浅谈我国社会福利制度的改革和完善

第一篇：浅谈我国社会福利制度的改革和完善

1.不悔梦归处，只恨太匆匆。

2.有些人错过了，永远无法在回到从前;有些人即使遇到了，永远都无法在一起，这些都是一种刻骨铭心的痛!

3.每一个人都有青春，每一个青春都有一个故事，每个故事都有一个遗憾，每个遗憾都有它的青春美。

4.方茴说：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。”

5.方茴说：“那时候我们不说爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只说喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。”

6.方茴说：“我觉得之所以说相见不如怀念，是因为相见只能让人在现实面前无奈地哀悼伤痛，而怀念却可以把已经注定的谎言变成童话。”

7.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

8.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

9.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。

论我国社会福利制度的改革和完善

作者：刘翠霄

改革开放以来，国家对社会福利制度与社会保障其他项目（社会保险、社会救济、优抚安置等）逐步进行改革，到目前社会福利在保障范围、享受待遇的条件和待遇标准、福利资金的筹措等方面都有了较大的发展和完善，并逐步适应社会主义市场经济的需要，更好地发挥它促进经济发展，稳定社会的作用。

与此同时，我们也应看到，市场经济的迅速发展，对社会福利制度中不适应的情况表现出强烈的改革要求，逐步完善不适应市场经济发展要求的福利制度，是摆在立法者面前的一项严峻而艰巨的任务。

1.社会福利事业的改革与完善（1）社会福利企业

自党的十一届三中全会以来，社会福利生产在国家政策的扶持下，依靠社会力量，得以迅速发展，它在解决残疾人就业，改善残疾人生活，提高残疾人社会地位、促进社会安定团结、为国家创造财富，为开展残疾人职业康复等方面作出了积极的贡献。但是进入九十年代以后，由于社会福利生产发展的某些外部环境发生了变化，行业之间，企业之间竞争日益加剧，福利企业在激烈的市场竞争中不断处于劣势；“八五”期间，宏观调控政策和措施的出台，使一些福利企业举步维艰；价格、医疗、住房、养老保险制度的改革，都超出福利企业内部的消化能力；“三角债”的困扰、国家信贷规模的控制也使福利企业的发展受到严重制约。所有这些都使社会福利企业面临越来越严重的考验。

就社会福利企业自身来说，企业职工素质普遍偏低。有的福利企业管理人员素质不高，管理意识落1.“噢，居然有土龙肉，给我一块！”

2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壮如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着自己的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。

3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，简朴而自然。

4.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

5.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

6.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。1.不悔梦归处，只恨太匆匆。

2.有些人错过了，永远无法在回到从前;有些人即使遇到了，永远都无法在一起，这些都是一种刻骨铭心的痛!

3.每一个人都有青春，每一个青春都有一个故事，每个故事都有一个遗憾，每个遗憾都有它的青春美。

4.方茴说：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。”

5.方茴说：“那时候我们不说爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只说喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。”

6.方茴说：“我觉得之所以说相见不如怀念，是因为相见只能让人在现实面前无奈地哀悼伤痛，而怀念却可以把已经注定的谎言变成童话。”

7.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

8.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

9.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。

后，缺乏科学的管理方法和手段；有的基础工作薄弱，规章制度不健全，经济责任制不完善，没有切实的经营战略和长远目标；有的商品经济意识和市场观念不强，在新产品开发、新技术应用、技术改造、人员培训等方面措施不得力；部分民政直属福利企业内部的“大锅饭”和“铁饭碗”的机制没有得到根本改变。同时，各级民政部门现有的管理机构、管理方式和管理水平与目前福利生产的发展规模难以适应。管理粗放、管理不适应发展的需要，已经成为影响和制约福利生产巩固和发展的主要因素。

为此，民政部于1992年1月4日发布了《关于加强社会福利生产管理工作的决定》，该决定有以下几项改革内容：1.加强民政部门的宏观管理。各级民政部门要按照转变职能和政企分开的原则，设立统一的专门的行政管理机构；民政部门每年对社会福利企业进行一次检查和认定，把安置残疾职工的比例、残疾职工定岗和上岗情况以及残疾职工的劳保福利待遇作为年检的重要内容；加强福利生产管理费的征收和税收减免金使用的监督工作。2.落实和完善扶持保护政策。争取地方政府和有关部门的支持，对适合残疾人特别是盲人生产的产品，优先安排或调剂给福利企业生产。组织专家论证，逐步确定某些产品由福利企业生产。各专业银行和金融机构对福利企业贷款利息实行下浮20％的优惠。对福利企业所需原材料，由计划和物资部门保证供应。3.进行技术改造和产品结构调整。以国家产业政策为依据，调整产品结构，开发一批新产品和拳头产品；要发展创汇产品，形成一批外向型企业。民政部和地方民政部门每年从中募委资金中拿出1／3（1000万元），用于福利企业技改贷款贴息。4.重视人员培养和人才开发，不断提高干部和职工的管理素质和技术素质。6.强化福利企业管理。包括加强企业管理基础工作、抓好质量管理工作、搞好营销工作等。（2）公办社会福利机构

公办社会福利机构由于国家财力有限，因此首要的问题是覆盖面窄、保障范围小。就拿sos村来说，1.“噢，居然有土龙肉，给我一块！”

2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壮如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着自己的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。

3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，简朴而自然。

4.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

5.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

6.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。1.不悔梦归处，只恨太匆匆。

2.有些人错过了，永远无法在回到从前;有些人即使遇到了，永远都无法在一起，这些都是一种刻骨铭心的痛!

3.每一个人都有青春，每一个青春都有一个故事，每个故事都有一个遗憾，每个遗憾都有它的青春美。

4.方茴说：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。”

5.方茴说：“那时候我们不说爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只说喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。”

6.方茴说：“我觉得之所以说相见不如怀念，是因为相见只能让人在现实面前无奈地哀悼伤痛，而怀念却可以把已经注定的谎言变成童话。”

7.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

8.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

9.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。

我国目前在天津、烟台、齐齐哈尔等地建立了sos村，这三地共收养孤儿400余名；再说儿童福利院，诺大北京仅有两所儿童福利院。由此可见绝大多数孤残儿童或流落社会或由家庭抚养。公办社会福利机构是社会福利发展的终极目标，在国家财力不足的情况下，国家担保发展社区服务，填补社会福利机构之不足。因此，要发展社会福利机构最根本的是增强国力，这是一个长期任务。另外，对公办社会福利机构的组织、职权义务、收容人员的权利与义务等，除了《残疾人社会保障法》在第六章第43条作了原则性规定外，国家没有制定单行法规规范这方面的社会关系。缺乏有力的法律保障，是公办社会福利机构发展缓慢的又一个原因。因此，国家应加强公办社会福利机构方面的立法，明确规定在什么情况下应设立社会福利机构，收容人员的条件，提供哪些保障、解除收容条件、对有条件的收容人员的司法保护等等，用立法形式促进这项事业发展。（3）社会福利有奖募捐

社会福利有奖募捐由各地具体举办，各地将筹集来的资金按规定比例上缴、留成、使用，为地方社会福利事业发展作出了贡献。1994年12月民政部发布了《中国福利彩票管理办法》，对福利彩票的发行与销售、资金使用、监督与处罚等内容作了规定，使福利彩票的管理与运行有法可依。但是该办法第六章监督与处罚中三条规定过于原则，缺乏可操作性，最终影响该办法适用的社会效果。比较突出的问题是，按照民政部1994年12月发布的《有奖募捐社会福利资金管理使用办法》第8条第4款的规定：“社会福利资金主要用于资助为老年人、残疾人、孤儿服务的社会福利事业，帮助有特殊困难的人，支持社区服务和社会福利企业的发展。”但实际上，资金使用仅仅以“定期向社会公布募集资金的收入、支出使用情况”（《中国社会福利有奖募捐委员会章程》第19条第2 款）的形式告知公民，将会由于缺乏透明度和可信度而失去人们对它的支持。

社会福利有奖募捐是由国家组织实施、动员社会力量，筹集社会福利资金的公益活动，资金取之于1.“噢，居然有土龙肉，给我一块！”

2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壮如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着自己的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。

3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，简朴而自然。

4.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

5.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

6.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。1.不悔梦归处，只恨太匆匆。

2.有些人错过了，永远无法在回到从前;有些人即使遇到了，永远都无法在一起，这些都是一种刻骨铭心的痛!

3.每一个人都有青春，每一个青春都有一个故事，每个故事都有一个遗憾，每个遗憾都有它的青春美。

4.方茴说：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。”

5.方茴说：“那时候我们不说爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只说喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。”

6.方茴说：“我觉得之所以说相见不如怀念，是因为相见只能让人在现实面前无奈地哀悼伤痛，而怀念却可以把已经注定的谎言变成童话。”

7.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

8.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

9.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。

民、用之于民。各级社会福利募捐委员会及其职能机构的组成人员除了政府官员外，应该按一定比例吸收社会福利企业、公办社会福利机构、社区中群众推选出的代表参加，以强化资金收支的透明度和监督，使募集来的资金真正发挥它应发挥的功能。（4）假肢科研和生产

1979年9月公布的《按照专业化协作的原则，实行假肢标准零部件专业化生产的方案》和《假肢科学研究和新产品研制规划》，为提高我国假肢生产水平，促进假肢生产向现代化发展，保障残疾人使用安全，提高残疾人处理日常生活事务和参与社会能力，提供了法律保障。

我国有肢残人755万，他们当中需要安装假肢的约有45万，需要安装矫形器的约有14万人，合计约60万人。除民政部门直属的40多家国有假肢矫形器生产单位外，还有属于卫生系统、中外合资、外商独资及个体私营的约200 家生产企业。（注：张钰：《事关残疾人生命质量的大事》，《中国社会报》1996年7月17日第2版。）这200 家生产企业中有些不具备假肢业从业资格的单位和个人，获得了假肢与矫形器的装配营业执照，开办假肢企业，生产不合格的假肢和矫形器；还有人冒充“高级假肢技师”或“高级工程师”，骗取残疾人的信任。这些企业和个人的产品和行为严重地损害了残疾人的身心健康和人身安全。

假肢行业是为肢残人生产装配假肢、矫形器等康复器具的特殊行业。把现代科学技术引入假肢与矫形器行业，同时不断提高制作师业务水平，以达到适应现代化水平的标准，已成为事关残疾人生命质量的大事。1997年4月16 日民政部公布了《假肢与矫形器制作师执业资格制度暂行规定》正是顺应假肢生产规范化，科学化的需要和残疾人要求而制定的。它对于控制和制裁假肢生产中的违法行为、维护残疾人的合法权益将发生有力的保障作用。据《中国社会报》1997年7月8日报导，民政部将成立“全国假肢与矫形器执业资格考试委员会”，发布“考试办法”和“考试大纲”，并1.“噢，居然有土龙肉，给我一块！”

2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壮如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着自己的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。

3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，简朴而自然。

4.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

5.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

6.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。1.不悔梦归处，只恨太匆匆。

2.有些人错过了，永远无法在回到从前;有些人即使遇到了，永远都无法在一起，这些都是一种刻骨铭心的痛!

3.每一个人都有青春，每一个青春都有一个故事，每个故事都有一个遗憾，每个遗憾都有它的青春美。

4.方茴说：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。”

5.方茴说：“那时候我们不说爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只说喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。”

6.方茴说：“我觉得之所以说相见不如怀念，是因为相见只能让人在现实面前无奈地哀悼伤痛，而怀念却可以把已经注定的谎言变成童话。”

7.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

8.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

9.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。

在年底举行考试。并从明年起将推行注册假肢与矫形器制作师制度。2.职工福利的改革与完善

改革开放以来，对职工福利改革幅度较大的是城镇住房制度改革。这一改革的重大意义在于：一改过去把住宅作为福利进行无偿分配的制度，而将住宅作为商品纳入有计划的商品经济运行轨道，使其通过市场交换进入消费领域。这样会对社会生产、流通和消费发生重大影响，最终将改革城镇职工生活消费结构。住房制度改革将使职工用劳动收入等价交换所需住房，改变过去高福利、低房租的分配制度造成的种种弊端，反过来又推进住房制度改革。

此外，国家对职工福利基金提取办法也作了适当调整。职工福利基金是根据劳动保险条例的规定，由企业按职工工资一定比例提取，然后用于职工医疗费、丧葬费、生活困难补助以及集体福利设施等方面。国家机关、事业单位职工的福利基金几经改革，到1954年基本稳定下来。企业职工福利基金1969年以前按工资总额8％提取；从1969年起，按工资总额11％提取，并直接计入成本。1992年财政部发布的《关于提高国营企业职工福利基金提取比例，调整职工福利基金和职工教育经费计划基数的通知》规定：按规定列入成本的职工福利费，按职工工资总额扣除各种奖金后的14％从成本中提取。当前在企业职工福利基金的提取和使用上存在以下问题：一是提取的办法不合理。目前职工收入结构已发生了比较大的变化，奖金收入已占到收入总数的一半左右，如果按标准工资的一定比例提取福利基金，数额会很小；新老企业因年龄结构比例不同，因此在新企业，因年轻职工多，工资总额偏低，因之提取得少，而在老企业则提取得多，这样实际需要与提取额相差太大；二是使用的范围不科学。由于福利基金提取数额小，因此不能满足职工对基本集体福利设施的需求，例如幼儿园、托儿所、理发室、浴室等；一些不属于福利项目的费用如医疗费、丧葬费、独生子女补助又从福利基金中开支，尤其是数额庞大的医疗费，挤占了福利基金，使福利基金的使用1.“噢，居然有土龙肉，给我一块！”

2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壮如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着自己的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。

3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，简朴而自然。

4.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

5.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

6.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。1.不悔梦归处，只恨太匆匆。

2.有些人错过了，永远无法在回到从前;有些人即使遇到了，永远都无法在一起，这些都是一种刻骨铭心的痛!

3.每一个人都有青春，每一个青春都有一个故事，每个故事都有一个遗憾，每个遗憾都有它的青春美。

4.方茴说：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。”

5.方茴说：“那时候我们不说爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只说喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。”

6.方茴说：“我觉得之所以说相见不如怀念，是因为相见只能让人在现实面前无奈地哀悼伤痛，而怀念却可以把已经注定的谎言变成童话。”

7.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

8.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

9.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。

受到严重影响。针对以上问题，应采取以下对策：第一，在福利基金提取上，可以采取把职工福利分为共享和变动两部分，共享部分主要用于生活方面的需要，变动部分用于发展需要。共享部分按职工工资总额一定比例提取，变动部分从税后利润中提取。这样，经济效益差的单位可保障职工基本福利，经济效益好的单位可以为职工全面发展提供更多福利保障；第二，在福利基金的使用上，应将属于社会保险范畴的医疗费从福利基金中划出去，从社会保险基金中支付；独生子女津贴另行安排项目支出；各福利设施工作人员的工资并入职工工资，不应再从福利基金中支付。（注：《中国社会保障制度总览》，中国民主法制出版社1995年版，第1074页。）3.社区服务的改革与完善

社区服务业是在改革开放中发展起来的新兴社会服务业，是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇和居委会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业，是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业。

从1987年民政部倡导兴办社区服务业以来，社区服务在全国大中城市已初具规模，到1992年，各类社区服务设施已达11.2万个，为适应政府职能转变，企业经营机制转变，实现社会福利社会办作出了有益的探索。到本世纪末，社区服务业要达到如下目标：基本建成条件经济成分并存、服务门类齐全、服务质量和管理水平较高的社区服务网络。社区服务业产值每年要以13.6％的速度增长；每千人口拥有的服务网点要有很大增长，各类社区服务设施达到26万个；85％以上街道兴办一所社区服务中心，一所老年公寓、一所残疾人收托所和一所以上托幼机构。

为了实现以上目标，规范社区服务业，避免其出现随意性、主观性、不稳性的弊端，民政部、国家计委、国家体改委、国家教委、财政部、人事部、劳动部、建设部、卫生部、国家体委、国家计生委、中国人民银行、国家税务总局、中国老龄委十四家于1993年8月27 日联合发布了《关于加1.“噢，居然有土龙肉，给我一块！”

2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壮如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着自己的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。

3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，简朴而自然。

4.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

5.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

6.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。1.不悔梦归处，只恨太匆匆。

2.有些人错过了，永远无法在回到从前;有些人即使遇到了，永远都无法在一起，这些都是一种刻骨铭心的痛!

3.每一个人都有青春，每一个青春都有一个故事，每个故事都有一个遗憾，每个遗憾都有它的青春美。

4.方茴说：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。”

5.方茴说：“那时候我们不说爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只说喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。”

6.方茴说：“我觉得之所以说相见不如怀念，是因为相见只能让人在现实面前无奈地哀悼伤痛，而怀念却可以把已经注定的谎言变成童话。”

7.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

8.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

9.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。

快发展社区服务业的意见》。《意见》对社区服务业的任务、社区服务业的统筹规划、对社区服务业的扶持、社区服务业发展资金筹措、社区服务价格体系的建立、社区服务业的管理等问题作了原则性规定，具有重要的引导、指导作用。

但是，《意见》由于过于原则，因此只有指导作用，而没有规范作用，不能真正起到为社区服务业发展保驾护航的作用。这就需要将其中主要内容逐步制定成有约束力的、操作性强的规范性文件。例如，《意见》五中规定的“统筹规划社区服务业”，应对各级计划部门将发展社区服务业资金、劳动力、用地列入当地计划的条件、申请及审批程序、司法救济等问题按照社区服务所具有的社会福利性的特点作出于普通服务业要求不同的规定。此外，对社区服务业的扶持、价格体系等，也应从它所具有的福利性、群众性、服务性、区域性特点以及先社会效益后经济效益的开办宗旨出发，作出一些有助于它发展的规定。

1.“噢，居然有土龙肉，给我一块！”

2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壮如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着自己的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。

3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，简朴而自然。

4.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。

5.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。

6.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。

第二篇：我国会计制度改革不足与完善

我国会计制度改革不足与完善(1)[摘 要] 会计改革是一个内涵丰宫、外延广泛的范畴，其中会计制度改革是会计改革的实质和核心。我国会计制度改革不足之处主要表现在行业会计制度的具体行为规范不适应企业改革的要求，现行会计制度在构成上缺乏完整性和系统性，国际化进程缓慢，规范的协调性差等方面。应按市场经济发展的要求构建企业会计制度，按“横向到边”、“纵向到底”的原则完善会计制度，加快我国会计规范的国际化进程，强化约束和监督机制。

[关键词] 会计制度；改革；不足；对策

自20世纪90年代初期开始，我国在会计领域迈出了改革的步伐。会计改革是一个内涵丰富、外延广泛的范畴，它包括会计制度的改革、会计手段的改革、会计管理体制的改革、会计教育的改革以及会计观念的变革等，其中会计制度改革是会计改革的实质和核心，它不仅是会计改革成败的决定性因素，而且反映着会计改革成效的优劣。

一、我国会计制度改革的不足

（一）行业会计制度的具体行为规范不适应企业改革的要求

1.不能适应企业经营多元化发展的要求。随着市场机制的日益完善和风险机制的日益形成，多元化经营将成为企业经营的必然趋势和战略选择。多元化经营必然使企业涉足于各不同行业、不同性质的经营业务，而执行现行会计规范要求企业对不同行业、不同性质的经营业务分别设置账户，并采用不同的会计程序与方法进行会计处理，这不仅增加了多元化经营企业会计核算的工作量，影响核算效率和质量，而且难以保持口径一致与反映综合的财务会计信息。

2.不利于会计信息的行业比较和分析。执行行业会计制度，使得不同行业、不同企业会计处理所依据的原则、程序、方法各不相同，这就必然导致会计信息在行业、企业之间失去可比性，不便于投资主体对潜在投资对象的比较、分析和选择，最终不利于资金的合理流向和资源的优化配置。

3.不便于投资主体对企业实施有效的财务监督。企业各投资主体对企业实施财务监督的主要依据是财务会计信息。然而，一方面各投资主体出于增加投资收益、回避投资风险的考虑，会不断的改变投资对象，使资金经常性地从一个行业转向另一个行业，或同时分布于若干不同行业；另一方面不同行业又执行不同的财务会计制度。在这种情况下，投资主体要实施财务监督就必需熟悉不同行业的会计处理原则、程序和方法，这无疑加大了财务监督的难度，影响财务监督效率。

（二）现行会计制度在构成上缺乏完整性和系统性

完整性和系统性是现代会计制度应具备的基本特征。所谓“完整性”是指会计制度应包括和覆盖全部会计实务，使每一会计行为，每一会计事项都有相应的制度予以规范；所谓“系统性”是指现代会计制度应是在会计目标统一约束下，由相互联系、相互依存的多分支、分层次的会计制度构成的有机体系。然而，我国现行的会计制度基本上是围绕企业常规会计事项由国家统一制定，在构成上缺乏完整性和系统性，具体表现在两个方面：

1.一些现代会计分支尚未纳入会计规范体系。近年来，随着会计领域的改革开放以及会计理论研究的深化，一些新的会计分支，如人力资源会计、质量成本会计、物价变动会计、金融工具会计等早已为人们所熟悉，然而，有关这些会计分支，我国目前尚无具体的制度或准则规范，使得现行会计规范在内容上残缺不全，尽管一些企业认识到需要通过会计系统确认和计量人力资源的耗费，需要核算与报告物价变动对企业财务状况和经营业绩的影响，也需要核算和报告金融资产、金融负债及其对股东权益的影响等等。但由于缺乏这方面的准则、制度，使得企业会计人员力不从心，或只能按各自的需要作出不规范的会计处理。

2.许多企业缺乏健全、完善的内部核算制度。完善的会计规范体系不仅包括国家统一制定的各个层次的会计规范，而且还包括企业根据其经营特点和管理要求制定的内部核算制度和办法、会计核算的基础管理制度与办法、成本核算制度与办法、内部财务成本的分析考核制度及办法等。然而，目前许多企业只执行统一层次的会计规范，而无完善的内部核算制度与办法，不但损害了会计制度的完整性和系统性，而且往往导致企业成本不实、账目不清、数据不真。

（三）会计制度改革的国际化进程缓慢

《企业会计准则》的颁布实施，标志着我国会计在国际化进程中迈出了关键的一步，但其进展不尽人意。现行会计规范在许多方面与国际会计准则尚未协调，甚至差异较大。例如有关固定资产折旧、存货计价等会计方法，国际会计准则规定在保持一致性的前提下，企业可以自行选择，而在我国的会计准则和制度中，有关这些方法的选择作了较严格的限制，因此，一些在国外被广泛使用的会计程序和方法，在我国尚未应用或受到严格限制。

由于这些差异的存在，使得我国的会计信息缺乏国际可比性，不能充分发挥其“国际性商业语言”的功能，这正如我国的涉外企业需要按照我国会计准则与上市地或子公司所在地会计准则编制两套口径不同的会计报表，并分别由不同国别的注册会计师进行审计。这充分表明，由于会计规范的差异，一方面使我国涉外企业的会计工作量增大，会计信息成本上升，不利于这些企业的国际性竞争，另一方面有碍于我国市场经济的国际化发展和企业经营的国际化拓展。

（四）现行会计规范的协调性差

在我国，自《企业会计准则》出台后，分行业、分所有制颁布了一系列会计制度，对相关事项的核算与报告作了许多规定。如《公司法》第六章对公司制企业的财务会计作了一系列规定，《公开发行股票公司信息披露实施细则》第三章对上市公司财务报告的编制和披露作了若干规定。这些规定从基本面看，与会计制度的规定是一致的，但也存在诸多不协调的方面。以报表种类的设置为例，工商企业会计制度规定应编制的财务报表主要是资产负债表、损益表、财务状况变动表、利润分配表和主营业务收支明细表（商品销售利润明细表），而《公司法》规定企业除编制几个基本财务报表外，还应编制财务情况说明斗书，对主营业务收支明细表（商品销售利润明细表）则没有明确要求。新近出台的假份有限公司会计制度变则规定企业须编制资产负债表、损益表、现金流量表、股东权益增减变动表、应交增值税明细表、利润分配表以及分部营业利润和资产表等。由于相关法律规定不一致，导致企业会计人员在实务操作中无所适从。比如一个从事产品制造的股份有限公司，是应执行《工业企业会计制度》还是按《公司法》规定处理，是无从明确的，结果可能导致同一类型企业按照不同的规定进行处理，损害会计信息的可比性。

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第三篇：发展和完善我国农村老年人社会福利的研究

关于发展和完善我国农村老年人社会福利的研究

社会保障

张秋月

2012112102

摘要：从城市和国外老年人社会福利入手，透视我国农村社会福利的不完善的种种现状。对为什么要完善我国农村老年人福利政策，怎么完善我国农村老年人福利政策，完善老年人福利政策的社会效应做了分析，并提出相关建议。

关键词：我国 农村 老年人福利政策

一、当前老年人福利政策的现状

1、城市老年人社会福利政策。城市专业化养老服务组织逐步建立，部分城市的社区组织起互帮互助团体和志愿者对我（包括青年学生、机关干部、地灵老人、社会热心人士等），为这些老人提供做饭、代购物品、洗涤衣服、打扫卫生、身体检查、谈心交友、应急援助呼叫等福利性公益服务，针对生活（部分）能够自理、物质条件较为丰厚的老年人，一些社区举办了老年学校，开展老年人旅游等项目，一活跃这部分老年人的精神文化生活。有专业的家政服务公司提供、政府埋单的养老服务也将日渐盛行。老年休闲娱乐的活动场所在城市随处可见，如老年活动站、老年中心等，为城市老年人提供了丰富的文化、教育、娱乐、体育活动，极大地提高立刻老年人的生活质量。

2、国外农村老年人社会福利政策。荷兰老年人福利政策包括医疗保健福利服务、社会福利服务和老年人住房福利。其福利设施有老年公寓、老年照料院和老年护理院三种养老设施，根据老年人的不同自理情况、物质生活条件分院内照料和院外照料两种，同时还提供社区护理和非正式护理为老人改善生活条件。德国老村老年人社会福利包括年龄达到65岁时领取老年年金，丧失劳动能力金，在劳动能力受到威胁时有康复待遇和在此期间提供企业援助和家庭援助，死亡是领取遗嘱年金（寡妇-鳏夫年金、孤儿年金）和渡过难关补助。法国老年人社会福利可以从其农村社会保险互助金来源上领会到，调剂补偿金占全部资金的28%左右，家庭补贴约4%，国家财政预算补贴和国家对家庭补贴约14%，部分税收政策上得补贴约27%。

3、我国农村老年人社会福利政策。随着农村经济的发展，特别是乡镇企业的崛起，在部分富裕起来的农村地区出现了兴办福利企业的现象。但是，这种条件尚属少数，农村社会化养老还没形成规模和制度。传统农业经济条件的限制和城乡“二元”体质管理使农村社会化养老仅限于贫困救济和养老保险计划，其他措施如社会福利和社会服务照料在大部分地区几乎不存在。目前农村社会福利存在着项目少、范围小、覆盖面窄、水平低、社会化程度低、与城市差距大、资金来源渠道少，资金数量不稳定，来源不尽合理，管理机构分散、管理混乱、无单独法律的支持、法律体系不健全。

4、老年人社会福利政策城乡二元分治。由于农村生产力十分落后和农业人口众多；长期以来实行“城乡分治”的宏观管理制度；财政结构不合理，主要用于支持国有单位的发展，支持国家工业化，财政支农不力，削弱农业发展后劲和竞争力，农村基层财政困难，资金短缺严重，农村老年人社会福利事业基本上没有什么发展；农村基层政府机构设置不合理，沿袭不断膨胀的行政管理机构，造成因资金制约而供应不足；单位福利政策影响，农村家庭没有单位福利，城市家庭大多数是有单位福利的；农村浓厚的家庭养老传统及农村自然因素制约。

二、必要性分析

1、农村老年人昔日对国家、对社会的贡献功不可没。我国农村人口占总人口的比例很高，1959年，农村人口占总人口的89.4%，1950年为88.8%，此后一直到1980年农村人口占总人口的比重始终在80%以上，一直到1982年才将至80%一下,2011年12月19日中国社会科学院在京发布《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》。蓝皮书指出，据2010年第六次人口普查主要数据公报，中国城镇人口比重为49.68%。以目前的城市化速度，2011年城镇居民的比例将超过农村居民。可见，从人口数量上讲，对社会对历史贡献农村人口数大于城市人口数，广大的农村老年人对伟大的中华民族的奉献不可小觑。农村老年人大多是农业人口，老年无力从事农活，无收入来源。由农业人口占总人口的比重、农村人口占总人口的比重及农业人口占从村人口比重可得知农村无劳动能力的老年人大多是无收入来源的。

2、完善的老年人社会福利政策有助于解除计划生育者“养儿防老”的后顾之忧，促其生育意愿贴近生育政策，自觉实行计划生育。弱化养儿防老的生育观有助于农村走出高出生-低收入-高出生的怪圈。

3、老龄化趋势给农村老年人社会福利带来巨大压力。人口老龄化是与经济社会发展相伴而生的全球性趋势。据联合国预测，到2050年65岁以上的老年人将占总人口的27%。而发展中国家将达到15%左右，部分国家如中国到2040年60岁以上的老年人口占总人口的28%。老年人总数将达到3.97亿人，超过目前法国、德国、日本和英国的人口总和。到2050年非洲地区60岁以上的老年人占总人口的11.8%，阿拉伯地区占13.4%，亚太地区（仅发展中国家）占22%，中东欧和中亚地区各占28、1%，拉美和加勒比海地区占22、4%，经合组织国家占30%。全球人口老龄化的加速发展已经是不争的事实，只是由于各国经济发展进程的差异化和社会福利制度供给及完善程度的差异性，人口老龄化进程对众多发展中国家特别是发展中国家的农村的社会福利带来的挑战比发达国家更为严峻。

4、让“空巢家庭”老人得到照顾，促使在外工作的年轻人能够安心工作。老人是子女的牵挂，只有老人们得到了很好的照顾，子女们才能安心工作。

5、减轻子女负担。经济上老年人可以得到福利的部分补给，精神上老年人可以得到福利的鼓励。目前，中国农村家庭老人的支出来源一般是老人自己的储蓄（如果有储蓄的话），子女的给予，养老保险金，子女支付为主。就目前而言有养老保险金的农村老人很少，由于农村的收入主要来源与农业，农业收成又小，老人们的储蓄金对农村老人的养老几乎是杯水车薪。子女们，尤其是独生子女们，既要赡养两方老人，又得抚养自己的子女，还要生活，负担沉重。农村老年人福利的改善，有助于减轻其子女们的负担。

6、体现了以仁治国，弘扬了尊老的优良传统；缩小城乡差距，有助于实现社会和谐；同时也是社会主义本质的必然的要求。

7、有助于解决农村社会问题，如养老纠纷问题。

三、存在的问题

1、社会福利受管理能力、可利用资源、政治、经济和社会历史等诸多因素的影响。农村老年人社会福利受农村本身的诸多局限因素限制。管理能力低下，由于地形地势气候土壤等多方面的影响，大多数农村存在着居住分散，管理分散的特点。地理条件限制，农村福利设施建设的成本高且利用率低。从最有效用角度讲，政府会选择福利设施利用率高且成本小城镇，福利覆盖范围很难拓展到农村。社会历史，各种传统观念也是制约社会福利发展的重要因素。经济发展水平低下，缺乏财政收入，傍山吃山依水喝水，大多数农民靠着农作物收成增加收入，农村第二产业、第三产业所占比例小，农民收入少且地方政府财政收入渠道少。为了更好的解决农村老年人福利问题，财政对农村老年人福利支出必须增加，人口结构出现老龄化趋势农村老年人口急剧增加，老年赡养率在未来50年的时间里仍然将迅速增加。

2、农村老年人社会福利法制化程度不高。老年人社会福利从起性质上来看是收入的再分配，必然涉及社会群体之间的利益再分配，这就需要完善的法律、法规体系对利益受损人进行强制系那个的约束，对利益受益人进行保护。从管理上来看，由于涉及狠毒的社会群体、管理部门及管理人员，这就需要完善的法律、法规体系对各群体、各管理部门、各管理人员的权利和义务进行明确的界定，从而维系其高效运转。

四、如何发展和完善老年人社会福利

（一）、完善政策

1、物质生活福利。开展各种形式的物质生活福利补助，如为农村老人增加就业机会，并对困难的农村老人给予物质帮扶，把帮扶面从五保户扩大到全体需要的农村老人，让阳光普照每一位老人；开展向老年人送温暖活动，为农村老年人提供经济补给和实物支助；建立福利院和敬老院，收养没有生活保障的农村老年人；为农村老年人提供特殊的优惠服务等等。

2、医疗保健福利

A.普及医疗机构和设施，监管好农村医院、农村卫生所医护人员医术水平、医德、医院营业执照，对农村医院、农村卫生所的卫生状况要严格把关，完善农村医疗机构的责任机制。

B.减轻医疗费用对农村老人的负担，如财政适度支持无收入农村老年人的医疗支出，建立帮贫看大病的机构等等，实现农村老年人看病无忧。

3、老年人社会福利

A.鼓励私营或个人经营福利企业。增加对老年人福利设施的投资渠道。

B.打破城乡“二元”管理体制，从制度上冲破牢笼，让农民享有与城镇居民同等的待遇。

C.发展农业，让农民富起来，缩小城乡差距。

D.建福利院，让空巢老人、孤单老人可以选择居住和生活在福利院。

4、老年精神文化服务设施：鼓励建老年活动中心，老年大学，开办老年兴趣学习班，丰富老年人的生活。建各类老年人助人中心，如老年人提供咨询服务，帮助老年人实现自己的价值。

（二）、贯彻实施

1、开辟农村老年人福利资金来源，优化资金运作方式，提高资金使用效率，各种渠道实现资金的保值增值。

2、强有力的监督和管理机制。提高资金利用效率和管理效率。一定程度上减少了在老年人社会福利资金上的腐败。

3、实行合理有效有力的责任制。责任到人，增强人们的责任心，有利于有效的实现农村老年人社会福利。

4、建立奖惩机制。

五、发展和完善农村老年人社会福利政策影响

1、弘扬尊老美德，体现了以孝治天下，人道主义精神，发展和弘扬了”仁”,对中华灿烂文化的发展具有具有深远历史意义。

2、是我们表达对老人们的奉献的尊重和感谢。

3、经济上：老人看病难问题的到有效解决。

4、老年人就业福利鼓励老年人继续为社会贡献自己的特长，促进国民经济的发展，减轻子女负担，也是老年人实现了自我价值，促进老年人身心健康。

5、思想上：关爱老人对社会思潮及小孩子集体主义价值观的形成起到积极作用。

六、建议

1、私营和国营结合，统一监管。既增加了农村老年人社会福利投资渠道，又加强了国家对农村老年人社会福利的统一管理。

2、视老人不同情况区别对待。针对不同自理状况的老年人实行不同标准的福利，有助于资金的有效利用。

3、刚柔结合。既有利于农村老年人福利政策的有效管理又有利于其快速发展。

4、统筹城乡和区域，争取全社会的公平。统筹城乡老年人社会福利，有利于实现城乡经济和社会发展的一体化，有利于维护社会公平，有利于实现经济社会的可持续发展。而财政支持能力的加强，农民收入水平的明显提高，户籍管理制度开始逐步统一，人们对城乡统筹认识的深化等等使城乡统筹成为可能。以人口城市化，打通城乡间老年人社会福利通道及发展经济为切入点，社会福利制度与二元经济体制的改革结合，以平等的理念统筹城乡老年人社会福利制度，调整国民经济分配格局。

5、制定独立的法律。目前我国农村老年人福利还没有形成法律体系，制定独立的法律是的老年人福利有法可依，这是实现改善老年人社会福利最有效的措施。

6、实行社会福利多元化。单一社会福利势必导致福利不到位，多元化社会福利有利于老年人社会福利涉及到老年人需要的各个方面。

7、利用各类社会组织。家庭式经济福利的重要社会组织，也是通过代代相传，实现社会化，传授知识，培植社会价值和行为模式的关键的工具性设施。在发达国家，作为社会福利的一种工具性组织家庭通常通过各种类型的投资于赠与方式提供老年人社会福利。据人口普查局1985年的调查数据估计：1985年美国家庭间仅现金转移支付的一项就达约189亿美元，美国平均每个家庭的援助性支出，每年约3000亿美元；经济组织

8、为老人增加就业机会。人生价值的实现有助于老年人拥有积极乐观的心情，同时对经济的发展也起到推动作用。

受社会分工，城乡二元政治格局，教育，文化，历史，地理条件等多方面因素的影响，我国农村老年人福利还为得到合理发展。但随着国家财政支持，农村自身自力更生，建立健全合理的农村老年人福利的机制成为可能。统筹城乡，区域经济的发展，鼓励私营企业建立社会福利机构设施，采取刚柔并济，双管齐下等措施建立多元农村老年人福利体系势在必行。

参考文献：

1、《社会保障学教程》

钟仁耀主编

北京大学出版社

2、《中国农村社会保障问题研究》

石秀和等著 人民出版社

3、《南方周末》 2011-12-20

4、《农村社会保障的国际比较及启示研究――给予制度文化的分析》杨复兴

5、《农村社会保障体系的理论与实践》

刘书鹤 刘广新等著

中国社会科学出版社

第四篇：完善我国农村养老保险制度改革探讨

完善我国农村养老保险制度改革探讨

摘要：我国自20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度，至今已有20多年的历史。从我国农村养老保险改革的发展情况和实施情况入手，分析了改革中面临的突出问题，提出了一些创造性的解决对策，并指出了有待进一步研究的问题。

关键词：农村养老保险；问题；对策我国农村养老保险改革发展的历程

我国政府从20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有20多年的历史，大体划分为四个阶段。

第一阶段：1986～1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在“全国农村基层社会保障工作座谈会”中根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992～1998年，为推广阶段。1991年民政部原农村养老办公室制定《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，1992年起农村社会养老保险制度在全国各地推广开来。

第三阶段：1998年～2005年，为衰退阶段。1998年政府机构改革以后，农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动与社会保障部，受各种因素影响，全国大部分地区的农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区的农村社会养老保险工作陷入了停顿阶段。

第四阶段：2005年至今，为政策转向阶段。2005年，党的十六届五中全会表明了中央政策决策层对社会和谐协调发展的重视，尤其反映了领导层对农民等弱势阶层的生活质量下降和收人差距扩大的关注。新政策纲领的价值取向对农民养老保险制度具有重要的指示和促进作用。2007年，党的十七大提出了建立覆盖城乡居民社会保障体系的总体目标。中国正加快建立新型农村养老保险制度，观念上正从以城镇和城镇职工社会保险为重点向建立覆盖城乡居民的社会保险制度转变。农村养老保险制度改革的实施情况

本文选取了1999～2007年城镇和农村地区参加社会养老保险基本情况的数据，通过城镇和农村地区的对比，揭示农村养老保险制度改革的实施情况。

从以上图表我们可以看到：

(1)农村参保人数不仅没有上升，反而呈现逐年下降的趋势，近年来，农村参保人数一直在5000万人左右停滞不前。相比较而言，城镇参保人数一直在平稳上升，且远远高于农村参保人数。两者的差距越拉越大。

(2)农村参保人数在2000年出现一个陡然的下滑，参保人数比上年减少22.90％，这是由于官方对农村社会养老保险工作的态度发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务。

(3)社会养老保险在城镇地区的覆盖面远远大予农村地区。以2007年的数据为例，2007年全国总人口132129万人，城镇人口59379万人，占总人口44.9％，乡村人口72750万人，占总人口数55.1％。根据以上数据，可算出，2007年社会养老保险对城镇居民的覆盖率为33.9％，而农村居民仅为7.1％，两者差距非常大。

(4)农村养老保险基金在逐年增加，截至2007年底已达412亿元，基金的管理和运作也成为一个重要的问题。我国农村养老保险面临的突出问题

我国现行的农村养老保险制度还有待完善，存在着农村养老保险制度与农民群体多样性、农民日常支出、用资需求、养老支出四个不匹配的问题。制度设计的不完善是造成农民参保人数逐年下降的根本原因。

(1)现行制度设计未考虑到农民群体角色的多样化的问题。由于农民的身份、职业、收入水平的差异性，不可能推行一套整体划一的制度方案。迄今，农村养老保险主要适用的仍是1992年民政部颁布的《基本方案》，其内容规定滞后、不完善，已不适应市场经济发展的要求。

(2)现行制度设计与农民现实的日常支出预算有差距。《基本方案》规定，农村养老保险基金筹集是以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持。在实际运行过程中，集体补助几乎落空，政府扶持缺乏强制性，国家和集体的责任义务不明确，最终使保障变为一种“个人储蓄保险”。而在农民现实的日常家庭预算支出中，养老保障并非是大多数农民目前最紧迫的需要，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列养老保险之前。(3)个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配。《基本方案》规定，实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体补助全部记在个人名下，个人养老账户属于农民个人所有。但实际情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况(如死亡等)，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务。并无实质的控制权力和投资选择权。在一个相对长的时期内，农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。

(4)农保资金增值有限，到期领取的资金难以满足农村农民“养老”支出。一是农保资金增值有限。按照现行制度设计，农保基金保值增值方式为存入银行和购买国债两种方式，资金增值有限。二是到期兑付的农村养老保险资金难“养老”。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但受多种因素影响，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元。这点钱对于农民养老来说，几乎不起作用。解决的对策

(1)对不同层次、不同类别的农村劳动力养老保险，应当根据经济水平和负担能力采取不同的解决方式，实行分层分类解决。中国农民可分解为四个群体，如乡镇企业农民职工、城市流动人口、被征地农民和纯留地的职业农民。对于乡镇企业农民，由于从事非农业生产活动，收入和消费高于农村人口的平均水平，因而其养老保险需求也较高，他们的养老保险问题可以部分由乡镇企业来解决；对于城市流动人口，其参加社会养老保险有两种思路，一是与城镇职工适用同一的制度模式(广州、北京、南京等中心城市)，二是单独为农民工设立新的综合社会保险制度(上海、成都、大连等市)；对于被征地农民，家庭养老的物质基础与功能因土地被征用而弱化甚至崩溃与丧失。而征地补偿标准又偏低，因而对其要区别对待；对于纯留地农民，他们以土地收人作为自己生活的主要来源，发达地区和贫困地区的农村可采取不同的制度安排。

(2)针对现行制度设计与农民现实的日常支出预算不匹配的问题，应加大对农村社会养老保险的扶持。建议根据地方经济、财政情况，在条件许可的情况下，逐步推进适当的公共财政投入。地方财政预算每年要确定一定的比例，充实农村社会养老保险基金，而且要随经济的发展同步增长。

(3)针对个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配的问题，可推行农村养老保险抵押小额信贷业务。当参保农民因各种原因需要资金时，可以用参加农村养老保险的有效证书作为抵押，向养老保险基金申请借款。这种创新制度不仅满足了农民的个人用资需求，也是将农村资金真正留在农村、为农业经济和社会发展服务的最佳方式。

(4)针对农保资金增值难的问题，应该促进两个价值增值循环：一个是对农村社会养老保险基金进行经营性价值增值管理，可以由商业性机构竞争农村养老保险基金的管理与运作。在商业性机构对养老保险运作的整个过程中，政府主要通过专门的管理部门对基金以及运作状况进行监督。另一个是非经营性价值增值循环，通过利用国家政策和社会宣传，不断增加政策性收入，捐赠和赞助收入以及其他各种非经营性的收入等来辅助养老基金增值。需要进一步研究的问题

(1)城乡养老保险的衔接问题。

我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深人，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。

(2)农村养老保险改革的方向问题。

改革大体有两种方向：一是限制或控制各地的制度差异，以在全国层面构建一个由中央和省级政府共同负责的同一的国民社会养老保险计划；二是继续维持和创新目前各地主要由市县地方政府负责的多样化和渐进式发展的新型农村社会养老保险模式。

第五篇：中国社会福利制度改革的方向

2中国社会福利制度改革的方向

育龙网核心提示： 首先提出对社会福利涵义及特征的界定，然后总结了我国传统的社会福利制度的特点及其改革进程，最后根据上海、香港和其它国家的经验，首先提出对社会福利涵义及特征的界定，然后总结了我国传统的社会福利制度的特点及其改革进程，最后根据上海、香港和其它国家的经验，提出笔者对我国社会福利制度改革目标模式的构想。改革开放前我国的社会福利制度呈现出制度化再分配与补缺型并存的城乡分割的二元格局。

社会福利制度改革发展方向 1社会福利的涵义及本质特征

社会福利的内涵及外延随着时代的发展而演变。从发达国家的历史来看，社会福利的重心经历了从社会救助到社会保险再到普遍性的社会服务的过程。时至在发达国家，各种名目繁多的社会补贴和社会服务项目成为最受关注的社会福利项目。在我国，一方面随着社会经济的发展，社会福利已逐渐脱离了社会救济的范畴；另一方面，由于受到发达国家社会福利观念的影响，对于社会福利的看法也发生了显著的变化，并且同时出现了多种多样的观点和主张。笔者把它界定为，社会福利是国家和社会为满足社会成员基本的生存需求之上的需求，运用社会互助的机制来提高他们的生活质量的活动。在现实中，社会福利通常包括满足人们在生活照顾、护理保健、文化娱乐、精神慰藉等方面需求的活动，此外在广义上亦包括住房、教育、医疗等内容。社会福利有三个本质特征：

脆弱群体优先。在任何时代、任何社会中都存在着老人、儿童、残疾人等社会脆弱群体，他们存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要来自社会的保护和满足，其中主要是生活照顾服务，也包括身体康复、教育、就业、权益保护等方面的需求。国家和社会应该首先满足这个群体的需求，并随着社会经济的发展不断地提高他们的生活质量。

福利性。对受益者个人来说，社会福利具有福利性。面向脆弱群体提供的社会福利服务，因为他们的经济收入和支付能力有限，常常是免费或者是象征性的收费，这无疑具有福利性。即使收取的费用比较高，但只要未达到该项服务的市场价格，则仍然存在着福利性，属于社会福利的范畴。“市场价格是判断是否存在社会福利的标尺。”如果按照市场价格收费，就超出了社会福利领域而属于经济领域。

服务性。“社会福利侧重于满足社会成员较高水平或较高层次的社会保障需求”，这些需求大多是以服务的形式提供的，因此社会化的服务是社会福利主要的实现方式和表现形式。社会福利的特点是为个人提供服务，以满足他们各方面的需求。因此，福利服务的主体和资源是社会化的，但服务的对象和方式却是个体化的，必须针对每个服务对象具体的特点和情况，灵活多样、因地制宜地开展福利服务。

2我国传统的社会福利制度及其改革

我国传统的社会福利制度是指改革开放之前计划经济时代的社会福利制度。它呈现出一种制度性供给与补缺型福利并存的二元格局。这种福利模式是与我国城乡分割的二元经济体制相适应的。在城市，社会福利属于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的国家福利模式。这种模式与充分就业的就业制度紧密相联。绝大多数城市居民通过自己就业的单位得到全面而优厚的社会福利待遇。从衣食住行到生老病死，人们生活中几乎一切方面都得到了单位的关怀与保障。这种制度的福利水平即使比起西方的福利国家来，也有过之而无不及。因为传统体制下的国有单位并不自负盈亏，和国家财政实际上是“一本账”，所以国家和单位具有同一性。单位只是国家向城市居民提供各种福利的工具和途径。此外，城市里也存在一些非就业人口如孤老残幼等“三无”对象，接受着国家民政部门的收养和救济，属于补缺型的福利模式，但因为覆盖的人数极少，在我国城市的社会福利体系只是处于附属和补充的地位。在农村，我国的社会福利是典型的补缺型的集体福利模式。国家基本上不对农村的社会福利承担责任，而是由农村的集体组织承担有限的责任，即对农村的孤老残幼等“三无”人员实行“五保”供养。由于当时农村的经济发展十分落后，又很少得到来自国家的财政支持，因此农村集体所办的福利只能覆盖少数“三无”人员，而且福利待遇处于社会救济层次。在计划经济时代，国家包揽、高水平的城市福利与项目残缺、救济型的农村福利相互分割，形成了鲜明的对比。

20世纪70年代末，中国进入了改革开放的新的历史时期。为适应社会经济结构的日益改变，社会福利制度也于20世纪80年代中期走上了改革之路。到在社会福利领域已初步形成了一套“社会福利社会化”的改革思路和方针政策。“社会福利社会化”萌芽于20世纪80年代初期，明确提出是在1990年，在2000年的全国社会福利社会化工作会议上得到系统阐述。在实践中表现为原有的以社会救济为特征、政府包办、只面向“三无”对象和“五保户”的模式向政府负责社会福利费用、全社会兴办社会福利、面向社会上有需求的所有公民、福利机构市场化经营的新型社会福利模式转变。这个过程由国有社会福利机构的改革发端，然后开展面向社会全体公民的社区服务，之后逐步形成一套社会福利社会化的思路。然而从总体上看，社会福利领域的改革与发展是渐进而缓慢的，新型的社会福利制度至今并未出现。

3对我国社会福利制度改革目标模式的构想

根据本文对社会福利涵义的界定，充分借鉴和学习以上几种制度的优点，笔者初步形成了对于我国社会福利改革目标模式的构想。它包含下面五个方面的内容：

3.1政府办福利机构民营化

在现有体制下，政府办的社会福利机构成为政府部门的附属机构，缺乏人、财、物等方面的经营自主权，诸如机构臃肿、人浮于事、态度恶劣、效率低下等成为官办福利机构的通病。要根本改变这种状况，必须采取釜底抽薪的办法，即将大多数的官办福利机构民营化。当然民营化不等于私有化。作为非营利机构，最关键的问题是经营权而不是所有权。所有权的模糊性是所有非营利机构的共同特征。民营化的方法有很多，比如可以实行委托经营的办法，这方面的探索也是上海首先进行的。但要注意的是，既然委托经营的是非营利的福利事业，政府就不应该再收什么经营承包费用，否则这种费用最终会转嫁到福利服务的对象头上，这与政府介入社会福利的目的是根本相悖的。当然，根据香港的经验，有一小部分政府办的福利机构是不能民营化的，因为这些机构提供的是需要借助行政权威的具有强制性或者政策性较强的服务。这些服务是民间机构做不好或不愿做的，因此必须由政府直接提供。

3.2发展民办非营利性的福利机构，使之成为社会福利机构的主体形式

按照官方的分类，我国的社会福利机构分为民政部门办和社会办两大类，然而社会办却不等于“民办”和“非政府办”，社会办的福利机构中，有一部分如乡镇政府用财政资金举办的机构其实亦属于政府办的范畴。此外，在我国，很多社会福利机构虽然主要是运用社会资金兴办的，但整个兴办过程，如倡导发起、组织建设和经营运作要么由政府机构主持，要么受到政府机构很深的影响。而真正社会办的福利机构生存发展的空间受到很大的限制，仍然不能得到与国办福利机构平等的发展机会。因此，首先要对现有的社会办福利机构实行“去政府化”，将政府从这些机构僭取的权力归还给它们，使这些社会办的福利机构真正“社会办”，成为民办的、非营利性的福利机构。其次，政府要给予民办福利机构和国有福利机构平等的发展空间。政府目前应该出台更大力度的优惠政策，鼓励、支持和资助民办福利机构的兴办和发展。从世界各国社会福利事业发展的经验来看，民办非营利性的福利机构应该成为我国社会福利机构的主体形式。

3.3遵循的是普遍主义原则 为了体现出福利性，应建立面向所有非营利性福利机构的政府资助制度。这种资助制度对各种所有制、各种主体和形式的福利机构是一视同仁、平等对待的。具体资助数额应根据各个福利机构服务项目的多少和规模大小而定。同时，为了与政府补贴制度相衔接，政府资助的总体水平较低，只占各种福利机构建设和运作经费很小的一部分。当然，随着社会经济的发展和政府财力的增强，政府应逐渐加大对福利机构资助的力度和份额。

3.4按照社会福利服务的特点将福利服务项目分为两大类

第一类是诸如对老人、儿童生活照顾等项目，这类项目需求量较大，虽包含着个人、家庭、社会和政府的责任，但对受益人来说，个人责任和家庭责任占主要地位，个人有购买意愿，从而可以使收费达到成本价格，对这类项目实行政府补贴制度。具体做法为，福利机构实行收费制，并依据福利服务的市场供求关系确定收费水平。政府将对国有福利机构的拨款除小部分保留并改造成政府资助制外，绝大部分改为对福利对象的补贴，其中对“三无”和收入低于社会最低生活保障线的人员，改由社会救助系统的最低生活保障制度提供救助金；而对于收入高于最低生活保障线却低于社会平均水平的弱势群体，则根据个人财产和收入的多少相应给予补贴，对个人收入达到社会平均水平的则不再给予补贴。然后包括受到补贴和没有受到补贴的所有公民都可以自由选择福利机构，购买自己需要的福利服务。从而在福利服务机构与服务对象之间引进市场机制，在福利机构之间引入竞争，促使福利机构提供廉价、优质、高效的服务。

3.5可建立政府购买制度

比如由政府办福利机构提供的服务项目就属于此类。此外，实行政府补贴制的目的是通过服务对象选择服务机构而引进竞争机制。但如果服务对象本身缺乏选择能力，同时又没有抚养人或监护人为他选择，例如孤儿和精神病人等，也应实行政府购买制度。政府购买，就是在某项福利服务一定质量的前提下，按照所提供服务的总量由政府一次性的支付服务费用。政府购买要有效果，关键是对福利机构业绩的考核，其中对服务质量的考核最为重要。因为服务对象没有选择服务机构的权利，在与服务机构的关系中处于被动和弱势地位。在没有来自外部的强有力约束和监督情况下，福利服务机构很容易降低服务标准，忽略服务质量，损害服务对象应享有的权益。因此，政府要加强对服务机构的业绩表现的监察，加大对服务质量考核的力度。

中国社会保障制度的现状、问题与发展

来源： 作者： 日期：10-06-24

中国改革开放以来，经济以前所未有的速度发展，其成就为世界所瞩目。在经济发展的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度已基本建立。社会保障制度已成为当前构建和谐社会的重要内容。

一、中国社会保障制度的建立和发展

(一)我国传统社会保障法律制度的建立

1949年新中国成立即着手建立社会保障制度。1951年2月26日政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《保险条例》)，《保险条例》的颁布实施，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立。该法规适用于国营企业和部分集体企业。与此同时，国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。此后的三十多年，国家也颁布了许多相关法律法规，建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度。

(二)改革开放以来我国社会保障法律制度的重构

改革开放以来，我国开始了社会保障制度的重构。这一过程与国家经济体制改革是同步的。从20世纪80年代开始，在部分城市实行社会保险制度的试点改革，继而在全国范围内实行，经过20年的努力，我国已建立起了适用市场经济秩序的社会保障制度。目前我国社会保障制度基本包括两大部分：一是完全由国家财政支撑的项目，包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤老残幼、残疾人员以及社会大众举办的社会福利和有关的社区服务，完全属于国民收入再分配范畴，充分体现社会公平;二是由用人单位、职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的项目，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等(目前我国有关社会保险法律规定，属于用人单位、职工个人和国家三方共同缴费的项目是养老保险、医疗保险和失业保险，生育保险和工伤保险主要由用人单位缴费、国家财政给予适当补助。)，属于社会保险范畴，其中，养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合，其他三项保险属于完全统筹的项目。与前项内容比较，现行我国社会保险是在劳动者与用人单位建立劳动关系的基础上实行的，既体现公平与效率，又注重权利与义务相结合。

1.养老保险制度。实行社会统筹和个人账户相结合的办法，在全国范围内建立了职工基本养老保险个人账户。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。个人账户储存额只用于职工养老，不得提取支取。截止2005年3月底，全国养老保险参保人数16554万 [1]。

2.医疗保险制度。1994年经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度，并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者。1996年国务院再次批准了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。1998年国务院正式发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发[1998]44号)，规定城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。基本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户构成，职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户，用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。该决定明确了建立城镇基本医疗保险制度的目标。截至2005年3月底，全国医疗保险参保人数为12708万人。其中，参保职工人数为9238万人，参保退休人员为3470万人 [2]。

3.失业保险制度。1999年1月22日国务院在1986年和1993年待业保险规定的基础上，再次发布了《失业保险条例》，该条例进一步扩大了失业保险的范围，调整了失业保险基金的来源。按规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。截至2005年3月底，全国参加失业保险人数为10441万人，领取失业保险金人数为411万人 [3]。

4.工伤保险制度。2003年4月27日国务院颁布《工伤保险条例》，规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定。截至2005年3月底，全国工伤保险参保人数为7009万人，享受工伤保险待遇人数为29万人 [4]。

5.生育保险制度。1994年12月，劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》，规定生育保险按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹。生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额的1%。女职工在生育期间可享受生育待遇。截至2005年3月底，全国生育保险参保人数为4488万人 [5]。

6.社会救济方面。国家开始更多地关注社会弱者，为了解决社会低收入人群的生活，1999年9月国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。根据规定，享受城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。据统计，全国城镇享受最低生活保障金的人数1998年为184万人，1999年为266万人，2000年为402万人，2001年为1170万人，2002年为2064万人，到2003年9月底为2180万人 [6]。

二、当前社会保障制度面临的主要问题

社会保障制度的建立，对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用。当前，我国社会保障制度还面临着许多问题，主要有：

(一)社会保障的覆盖面问题

社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥。目前我国社会保障的覆盖面还比较低。例如，在社会保险五险中，养老保险是参保人数最多的，但也只有16554万人，而我国城乡就业人员为73740万人，其中第一产业从业人员等于第二、第三产业从业人员之和(第一产业从业人数为36870万人，占50.0%;第二产业15780万人，占21.4%;第三产业21090万人，占28.6%。资料来源：http：//www.xiexiebang.com.)。从上述参加社会保障的人数与从业人员的人数相比看，我国社会保障覆盖面仍然很低。目前，乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险，而这部分人员占从业人员的比例逐年增大。因此，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。

(二)个人账户与社会保障基金问题

社会统筹与个人账户相结合是目前我国养老保险和医疗保险所采取的筹资和管理模式(社会统筹和个人账户相结合是1993年11月14日中共中央十四届三中全会所作的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提出，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发[1995]6号)正式规定。具体的操作是：为每一个职工设立一个个人账户，由个人和企业共同缴费，个人缴费部分全部记入个人账户，企业的缴费一部分归为社会统筹，另一部分记入职工的个人账户。)。但在这套制度的实施过程中，出现了一些难以回避的矛盾和问题，最突出的是个人账户的空账问题。实现个人账户以后，不同年龄段的职工因缴费年限不同而出现个人账户资金的不同。针对这种情况，考虑历史遗留的问题，目前对不同年龄的职工采取了不同的办法来计发养老金，也即所谓“新人新办法、老人老办法、中人中办法”。由于“老人”和“中人”在过去的传统制度下并没有养老金的缴费积累，所以他们也就无法凭借现在的个人账户领取养老金。实际上，对于这两部分人的养老金问题，不得不依靠当前基本养老保险制度中的缴费积累来支付，甚至动用“新人”个人账户中的资金来填补“老人”的退休金，其结果是“老人”“中人”的账户是空的，“新人”的账户也是空的，再加上一些企业采取各种手段逃避或拖延缴费，这就使得个人账户变得有名无实。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。个人账户的做实，取决于“老人”和“中人”账户的资金来源。由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。(三)就业与失业保险问题

就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定的大局。在今后的若干年内，就业将成为影响我国社会发展最大的难点。目前我国就业主要面临着来自城乡的双重压力。据估计，现在我国每年最多能够创造的就业机会是900多万个，但竞岗的人数是2000多万。到2005年3月底，全国共有城镇登记失业人员832万，城镇登记失业率为4.2%，但如果加上未登记的实际失业人员，失业率可能超过10% [7]。今后10年，还将有1.5亿-2亿以上的农村劳动力需要向非农行业和城镇转移。此外，下岗职工再就业的问题已成为当前就业矛盾的焦点。

(四)城镇贫困人口问题

改革开放以来，在人民生活水平全面提高的同时，社会贫富差距也在扩大。目前我国人均GDP已超过1000美元，但收入差距不但没有缩小，而且还在快速扩大。衡量收入不平等的基尼系数已达到045左右，而且居高不下，城镇20%富裕家庭拥有全部金融资产的67%以上，城乡实际收入和福利差距接近6比1，城乡平均有20年的收入增长距离。目前，我国已建立起了城市居民最低生活保障制度。

城市居民最低生活保障制度的建立，对解决城市贫困人口的生活起了重要的作用。但目前最低生活保障制度仍存在一些问题，如资金来源不足，保障的标准较低。全国低保全年支出约150亿元，各城市最低生活保障金人均水平从高的约300元到低的不到40元不等，全国人均为55元 [8]。实施范围有限，仅限于城市的低收入人群，广大的农村贫困人口还未能包括其中。

(五)农村养老保障问题

农村养老保障问题同样是目前社会保障制度建设中的一个难点。农村养老问题如何解决，这是一个涉及面很大的问题。我国有8亿多农民，对农民的养老问题不解决，就难以实现建立社会保障的目的，也会对社会构成巨大的不安全隐患。上世纪80年代农村经济体制改革以前，农民养老主要由农村集体组织承担了大部分的责任，后随着土地和收入分配旧体制的瓦解，赡养老人的责任又转由家庭来承担，但由于制度的变迁，传统的家庭赡养老人的功能正逐步弱化，建立适合当前农村特点的养老保障制度势在必行。

(六)社会保障管理体制问题

目前，社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。如养老保障问题，国企职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观协调，又缺少综合平衡，同时，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程。

三、未来发展的几点思考

(一)以社会公平为基本原则，扩大社会保障的范围

社会保障制度在社会发展中的地位毋庸置疑。只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度，让全体社会成员都能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。因此，要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革的目标。在社会保险方面，应逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业的劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者。在社会救助方面，应当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，应进一步放宽救助条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口都因此而受益。在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，应改革现行的福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化，让全体国民都能够通过社会福利制度分享到社会发展的成果。

(二)以政府为主导，筹集社会保障基金

政府在社会保障制度运作中起主导作用。而社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金，应当采取多种方式充实社会保障基金。例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，还可以考虑开征消费税、遗产税等;还可以发行用于社会保障的专项国债等，通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。

社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下，应当尽可能地使社会保障基金增值。要实现安全和效率的目标，需要加强对社会保障基金的监管，同时需要对社会保障基金进行投资运作，可以采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产。此外，应当采取组合投资的模式进行投资，以降低风险，又保证必要的投资回报率，以确保社会保障基金的安全和效率。

(三)以均衡发展为基础，加快农村社会保障制度的建立

解决农村养老保障问题，应当根据农村人口多、农民收入普遍偏低，且地区发展不平衡的特点，应采取循序渐进的原则来推行。就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。在经济欠发达地区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施。对于不具备实行条件实行养老金计划的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。(四)以依法治国为目标，加快社会保障立法进程

我国社会保障制度改革已近20年，但社会保障立法还相对滞后。迄今为止，我国未颁布专门的社会保障法或社会保险法，只颁布了一些国务院行政法规，这种立法滞后的现状不符合我国社会保障制度快速发展的需要。要完善社会保障制度，必须加快社会保障立法的步伐。当务之急是尽快制定社会保险法，明确社会保险主体的权利义务，使社会保险各项制度在法律的强制性原则下有效运行。此外，还需制定社会救济法、社会福利法、社会保险基金管理法等。惟有加快社会保障立法，才能更好地建立和健全社会保障制度，发挥其保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能，实现经济和社会的协调发展。

中美残疾人福利制度对比/王安

2007-05-12 众所周知，美国是当今世界上最发达的资本主义国家之一。它的残疾人福利制度在西方发达的福利国家中虽不是最好的，但有一定代表性。通过研究我国(特别是上海地区)和美国的一些福利制度，笔者发现美国残疾人福利制度中既有可供我们参考、学习的先进理念，也有值得我们借鉴的经验教训，特别是中美两国的残疾人津贴、康复制度有很强的可比性。下面就从这两方面展开对比研究。

第一部分 中美残疾人津贴对比

一、美国残疾人津贴

本文谈及的美国残疾人津贴包括残疾人社会保障保险金和补充保障金两种。

（一）美国残疾人社会保障保险金

1、申请与发放。（1）申领保障卡。残疾人应到最近的社会保障办公室填写社会保障申请表。在申请社会保障卡时，可同时申请补充保障金。（2）政府认定。在美国，各州都有一个州残疾认定服务机构。该机构将派出一名由外科医生、心理医生和残疾评估专家组成的残疾认定小组认定此申请人是否残疾，另外各州还设一个监督部门定期抽查残疾认定是否公正，并有权推翻残疾认定服务机构作出的认定。如果当事人对残疾认定持有疑义，他可以上诉并提供新的证据要求重新认定，州残疾认定服务机构将派出一个特别小组对他重新进行认定。他还可以继续上诉，联邦申诉办公室的上诉委员会将予以受理。（3）经费来源。残疾人保险金的主要来源就是联邦收入税（通过联邦信托基金运作周转）。

2、发放对象。（1）在残疾前至少有20个季度工作记录的残疾人；（2）工作记录不满20个季度，但残疾前有一半时间有工作记录的残疾人；（3）生活贫困的无业残疾人和盲人；（4）未婚或寡居的残疾妇女；（5）残疾孩子（其父亲必须可以领取残疾人退休金）。同时美国还给予领取残疾人社会保障保险金或补充保障金的残疾人以职业康复服务、就业服务以及其他支持，以帮助他们就业，并且为他们提供住院和补充医疗保险。

二）补充保障金

补充保障金（SSI）是美国政府向贫困的老年人、残疾人按月发放的生活补助。该项目的限制条件非常严格，规定受助人的全部个人资产（不包括汽车、房屋）不能超过2000美元，夫妻共有财产不能超过3000美元。补贴的金额按照申请人的不同情况来衡量，一般每月为400－600美元。能够领取这种补助的人多数为残疾人、老年人。由于该项目针对社会最困难的人群，所以历次福利改革中受到的冲击不大，项目运行一直比较稳定。该计划的费用来源于联邦政府税收收入，并由联邦政府的社会保障管理局的地区办公室主要负责管理。

二、上海市重残无业生活补助

（一）对象范围

1、具有本市常住户籍的居民、年满16周岁、被评定为智商IQ值49以下或完全丧失劳动能力，不能通过劳动获取经济收入，生活不能自理，靠亲属或家人照料的无业残疾人；

2、具备上述条件，虽已经参加社会养老保险、但尚未享受养老金且本人无经济收入的无业残疾人。

（二）补助标准

上述重残无业人员实施归并后的补助标准为：城镇居民每月给予380元／人的生活补助；农村居民每年按郊区3080元／人或海岛2820元／人给予生活补助。

（三）资金来源

无业人员实施生活补助所需经费，除市残疾人联合会按标准(城镇100元／月、人，农村70元/月、人)在残疾人保障金中列支外，其余部分按原由财政承担的生活补助经费原渠道列入各区县财政预算，在各级民政社会救济费项目支出。

（四）审批程序

凡符合条件的当事人，由本人或法定监护人凭区县残联发给的相关证明，向居住地街道、乡(镇)社会救助事务管理所申请，经街道办事处或乡(镇)人民政府审核后，报区县民政局(处)审批，获得批准后通知所在街道、乡镇，并通报同级残联；市民政局、市残疾人联合会保留复审权。

三、对比

（一）覆盖面的对比

在每月付给残疾人津贴的覆盖面上，中美两国有着很多相似之处。

1、两种制度覆盖的残疾人都必须符合以下两点：（1）曾经工作过一段时间；（2）当前没有工作。中美两国相似的规定反映了两国制定制度时的同一理念，即凡是为社会作出过贡献的，在残疾或失业后都能得到社会的回报和补偿。

2、两国的制度都给予特困残疾人以特殊照顾。美国的补充保障金覆盖特别贫困的残疾人，要求比较严格，与中国的城市最低生活保障制度相类似，而在中国农村则有五保供养制度。中美这三个制度的相似体现了中美两国在制定政策时对弱势群体的关怀和倾斜，两国的政策也各自在一定程度上保障了非常贫困的残疾人的生活。

（二）金额的对比

1、共同点。中美两国在主要的残疾人津贴（美国为残疾人社会保障保险金，中国为失业保险金和最低生活保障金）的金额方面的共同点是均比两国的退休金少。

2、不同点。美国残疾人津贴的金额比中国高，保障力度更大。这是因为同比金额上美国残疾人社会保险金要高于中国的失业保险金或最低生活保障金，而美国补充保障金金额折合人民币为每月3300-4900元，因为美国生活消费指数较高，这笔钱刚能满足一个残疾人的基本生活。但这笔保障金是一种补充救济，也就是说，一个曾经工作过的残疾人有可能可以同时领取残疾人社会保险金和补充保障金，但中国的城市居民只能领取失业保险金和最低生活保障金中的一种，上海的最低生活保障金为每月300元。因此综上所述，美国残疾人社会保障制度对残疾人保障的力度比中国大。

3、利弊分析。笔者认为美国这种大力度的保障也是有利有弊的。一方面它体现了中国较美国这些发达的福利国家在保障残疾人力度方面的差距，但另一方面它也体现了美国残疾人福利制度体系的自相矛盾，即美国在鼓励残疾人参加康复训练和职业培训，借此走上工作岗位，实现人生价值的同时，又给那些没有工作的残疾人以比较丰厚的保险金，而且美国政府每年在支付残疾人医疗费用和保险金方面的开支要远高于在康复计划上的投入。以1984年为例，美国政府在社会保障保险金中退休金的花费为179亿美元，卫生医疗费用的花费为117亿美元，而职业康复计划每年只花费联邦政府10亿美元，是主要的残疾人计划中花费最少的一个。这就使美国残疾人政策和北欧那些高福利国家一样有养“懒人”之嫌。当然，我们在看到美国和北欧诸国残疾人福利制度的缺陷和自相矛盾之处的同时，也要看到我国还有许多残疾人生活比较贫困，对此笔者的建议是随着我国经济实力的不断增强，在适度加大对城乡贫困残疾人的扶持力度的同时，更要完善我国的残疾人康复和职业培训体系，鼓励更多的残疾人走出家门，踏上工作岗位，实现人生价值，并为他们创造更好的就业条件和更多的就业机会。

（三）评残的对比

1、评残机构不具备可比性。在美国和中国，分别由州残疾认定服务机构和各级基层残联完成对残疾的评定工作，这是由中美两国不同的制度规定的，并不具备可比性。

2、美国的不同残疾定义的冲突与矛盾。在美国各残疾人计划中，残疾至少有三个不同的定义。在雇员的残疾抚恤金计划中和在法庭上，残疾被定义为身体或精神在伤害和刺激下所受的损害。在残疾人社会保障保险计划中，残疾是与生病和无业状况联系在一起的。而在民权法中，残疾即为身体或精神障碍。在缺少一个共同的定义的情况下，人们大多把残疾和受到的损害联系在一起。法庭则将钱判于支付判定残疾后的赔偿或津贴上，而不是用于首先防止伤害的发生或提高残疾人的独立能力。各种针对残疾人设立的计划中对残疾的不同定义使残疾人无所适从，也使各计划的执行者之间存在着难以协调的困难。

（四）资金来源的对比

美国残疾人社会保险金的来源是联邦收入税，也就是那些较富有的人的收入税，而中国城市失业保险金主要靠残疾人本人以往工作时缴纳的失业保险本金和政府同时按比例拨给他的保险本金以及社会上的企业缴纳的残疾人社会保障金（一旦一个企业中残疾人的比例未达到各地规定的百分比，就要缴纳一笔残疾人社会保障金），也就是说美国人的理念是由富人来养贫困的残疾人，而在中国则由政府和社会及残疾人本人养他自己。在这方面笔者认为两国的的理念都很合理和可行，美国的做法减轻了政府的负担，中国的则更强调促进残疾人就业，总的来说两种做法都有利于构建和谐社会。

第二部分 中美残疾人职业康复制度对比

一、美国残疾人职业康复计划（1973年颁布）

由于美国的残疾人康复法颁布得较早，加上不断地修改，对残疾人开展的职业康复计划较为完善，它是涵盖职业康复前期、中期及康复后职业安排的系列康复计划。

（一）社区康复计划

社区康复计划是直接向残疾人提供职业康复服务前期的医学康复，让其肌体部分或全部功能得以恢复，从而使残疾人能获得最大的就业和事业发展机会。

1、社区康复的内容。有：物理疗法；语言和听力治疗；辅助用具的测试、装配及对残疾人的使用训练；社会心理康复；私人帮助服务，扩展国家支持的就业岗位；为残疾人家人提供培训，训练他们如何帮助残疾人进行职业康复；盲人导向服务；残疾预防等。

2、申请手续。首先，残疾人应联系当地的职业康复办公室，与职业康复顾问预约会面。该顾问先收集身体或心理残疾人的信息，并与他讨论这些信息，然后证明残疾人职业康复计划适用于该残疾人（已领取补充保障金和残疾人社会保障保险金的残疾人可以免去这个证明过程）。其次，一旦残疾人被证明适用于残疾人职业康复计划，残疾人和职业康复顾问将根据残疾人的个人就业兴趣、能够做的选择、残疾人的能力、身体状况、资源及优先权共同制定一个私人就业计划。期间有一个提交申请表后60天内的判定期，因为从申请到获得职业康复服务这个过程所花时间的长短将取决于私人就业计划的复杂程度和该残疾人需要何种服务来完成这个计划。判定程序是免费的，而如果一个残疾人达不到职业康复计划的免费标准，他就需要自己花钱参加职业康复。

（二）职业康复

职业康复是为残疾人获得并保持适当的职业并使其参与或重新参与社会生活而提供帮助的过程，是残疾人职业能力开发和重返社会的必由之路。

1、职业康复的内容。有：评估职业康复需求和计划适合程度（也就是评估残疾人工作水平和适应职业的可能性）；搜寻和安置工作服务，以及工作保留和接下来的一系列服务；就业前的职业培训；对身体和精神残疾损害的诊断和治疗服务；职业执照、工具和装备的服务；为个体从业人员提供服务；为残疾人学生提供从学校到工作岗位的过渡服务；为残疾人提供国家支持的就业岗位及其扩展服务。

2、就业与领取残疾人社会保障保险金的双向选择。对于一个领取残疾人社会保障保险金的残疾人来说，是继续领取保险金还是通过残疾人职业康复计划找一份适合自己的工作，是一个比较复杂的问题，政府建议他们在制定私人就业计划时与顾问就此问题进行详谈。一个已经纳入残疾人社会保障保险金范围的残疾人一旦找到了一份工作，他将在试用期满后失去领取残疾人社会保障保险金的资格。当然，如果他又失去了这份工作，他可以重新申请社会保障保险金。

二、中国残疾人的职业康复

中国虽然没有专门的一个康复方面的法律，但有专项条款及相关的政策措施，分别体现在各个“残疾人事业发展五年计划纲要”和《中国残疾人保障法》内，而中国的职业康复起步于80年代后期，没有很好的根基，相对医学康复较弱。

三、对比

（一）立法的对比

在立法上，美国1973年颁布残疾人康复法，之后又作过一些修改，所以在立法上无论是法律的数量和法规的种类都要超过我国，各种为残疾人制定的计划也比我国的残疾人政策更为健全，在这点上美国不愧是一个老牌资本主义国家。而我国残疾人康复事业想要发展得更完善，达到人人享有康复这一目标，一部残疾人康复法是必不可少的，并要通过更多的法律法规来促进、管理、协调残疾人事业的各项工作。

在看到美国残疾人法律计划先进健全的同时，我们也不能忽视它们存在的缺陷。

一是新老法规脱节。美国第一个残疾人计划和法律是关于残疾人抚恤金的，是在1911年通过的，而比较新的法律如残疾人康复法、美国残疾人法是在上世纪七、八十年代通过的，残疾人抚恤金计划自通过后90多年来根据时代的变化作出的改动很少，已经显得与时代有些脱节，而其他一些在上世纪五、六十年代通过的法律、计划也存在着这样的问题；

二是互相矛盾。这点在中美残疾人福利保险金、津贴的对比部分中已经作过阐述。美国的残疾人计划在各自的目标和残疾定义上存在矛盾，造成了美国政府要把很大力气花在协调各个计划上。之所以会产生这些矛盾，是因为美国与中国相比在制定计划时缺少像残疾人联合会这样的组织对残疾人事业统一规划和运作，而是由各个部门提出各自的计划，呈报国会讨论，这样各种计划之间就难免存在矛盾。

（二）个性化的对比

个性化理念是美国残疾人康复计划的一个鲜明特点。在美国，由每个地区的特定部门为每位前来要求参加残疾人职业康复从而走上就业岗位的残疾人量身定做私人就业计划，并由政府帮助残疾人完成这个计划，实现人生理想。我国现在还不能达到像美国和其他一些西方发达国家一样根据残疾人的残疾程度、个人喜好、特长、年龄、个人资金等情况为每个残疾人制定、实施私人就业计划，但笔者认为这应该是中国残疾人事业的发展方向。

（三）地区差异的对比

美国和中国在残疾人康复上都存在着地区差异，美国是因为美国各州都可以立法，也有权制定不同的残疾人计划，造成各个州残疾人康复工作各有不同。而中国则是由于各地的情况特别是财政状况的不同，造成残疾人康复工作水平的不同。笔者认为现在情况下的地区差异是很难避免的，但为了构建一个和谐社会，应该逐步消除这种差异。

结束语

通过对中美两国残疾人福利制度两大方面的对比，首先，我们发现美国福利制度的几个优点：一是理念先进；二是立法健全；三是政府投入比重大；四是保障力度大。其次，中国残疾人福利制度有以下几个特点：一是有全国统一的立法机构和代表政府履行管理职能的机构；二是发展迅速；三是各项制度之间的矛盾之处较少；四是制定制度时突出鼓励和扶持残疾人就业这一理念。再次，中美的某些残疾人福利制度都存在着地区差异。针对这些对比结果，笔者认为我国在加强对残疾人的保障力度和扩大保障覆盖面的同时，更要坚持鼓励和扶持残疾人就业，为他们提供更多的就业机会、更全面的就业指导和更完善的就业环境，不断健全和完善残疾人法律体制，缩小城乡和地区差异，争取早日建成一个和谐社会。（作者为市残联国际交流中心青年干部）

中国发展报告第十一章：特定人群的社会福利制度

2009年04月03日 11:42凤凰网财经【大 中 小】 【打印】 已有评论0

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凤凰网财经4月3日讯 中国发展研究基金会昨日发布了名为《构建全民共享的发展型福利体系》的报告，对中国构建“全民福利”所需财力进行了测算。结果显示，如不改变当前福利投入占财政投入的比重，全民福利所需资金将存在巨大缺口。即在2012年，当年的缺口就达到5300亿元；到2020年，当年的财政缺口将超过1.9万亿元。

凤凰网财经频道独家获得该报告内容及相关文章《中国发展型社会福利体系50问》。以下为报告第十一章《特定人群的社会福利制度》：

工业化之前的社会救助体系主要关注特定人群的保障问题。现代社会福利体系仍然把特定人群的保障作为关注的重点。现代福利制度主要包括儿童福利、残疾人福利和老年人福利。在发达国家的福利制度发展史上，通常都是先建立儿童福利制度，然后再建立残疾人福利制度，而后建立老年人福利制度。各国通常把儿童福利看作相当重要的基本福利制度，具有较多的项目，并且也投入大量的资金。社会福利在发达国家具有诸多项目，如法国就有422项福利制度。特定人群是一个内涵与外延都不十分明确的概念，本章主要研究中国残疾人、老年人、儿童和妇女四类特定人群的社会福利问题。

一、残疾人福利事业的发展

中国残疾人是一个十分庞大的特殊人群，总数达8300多万人，直接涉及2.6亿家庭人口。为了保障残疾人的基本生活和一些特殊需求，中国逐步发展了一些面向残疾人的社会福利事业，残疾人生活、教育、就业状况不断改善。

1.基本生活保障与救济

由于残疾人人数众多、情况各异，中国根据不同情况采取不同措施，以保障他们的基本生活和特殊需要。对于完全或基本丧失劳动能力、不适合参加劳动、无法定扶养义务人或法定扶养义务人无扶养能力、生活来源无保障的重度残疾人，政府将其纳入城乡最低生活保障制度或有关救助制度之中，予以供养、救济。根据2007全国残疾人状况监测报告，享受到当地居民最低生活保障待遇的占城镇残疾人口总数的19.7%，领取过定期或不定期救济(现金或食物)的占城镇残疾人口总数的22.2%；享受到当地居民最低生活保障待遇的占农村残疾人口总数的12.5%，领取过定期或不定期救济(现金或食物)的占农村残疾人口总数的26.6%(见表11-1)。

表11-1 中国残疾人享受基本生活社会救助情况 单位：%

资料来源：张时飞：《特定人群社会福利制度》，背景报告，2008。2.就业扶持与福利服务

对于那些具有一定劳动能力的残疾人提供就业扶持,是世界各国普遍采取的政策(专栏11-1介绍了日本的经验)。在中国，就业促进与保护的优惠政策，主要包括按比例安排就业和减免税优惠政策及其他扶持保护措施，通过多种渠道、多种形式促进残疾人就业。政府有关部门利用社会力量兴办了一些残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，集中安排残疾人就业。2007年底，全国共有福利企业2.6万个，集中安置了55.6万残疾人就业。对集中使用残疾人的用人单位(残疾人职工占单位在职职工总数的25%以上)，国家依法给予税收优惠，在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持。国家鼓励扶持残疾人自主择业、自主创业。对残疾人从事个体经营的，政府依法给予减免税优惠，在经营场地、小额信贷等方面给予照顾和扶持。国家鼓励和扶持公共就业服务机构为残疾人免费提供政策咨询、岗位信息、职业指导和职业介绍等针对性的就业服务，对就业困难的残疾人实行优先扶持和重点帮助。2005年底，全国城镇残疾人就业人数累计达到463.6万人，其中按比例就业140.2万人，集中就业124.1万人，个体就业199.2万人。

专栏11-1：日本的残疾人就业服务

日本现有残疾人约500万，占总人口的50%。其中18周岁以上身体残疾的272.2万人，其余为包括约36万弱智残疾人在内的精神残疾。为了扶持和帮助残疾人就业，日本政府在《残疾人就业促进法》中规定：非经营性公有机构残疾人雇用率为2.0%；经营性公有机构残疾人雇用率为1.9%；大型企业、财团为1.9%；一般民间企业为1.6%。

到1993年11月，日本从业人员5人以上的企事业单位共雇用身体残疾人34.4万人，精神残疾人6万多人。对未达到雇用比率的单位，每月要交纳一定的罚金；对雇用超标者，则给与一定奖励。目前，日本的就业情况是，民间企业残疾人雇用率为1.44%；财团和经营性公有机构为1.91%；非经营性公有机构则达2%以上。

在职业指导方面要求指导者面谈尽量采取侧面的方式了解情况，态度要温和诚恳，不得有歧视表情、言行和举止；依据残疾人手册和诊断书观察、判断病情是否稳定；采取测试方式评价职业能力；建议选择与之适合、能发挥潜能的职业。

在职业介绍方向，要求介绍者事先掌握求职者和就业单位的详细资料，如求职者的兴趣、意愿、身体能力、职业能力和就业单位的意愿、工作条件与要求等；对残疾人的尚在能力和借助辅助器械的能力进行评估；向供求双方详细介绍对方的情况；推荐后两周开始进行为期一年的跟踪指导，其方法采取直接访问、电话、书信等形式。

在职业指导和介绍过程中，任何歧视和忽略现象，一旦残疾人起诉，都将视作违法行为。企业雇用残疾人，特别是精神残疾人，根据残疾程度的不同，在雇用初期的一年至一年半内，由政府补助其四分之一到三分之一的薪金。另外，日本政府准备从1995年3月31日起，将补助率提高到发放所雇者薪金的二分之一(中小企业三分之二)，重度残疾者则发放薪金的三分之二(中小企业四分之三)。

企业如要解雇残疾人，一般要先与当地职业介绍机构联系，待职业介绍机构为其找到新工作后，才予解雇。

日本的残疾人职业训练和推荐就业机构有政府办的、社团办的，也有私人办的，它们一般都与残疾人康复医院建在一起，有的甚至融为一体，先治疗再培训乃至边治疗边培训。

资料来源：赵虹、吴江，“日本的残疾人就业服务”，载《劳动理论与实践》，1995年第2期。

对于残疾人基本生活和社会活动中的一些特殊需要，中国一方面兴办福利服务设施和康复机构，为残疾人康复提供基本服务；另一方面，对符合条件的残疾人家庭，帮助他们落实医疗、廉租住房、教育、就业、司法等方面的专项救助。中国建立的残疾人专门养护机构包括社会福利院、儿童福利院、精神病福利院、农村养老机构等，养护对象主要是生活无依的重度残疾人。

中国残疾人康复服务康复工作遵循实用、易行、受益广的原则，逐步形成了以专业康复机构为骨干、社区康复为基础、残疾人家庭为依托的社会化康复服务体系。残疾人康复项目已从肢残矫治手术、聋儿听力语言训练以及白内障复明手术为主的“三项康复”，扩展到特需人群补碘、低视力康复、精神病防治康复、智力残疾康复、社区康复工作以及残疾人用品用具供应服务等方面。

在残疾人教育培训方面，中国重点抓残疾儿童少年九年义务教育，将残疾儿童少年教育全面纳入国家和各地区义务教育体系。国家规定30万人口以上且适龄残疾儿童少年较多的县(市)，要建立1所九年义务教育特殊教育学校。2005年全国残疾人特殊教育学校已达1662所，在校生达到56.2万人，视力、听力、智力三类残疾儿童少年义务教育入学率达到80%。

对于生活在农村的残疾人(占全国残疾人总数的75%)，重点实施扶贫开发计划，扶助农村残疾人摆脱贫困，这也是中国扶贫开发战略的重要组成部分。在重点贫困县，将残疾人扶贫开发纳入当地政府扶贫工作的总体规划，在扶贫资金中予以优先考虑和安排；在一般性贫困县，主要通过国家康复扶贫贷款等专项资金给予扶持。2001-2005年，中国落实残疾人扶贫资金45.2 亿元，累计扶持农村贫困残疾人1165.9万人，解决温饱699.7万人，实用技术培训 454.5万人。全国有2106个县使用了康复扶贫贷款，5万多户、6万多人农村贫困残疾人实施了彩票公益金危房改造项目。

如何进一步完善我国的社会保障制度2010-05-24 12:21 如何进一步完善我国的社会保障制度

摘 要：随着市场经济的形成，社会保障需求剧增，社会保障制度严重滞后，国家的社会保障能力相场经当有限，转型时期的中国社会面临着前所未有的安全挑战。只有顺应市场经济要求，坚持社会保障与经济发展相适应，公平与效益相结合。发展多类型、多层次的社会保障体系，才能促进和谐社会形成。

一、我国社会保障制度的发展

（一）我国社会保障制度的体系

1997年，在我国党的十五大中提出：“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。”按照这次会议要求，我国大力建设完善社会保障制度，一个与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系开始初步形成。而十年以后，胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”这标志着我国的社会保障制度已经有了较大的发展。

（二）我国社会保障制度的实践

2002—2007年，全国财政用于社会保障的支出5年累计1.95万亿元，比前5年增长了1.41倍。城镇职工基本养老保险制度不断完善，2007年参保人数超过2亿人，比2002年增加了5400多万人；基本养老保险个人账户试点扩大到11个省份；从2005年开始连续3年提高企业退休人员基本养老标准。城镇职工基本医疗保险参保人数逐年增加，新型农村合作医疗制度不断完善，已经扩大到全国的90﹪的县，参与的农民达到8亿人。城乡社会救助体系基本建立。城市居民最低生活保障制度不断完善，保障标准和补助水平逐步提高。2007年在全国农村全面建立最低生活保障制度，这是保障城乡困难群众基本生活的一项根本性的制度建设。社会福利、优抚安置、慈善和残疾人事业取得新进展。

二、我国现在社会保障制度存在的问题

我国目前存在的社会保障制度大部分是在过去计划经济体制下建立的，在计划经济体制条件下方能发挥其积极作用。但是我国的经济体制正由计划经济向社会主义市场经济转轨；国有企业改革进入攻坚阶段，过去在计划经济体制下形成的社会保障制度，有的是不适应社会主义市场经济的建立和发展的新的客观要求，有的则是其制度本身有严重的不合理或不公平的因素，急需进行改革。其主要表现为：

（一）社会保障制度的立法极不健全，立法层次低，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。社会主义市场经济应是法治经济，与社会主义市场经济相适应的社会保障制度也必然要求法制化。但作为社会保障制度核心内容的社会保险目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小、权威性极差、保障程度低。目前在社会保障方面发生争议，进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定进行仲裁或判决，一定程度上处于无法可依之状态。

（二）制度的覆盖范围小，城乡差距大。健全的社会保障制度应覆盖全体公民，这里的“覆盖全体公民”并不是说全体公民在同一时间内都在享用社会保障资金，而是说社会保障制度对任何一个公民都有制度意义，制度没有排他性，全体公民都能“享用”社会保障制度。目前，作为我国保障非主体的社会救济应该说具备这种特性。但作为我国社会保障主体的社会保险则不具备这种非排他性，我国《社会保险费征缴暂行条例》规定：参加基本养老保险的范围是国有企业、城镇集体企业和其他城镇企业等的职工，实行企业化管理的事业单位职工；基本医疗保险的范围是国有企业、城镇私营企业和其他城镇企业等单位的职工，国家机关工作人员，社会团体等的专职人员；失业保险的范围是国有企业、城镇私营企业和其他城镇企业等的职工。可见，目前社会保险还没有一个统一的参加范围。其他城镇非单位从业人员和广大农村从业人员及失业人员和非从业人员都不在制度规定的范会保险的制度覆盖面之内，又由于在实际操作过程中人们对社会保险的认知程度、参与意识和自我保护能力还远远不够，比如基本养老社会保险的实际覆盖面仅为15％左右。如果从全部人口的角度来考察，当前我国社会保险的覆盖面会更低。

（三）我国广大农村地区的社会保障体系尚未建立，长期处于“真空状态”。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口的80％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可怜。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88％，农村支出126亿元，城市人均413元，农村人均14元〈这其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等〉，相差近30倍。造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不说是目前农村社会保障发展缓慢甚至停滞不前的一个主要原因。

（四）责任不清、财政支持不够。鉴于社会保障的公共或半公共性质，加大财政对社会保障的资金投入成为建立公共财政体制的重要内容。但是我国财政对社会保障事业的投入力度显然不够。目前我国社会保障收支的缺口也越来越大，特别是养老保险空账运行情况严重，根据财政部公布的相关数据，到2004年底，全国养老保险空账达到7000亿元以上。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。个人账户的做实，取决于“老人”和“中人”账户的资金来源。由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。社会保障改革中所遇到的资金不足问题，并非是真正的资金不足，是责任不清、财政并未真正到位等造成的。

三、完善社会保障制度的重要性

“社会保障”系由英语中“social security”一词翻译而来的，亦可译为“社会安全”。社会保障制度，是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，而完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证。因此加强和完善我国社会保障制度具有重大的战略意义。完善的社会保障制度是维护社会稳定的安全网。没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。完善的社会保障制度通过实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援来保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，从而为经济的发展创造良好稳定的社会环境。

四、坚持原则，完善我国社会保障制度

（一）提高立法层次，尽快制定社会保障基本法，做好与其他法律部门的衔接工作。社会保障制度的立法内容要与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。健全社会保障的司法机制完善的法律制度必然要包涵健全的司法机制。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法犯罪案件，应当依法及时审理。重视社会保障专业人才的培养工作目前，社会保障法学专业以及涉外社会保障法学专业的研究人员奇缺，学科建设落后、应引起社会各方面的广泛重视。通过多渠道加强这一领域的研究和学科建设，为完善社会保障的法律制度建设提供理论依据已是当务之急。

（二）努力扩大社会保障制度的覆盖面，尽量减小城乡差距。对公民实行普遍的社会保障，是各国社会保障立法共同奉行的一条基本原则。所谓普遍性，是指社会保障的对象应包括全体社会成员，凡是国家的公民都应平等地享有社会保障的权利。这一原则不仅要在社会保障项目中的社会福利、社会救助法律、法规中体现，也要在社会保障的其他项目中，如养老保险、医疗保险等保障项目中体现。当前要加快社会保障制度改革和立法进程，落实立法规划，扩大实施范围，力求使每个保障项目覆盖到所有符合条件的公民。而且只有体现了普遍性原则，才能依照“大数法则”筹集和积累雄厚的社会保障基金，更好地发挥出社会保障互助互济的功能和特点。确保社会保险金的无风险支付和保值增值。社会保障基金的保值、增值的途径必须有严格的法律限制。

（三）逐步完善农村社会保障制度。鉴于我国农村地域的广阔性及地区差异，我国可逐步地、有选择地、低起点地推进农村社会保障。要加强对现有社会保障法律制度及政策的宣传，这一点在广大农村地区尤其重要.许多农民想参加社会保障，但由于不知道相关法律与政策或对当前的政策持怀疑态度而望而却步。同时改变农村现行的以土地保障为核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括农村养老保险制度、合作医疗制度、最低生活保障制度等等。保障项目、保障办法、保障水平等要切实可行，既与各方面承受能力相适应，又能有效保障人民群众的基本生活水平。构建农村非农产业群体的社会保障体系，使进入城镇的农民能够真正走上城镇规范的生活轨道，使中国城市化能够稳步地推进，应当逐步将农村非农产业群体特别是进城农民工纳入社会保障对象，以此构建城乡社会保障制度之间的衔接通道。

（四）分清国家、企业和个人之间的关系，明确各自在完善社会保障制度中应负的责任。另外，社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金。政府要将社会保障作为一项长久的制度安排，国家财政就要由现在的半到位发展为真正全面到位，包括中央财政要将社会保障投入增长机制固定比例化，地方财政要由不承担或少承担社会保障责任发展到财权与事权及社会保障责任的统一。应当采取多种方式充实社会保障基金，例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，可以考虑开征财产税、遗产税等；发行用于社会保障的专项国债等。通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施；对于不具备实行养老金计划条件的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。