场竞争和提升营利能力。总的来说，像果蔬、林业、奶业、烟叶、水产、花木等相关产业的合作社成长比较迅速，逐步发展成促进农业相关产业发展的重要力量;而一些大宗农产品合作社的发展则比较缓慢。

除了发展速度和质量上的差异外，合作社的类型在产业间也出现了变化。如在林改推进较早的福建、浙江等地区，目前出现的林业合作社类型至少可以分为两种: 一种是专业合作社，也是较为普遍的，其运作模式和一般的农民专业合作社类似，即农户专心于农业(林业)生产，而将其他经营活动分离出去，由合作社统一经营与服务;另一种是股份合作社，即林改后，农户将手中的林地、林木产权经资产评估折成现值后入股，成立林业股份合作社，由合作社来负责一切林业生产与相关的经营活动，最后的合作社收益实行按股分红。又如，很多奶业合作社是围绕奶站成、成立的，而且是由相关政策制度所催生的。三聚氰胺事件后，国家加强了对生鲜乳收购环节的监管，《乳品质量安全监督管理条例》第二十条第一款规定，生鲜乳收购站应当由取得工商登记的乳制品生产企业、奶畜养殖场、奶农专业生产合作社开办，也就是说，只有这三类主体可以申请生鲜乳收购许可证。对于分散的奶农来说，组建合作社是获得生鲜乳收购许可证的最便捷途径;许多奶站也不得不通过和奶农一起组建合作社来获得收购许可证。

(六)从弱外部性向强外部性延伸

合作社原来是弱势群体的联合，其成立的本意是益贫，虽有价值尺度的功能，但与外部的联系并不强。随着合作社在全球范围内迅速发展，其所起的作用也越来越大。在国内，农民专业合作社也显示出愈加强烈的外部性，而且是正外部性。如通过组织信誉机制保障农产品食品安全，通过减少流通环节来稳定农产品价格，通过技术传播实现农业社会化服务，通过互助机制来满足农村金融需求，通过合作社内的思想政治工作促进农村的和谐稳定，通过合作社的岗位来解决大学生基层就业问题等。总之，作为一个抓手或一个平台，农民专业合作社已然成为农业、农村工作的“香饽饽”，得到各相关部门的厚爱。

三、政策建议

(一)因地制宜发展

当前我国存在着农户、合作社、龙头企业、经纪人等多样化的农业经营主体，其实，这些农业经营主体的出现是在农业分工状态下，各市场主体比较产品市场和不同类型劳动市场(生产劳动与经营劳动)的交易效率后选择不同的剩余权利赖以实现的最优分工组织形式的结果。也就是说，每种农业经营主体都有各自存在的条件，没有一个在任何条件下都是最优的均衡结构，不必用一种方式去否定另一种方式，应该尊重市场主体的自愿选择，允许农业经营主体多样化，不能过多干预。

现阶段，各级政府和相关部门在推广、培育和发展农民专业合作社时存在着较大的盲目性，各地生搬硬套、盲目注册以完成任务指标的做法屡见不鲜。许多考察团队到山东、浙江等合作社发展较好的地区调研后，都感到一切照搬是行不通的，无论是合作社类型选择，还是合作社成长路径把握，都需要自己摸索。总之，农民专业合作社需要根据当地自身的社会经济发展水平、农业产业发展情况以及资金、土地、人才的具体配套来因地制宜地发展。

(二)产业分类指导

产业分类指导中需要把握两点: 一是要认识到发展农民专业合作社需要有一定的农业产业基础。有农业产业基础才能形成相关的产业集群，有产业集群才能做大做强农民专业合作社。现阶段发展状况比较好的合作社，一般都有当地的特色产业，如浙江的上盘西兰花合作社，整个上盘镇农民都是种西兰花的;呼和浩特市赛罕区的奶牛合作社也一样，奶牛养殖是当地的主导产业。二是要按产业对合作社进行分类指导。果蔬、养殖、水产、林业、奶业、烟叶、茶业、花木、农机、油棉粮等产业的合作社都有自身发展的特点，有自己的合作社发展模式，如果一刀切地指导，往往会事倍功半。

(三)内生成长驱动

在调研过程中，一些合作社理事长和基层相关部门的负责同志告诉我们，“现在搞合作社研究，不能再去做要不要办合作社的研究，而是应该去探讨合作社的内部治理问题和成长问题，即如何使合作社做好做大做强”。的确，在合作社迅猛发展起来后，我们需要更多地关注合作社自身成长，关注合作社的内部治理。同样是在合作社发展初级阶段这个外部大背景下，有的合作社快速成长，有的合作社却形同虚设，这是很值得研究的。是什么样的内生原因使合作社成长出现如此巨大的差距，是内部资源整合(物质资本、人力资本、组织资本等)，核心能力培育(组织能力、经营能力、技术能力、制度设计、战略创新等)，还是服务功能拓展(产前农资服务、产中技术信息服务、产后加工销售服务等)? 在合作社发展的外部环境得到明显改善、外部支持力度显著提高的情况下，合作社的内生成长驱动机理需要进行好好总结与改进，而不是一味简单地强调政府加大支持合作社的力度。

(四)利用社会资本

农民专业合作社被经济学家质疑的原因之一是其制度设计激励不足且交易成本过高，但是由于合作社扎根在农村，可以利用乡土社会的一切社会资本。我们要充分利用农村社会资本来降低农民专业合作社的组织成本，增强合作社的稳定性。举个例子，在理事长的选择上，本来资本数量可以体现出持有人的经营能力，但是农民专业合作社里大家的资本额都差不多，怎样才能选出有经营能力且有动力去搞好合作社的带头人呢?农村社会资本起着关键作用: 农村是一个熟人社会，每个孩子都是人家看着长大的，一个人经营能力的强弱村里人都心知肚明，连其品德与习性都了如指掌，广大农户很容易推选出一位出色的经营者，这里不需要资本来传递信息;此外，这位经营者也承受着压力，他不敢乱来，若有能力，他会出来带领大家致富，没能力就让贤;在农村，口碑与面子很重要，是一种约束，也是一种激励，这从许多合作社理事长在谈到自己的使命感中就可以感觉到。除了上面提到的激励作用外，农村社会资本还可以保证社员对理事长的信任，增强理事长对合作社发展的信心等，所以我们在推进农民专业合作社发展过程中要注意发挥农村社会资本的作用。

(五)上下系统支持

当前我国农民专业合作社发展面临着技术(融资、税收、监管、运营)、制度(外部、内部)、文化(定位、评价、宣传)三个层面的问题，呈现出从户间合作向社际联合迈进、从单一功能向多种功能拓展、从横向合作向纵向合作深化、从传统合作向新型合作演变、从百花齐放向产业分化过渡、从弱外部性向强外部性延伸的趋势。合作社复杂的发展局面需要我们进行全面、系统、深入的思考，合作社的发展也需要有一个系统工程的支持。一方面，需要自上而下进行制度设计，协调各方利益，实现良好的博弈均衡态势;另一方面，需要有自下而上的基层创新，尊重基层首创精神，发挥其主观能动性，要尽量让他们自己在农民专业合作社的制度安排和治理结构设计上进行探索，而不应该给予基层条条框框。

第四篇：当前我国学前教育事业发展面临的主要问题及...

当今我国学前教育事业发展面临的主要问题及政策导向

（一）华东师范大学学前教育与特殊教育学院

朱家雄

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010—2020)(以下简称《教育规划纲要》)颁布近两年来,我国政府以特别的关注和前所未有的投入在推进着学前教育事业的发展.然而,要在接下来的8年时间内完成基本普及学前教育、重点发民农村学前教育的任务,有质量地解决“入园难、入园贵”的问题,是有相当大的难度的.其成败与否取决于多种因素,而有关的政策导向和解决问题的策略等是否正确和到位则是主要因素.完成《教育规划纲要》规定的任务所面临的主要问题

在接下来的8年时间内,要在全国范围内完成《教育规划纲要》所规定的各项任务,必须先搞清楚当前我们所面临的主要问题是什么,才能集中资源和力量来解决这些问题.《教育规划纲要》规定”到2020年,普及学前一年教育,基本普及学前两年教育,有条件的地区普及学前三年教育”,具体的指标是一年的毛入园率要达到95%,两年的毛入园率要达到80%,三年的毛入园率要达到70%,在园幼儿人数将达到4000万.要完成这个“基本普及学前教育”的任务，重点和难点都在中西部地区，特别是在中西部偏远的、经济欠发达的农村地区。

在我国，不同地区的教育资源之间的差距在扩大。近些年来，尽管经济欠发达地区的教育经费投入的增长速度似乎要高于经济发达地区，两者之间的相对差距在减小，但是绝对差距仍在扩大。根据教育部《2010年全国教育经费执行情况统计公告》，全国普通小学生均公共财政预算公用经费最高的北京市已达到5836.99元,而最低的贵州省仅为579.26元,前者是后者的10倍多。公告虽然没有提及学前教育的人均经费，但可以想象，差距可能更大。在这种情况下，不同地区在完成“基本普及学前教育”的任务时会面临完全不同的情况。就这一点而言，国家需要集中资源和力量解决中西部农村地区的“基本普及学前教育”问题。

在我国，同一地区不同儿童享有的教育资源之间的差距也在扩大。以城市为例，由于城市化进程快速发展，大批农民带着他们的子女进入到城入来，开始了他们的新生活。但我国原有的城乡二元体制没有为这些农民工子弟提供包括学前教育在内的教育资源，至少没有提供和城市儿童同样的教育资源。随着农民工人数以及他们留城时间的增加，城乡二元体制可能会带来越来越多的问题，甚至会成为国家稳定和社会安全的隐患。就这一点而言，国家需要集中资源和力量解决如何相对合理地化解由于城乡二元体制造成的学前教育资源不均衡问题。

在我国，城乡教育 资源泉之间的差距也在扩大。有研究表明，由于工资、编制等问题，各级各类教师越来越集中在城市，特别是大、中城市。即使是农村的教师，也越来越集中在乡镇或公路沿线地区。而在农村，完小以下的小学教师编制严重不足，幼儿园教师的编制更加稀少。《教育规划纲要》规定，要“采取多种形式扩大农村学前教育资源”，要“发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园的示范指导作用”，问题是乡镇中心幼儿园，尤其是村幼儿园的学前教育资源是否能有效到位？在那里，有资质的幼儿园教师到底有多少？据报道，我国如要完成《教育规划纲要》规定的任务,在未来的8年中还需增另80万名左右的幼儿园教师.就这一点而言,国家需要集中资源和力量解决乡镇和村学前教育资源的配置问题,特别是乡镇和村的幼儿园教师问题。

要从宏观的角度思考学前教育问题

学前教育对于儿童身心健康、习惯养成和智力发展等固然具有重要价值；遵循幼儿身发展规律，坚持科学保教方法等，固然是学前教育工作者的行动准则。但是，只是这样去理解学前教育，去实施学前教育是远远不够的，因为学前教育还涉及“为什么”这一根本性的问题。

对于“学前教育为什么”这一问题，仁者见仁，智者见智。笔者认为，在谈及这个问题时，如果离开当前我国的政治、经济、社会和文化，泛泛而论，是没有意义的。当今我国政府以特别的关注和前所未所的投入推进学前教育事业的发展，主要原因是从宏观层面上看到了学前教育对于改善民生以及构建和谐社会的价值。

《教育规划纲要》指出，要“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平”。

学前教育虽然不是义务教育，但它也是当今我国正在大力建设民主法制、公平正义、安定有序、人与自然和谐相处和谐社会的一个重要内容。当前，我国正在加快推进以改善民生为重点的社会建设，包括发展社会事业、扩大公共服务、协调利益关系、完善社会管理、调理社会矛盾、促进社会公平正义。把促进公平作为国家基本教育政策，旨在通定这样的政策导向，兼顾不同部门、不同地区、不同阶层群众的利益，妥善处理新的历史条件下的人民内部矛盾，依法建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平等为主要内容的社会公平保障体系，使公平正义能体现在包括学前教育在内的各项活动的起点、过程和结果之中。

事实上，世界上有不少国家的政府都将学前教育的价值主要放在维护社会公平正义、消除社会不和谐因素等方面，并将此价值取向作为制定有关学前教育政策的依据。例如，在美国，政府出钱举办的学前教育机构都是为穷人服务的，而政府制定的教育目标中，与学前教育有关的只有一务：为入小学做好准备。美国没有将学前教育归入义务教育，国家之所以出钱办学前教育机构，主要是对处于弱势地位的学前儿童进入补尝性教育。因为没有这样的补偿性教育，那些儿童在上小学初期就可能会学业失败，就可能会辍学；因为没有这样的补偿性教育，以后政府就要花费成倍甚至更多的钱去发救济金，去应对犯罪，去建造监狱。相反，有了这样的补偿性教育，社会不稳定的因素就在部分被 扼杀在萌牙之中。数十年来，历届美国政府都因有这样的思路而出钱办学前教育。事实证明，这样的做法是成功的。当初在美国，许多学者和专家，特别是有儿童发展理论背景的学者和专家都反对政府这样做，甚至掀起了一场反对政府这样做的运动，但是在“什么为‘大’，什么为‘小’”的道理面前，这些学者和专家不得不向政府“靠拢”。在2009年版的，〈〈适合儿童发展的教育实践（第三版）〉（DAP）中，曾经竭力反对政府这样做的全美幼儿教育协会（NAEYC）所发表的新的声明也开始接近政府对学前教育的态度，支持政府和推行的相关行动。

“什么为‘大’，什么为‘小’？”不用细说，宏观为大，微观为小；社会的根本利益为大，学前教育本身为小。

用有限的教育资源做些什么 我国不是一个教育资源十分丰富的国家，我们是在运用占全世界比例极小的教育经费教育着占全世界大约五分之一的人口。在这样的现实面前，我们应该对当今我国学前教育事业发展有怎样的思考应该确定怎样的学前教育政策导向？应该如何集中资源和力量去解决急需解决的主要问题？

笔者认为，在〈〈教育规划纲要〉〉规定的期限内，我国学前教育急需解决的主要问题是：

有效地推进我国中西部农村地区学前教育的普及工作，不仅包括教育经费和园舍的落实，而且包括教师的配置。对于能够安心在最基层的农村从事学前教育工作的教师，要给予政策上的倾斜支持，包括地位和待遇；要提供充裕的教育教学资源，包括切实可用的教育教学材料和培训。

有效地为我国大，大批进城的民工子弟提供适合他们的学前教育，使他们能在最短的时间内、在最大程度上适应城市生活，逐渐融入新的生活。对于为这些民工子弟提供学前教育的机构，不是采取歧视、蔑视的态度，更不要简单随意取缔，而要给予政策上的倾斜支持，扶持其发展与成长，使之逐步走向正轨。通过政策导向，打破业已形成的“利益链”，切实改变“优质学前教育资源”被“垄断化”和稀缺化“的局面，大力发展普惠性公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园，使原本不该出现的“入园难、入园贵”问题从源头上得以解决。

当今我国学前教育事业发展面临的主要问题及政策导向

（二）华东师范大学学前教育与特殊教育学院

朱家雄

要在全国范围内完成，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010——2020年）》（以下简称《教育规划纲要》所规定的各项任务，我们急需集中资金源和力量解决的问题是：合理化解由于体制、机制造成的学前教育资源不均衡问题；全面普及学前教育，特别是中西部农村地区的学前教育。在国家、地区等各层面上，为完成《教育育规划纲要》所规定的各项任务而制定的政策，其聚焦点是否准备确，力度是否到位，可操作性能否得以保证，都直接关系到这些任务能否顺利完成。

包括学前教育政策在内的任何政策并非普世真理的展现，而是解决现实问题的“杠杆”。既然当今我国学前教育面临的主要问题是全面普及学前教育，特别是中西部农村地区的学前教育，难点在于如何突破学前教育资源短缺和不均衡所产生的问题，那么在制定有关政策时必须找到“杠杆”的“着力点”，并把握用力的“方向”和“力度”。

制定政策，特别是在宏观层面上确定政策的基本导向，要取决于多方面的因素。当今，在制定学前教育政策时，我们首先应该想到的是：在现有条件下，要完成《教育规划纲要》所规定的各项任务，“学前教育应该怎么样”“学前教育需要怎么样”“学前教育可以怎么样”，以及如何协调好这三个“怎么样”之间的关系。

学前教育应该项怎么样

“学前教育应该怎么样”，这是一个“仁者见仁，智者见智”的问题。

大凡学院派的学者都要会勾画一些美好的蓝图，倡导学前教育应该按照“浪漫主义“的路线去发展，他们的基本思路是”学前教育有其固有内核”“学前教育必须遵循其基本规律 ”，即使他们的主张在学前教育育实践中遭遇诸多挫折，他们也依然会坚持续，毫不妥协，并以“教育是一个需要理想的事业”加以自勉。

大凡有战略眼光的政治家都会将包括学前教育在内的教育看成是其政治行为中的一个“砝码”，其“行政一盘棋”中的一个“棋子”，当作是增强国家实力、维护社会稳定和协调各种关系的手段，他们会主要关注其政治利益，并不会太在意“学前教育本身应该怎么样”。

大凡没有很大权势和很多财产的家长都要会将学前教育看成是“起跑线“，尽管“不要让孩子输在起跑线上”已经成为一句被人批评的口号，但是他们依然买它的“帐”；他们很无奈，他们也会认同“应该将快乐的童年留给孩子”，但是他们更担忧自已的孩子，“有了现在的快乐也许就会失去一生的快乐”。

学前教育需要怎么样

“学前教育需要怎么样”，这也是一个可以有多种回答的问题。大致上讲，有社会需要，有家庭需要，有幼儿需要等。这里不说社会需要和家庭需要，只是说一下幼儿需要。

就学前教育而言，任何人都无法准确而又详尽地了解幼儿究竟需要什么，也许从人的本性来说，幼儿需要快乐（其实每个人都需要快乐）。应该看到的是，不同处境的幼儿对于学前教育有着不同的需要。当然，幼儿对于学前教育的需要不仅应该包括自身内在的需要，也应该包括为其一生生涯奠定基础的需要。

既然当今我国学前教育面临的主要问题是全面普及学前教育，特别是中西部农村地区的学前教育，那么我们不妨来探究一下中西部农村地区的幼儿主要需要什么。

在讨论这个问题的时候，我们不妨先来看一个案例： 在课题研究中，有个题为“创建中国农村婴幼儿综合发展基地”的研究引起了课题评审者的质疑：“这个项目是面向农村的，但是在农村如何来推动早期教育的发展，这是一个很大的话题。在农村人均收入很低的情况下，让他们花钱去买个充气的游泳池，再买个圈套在孩子的脖子上，然后进行游泳训练，这可行吗？有必要吗？再说农村孩子的动作能力本身就发展得非常好。孩子们在河里游游泳，在田野里跑跑步，他们很自然、很松弛的。回家的路上三三两两结伴行走，路边停下来采采野花，这些孩子心灵舒展的程度要比城市里被关起来训练的孩子好得多。人的成长环境本身是要讲自然的，我们城市在这方面已经做得很不够了，现在为什么又要把农村孩子拥有的一点自然的东西剥夺掉？”

这个案例可以引发我们一系列的深思：

农村幼用的需要究竟是什么？他们更需要游泳圈还是鸡蛋？是更多地玩，还是学点东西？

人的需要往往是与“缺少”联系在一想的，缺少什么，就会渴望什么。农村的幼稚儿特别是偏远地区农村的幼稚儿缺少的是什么？渴望的又是什么？美国国家研究院早期教育委员会在本世纪初发表的题为“渴望学习”的研究报告指出：“儿童一出世就渴望学习。”“在没有任何一种课程或教学模式被证明是完美的情况下，幼儿接受精心策划的、课程目标明确又能整合各个领域学习的优质早期教育，将使他们掌握更多更好的学习技能，为适应下一阶段学校教育的复杂要求打好基础。如果儿童生活在贫困、母亲受教育水平低、母亲患有抑郁症等可能限制他们获得充分的学习和发展机会及资源的家庭中，往往会面临学业失败的危险。但是，如果他们能接受精心策划的优质的早期教育，就可能获得成功。”优质的学前教育课程应该让儿童学些什么呢？美国国家研究院早期教育委员会在提出这个问题时，主要关注幼儿阅读、数学和科学等内容，因为他们认为在这些领域里儿童“能够学习的东西要比我们了解的更多”。我们可以从这个主导美国学前教育方向的研究报告中看到，在美国争议了多年的话题终于有了“一锤定音”的结论。

对于当今我国农村地区，特别是偏远农村地区的幼儿，是关注他们自身的经验重要，还是给予他们优质的课程重要？

作为学前教育工作者，谁都不会赞同“幼儿教育小学化”。但是，反对幼儿小学化，并不是不分青红皂白地去反对幼儿阅读（包括阅读一些文字）和做运算，这样做并非在帮助那里的幼儿处缩小与城市幼儿之间的差距，并非在帮助处于弱势地位的幼儿缩小与城市中产阶层以个家庭的幼儿之间的差距，反而会导致原本就存在的差距继续扩大。我们应该看到，只要有优质的课程和称职的教师，让农村的幼儿进行早期阅读和运算并非坏事，这恰恰是那里的幼儿所需要要的。

而今，我国的农村学前教育似乎正在亦步亦趋地追随着发源于城市公立教育（特别是城市公立教育中的示范性教育机构）的现成体系。如若我们制定的政策支持这样的状况存在，那么这究竟是好事还是坏事？

学前教育可以怎么样 “学前教育可以怎么回事样“这对于当今我国需要作出巨大努力去普及学前教育的地区而言，恐怕不会是一个有多种回答的问题。道路理很简单，是那些地区举办学前教育的条件使然，这无法回避和掩饰：

这些地区缺少有资质的幼儿园教师，甚至根本就没有合格的幼儿园教师；这些地区的幼儿园教师基本难以得到培训的机会，即使获得了短期的培训机会，也基本解决不了他们难以成为称积教师的问题；这些地区的家长接受教育的程度一般不高，他们对教育自已的孩子一般不会具有优势；这些地区的幼儿由于缺少早期教育的机会，一般在阅读、数学和科学等学习方面的能力较差，甚至很差；这些地区的经济状况相对较差，各种信息相对闭塞，教育资源相对匮乏，甚至极度匮乏。

什么样的条件办什么样的教育，学前教育也一样。这是思考“学前教育可以怎么样“的基本出发点之一，脱离了这个基本点，再好的想法也只是”纸上谈兵“。

由此，我们在思考当今需要普及学前教育的许多地区的“学前教育可以怎么样“的问题时，应该有以下一些基本思路：

如何为那里的教师提供适合他们的课程？这样的课程对幼儿而言，能改善他们所处的弱势地位，能帮助他们为上小学打好基础，解决上小学的困难甚至辍学等问题，而不是在泛泛意义上去反对“幼儿教育小学化”，让缺乏专业知识和技能的教师始终处于云里雾里，无所适从。

如何为那里的教师提供适合他们的课程？这样的课程对教师而言要具有“易操作性”。换言之，这样的课程不是简单地将小学的教学内容下放到幼儿园，而要体现幼儿教育的特点；这样的课程无需太高准入门槛，无需太多培训要求，能让教师只通过简单的培训就能上岗，就能“保底式”地实施教学。

如何为那里的教师提供适合他们的课程？这样的课程既要有教育价值，又要低成本、低消耗。

当今我国学前教育事业发展面临的主要问题及政策导向

（三）华东师范大学学前教育与特殊教育学院

朱家雄

政策是有“时效性”的，政府在一定时间内的历史条件和国情下需要推进特定的政策，并以此确定期望达成的阶段性目标、为达成目标而需要完成的任务、必须遵循的行动原则以及与此匹配的步骤、措施和工作方式。政策是国家最高利益的观念化、主体化和实践化的反映，包括学前教育政策在内的教育政策也不例外。

政策是有“正误性”的。历史的经验告诉我们，正确的教育政策能推动教育事业的健康发展，错误的教育政策则会导致教育事业走向歧路，甚至毁坏教育事业。

正确的教育政策基于两个基本点：历史条件和国情，离开了这两个基本点，教育政策就有可能导致谬误。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010——2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）有关学前教育的政策是基于这两个基本点制定的。

向社会弱势群体倾斜是当今发展我国学前教育事业的主调

在当今我国政治、经济、社会发展的历史条件下，概据我国特定文化背景下的国情，向社会弱势群体倾斜应该是当今发展我国学前教育事业的主调，学前教育政策的制定应该朝着这个方向推进。

所谓倾斜，指的是政策导向侧重于某一方面。《教育规划纲要》已经明确规定“基本普及学前教育”“重点发展农村学前教育”“对家庭经济困难幼儿入园给予补助“等，这些都是政策上规定学前教育向社会弱势群体倾斜的条文。

倾斜往往是不“平”、不“正”的，就是“故意往一侧斜去”，这样做的目的也许是为了更“平”、更“正”。例如，“给有户籍的幼儿入园给予补助”似乎是个“公平”的策，但是这是“城乡二元体制”，造成的一个现状，在社会经济发展到一定水平的背景下，在城市化进程中，在贫富差距拉大的情况下，这就是一个不公平的教育政策；相反，“对家庭经济困难幼儿入园给予补助”看似是个“不平不正”的政策，但是体现的则是政府要通过“二次分配”缩小社会贫富差距，化解社会矛盾和冲突，保持和促进社会和谐与稳定，应该说，这在最大程度上体现了公平。又如，“发展城市与农村学前教育并举”似乎是个“公平”的政策，但是当今我国城市的学前教育处于优势地位，农村的学前教育处于劣势地位，“并举”的政策只会造成优势的更优势，劣势的更劣势，这就是一个不公平的教育政策；相反，“重点发展农村学前教育”看似是个“不平不正”的政策，但是体现的则是政府将解决“三农问题”放在行政的首位，这样的政策为的是缩小城乡差距，提高农民的教育水平和生活质量，保持和促进社会和谐与稳定，应该说，这在最大程度上体现了公平。谁是优势群体，谁是弱势群体

既然学前教育政策应该向社会弱势弱群体倾斜，那么我们就应该首先分清楚谁是优势群体、谁是弱势群体，然后才能有效地解决如何倾斜的问题。

优势群体与弱势 群体是两个相对的概念。

一般而言，在城市中，相对于城市中产阶级以上的人群而言，城市贫民及其子女是弱势群体；相对于城市居民而言进城打工的民工及其子女是弱势群体；相对于有文化和技能的民工而言，缺少文化和技能的进城打工的民及其子女是弱势群体。相对于生活在城市的一般儿童而言单亲家庭的儿童、残障儿童等是弱势群体。

一般而言，在农村，相对于生活在富裕地区的农民及其子女而言，贫困地区、边缘地区的农民及其子女是弱势群体；相对于居住在乡镇的农民及其子女而言，居住在村庄的农民及其子女是弱势群体；相对于有劳动力的农民及其子女而言缺少劳动力的农民及其子女是弱势群体；相对于家长在身边的农民子女而言，留守儿童是弱势群体。

包括学前教育在内的教育政策向弱势群体倾斜，不仅是因为他们也是公民，应该享受公民应有的公平的受教育的机会，而且是因为他们相对缺少教育，缺乏资源，是因为他们由此而缺乏社会竟争力，从而可能导致贫穷和处境不利状况的代际循环。

包括学前教育在内的教育政策向弱势群体倾斜，解决的是社会和谐稳定的大事，在社会经济发展到一定水平的时候，不改善弱势群体的生存状况，不解决他们改变自身命运的途径——教育的问题，社会和谐与稳定是难以实现的。

任何政策的制定都不可能使所有的人受益。换言之，任何一项政策总是会让部分人群受益，让部分人群不受益甚至受损。由此，在思考我国学前教的有关政策问题时，我们要时时将立场转移到弱势群体一边，使他们能从政策的倾斜中受益。

将制定与实施政策的立场真正转移到弱势群体一边 将立场转移到弱势群体一边，通过政策的制定与实施让弱势群体真正受益，这在学前教育实践中应该如何落实呢？

美国学者理查德.乔治曾说过，“所谓公正，就是指给予每个人应得的权益，对可以等同的人或事物平等对待。对不可等同的人或事物区别对待。不管是优势群体还是弱势群体，都有接受学前教育的权益，但是对于弱势群体实施的学前教育应该与优势群体有所不同，并通过政策使这样的不同得到保障，否则就有可能出现看似公正实质并不公正的事情。要将立场转移到弱势群体一边，我们需要清楚地认识到这一群体的幼儿缺少的不是“自发的、自主的、自选的，满足自身兴趣和需要的游戏”（也许他们中的不少人在一日生活中已有的主要就是学者们所谓的本体性游戏），他们最需要的是做好“入小学准备”，主要是在语言、逻辑思维等方面的准备，而不只是行为习惯、学习态度等方面的准备。因此，旨在解决这一问题的政策应该趋向于保证处于弱势群体的儿童在入小学前做好入学准备，给予必要的、有效的“补尝”，在他们入学后不会因为学习成绩落后而辍学，特别是要能保证他们在入学后的最初几年中学习成绩不落后，以免他们丧失自信心。

由此，在为弱势群体制定和实施政策时，要强调的是统一的、确何底线的“课程标准”，要强调的是目标清晰的教学内容和材料，要强调的是可以测量的“评估手段和方法”。基于这样的思考，对属于弱势群体的幼儿，通过政策去反对他们阅读、理解文字和运算，反对他们去使用读本和操作材料等，那是“本末倒置”的。基于这样的思考，通过课后学校、辅导班等额外辅导帮助处境不利或能力有限的儿童增加受教育的时间，为有特殊需要的儿童开展个别化教育计划等，都是可以采取措施；相反通过政策不分青红皂白地“封杀”，这样的做法是不可取的。

要将立场转移到弱势群体一边，我们需要清楚地认识到弱势是相对而言的，要舍得将教育资源投入到真正需要投入的地方。谁都知道，越是贫困的人群，他们对于改变现状的需要越为强烈，对于改变他们现状的能力就越为薄弱。在2002年，美国总统布什曾签署过一个《不让一个儿童落后法案》，明确提出联邦政府能够而且必需缩小处境不利儿童与同龄人之间的成绩差距，确保所有儿童在学业上都能进步，其基本保障就在于将教育资源配置到最需要的地方。即社会弱势群体所在的地方。与一些发达国家相比，我国学前教育的资源匮乏，因此更应该将有限的资源集中投在最需要投入的地方，为社会弱势群体排忧解难。

由此，在为弱势群体制定和实施政策时，要切实为最需要教育经费和资源投入的地方解决的问题，要“雪中送炭”，不要“锦上添花”。具体地讲，公共教育资源的投入主要应该是普惠性的，而不是“窗口型”的，要用以保住“底线”“不让一个幼儿被落下”，而不是用以“示范”，以表“政绩”。基于这样的思考，我们可以这样认为，对于为弱势群体的幼儿举办的学前教育机构，政府如果因为其有些方面不符合“质量标准”加以取缔，而不是给予支持和扶持，相反，将大量的教育资源投入“高品质”“高水平”的教育机构，为少数优势群体服务，那是“本末倒置”的。例如，在落实“重点发展农村学前教育”的政策时，若是将公共教育经费主要投入到乡镇中心幼园的建设中，看似在落实这个政策，却有“将教育不公平向农村延伸”的“嫌疑”，因为从占据比列不大的公立中心幼儿园中真正受益的主要会是乡镇中相对“有钱有势”的优势群体，而不是生活在村庄里真正需要资助的贫困的农民及其子女。

第五篇：当前金融监管面临的挑战及政策建议

当前金融监管面临的挑战及政策建议

2015年以来，国内外金融市场波动加剧，国内股市巨幅波动、汇市动荡、银行坏账激增、以P2P为代表的互联网金融风险不断积聚，系统性金融风险大幅度上升，由此暴露出当前的金融监管构架以及不适应国际金融环境和国内金融业态变化的新形势，难以实现风险监管全覆盖，严重影响金融市场配置资源的“决定性”作用。

当前金融监管面临的挑战

近年来，我国金融市场的发展速度明显加快，市场化、创新化、网络化、数字化、国际化程度不断提高，对当前的金融监管体制提出众多挑战。

金融市场化进程不断深化，对部门分割的监管体制提出挑战。当前，随着我国金融机构、资本市场的市场化改革不断深入，尤其是利率市场化进程加快、汇率弹性进一步扩大，金融市场更加开放，资本项目逐步开放，互联网金融兴起，金融市场竞争加剧；金融市场与实体经济之间的联动和传导效应不断增强，金融体系的顺周期波动和跨市场风险传播效应显著加大，这对现行各管一方的部门分割监管体制带来重大挑战。

金融混业化经营趋势不断加强，对分业监管模式提出挑战。随着金融创新产品逐步丰富，影子银行迅速崛起，理财、基金、投资，进入资产管理时代，银行业、证券业、保险业金融机构之间相互渗透和交叉的趋势不断增强，金融控股公司（集团）介入多种业务领域；股市、债市、汇市、期货等不同市场之间的联动性在显著增强，金融风险的复杂程度日益提高，目前的分业监管模式日益显露出监管空白、滞后和失灵的问题，已不适应现代金融混业经营的发展需要。

金融创新层出不穷，对机构为主的监管方式提出挑战。当前，中国金融市场基于互联网、移动互联、云计算以及大数据处理等科技进步所推动的金融创新层出不穷，“互联网+金融”出现越来越多跨行业、跨区域、跨市场的快速扩张，跨市场金融产品以传统或互联网金融形式迅速发展，极大地促进了金融混业经营。互联网金融和影子银行等金融创新加强了金融业各个子行业的风险传导和交叉，现行以机构为对象的监管方式和监管协调能力已经跟不上金融创新的快速发展。

金融网络化、信息化、数字化发展，对传统的监管手段、监管能力提出挑战。随着互联网、大数据等信息技术的快速发展，使各金融市场之间和不同金融业态之间的关联性更加紧密，呈现更加复杂的网络特征和联动关系。金融业务的交叉运行、金融信息在不同市场间的快速传递，使得金融交易对信息透明度的要求大大提高，受制于监管机构分设等因素，金融业综合统计、信息共享和大数据建设滞后，导致金融监管缺乏对全面数据的支持和对大数据监管手段的运用。

金融国际化的强化，对监管协调与合作提出挑战。随着中国金融体系开放程度日益加大，汇率市场化改革不断推进，资本项目逐步开放；人民币加入SDR，离岸人民币市场快速发展，人民币国际化进程稳步推进，作为全球金融市场的一部分，中国金融市场的外溢效应，以及与国际金融市场的联动效应加强。特别是自贸区账户促进跨境资金池管理和资金进场的自由度加大，跨境资本双向流动加大，在岸和离岸人民币的联动性增强，导致人民币汇率市场的巨幅波动，不仅对我国经济金融平稳运行产生的冲击和影响，而且对国际金融市场造成影响。因此要求加强国际监管合作，对跨境资本流动进行宏观审慎监管。

当前分业监管模式存在的主要问题

监管真空、监管重叠和监管套利等问题突出。当前，影子银行、伞形信托、各类地方性资产交易平台、以P2P为代表的互联网金融，作为金融创新的产物，跨越了银行、证券、信托、基金、保险等多个领域，并不断突破监管边界，属于三不管地带，造成监管空白、监管漏洞很大。另一方面，有些交叉性影子银行产品同时归属于多个监管当局，造成重复监管问题。此外，不同业务的监管标准不

一、强度不同也会促使市场主体采取套利行为。

监管割据，难以协调。当前的分业监管体制下，首先各监管机构目标各异，部门法律法规分散，信息沟通协调不畅，缺乏达成一致行动的决策和执行机制，不利于建立宏观审慎管理与微观审慎监管相统一；其次，分业监管导致“地盘意识”，银、证、保监管部门各管一摊，不希望别人插手自己的监管对象，也不希望自己的监管对象介入其他领域发展，导致很多有利于提升金融体系效率的创新难以推进。第三，三会以各自行业的改革发展为己任，倾向于做大行业（机构和市场）规模，做高市场（价格）指数，直接推升社会融资规模和资产价格泡沫，实际充当了行业的保护者。因此跨界的监管协调成为难题。

宏观审慎监管缺位。首先，宏观调控的有效性有赖于审慎监管工具配合。当前货币政策与审慎监管分离，宏观审慎政策框架与金融监管缺乏政策协同性。各金融监管部门存在越界实施宏观调控的冲动，与中央银行缺乏沟通，容易形成政策叠加或政策背离，影响金融调控效果，导致金融部门缺乏对系统性风险的整体评估、协调与有效应对。中央银行虽然负责金融稳定，却缺乏相应的监管信息、监管手段和有效的宏观审慎政策工具，呈现典型的“顺周期”监管，未能有效实施“逆周期”的宏观审慎管理的性，无法有效平准金融市场波动。

其次，基于权力与责任对等的激励兼容原则，当前监管与救助职能分离将导致金融监管和救助过程中存在严重的道德风险和软预算约束。一方面，中央银行作为“最后贷款人”承担金融机构最后救助的无限风险，却没有相应的监管权力，从而挫伤央行的系统性风险应对和危机救助能力；另一方面，基于央行无限救助又会鼓励监管部门放宽监管标准，催发通货膨胀和资产泡沫，造成金融体系更严重的道德风险。

金融消费者保护缺位。由于三会既承担了“发展”金融事业的责任，又承担了微观审慎监管与金融消费者保护责任，本身就存在利益冲突，不可避免存在“监管者俘获”现象，难以为了保护金融消费者和中小投资者的权益而对金融机构“严加看管”。此外，金融监管者集规则制定与执行于一身，重发展轻处置，对破坏市场规则的犯罪行为调查和处罚不力。

金融信息不畅。信息和数据是进行宏观审慎评估和制定宏观审慎政策的基础，统一共享的金融业综合统计体系、大数据平台是宏观调控和金融监管有效实施的基础。分业监管体制下，金融基础设施、金融统计系统割裂分散，不能基于统一共享的金融基础设施与金融统计系统获得充分的监管数据，严重影响监管信息的可得性、完整性和系统性，在各类机构业务日趋融合背景下导致监管反应迟钝，金融风险的识别能力和危机预警能力难以提高，很难防范未来可能出现的系统性风险。

央地分层监管缺乏有效分工。近年来，随着小贷公司、担保公司、融资租赁公司等类金融机构以及互联网金融的快速发展，突破了中央监管的范畴，于是由各地“金融办”逐步承担了一些监管责任。由于缺乏相关的法规体系，地方金融监管部门又缺乏明确的法律地位、权利与责任界定，造成中央监管与地方监管职责不清。同时，一些地方金融办把“发展地方金融”作为重要任务，在一定程度上导致了利益冲突，对于很多金融乱象问题不敢管、不愿管，由此造成很多监管空白。

由于混业经营、金融创新、跨境联动等都已超越了现有的金融监管框架，我国的金融监管体制改革已成当务之急，需要构建适应于金融发展的金融监管体系，确保监管体制、监管方式、监管手段与措施与市场、机构发展保持同步。

完善金融监管的政策建议

按照党的十八大以来关于全面深化金融改革的重大部署，改革人民银行、银监会、证监会、保监会和外汇局分业管理体制，构建以宏观审慎政策框架为核心，货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管和行为监管相协调、统一的以综合监管和功能监管为重点的新型金融监管体制，以有效防范系统性金融风险，保障国家金融安全和稳定。

强化宏观审慎政策框架，加强货币政策与金融监管的协调。建立货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管协调统一的体制机制。宏观审慎政策框架旨在减缓由金融体系顺周期波动和跨市场的风险传播对宏观经济和金融稳定造成的冲击，为此需要在分析判断宏观形势基础上灵活进行逆周期调控，以防范系统性风险，维护金融稳定。宏观审慎政策制定部门在能够全面掌握统计数据和监管信息的情况下，负责宏观审慎政策、管理规则的制定，并赋予相应的审慎监管工具，对重要金融市场、资本流动（包括外债）制定宏观审慎管理规则，直接监管系统重要性金融机构、金融控股公司以及重要金融基础设施，疏通宏观货币调控传导渠道，防止出现缺乏沟通、政策叠加或政策背离的情况，进而影响调控的效果，提高货币调控和金融监管有效性，维护经济金融整体稳定。

建立外债和跨境资本流动的宏观审慎管理政策框架。一是加强对短期跨境资本流动的监测。建立统一全口径的跨境资本流动实时的信息采集、统计监测分析、评估系统和预警体系，提升数据分析的准确性、及时性和前瞻性，提高资本跨境流动监测分析和预警能力的信息与监测。二是调整外汇管理政策，对外债实施宏观审慎管理。加强经常项目购付汇真实性审查、收紧资本项目用汇管理，并加大对违法违规的执法力度；推出针对远期售汇的风险准备金、对境外人民币境内存放征收准备金等措施，加强对资本流动的监测。三是加强跨业、跨境的监管合作。国家外汇管理局应加强与中国人民银行、海关、商务部等多个部门的协作，通过建立联系会议制度和有效的信息共享和沟通平台，明确各部门监测职责、目标、手段，形成监管合力。

整合监管机构，完善金融监管协调机制。首先，构建国家层面的协调机制，强化在交叉性金融产品、跨市场金融创新等方面的协调。其次，建立权责对称的微观审慎监管与危机救助机制，使机构监管职能与最后贷款人（金融稳定）职能协调一致，日常监管和危机救助的统一，建立监管与救助统一、长期目标与短期利益协调的金融管理体制。第三，平衡金融稳定与金融创新发展诉求，提高宏观审慎管理的有效性，整合分散在各部门的风险处置职能与工具，建立多种类型金融机构和各金融市场监管职能联动配合的危机中段监测和控制机制，建立及时有效的危机应对和处置制度。第四，推进跨业、跨境的监管协调与合作，提高危机应对的有效性，提高监管的时效性和有效性。

加强行为监管，完善监管功能。当前，参与金融交易的消费者快速增加，金融消费者维权意识越来越高，在这个金融业深化发展、金融业国际竞争日益激烈的关键期，加强金融消费者保护的重要性日益突出。借鉴国际上审慎监管与行为监管相分离的发展趋势，成立独立行为监管机构，加强对金融领域消费者和中小投资者的保护，严厉打击金融市场上的违法违规行为，规范金融秩序，以提振投资者对金融市场的信心，促进金融市场的健康有序发展。

完善综合监管、加强功能监管，改革监管方式。功能监管是从功能层面来划分金融活动类型，按照某项金融产品和业务的法律关系实质来实施监管，从实质大于形式的金融功能角度来设计金融监管体制，当前国际上的金融监管理念是从机构监管转向功能监管。借鉴国际经验，一是统一相同功能金融产品和相同业务属性金融服务的行为规则和监管标准，减少监管套利，避免监管真空。二是完善综合性监管，形成宽职能的监管队伍，在更多领域采取综合性监管，如对金融控股公司实行集团整体监管。

（作者单位：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所）