第一篇：建构完善的政治权力运行机制
建构完善的政治权力运行机制
结构合理、配置科学、程序严密、制约有效———
政治权力运行机制是关于国家公共权力运作和行使的一套具体程序和基本制度安排。政治权力运行机制是否完善，是否科学和规范，直接关系到政治权力行使的实际效果。十六大报告高度关注权力的制约和监督问题，要求建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，以保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。那么，如何才能建立完善的权力运行机制，以适应依法治国和民主政治发展的要求？
权力结构合理化
权力结构是指一个国家的统治者藉以实行政治统治和社会公共事务管理的各种强制力量的分工及其相互关系。合理的权力结构，应该能够保证政治权力正常地发挥作用，既能使被领导者对权力有积极的回应，又能对权力起一定的监督制约作用；既能保证各部门相互协调地发挥功能，又能保证各部门相互制约和监督；既能保证权力在规定的时间内达到预期目的，又能保证不断地给权力系统补充新的能量。合理的权力结构要求对各权力主体进行合理的分解和组合，使之处于相互平衡的和谐状态，避免权力过分集中；合理的权力结构要求科学界定各权力主体的职能和作用范围，清晰权力边界，既彼此独立，各司其职，又相互支持，密切配合，减少权力的摩擦成本，控制越权行为。
为使权力结构趋向合理、配置科学，目前需要解决的问题主要有：一是合理划分党与国家机关的权限和政府内各部门的权力范围，细化党委与人大、政府、司法等机构的职能分工，进一步明确政府内各部门的职责权限，尤其是对交叉领域的权力要明确划分与界定，以改变党委对国家机关职能工作直接指挥的状态，避免权力的重复行使和“权力真空＂；二是明确党政领导人的职能权限，依据有关规定，将党政领导者的职权和行政行为细化为“可作为＂行为和“不可作为＂行为；三是通过立法规范中央政府和地方政府的职能权限，既要改革中央政府“全能化＂的状态，又要健全和完善对地方权力的监督和制约，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。
运行程序规范化
完善的权力运行机制应对权力运行的全过程制定出规范的运行程序和明确的工作规则。设置规范、严密的权力运行程序，才能确保公民对国家事务和社会公共事务的广泛参与，保障权力运行的公正、公开、透明，保障权力运行的理性化、合规则和高效能。权力运行程序规范化的基本要求，可概括为如下几个方面：凡权力运行的各个环节，包括决策、执行、监督，均应规定严密的运行程序；政府机构应围绕运行程序，根据各自的职能与业务性质，制定相关的工作规则。工作规则要细化到机构的每个基层单元，使进入权力运行过程的每一位行政人员均能按照岗位职责、工作程序和规则，顺利地进入工作角色和工作状态；运行程序一经规定，任何人、任何部门都要无条件遵循。
规范、严密的运行程序是完善的权力运行机制的重要标志。为建立规范、严密的权力运行程序，当务之急是要加强行政程序立法工作。在权力运行的每一个环节上，都应作出程序方面的规定，明确规定行政机关行政权力的方式、方法和步骤，严格规范行政机关的行政行为，使权力运行的决策、执行、监督等环节在时间上相衔接、在功能上相协同。
权力制约效能化
权力制约就是对权力运行的协调、监督、控制活动，它关系到权力运行的效率和国家职能的实现。从静态方面来说，对国家权力的制约由两大部分组成：一部分是国家权力之间的相互制约；另一部分是社会各种政治力量对国家权力的制约，或者说非国家权力对国家权力的制约，主要是政党、公民团体和各种利益集团对国家权力的制约以及社会舆论对国家权力的制约。就动态方面而言，对国家权力的制约包括以下三个环节：权力授受过程的制约、权力运行状况的制约和权力行使后果的制约。
为进一步加强对权力的制约，目前需要集中解决以下几个问题：一是以决策和执行等环节作为权力制约和监督的重点，必须有一套相关的制度保证决策过程体现科学、民主、开放的原则。十六大报告要求各级决策机关完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。权力运行过程的执行阶段是最易出现腐败问题的环节，更应加强制约和监督。二是制定具体的法规和措施，让以道德制约权力、以权利制约权力、以权力制约权力、以法律制约权力等真正落到实处，并使这些制约手段在实践中互相配合，融为一体，构成完整、严密的权力制约机制。三是建立制约权力的具体制度，如改革行政审批制度，深化财税投资金融体制改革，推行和完善政府采购、招标投标制度，建立健全权力运行过程公开化制度、权力轮换制度，强化党风廉政建设责任制等。(
第二篇：试论基层电大教学质量监控体系的建构与运行机制的完善
试论基层电大教学质量监控体系的建构与运行机制的完善 广州市广播电视大学东方分校基层电大教学质量监控研究课题组
【摘要】本文围绕如何提高基层电大教学质量中心问题，论述了基层电大教学质量监控的目的、意义和作用，着重探讨分析了基层电大教学质量监控体系的建构与运行机制的完善。
[主题词] 电大
教学质量
监控
机制
教学质量监控是通过调查，研究影响教学质量的诸多因素，有针对性地解决影响教学质量的难点和关键，通过科学地设计和建立有效的质量监控体系机制，完成教学全过程的质量管理，从而达到最佳的教学效果。建立校内教学质量监控体系是保证教学质量不断提高的重要手段，也是教学管理的一个重要组成部分。建立有效的教学质量监控体系对提高教学质量，保证教学过程的顺利进行，规范化教学管理有着重要意义。基层电大教学质量监控体系的建构与运作要充分考虑开放教育的特点与内在规律，结合自身的实际去进行。
一、基层电大教学质量监控的目的、意义和作用
（一）基层电大教学质量监控的目的
电大开放教育的根本任务是培养适应社会需求的人才，而对人才质量的评价方式可分为社会评价和自身评价。就社会评价看，更注重于结果性评价，其评价对电大人才培养的目标、规格和模式等起着重要的影响作用，为进一步进行教学改革提出了方向。电大开放教育应根据社会发展的需求，不断修订、完善培养目标和教学计划。教学质量的高低直接影响着人才培养的质量，因此建立教学质量监控机制的最终目的应是通过对教学质量的科学评价，实事求是地找出影响质量的因素，并提出改进措施，而不断促进教学质量的提高。而教学质量的高低又取决于教学过程的运作情况，教学质量受到教学过程中各环节的影响。因此就学校自身评价看，应重视学校教学的全过程，即更多地采用过程评价的方式对教学质量进行评价，把每一个培养环节规范化，对每一个环节提出质量的目标要求，力求使其质量得到保证。
（二）基层电大教学质量监控的意义
1.教学质量监控是电大提高学生培养质量的重要保障。
学生培养质量的高低，是由各方面因素所决定的，例如师资力量、学生素质、教学设施的水准，教学管理工作的水平等等，而且这些因素十分活跃，处于不断的运动与变化之中。这些因素自身的条件和活动情况以及它们的相互关系的合谐程度，都会对人培养的质量产生直接影响。所以，必须对这些因素实行监控，及时检测，以便学校领导和教学管理部门及时调整工作，纠正偏差，协调关系，促进各方面充分发挥潜能，确保对人的培养质量达到预期目标。2.教学质量监控是基层电大分校教学管理优化的重要手段。
根据管理原理，任何一项管理工作，其过程均由计划、组织、领导、控制（监控）四项基本活动所构成。其中控制的职能在于及时准确地接收处理和利用各种反馈信息。如果某项管理工作在执行中出现了偏离预定目标和要求的情况，监控系统便可及时了解并作出分析，以便采取相应措施予以纠正。由此可见，监控是管理工作中必不可少的重要一环，是优化教学管理的重要手段。教学管理是学校根据人才培养目标的要求，为建立正常教学秩序，保证人才质量而实施的一系列工作与活动，教学管理同样需要监控这一环节。否则，教学管理的整个过程就没有得到优化，教学工作的各个环节就难以保证正常运转，教学管理的有效性也难以得到保障。
3、教学质量监控是突出以教学为中心的重要途径。
教学管理的最终目的是保证和提高教学质量，高校的根本任务是培养人才，始终坚持以教学工作为中心，提高教学质量是高等学校永恒的主题。通过教学质量监控和评估工作的开展，可以使学校领导、师生员工了解学校教学工作现状，找出差距，为学校提供宏观管理的依据，促进学校及有关部门重视教学。把提高教学质量作为学校各项工作的重点，增加对教学的精力和财力的投入，明确办学指导思想，改善办学条件，加强教学基本建设，推进教学管理现代化、规范化、科学化，不断提高管理水平。
二、基层电大教学质量监控管理体系的建构
结合电大的开放教育实际，各分校可以把全面质量管理、目标管理和教学评价理论与实践三者结合起来，建立以教学评价为核心的教学质量监控体系，构建科学、规范的全面教学质量管理系统。
（一）建立教学质量目标体系
教学质量目标，即是教学质量管理工作的奋斗目标，又是质量检查和评价的标准。根据全面质量管理原理，可以建立以下目标体系：
1.建立一个能调动校内各方面积极性的全校性教学质量奋斗目标，该目标应为学校每一个成员所认同，并发动全校师生员工为该目标而奋斗。
2.建立教学全过程各主要环节质量目标，主要有招生、教学计划、课程教学、实践环节、毕业论文（设计）等质量目标，树立全过程质量意识。
3.建立影响教学质量主要因素的质量目标，包括教师教学质量目标，学生学习质量目标和管理人员工作质 量目标，树立全员教学质量意识。
4.建立教学条件及教学保障体系的质量目标，包括教室、图书馆、宿舍、运动场地、实验室、教学设备、教材、图书资料等的配备数量及质量标准，树立全面质量管理意识。
5.建立教学管理质量目标。包括学校教学管理职能部门的工作质量目标，系级教学质量管理目标及专业责任教师教学质量管理目标，树立全校系统化管理的意识，避免头痛医头、脚痛医脚的现象。
（二）建立教学质量信息系统
教学质量信息系统是为了全面及时地掌握教学过程各环节，教学活动各因素在教、学、管过程中基本状况的网络组织系统。其工作任务是为教学质量评价提供全方位的信息反馈，保障信息工作的真实性、全面性、群众性。1.建立教师教学质量信息系统，其主要任务是收集教师对教学质量状况的评价信息及教师对教学工作的建议、意见。2.建立学生教学质量信息系统，其主要任务是收集学生对教学质量状况的评价信息和学生对教学工作的建议、意见。3.建立教学管理人员教学质量信息系统，其主要任务是收集教学管理人员对教学质量的评价信息和教学管理人员的建议、意见。4.建立校外用人单位教学质量信息系统，其主要任务是收集有关毕业生质量评价信息。
5.建立教学质量信息系统的运行机制，主要是指教学信息系统的工作形式、工作规则、工作程序及奖惩制度等。6.建立教学质量信息处理系统，其主要任务是负责教学质量信息的整理、分类、分析和反馈。在反馈机制上，各分校可以通过“教学简报”等形式进行反馈。
（三）建立教学质量评价系统
教学质量评价系统是根据所制定的目标系统，有组织、有计划地对教学质量进行检查、评价的系统。
1.成立教学质量评价专家组，可以外聘，其成员由学术造诣较深，有较丰富的教学经验或教学管理经验的专家组成，是校内经常性教学评价活动的权威机构。2.设置教学质量评价办公室，负责教学质量评价的日常工作。当前许多分校的教学评价工作由教学处或教务处来组织，设置教学评价办公室，从教学（务）处分离出来，更有利于教学质量评价工作的开展。
3.根据需要，成立单项教学质量评价的专家小组，负责如课程、专业、教师等单项教学质量评价工作。
4.确定教学质量评价周期，形成周期性的评价体系。
(1)教师课堂教学质量评价和学生学业成绩考核，每学期进行一次；
(2)教师教学水平的综合评价及学生学习质量的综合评价，每半年进行一次；(3)专业及课程质量评价，每二年进行一次；
(4)校级管理，系级管理水平的评价每一年进行一次；(5)教研室教学管理水平的评价每半年进行一次；(6)不定期地对某些个别教学环节进行评价。
（四）建立教学质量评价信息处理系统及奖惩条例
教学质量评价结果要及时反馈给被评价对象及有关领导和部门，以改进工作，保证教学质量目标的实现；并要把处理意见及改进工作的状况及时反馈给评价办公室。对完成教学质量目标好的要给予适当的奖励，以激励师生员工为达到更高的目标而努力。对目标完成较差的要给予适当的批评，并帮助进行完善和改进。
三、基层电大教学质量监控管理体系运行机制的完善 教学质量监控体系是一个全流程的动态开放体系，它以各种教学管理文件、管理制度、实际控制和激励政策为基本要素，对教学全过程进行管理和监督，以保证培养方案在各个环节上落到实处，保证教学最终目标的实现，确保教育质量符合社会的要求。基层电大在教学质量过程的监控中，应重点做好以下几方面工作。
（一）通过整章建制，建立以科学、合理的教学规章制度为中心的规范运行机制。
结合实际，各分校应建立并完善系列教学管理制度，建立健全教学检查、教学评估、教学信息员、教学督导、考试工作、毕业论文（设计）、实践教学管理、开课评审、听课评课、停课调课、教学事故处理及认定等各方面制度，并汇编成册。落实到全校师生，使教学质量监控有法可依、有章可循。
（二）建立多渠道的教学信息收集和反馈运行机制
全面收集教学信息是进行教学质量监控和管理的重要依据，也对教学质量起到间接的影响作用。电大各分校应建立校内外信息收集网络，主要教学信息，通过多种渠道反馈到教学（务）处，及时组织处理。一方面，将统计结果分类归档，提出分析意见及时送校领导决定并参考调控；另一方面，将统计结果转到有关部门并提出决策和调控意见。教学信息主要来自二条渠道。一是校外，校外信息收集方式主要以毕业生跟踪调查、实践教学基地为主；二是校内，主要来自学生信息员、教师、管理人员、院（系）和教学督导员等。信息反馈是质量监控体系能否顺利运转的前提。学校对于所获得的质量信息，建立一套顺畅的反馈系统，提供给教学管理部门，学生工作部门和后勤管理部门，并以制度形式要求有关责任部门给予解决。通过对收集的教学信息的分析整理，通过校务会、教学例会、教学简讯等形式反馈给相关部门，逐步建立一整套可行的措施，保证教学管理有序进行。为加强教学信息的管理，及时有效、科学的将有关信息系统进行统计分析，学校可以积极研究计算机信息管理系统，充分发挥教学信息的作用，大大提高管理工作效益。
（三）建立健全教学督导工作运行机制
为加强教学质量管理，学校应积极推进教学督导工作制度，组建一批由退休的老教授及部分在职的、有丰富管理经验的教师组成教学督导团。他们不仅参与日常教学检查、听课评课、听取并反映教师和学生的意见，检查各教学环节开展情况，而且还参与学校教学改革，指导教学管理，对学校教学工作提出决策和参考意见。
（四）建立教学质量的激励和约束运行机制
教学质量监控工作是一个多种因素相关的复杂的系统工程，为使其发挥高效能，必须建立相应的激励和约束机制。一方面激励教师及教学单位在教学活动中加强教学质量意识；另一方面，激励学生自觉学习，不断提高各种能力，促进学风建设。为此，第一，要加强教学规章制度建设，严肃查处教学事故和违纪行为。第二，建立系部教学工作评价奖惩办法，通过对系教学工作及教学管理进行监控和评价，奖励先进，鞭策后进，调动系级搞好教学工作的积极性。第三，加强对教师的综合考核，并把考核结果与教师的职称晋升、工资晋级等相挂钩，真正体现优者受奖，劣者受罚。同时还可以通过设立有关奖项来奖励那些质量好的优秀教师。第四，学校领导应对教学质量监控机制本身加以一定的制约，必须加强监控人员队伍的教育与管理，同时，制定一定的规章制度，明确其职能、责任、权限，定期检查考核，奖勤罚懒，奖优罚劣。
（五）建设高素质教学质量管理队伍
目前的质量监控工作，在一定程度上主要还是依靠人员监控，这些人员一般包括教学管理干部、教学督导、巡视员、学生信息员等。他们的基本素质在相当程度上决定着教学质量监控的效果，懂得教育科学的规律，有专业特长，具有客观公正的态度，高度的工作责任感和调查研究的能力，那么，就能形成健全的人员监控网络，教学质量监控就能真正取得成效。教学管理人员队伍的建设，可通过进修、培训和在实践中学习提高等方式进行。
另外，系部教学管理是教师与学生双方教学活动的直接组织者，是教学活动过程的直接监督者，是教学效果的直接检测者。让系部教学管理发挥教学质量监控的职能，不仅是学校教学质量监控工作的基础和保证，而且也是系部自身建设和发展的需要，所以，必须加强系部教学管理建设，充分发挥其教学监控的效能。
总之，基层电大教学质量的监控是一项复杂的系统工程，也是一项长期的管理任务。需要在具体的教学实践中不断探索和丰富完善。
参考文献：
1、《高等教育教学质量省级监控研究》
出版社：教育科学出版社·出版日期：2007年02月
版本：第1版、黄刚、贺祖斌等
高等学校教学质量管理系统，广西师范大学出版社，1996年6月.3、常维亚等
谈教学过程监测与教学质量控制系统的建立与运行.清华大学教育研究，1998年。
4、李万杰.健全教学质量监控体系 提高教学质量.中国高教研究，1998，4.
第三篇：完善居民区党组织的运行机制
完善居民区党组织的运行机制
[摘 要]近年来，上海市虹口区曲阳路街道党工委从“建组织、调结构、筑基石”三方面探索居民区党组织运行机制，取得一定成效。通过调研发现居民区党组织在运行过程中仍存在工作短板，要通过健全党组织发展机制、工作支撑保障机制、有效的评价机制等路径提升居民区党建工作有效性。
[关键词]社会转型；利益分化；利益整合；公共利益
[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）05-0039-03
为贯彻落实市委“1+6”文件精神，加强居民区党组织建设，上海市虹口区曲阳路街道党工委积极适应新形势、新任务、新要求，结合居民区党建工作实际情况，于2014年底完成居民区党组织升格工作。为更好发挥居民区党组织引领作用，完善党组织运行机制，街道党工委通过召开座谈会、访谈、经验交流、实地调研、分析研究等方式，梳理居民区党建现状，查找短板困境，总结有效做法，在健全党总支领导下的运行机制上进行了有益的探索，为创新社会治理、加强基层建设，夯实党的执政基础提供了保障。
（一）建组织，构建形成“四对应”架构。曲阳辖区24个居民区党总支，下设87个党支部，划分315个党小组，党员6700多人，党员数最多的是东体居委会，共有党员458名，党员数最少的密一居委会也有118名党员，其余居委会党员基本都在200-400名之间。由于党支部管理范围大，支部活动难开展、关心党员难落实、服务群众难深入、引领自治难拓展，党工委着眼党组织作用发挥的有效性，根据居民区所辖区划大小、楼宇布局、在册党员数量等情况，分批将居民区党支部升格为居民区党总支，初步构建了居民区对应党总支，居民小区对应党支部，居民楼组对应党小组，党员对应责任区“四对应”的党建格局。
（二）调结构，加强党总支工作力量。为了建设一支能够担当引领的党总支书记队伍，2014年，党工委抓住居民区党组织换届选举契机，着力优化书记队伍结构。由于党工委和各居民区党组织在整个换届选举中，未雨绸缪，充分酝酿，广泛动员，公推直选，把好人选关，换届获得圆满成功。24名党总支书记，平均年龄51.67岁，比上一届小了2.7岁，其中新任党总支书记5名，“80后”2名，就业年龄段有13名，占书记队伍的54%，2名书记进街道事业编制，7名书记享编。18名党总支副书记，平均年龄 45.9 岁，其中居委会主任兼副书记9名，专职副书记9名。总支委员181名，其中兼职委员16名，拟增兼职委员43名，各党总支班子成员在年龄结构、文化学历、综合素质等方面也有明显改善。同时党工委也按照区委要求拓宽居民区书记渠道，目前已选派1名机关副科级干部到居民区任党总支书记。
（三）巩基石，提升居民区党建实效。居民区党组织升格后，为了提升党建实效，党工委着力从四个方面夯实居民区党建基石。一是抓党总支建设。通过出台《关于进一步加强居民区党组织建设的实施办法》、组织书记专题培训、制定党总支任务清单、推进区域化党建联建，把党总支工作重心从原来支部重点抓党小组、抓党员、抓居民自治，向抓支部建设、抓党建联建、抓整合社区资源共同开展社区治理拓展。目前24个居民区党总支与近70个社区单位党组织结对共建。东体党总支建立组团式党建联席会议平台，与社区12个单位结对，形成了社区共建的局面。曲
一、运
二、银联等党总支，积极探索兼职委员制度，提高了居民区党总支统筹协调业委会、物业公司、驻区单位等社区资源、共建和谐社区的能力。二是抓党支部建设。居民区党组织升格后，为了帮助新成立支部开展工作，党工委“三管齐下”：一是抓支部书记队伍建设，所有支部书记均为总支委员，由党总支书记带教支部书记，指导帮助他们在实践中提高；二是抓党支部基础工作，以落实《党支部工作手册》为抓手，深入居民区指导基层党组织对照手册，落实“三会一课”等党建制度；三是抓党建责任区建设，把党支部工作重心由做好面上党员教育管理，向深化党员责任区建设，发挥广大党员作用深化。如运三党总支以一个支部为一个片网格，一个党小组为一个单元网格，把整个居民区形成一张网，做到层层有格，格中有责，网格内有居民区党员、在职党员、楼组长、志愿者，形成党建引领、公众参与自治的局面。三是抓党员队伍建设。党工委积极探索党员分类管理。2015年组织居民区党组织对辖区居民区党员工作情况、健康状况、年龄情况等进行了全面梳理，摸清了底数，为有针对性的发挥党员作用打好基础。注重把发挥党员作用与引领群众开展“和谐社区、生活家园”建设相结合，与虹口“创文”相结合，让党员从推进楼组党建、建设漂亮楼道、为老服务结对等身边事做起，让群众感受到党员就在我身边。四是抓“三长”队伍建设。注重发挥党小组长、楼组长、文化团队队长在引领居民自治中的带动作用，鼓励动员党员担任楼组长、文化团队队长，成为引领群众开展自治活动的核心骨干。目前，曲阳路街道居民区党员担任楼组长、文化团队队长的比例达到60-70%以上，体现居民区党组织对居民区自治的掌控力。如密一居委会的玉田大楼，玉四居委会的金色摄影，赤三居委会的温馨小屋都得到了居民的喜爱和点赞。
（一）组织构架需要不断优化。着眼构建居民区党建“四对应”工作格局，党总支对应居民区、党支部对应居民小区、党小组对应居民楼组、党员对应责任区的工作进度不一，有些党支部、党小组划分不是很合理，有些党总支对应机制已经跟进，有些处于建构阶段。另外有的居民区党组织没有做好“我要升格”的准备，因此局部存在着升格后工作变化不大的状况。
（二）书记及党员来源渠道亟待拓宽。“书记委员人选来源窄、组织生活简单化”是居民区党建的老大难问题。近年来，曲阳路街道党工委在破解居民区党建老大难问题上积极作为。如面向社会招聘专职社区工作者，为居委会和居民区党组织储备人才；组织党课巡讲下社区，丰富居民区党组织生活。虽然这些举措发挥了积极作用，但是居委干部党员偏少（目前只占全体委员的32%），而且分布不平衡的现象依然存在。
（三）书记队伍能力建设有待进一步加强。居民区党组织升格带来的新问题是居民区党总支书记和支部书记能力提升问题比较突出。总支书记队伍换届选举后，有些总支书记还囿于传统支部书记思路、手势，习惯于就党建抓党建，整合居民区各方资源，组织带领党员、引领群众开创基层自治新局面能力较弱。目前曲阳居民区党支部书记的主体是退休党员以志愿服务性质担当，这些老同志对党的事业忠诚，政治上可靠，工作有一定经验，群众中有一定基础。但是面对创新社会治理新要求，他们也存在不够适应地方。表现在：部分支部书记是由党小组长升格后第一次走上支部书记岗位，对如何有效开展支部工作还不适应，需要党总支护航；有些支部书记（包括有些总支书记）运用微信、网络媒体、“i曲阳”等信息技术引领自治能力较弱；个别支部书记因家庭，个人健康等因素导致工作精力不够。
居民区党组织运行机制的关键是要把区委和街道党工委出台的加强居民区党组织建设和书记队伍建设的文件精神贯彻落实好，以机制作保障，补短板，出实招，求实效。
（一）健全居民区党组织发展机制。一要进一步健全“四对应”组织体系。党工委和社区党委要在建立“四对应”架构基础上，下发党建任务清单，进一步明确党总支、党支部、党小组、党员在“四对应”组织网络中的职责。各居民区党总支要结合实际深化“四对应”组织建设，已健全组织网络的要抓紧建立健全“四对应”工作机制；没有理顺组织网络的，要抓紧理顺组织网络，并抓紧建立配套工作机制，确保“四对应”分级管理落到实处。二要建立党组织负责人后备人才库。党工委、社区党委、居民区党总支要拓宽建立后备人才库的视野，要积极从居委会党员干部、党员社工中培育书记后备人才；要在街道和居民区两级建库；要注重后备人才培育，保证居民区党组织书记后继有人、活水不断。三要注重培育发展新党员。党工委要根据发展党员向基层一线倾斜的精神，把新党员发展名额优先保证加强居民区党员队伍建设需要。加强从居委会干部和社区工作者中培养发展新党员。每个党总支都应做到“好苗子在视野中、发展计划在实施中”，每年居民区党组织都有新鲜血液补充。四要落实党员分类管理。党工委要在党员基本情况调查基础上，制定出台分类管理党员规范化建设举措。对高龄有重大疾病的党员，重在通过结对活动，坚持夏送清凉冬送温暖活动，送组织生活、送关心上门；对身体健康有精力的党员，重在动员激励他们在居民区发挥更大作用；对没时间在居民区活动的党员，重在要求他们在楼组发挥党员作用。通过分类管理，提高居民区党建实效。五要深化楼组党建。认真总结推广居民区推进楼组党建经验，把楼组党建与发挥在职党员作用相结合，引导党员主动亮明身份和承担责任；与促进居民自治相结合，引导居民建立楼组公约共建漂亮楼道；通过以点带面，辐射带动，在各居民区建设形成特色鲜明的楼组党建品牌。
（二）健全党组织工作支撑保障机制。一要深化区域化大党建，为居民区党总支拓宽共治资源。街道党工委应结合社区共同体建设，发挥区域化党建联席会议作用，树立一批驻区单位与居民区党总支结对共建的典型，通过以点带面，引领共建活动深化，进一步为居民区党组织引领自治搭建平台。落实居民区党总支兼职委员制度，探索建立兼职委员履职保障制度、群众民主评价制度、发挥作用激励制度。居民区党总支要选好、用好兼职委员，建立兼职委员参与居民区党建和居民区重大问题决策的机制，为他们发挥作用搭建平台，提高居民区党组织整合、统筹、协调社区资源的能力。二要拓宽书记选人渠道，为居民区党组织配强领军人物。街道党工委要认真落实居民区党组织书记队伍建设三年行动计划，每年向社会招聘一批年轻优秀的社区工作者，充实到社区居委会岗位，为居民区党组织书记提供后备人才。不定期开展社区党务工作者招聘，从复员退伍军人、企业经营管理人员中选任居民区党组织书记；注重从居民区后备干部中择优选任居民区党组织书记；注意选派优秀机关事业干部到居民区党组织书记、副书记岗位上任职锻炼，多渠道拓宽居民区党组织书记选人用人来源。通过多措并举，实现到2016年底，居民区党总支书记50岁以上的全部配备副书记；党员居委会主任全部兼副书记；到2017年底党总支书记中退休返聘人数所占比重不高于30%的目标。三要深化居委减负增能，为居民区党组织引领自治助力。健全街道党政领导与居委会书记、主任的联系制度和街道“联点包片”活动机制，切实在基层一线为居委会工作提供支持。结合信息化社区建设，对居委会“一点通”进行升级改造，居委会全面推行全岗通，提高居委会管理服务效能。要在公众微信号上嵌入公众参与重要接口、党员发挥作用接口，为居民区党组织引领自治提供信息化支撑。四要实施强基培训工程，为居民区党组织能力提升充电。把居民区党组织书记队伍建设纳入街道人才队伍建设的总体规划。坚持集中培训、专题培训与日常教育培训相结合；组织参加区统一培训、街道组织系统培训、党总支开展言传身教培训相结合；办班培训、授课培训、电化培训、实例培训相结合；总支书记重点培训与党支部书记面上培训相结合。加强社区党建办和居民区党建联络员队伍建设，加强党建业务知识培训，提升他们面对面指导居民区党组织开展党建的能力。
（三）健全党组织有效的评价机制。一是以党建引领的实效为评价标准。落实“双述双评一通报”，切实改变传统的以检查居民区党组织台账、组织生活记录、总结为评价居民区党组织标准的做法，建立健全以引领群众开展“自我教育、自我管理、自我服务、自我监督”的自治实效为标准的考核体系，促进居民区党组织把主要精力放在服务群众、凝聚群众、引领群众自治上。二是以自下而上的评议为评价方式。探索将居民群众自下而上评议居委会工作向自下而上评价居民区党组织拓展。建立健全自下而上的社区党建工作评价体系，增强由居民区党员和居民群众为评价主体，形成组织评价和群众评价有机统一的评价机制，体现基层党建工作面向群众，结果接受群众评判，促进居民区党建与基层治理紧密结合。三是以促进居民区党建为评价导向。把对居民区党组织的考评与建立有特色的居民区党组织、党小组规范建设示范点，选树一批有代表性的党总支书记、支部书记、党务工作者、党员志愿者等先锋模范典型相结合，认真总结他们的工作经验，表彰弘扬他们的先进事迹，切实发挥典型引路、以点带面，促进居民区党建作用，形成党建激励机制。同时加大不合格居民区党组织书记诫勉调整力度，形成退出机制，保证居民区党组织肌体的纯洁和健康发展。
责任编辑：周奕韵
第四篇：完善运行机制 构建发展平台（模版）
完善运行机制
构建发展平台
---关于龙头企业、市场、农户有效对接的调查与思考
(定西县目标办)（2003年8月）
在农业市场化、产业化进程不断加快的形势下，农业的定位在外延和内涵上都发生了新的变化，农业发展要紧紧围绕现代化发展目标，以提高农产品竞争力和增加农民收入为核心，用工业的理念指导农业，用市场的手段经营农业，用开放的思维拓展农业，积极探索“国际化、市场化、产业化、城市化”的现代农业发展路子，才能在新的起点上谋求农业的跨越式发展。农业产业化经营是以市场为导向，以农户为基础，以龙头企业为核心，实现产供销、农工商一体化经营，将农业的再生产过程诸环节联结成一个有机的产业系统，从而将分散的农户小生产以较高的组织化程度引入市场，提高农业生产者的市场化水平和市场竞争力。它是农业生产经营过程中各独立主体以一定的契约方式自愿结成的经济利益共同体，具有生产专业化、交易规模化、服务社会化、产品和生产要素市场化以及产业一体化的特征。在农业产业化发展的链条上，龙头企业决定着产业化的层次、水平，决定着一个地区农业乃至整个经济的层次、水平。龙头企业是实施农业产业化的核心，它上连市场，下连基地 和农户，负有开拓市场、科技创新、带动农户和促进区域经济发展的任务。基地建设是搞好农业产业化的基础，是龙头企业的重要依托和赖以生存的源泉。完善运行机制是搞好农业产业化的保证，关键是要形成龙头企业与农户之间的利益共享、风险共担的经营机制。这是农业产业化经营的主要标志。只有正确处理各方面的利益关系，使各个环节连接得更加紧密，才能为产业化顺利发展提供有力保证，才能提高农业生产的市场化、组织化程度和市场竞争能力，实现企业、市场、农户的有效对接，提升农业产业化经营水平。
（一）近年来，定西县认真坚持“五县”发展战略和“三高两增一稳定”的工作思路，坚持“三个顺应、三个遵循”的原则，充分发挥资源优势，着力培育支柱产业，大力发展特色产业，洋芋、畜草、中药材、食用菌、蔬菜等主导产业基地初具规模，特别是洋芋和畜牧业的快速发展，为农村经济注入了新活力。据统计，近年来全县洋芋种植面积稳定在50--60万亩，年总产量在70--80万吨左右，基本形成了以北部高淀粉商品薯生产基地和水川区低淀粉菜用薯生产基地；建成了金大地、环宇、蓝天、薯峰、雪柳、泽融等6家（千吨以上）以淀粉为主的马铃薯加工企业和50多家（千吨以下）小型加工厂，年加工马铃薯30多万吨，生产加工企业已具雏形。畜草产业紧紧抓住实施退耕还林工程的机遇，建立优质牧草基地40万亩，并依托定西国家科技园区，建立了以城郊、内官、巉口为主的奶牛 养殖基地，以内官为主的无公害标准化瘦肉猪养殖基地，以内官、凤翔、香泉等南部乡镇为主的肉牛育肥基地，全县规模养殖户达到8500户，饲养量达15.97万头。农业结构调整和支柱产业的纵深推进，促进了全县农业和农村经济的快速发展,2002年全县农民人均产业收入达1000元，占农民人均纯收入的71%。
（二）尽管定西县农业产业化有了长足发展，但从总体情况来看，还处于初级阶段，水平不高，大部分龙头企业实力较弱，产业化组织松散，产品结构层次低，在主导产业的培育上，还没有做大做强（特别是洋芋产业没有形成特色产业），还存在一些突出问题：
一是企业加工能力不足。大部分龙头企业从事农产品的初级加工和粗加工，精深加工少，农产品转化率低，产业链条短，市场竞争力弱，对农户的带动能力和对产业的拉动能力不强。据统计，2002年县内蓝天、薯峰等6户淀粉企业加工淀粉5700吨，加工转化洋芋仅4万吨左右。金大地食品有限公司已完成投资1650万元，2001年从荷兰引进全自动化速冻薯条生产线，年设计生产规模3000吨，2002年仅生产薯条300吨，生产期短，效益低。
二是融资渠道不畅。一方面由于对项目缺乏科学论证，企业固定资产投资过大，流动资金严重不足；另一方面由于缺乏金融的有力支撑，民间资金难以聚集，收购农产品资金严重短缺，造成贮藏原料严重不足，致使企业生产周期短，效益低。三是市场体系不健全。市场主体单
一、功能缺位，尚未形成多元化的市场主体。一方面，国合商业组织的市场化改革滞后，难以适应农产品流通市场化的竞争形势，民营的农产品流通中介组织仍然处于初级水平，其功能主要集中在区域内的物流方面。另一方面，市场的组织化程度较低，组织形式单一；在市场参与者方面，无论是农业生产者还是农产品的购销商，大都以分散的非组织化的方式进入市场，缺乏集体行动的协调机制和市场占有率。特别是作为“中国马铃薯之乡”，目前在城区没有形成规模较大的洋芋专业交易市场，没有形成收购、包装、储藏、销售、运输、加工等一体化的产业链条。
四是利益机制尚未形成。由于企业加工没有形成规模，效益低，没有经济实力返哺农业，难以订单形式与农户建立稳定的产销关系，共同抵御市场风险的能力弱。
五是农产品标准化程度不高，品牌意识不强。农业质量标准体系和农产品质量检疫检测体系亟待建立和完善。
（三）农业产业化是现代农业发展的必然要求和趋势，也是新一轮农村经营体制的改革重点。在推进农业产业化过程中，如何解决产业化链条上诸多环节联接的问题，是实践中亟待解决的一大课题。根据目前定西县的实际，我们认为，要着重抓好以下几个方面：
一、培育龙头企业，膨胀经济总量。要按照“扶持农业产业化就是扶持农业，扶持龙头企业就是扶持农民”的要求，坚持“大规模、高起点、外向型、强带动”的原则，要立足农业办工业，依托资源上项目，盘活存量促增量，搞活流通兴产业；要靠招商引“龙”，改革、改组、改造育龙，优惠政策扶龙，打造品牌强龙，着力培育一批规模较大、实力雄厚、带动力强的龙头企业，膨胀县域经济总量，推动全县农业和农村经济的跨越式发展。一是壮大一批龙头企业。对县内已建成的陇海乳品、金龙、金大地、环宇、蓝天、薯峰等一批市场前景好、发展潜力大、带动能力强的龙头企业，在信息、技术、资金、政策等方面给予重点扶持，全面开发名优特产品，提升产品档次，打造定西绿色农产品注册商标品牌，不断膨胀企业规模，进一步增强在国内外市场的竞争力；二是培育一批龙头企业。围绕我县洋芋、畜草、中药材、食用菌、蔬菜等主导产业，按照市场机制运作的方法，充分发挥政府引导和扶持作用，积极鼓励社会组织和能人通过吸收民间资本、社会资本兴办龙头企业；三是改组一批龙头企业。对县内部分龙头企业特别是淀粉加工企业，通过改制、改组、兼并等形式，建立完善的现代企业制度和法人治理结构，盘活现有资产，增加科技含量，规范企业管理，提高产品质量。同时，要加快组建定西淀粉行业集团公司，打造竞争“航母”，提高市场占有率；四是引进一批龙头企业。要进一步营造良好的“投资、干事、创业”环境，加大招商引资力度，特别是随着全县退耕还林面积的不断扩大和草畜转化步伐的加快，要重点引进一批农畜产品 和饲草加工企业，实现农产品的加工增值，整体提高农业的综合效益。
二、培育市场体系，拓宽流通领域。在产业化链条上，生产是基础，加工是重点，销售是关键，也是龙头企业实现与市场、农户有效对接的切入点。要以销促产、以工保农、返哺农业，环环相扣不可偏颇。实践证明，生产、加工、销售这三方面都必须坚持以市场为导向，以高标准为起点，以效益为目标，研究市场、开拓市场、占领市场。
批发市场是市场运行的中心，企业化的市场组织是核心，市场中介组织的发育是关键，政府的宏观政策是市场体系运行的基础。深圳市农产品股份有限公司经过10年的探索，用企业化的方式，以经营农产品批发市场为中心，通过企业的纵向一体化和协约一体化，将农业的产前、产中和产后经济活动融合为现代农业产业体系，从而构建了一个跨区域的大市场和大流通体系。这四种模式是：(1)通过培育和带动一批市场中介组织，构建了“公司＋批发市场+中介组织＋农户”的模式；(2)通过与产销一体化组织和农业龙头企业建立协约一体化的关系，创造了“公司+批发市场+产销一体化组织(包括农业龙头企业)+农户”的模式；(3)通过投资产地批发市场将销地与产地的批发市场联结起来，形成了“公司＋销地批发市场＋中介组织＋产地批发市场+农户”的模式；(4)通过跨区域投资农业生产基地，并通过基地的示范作用作为联结农户的纽带，从而建 立了“公司＋销地批发市场＋中介组织＋产地批发市场＋基地＋农户”的模式。这种“四重模式”遵循着构建农业的大市场、大流通、大产业、规模化、专业化和现代化的基本思路，昭示着我国农业现代化的发展路径。为此，我们要进一步加大招商引资力度，鼓励社会能人，启动民间资金，培育市场主体，完善基础设施，提高城区东关、西关以及巉口、内官、鲁家沟、香泉等市场的辐射功能和市场化水平，并在城区建立设施一流、管理一流、服务一流、效益一流的集网上交易、贮藏保鲜、加工包装为一体的大型农产品专业交易市场，发挥专业市场商品集散、物流配送、信息交流和价格形成的功能，在全县真正形成以专业市场为枢纽、农村集贸市场为补充的市场网络体系，扩张市场吞吐能力。要鼓励和壮大农村购销大户、经纪人等营销队伍，拓展农产品销售市场。要充分发挥我县无公害、绿色农产品的优势，大力发展连锁经营、物流配送、产销直挂、电子商务等现代流通方式，在农村与城市、农户与城市居民之间架起方便、快捷的流通渠道。
三、培育对接方式，做强做大产业。资源是经济发展的基础，优先发展资源型产业，实现原始积累，进而培植主导产业，形成区域特色经济，是贫困地区发展经济普遍遵循的一个基本规律。但资源优势或区域优势不是一成不变的，只有找准发展的着力点、抢占市场的切入点、产业链条的对接点，才能实现新的跨越。
第一、“企业＋基地＋农户”对接方式。企业通过对农副产品不同层次的生产加工，带动基地发展，形成龙头带基地，基地连农 户的产业格局。如定西天一中药材加工有限公司采取两种形式在内官镇建立了中药材基地：一是以租用土地的形式，在南川、永丰、林川三个村以每亩400元的价格租用土地1500亩，建立了以当归、黄芪、川芎、蒿本、羌活为主的种植基地，公司为农户在播种、中耕、收获等全生产过程进行技术指导，并按照“谁出租土地，谁管理”的原则，每亩土地付管理费200元；二是以订单形式，在永丰村建立了无公害标准化基地3000亩，有效的促进了当地药材产业的快速发展，增加了农民的经济收入。
第二、“公司＋基地+农户”对接方式。国家、集体以及农村中的经纪人牵头兴建的农副产品经销型龙头公司，一头连着市场，一头连着农户，按照市场需求与农民签订购销合同，农民按合同生产，公司按合同收购农副产品，把小生产纳入大市场的轨道。近年来，内官镇蔬菜种植面积不断扩大，今年仅甘蓝种植面积达1.5万亩，但蔬菜市场价格波动较大，镇上通过营造良好的“投资、干事、创业”环境，制定优惠政策，加大招商引资力度，鼓励地方能人，启动民间资金，筹资450万元，建成了集贮藏、保鲜、销售为一体的蔬菜恒温气调库2座，库容量达450吨，绿润忠信恒温保鲜库自8月初启动使用后，每天组织向四川、湖北、江苏、山东等地外销甘蓝150吨，并解决了当地100多名劳动力就业。蔬菜恒温气调库的建立，既平稳了当地甘蓝价格，目前每斤甘蓝销价在0.20—0.30元之间，又减少了销售环节，增加了收入，保护了农民的利益。同时，带动了当地二、三产业的快速发展。鲁家沟镇依托洋芋购销公司与 北京辛普劳公司签订1000吨大白花洋芋订单，加快了全镇洋芋优质化、专用化、标准化发展步伐。
第三、“市场+协会＋农户”对接方式。以各种形式的中介组织为纽带，围绕某一产业为农户提供产前、产中、产后服务，形成产业基地。鲁家沟镇太平村养鸡协会对区域内的养鸡户进行统一购种鸡、统一防疫、统一技术指导、统一配方、统一价格、统一销售，通过协会与兰州华联超市建立了长期的鲜蛋供销合作关系，已发展养殖户11户，养殖规模达1.5万只。同时，协会抓住区域内和周边乡镇退耕还林面积大的机遇，兴办了1处饲草加工厂，进行草粉加工，发展无公害和绿色食品。
第四、“市场＋经营大户+农户”对接方式。以各类专业批发市场为载体，由经营大户作为中介组织，把千家万户的小生产与大市场对接，牵动优势产业扩大生产规模，形成专业化、系列化生产。巉口、鲁家沟洋芋市场建设，已成为白碌、御凤、石峡湾、景泉、葛家岔、巉口、鲁家沟等北部乡镇农民进行洋芋销售的集散地，在洋芋收购季节，来自四川、河南、上海、山东、广东等地的100多家客商与当地洋芋销售大户合作，购销洋芋，每年洋芋吞吐量达20万吨以上。同时，通过当地政府与工商、物价等部门的积极配合，规范市场秩序，保护农民利益。
四、培育中介组织，提升服务水平。产业化经营离不开社会化服务。要实现千家万户的小生产与千变万化的大市场对接，就必须建立一个多元化、多层次、多功能的农村中介服务组织，规避市 场风险，降低生产成本。建立健全高效灵活的农村中介服务组织，使之在不改变统分结合双层经营体制的前提下，通过农民的劳动、资本的结合，将一家一户的生产组织起来，将分散的资金、技术、人才等生产要素联合起来，将分割的生产、加工、流通联结起来，这不仅是解决农民分散式小规模经营与大市场矛盾的有效途径，而且也是广大农民实现主体地位的必然选择。要对已建立的马铃薯、养殖等协会规范运作的基础上，按照“民办、民管、民营、民受益”的原则，大力发展各种农业技术协会、专业合作社和农产品购销公司，优化组合生产要素，提高农民和农业的组织化程度，真正实现产前抓订单，让农民吃上定心丸；产中抓标准化生产，打绿色品牌；产后抓增值，延伸产业链。同时，要切实抓好农产品质量标准和认证体系建设，加强农产品质量安全管理工作，建立农产品质量检测检验体系，不断提高农产品市场竞争力。
第五篇：完善土地储备运行机制 促进土地市场健康发展
完善土地储备运行机制 促进土地市场健康发展
张建军（滨州市国土资源局滨城分局）陈桂玲（邹平县国土资源局）赵
磊（滨州市国土资源局）
实行土地储备是调控土地供应, 优化配置土地资源,促进土地市场健康发展的重要手段。滨州市土地收购储备中心自2001年7月成立以来，按照积极盘活存量、集约高效用地的原则，积极探索土地储备与经营新路子，不断完善运作机制，在培育规范土地市场、提高政府对土地市场调控能力、节约集约利用土地、增加政府财政收入、解决城市公共设施用地等方面发挥了重要作用。为深化土地使用制度改革、规范土地市场、促进滨州的经济社会发展做出了贡献。
一、土地储备成效显著
为充分发挥土地储备对土地利用和土地市场的调控和引导作用，滨州市土地收购储备中心自成立以来，首先从完善机制建设做起，在“一个完善、一个摸清、一个编制、一个理顺”上狠下工夫，努力做好土地的收购、储备、运营和管理。
1、完善了土地储备政策机制。为保证土地储备工作的顺利开展，滨州市人民政府先后出台了《滨州市城市规划区国有土地储备办法》、《滨州市招拍挂出让国有土地使用权办法》、《滨州市国有土地储备资金财务管理办法（试行）》、《关于进一步加强市城区建设用地储备经营和资金管理的意见》等文件，市国土资源局等部门相应出台了配套文件，逐步完善了土地储备收购的各项制度，确保土地储备和经营工作有章可循，依法依规开展。
2、全面摸清了市区土地资产家底。土地收购储备中心成立后，即对市 城区内的闲置、将要闲置土地、低效利用土地和破产企业用地情况进行了实地调查，并详细登记造册，编制分布示意图，建立城区闲置土地与存量土地数据库，为实施土地储备提供了翔实的基础资料。
3、依据滨州市土地利用总体规划、滨州市城市总体规划等，在分析论证的基础上编制了科学的建设用地储备规划，绘制了城市建设用地储备规划图，对征收储备、规划储备、预储备土地进行定性、定位、定量。
4、理顺了与财政、规划等部门的关系，得到了相关部门的大力支持。为了筹集并用活、用好土地储备资金，土地收购储备中心和财政部门经过协商，进行密切配合，切实加强了对土地出让金、土地储备资金的监督和管理。一是对土地储备成本费用（包括征用、收购成本、开发费用、处置储备土地发生的费用、贷款利息等），财政部门全部及时核拨土地储备中心，确保土地储备资金的回笼；二是市财政每年按土地储备经营纯收益的20%提取土地储备资金，拨付储备中心作为土地储备专项资金周转使用；三是市财政每年按土地储备经营纯收益的累进比例提取土地储备中心事业经费，并及时拨付土地收购储备中心，保障中心的工作需要。
滨州市土地收购储备工作运行7年来，效果显著，不仅土地储备规模逐步加大，资产运营效益逐年提高，而且对推动经济社会发展和土地市场健康运行的作用日益显现。一是本着“先小后大，先易后难，以供定储，稳步发展”的原则，积极推进土地收购储备，土地储备运营收益逐步提高。2008年储备土地100余公顷，已全部供出，实现土地出让收入7亿多元；二是增强了政府对土地市场的调控能力。实行土地储备制度后，对新增建设用地全部实行“五统一”管理，对城市存量土地、低效用地和闲置土地根据经济发 展和城市建设的需要，依法纳入土地储备库，政府对土地一级市场实行高度垄断，政府通过土地储备而手中有地，可以有规划、按计划对市场进行调控。三是规范了土地市场，有效杜绝了土地隐形市场和灰色交易，增加了政府收益。随着土地储备与招拍挂机制的不断完善，确保了土地有形市场运行更加公开、公平和公正，土地交易价格更加科学合理，有效防止了腐败现象的发生，极大地提高了政府土地出让收益。四是加快了城市建设步伐。在近几年的西城区和东城区建设以及老城区改造中，土地收购储备中心一方面按照城市规划对市城区土地统一储备，按规划供地，优化了城市土地资源配置，有力支撑了城市规划的实施；另一方面，通过土地储备经营，为城市建设筹措了更多的资金，缓解了市政建设资金压力，有力推动了城市建设步伐。
二、当前土地储备运行机制中亟需解决的几个问题
土地储备制度在规范土地市场，提高土地利用率，保护土地使用权人和用地单位等方面发挥着越来越重要的作用，充分体现了其效率价值、公平价值和秩序价值。随着我们对土地储备运行机制的探索实践和土地储备工作对我市土地市场影响的日益深入，土地储备在运行中涉及程序完善、资金和机制建设等方面的问题亟需完善。
1、土地收购储备程序有待于进一步完善。土地储备机制是一项全新的运行机制，由此从多个方面和一定层次引起利益和权利的调整。要顺利开展此项工作，土地收购储备机构需具备为公共利益对土地强制收购、对原土地使用权人进行合理补偿、拆迁、前期开发整理等多项职能。目前，由于土地收购储备立法滞后，造成了一些具体工作无规可依，操作困难。一是对涉及公共利益进行强制收购土地时，对公共利益的范围没有明确的介定。我国《物 权法》第42条的规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定具有两个实质性要件，（1）征收土地必须是“为了公共利益的需要”；（2）“依照法律规定的权限和程序”。在土地收购中何为公共利益，法律没有明确规定；二是在土地收购中国家没有统一制定补偿标准。土地储备制度建立后，先行依法收回土地使用权，并给予被拆迁人合理补偿，然后对土地进行再配置。这是对土地权利人权益的尊重和保护，真正建立了正常的土地财产关系。但目前国家还没有出台统一的补偿标准，由此增加了储备机构取得土地的难度；三是在土地收购程序中缺乏协商、听证等方面的具体规定，造成了实际工作中的阻力；四是现行的法规没有明确赋予土地收购储备机构拆迁资格。赋予土地储备机构对收回土地中建筑物的拆迁资格，不仅可以通过加快前期开发速度，缩短土地形有效供应的周期，有效防止闲置、囤积土地等行为的发生，而且土地储备机构作为政府的职能部门以社会利益和公共利益为着眼点，会相对缓解拆迁造成的紧张状况。在现实操作中，由于没有明确赋予土地收购储备合法拆迁人的资格，带来了工作中的许多不便。
2、土地收购储备立法滞后，现行土地收购储备的规章等文件缺乏法律上的支持。目前，规范土地收购储备行为的有关法律文件除了地方政府的行政规章或地方政府的文件外，主要是2007年颁布实施的《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》仅是由国务院下属部门就土地储备制定的专门性规范文件，因现行《土地管理法》中没有土地收购储备方面的规定，使《土地储备管理办法》缺乏法律的支持，其内容缺乏一定的法律依据。
3、目前土地收购储备融资渠道较为单一，储备资金风险规避机制不健 全，难以适应调控土地市场的需要。土地储备计划主要根据土地市场的供求关系来确定，而土地供求取决于社会、经济、政策等若干因素，具有较大的弹性。而要达到调控土地市场的目的，就需要一定数量的土地储备，从而需要足够的融资渠道。目前，我市的土地储备资金除政府从土地收益中拨付储备基金外，主要是银行抵押贷款，一旦土地储备出现土地积压、资金周转不灵等状况，将很难从银行得到贷款。而且土地储备长时间出现供过于求的情况时，土地储备就要承担较大的资金风险。上述情况在一定程度上限制了土地储备的数量，影响了土地储备对土地市场的调控功能。
4、在调控土地，推动城市有序发展等方面，土地储备与土地利用总体规划、城市规划还缺乏有机配合。
土地储备通过对土地资源尤其是经营性土地的集中统一管理和有计划地投放，成为促进土地的有序流转，调控土地供应和推动城市快速发展的有力手段。目前，由于土地利用总体规划、计划缺乏城市微观土地利用的供需及城市存量土地的调整和利用，很难应对市场变化。而城市规划没有涉及城市土地资产的经营管理和有效配置。同时在城市发展规模的调控上，土地利用总体规划与城市规划也缺乏很好的协调机制。土地储备制度恰好能弥补这些不足。
随着我市土地储备机制的建立和完善，土地利用总体规划和城市规划对土地储备的指导作用正逐步增强。但土地储备行为的局限性和短期性使三者还没有形成很好的配合，主要体现在土地利用总体规划、城市总体规划对土地储备的指导作用不强，土地储备还存在与城市规划脱节的现象，土地储备 5 对提高城市土地集约合理配置的长远效益还没有得到充分发挥等等。因此，中还需要建立一种长远的土地储备机制来实现三者的有机融合。
三、建议
1、完善土地收购储备的程序。在法律中明确公共利益的范畴，制定科学统一的补偿标准，并建立和完善土地强制收购中的协商程序、听证程序和起诉程序，以充分保证原土地使用权人的合法权益；赋予土地收购储备机构在土地收购中为公共利益需要行使强制收购的权利和拆迁资格，确保土地收储行为的合法性
2、建议《土地管理法》增设“土地储备”章节，对土地储备制度在法律条款上予以明确，提升土地储备的法律位阶。
3、拓宽土地储备的融资渠道。一是在储备土地收益中拿出一定比例建立土地储备基金，使资本在土地的开发、储备、和出让中循环，以加大土地储备和开发力度；二是建议在法律中明确，可在已完成前期开发、通平整理，完成供地计划，即将出让的土地上设立抵押权，由于此类土地很快能获得土地出让金，可以缩短还贷周期，降低银行的财务风险，便于进行贷款融资；三是探索实行土地股份化运作。股份化运作是一种完全市场化的土地资金运作模式，土地收购储备机构可以寻找一些特定的、较为熟悉的、信誉好的公司或金融机构成为其多元化的投资主体，通过这种方式可以确保资金来源的稳定性。在条件成熟的时候，土地收购储备机构可以面向社会公开发行股票，通过金融市场筹集土地收购储备资金。
4、尽快编制滨州市土地储备专项规划，使土地储备专项规划与土地利用总体规划、城市规划紧密配合，共同发挥调控土地，促进城市发展的作用。根据滨州市城市规划的需要和土地利用总体规划的要求，以市县（区）范围内的城市建设用地、规划建设用地和城市化集中地区内经营性土地为规划对象，对城市近、中、远期土地利用状况进行研究。按照城市规划分期实施和发展重点的要求，结合土地利用总体规划的限制进行土地供需预测，编制滨州市土地储备规划，确定近期与远景土地储备的数量和空间分布。同时，按照土地利用总体规划和城市规划不同阶段的发展目标和重点建设区域，制定近期经营性土地储备规划和中远期土地储备利用规划，以分期、有重点地进行土地储备和投入，达到引导城市发展的目的，并作为土地利用总体规划调控土地和城市规划实施经营城市土地的重要依据。
作者简介：张建军 山东省滨州市滨城区人 滨州市国土资源局滨城分局工程师 现从事土地测绘与管理工作 任测绘科科长
滨州市黄河四路287号国土大厦601室 滨城分局测绘科
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