中国过渡期社会保障的政策选择分析5篇范文

第一篇：中国过渡期社会保障的政策选择分析

摘要：过渡 社会 经济 形态对社会保障的 影响 体现为多层次的综合作用，既包括经济的因素，也包括文化的（社会心理的）、政治 的因素。过渡期社会保障的体系建设明显应有别于 工业 化已完成的西方市场经济国家。中国 过渡时期社会保障体系的制度建设和完善，只能适应过渡时期社会 发展 的实际状况。在社会的过渡转型时期，政府有效地发挥作用十分关键，同时应坚持社会保障制度的基础性、差异性和过渡性原则。

中国社会保障制度自20世纪80年代末以来，经过不断地改革与完善，已经建立了较为完备的、功能多样的社会保障体系，发挥了弥补市场缺陷、保障社会稳定的积极作用。随着社会转型和市场经济体制的进一步发展，社会保障体系的进一步完善却面临着相当严峻的现实困难，社会各方面对社会保障的强烈需求与社会所能提供的实际保障供给存在难以逾越的鸿沟。社会保障增进社会福利的前提是具体的经济条件和社会文化环境因素的制约。我国的社会保障模式的选择，决不是现收现付、部分积累及完全积累模式的孰优孰劣或简单的“菜单式搭配”，或者是当前通过国有股减持募集资金，解决个人账户“空账”的燃眉之急。从实际的情况观察，在我国的收入分配领域，由于“制度内”差距的日益缩小，资源配置和分配体制运行所产生的效率 问题 突出，而在再分配领域，由于“制度外”的收入差距急剧扩大，社会保障的体系构造陷入传统体制和国有 企业 改革思路的困境，又未能在更大程度和范围内推行公平的理念，导致 目前 社会收入差距急剧扩大，因失业、年迈、疾病等社会风险引致的社会保障问题日益突出。

一、社会保障政策的调整必须适应于过渡经济期的社会发展状况

过渡经济是指这样一种经济社会转化的状态，即传统的计划经济实行经济制度转轨，最终实行市场经济的一种经济过渡状态。中国经济与社会体制改革的目标是实现社会主义市场经济体制，在大规模的市场转型发生之前，政体和主导性的意识形态都会发生根本性的转变，这样就为大规模的、以国家立法形式进行的市场转型提供了可能性。中国经济与社会的过渡时期是社会结构转型过程中必然表现的一种状况。适应于过渡经济的要求，由经济制度和社会制度组成的社会各个系统之间需要相互协调地共同发展，减少系统内部组成部分以及系统与系统之间的负面作用是整合社会发展潜力的基本条件。一般而言，过渡期经济社会条件有其内在的规定性。发展经济学家阿瑟·刘易斯在其论著（经济增长 理论）中对此有过精辟的论述。对于这种由一种生活方式向另一种生活方式转变的变革，刘易斯认为虽然我们不能防止，但是可以加快或阻止变革，并且把这种变革的最大制约因素限定为社会态度和制度。刘易斯显然涉及到两个十分不同的问题：其一，过渡经济是不可避免的，并且将这种过渡经济同时理解为包括生活方式在内的过渡社会形态；其二，十分清晰地把社会态度和制度限定为最大制约因素，这实际上是指出了制度因素和非正式制度因素在过渡经济中的关键作用。刘易斯对社会过渡问题的论述对于中国过渡经济时期的社会保障制度建设有十分重要的意义。社会保障的双重社会效应是比较复杂的，作为一种社会制度和经济制度的复合体，我们有理由说明要加大对社会保障的社会供给，但同样有理由说明应该限制社会保障的社会需求，如果不是在过渡经济理论背景的基础上进行比较，就很难得出较为一致的结论。值得注意的是，刘易斯所说的过渡问题是从传统社会过渡到资本主义的市场经济，这是与我国目前的社会转型与经济转轨是有差距的，但是并不排除其理论 应用 的合理性。

从纯粹经济的角度而言，中国过渡期社会保障的关键问题是确定适度保障水平。社会救济的对象和待遇的决定是这样，养老保险替代率的决定也是这样。然而，在纯粹经济的原因背后，决定一个社会的社会保障状况的最根本原因是社会发展制约性。社会发展对社会保障体系的制约性体现为多层次的综合作用，既包括经济的因素，也包括文化的（社会心理的）、政治的因素，甚至文化的和政治的因素起着更重要的作用。所以，任何单纯从经济上 分析 解释社会保障制度与体系建设的结构范式都是不妥当的。

综合来看，过渡期社会保障的政策选择受社会发展制约的表现有如下4个方面。（1）表现为经济条件的决定性。社会财富的积累、社会生产力的整体水平以及社会结构的整合程度、社会阶层的分布状况等等因素是改革与完善社会保障制度的基本条件，但不是唯一起决定作用的因素。（2）表现为社会意识形态的决定性。一定的社会思潮、经济理论导向等主观的影响因素都会推动政府和社会公众迅速达成较为一致的社会经济改革方案，进而改变社会经济的整体状况。社会意识形态层面的因素可以独立地发生作用，但依赖于社会经济条件所允许的改革路径和改革可能实现的目标范围。（3）体现为社会保障调整的阶段性。随着社会经济条件的实际发展状况的变化，社会保障体系的调整是社会所需要的。在社会经济状况趋于上升的时期，社会保障的范围就倾向于扩大，保障水平也倾向于提高，反之亦然。同时，合理的社会保障体系的构成应包括由低到高的多层次分布的社会保障水平，或者说是由基本的保障到补充的保障共同构成的一个体系，形成由收入保障和社会服务保障等多项保障 内容 相互配合的格局。（4）体现为个人与集体或社会之间，在社会保障关系上有一个合理的分工。社会保障是社会所需要的，但社会保障不能理解为全民的社会安全，也不等于将个人的责任转嫁于任何一个集体或社会。在开始的时候，个人必须为自己负责，只有当个人负责还嫌不足或者必须停止时，国家或社会才需要发挥义务。社会发展的制约性意味着没有全能的政府，进一步讲，社会政策实施的目的并不是使每一个人从一出生就得到全部的保障。二战后任德国经济部长后任总理的艾哈德十分精辟地指出：如果社会保障“绝对没有任何风险，那么就不可能指望他们的精力、才干、创业精神和其它优秀品质得到充分发挥，而这些品质对民族生存和未来都是至关重要的”。

从中国社会保障制度改革的政策选择分析，中国在借鉴吸收国外发达国家社会保障的成功经验时，并没有比较充分地结合中国社会发展的实际状况，合理构建中国社会保障制度体系的长远规划，因而出现了较多的政策性失误，社会保障各个项目的具体制度和职能并不清晰，需要进一步加以改革与调整。从这个意义上讲，中国社会保障改革与完善的理论 研究 必须尽快跟上，剖析中国社会发展状况对建立 现代 社会保障体系的制约机制，提供符合社会发展需要的中国社会保障可持续发展的制度体系是至关重要的。

二、吸收借鉴国外社会保障的理论与实践经验应区别国情差异性

迄今为止，社会保障制度已经不同程度地在世界上150多个国家建立了，它发挥着保障人们生活、稳定经济发展等重要的社会职能。完善的社会保障制度越来越成为衡量社会发展文明程度的一种指示器，然而，在如何确立适当的社会保障制度以及怎样有效地实施社会保障方面，世界各国的实践又是丰富多彩的，没有一个统一的模式。回顾社会保障制度发展的 历史，从德国政府正式建立现代社会保障制度以来，社会保障制度的内涵与体系安排远非当初建立时期所能比，已经成为现代社会经济制度的当然组成部分，也是社会文化须臾不可缺少的一个基本成分。

一般而言，西方发达国家社会保障的发展历经两个明显阶段，而且这两个阶段均一致地体现了社会发展的历史制约性。第一阶段是从二战后到70年代中的黄金时期，社会保障制度在世界各国都得到极大的发展。各国政府用于社会保障的开支也急剧地增加，最高者如瑞典社会保障开支占政府总支出的60％左右，一般的oecd国家也达到30％一40％不等。由于有快速发展的经济支撑，社会保障的范围极大地扩张，一时间对社会保障的埋怨之声销声匿迹。至于西方国家对社会保障进行社会福利型和投保自助型的划分，只是在社会保障制度的具体选择时增加了社会文化因素而产生的变异，本质上并不违背社会保障的扩张性发展。

第二阶段是指进入70年代中后期以后的改革与调整时期。各国社会保障状况受到世界经济发展停滞的影响，纷纷走上改革的道路。英国、瑞典甚至因为社会保障制度引起的经济发展和社会生活方面的诸多问题而被称为“英国病”、“瑞典病”。这种事实说明，继续维持已经持续膨胀的社会保障支出已为社会经济条件所不允许，因而不得不对社会保障制度体系进行一系列的调整，包括保障范围、支出标准、社保基金管理等各个方面作出不同程度的变革，以适应促进就业，振兴经济的要求。

西方国家社会保障制度两个阶段的转换，政府需要克服的一个主要阻力是公众的舆论。政府必须付出很大的努力来说服公众支持社会保障制度的改革。在难以与公众达到一致意见的情况下，政府仍然需要推进社会保障的改革。上世纪80年代初英国政府是如此，现在的美国布什政府也是如此。布什政府沿袭上届克林顿政府社会保障的改革动议，正在寻求新的社会保障改革方案，力图走出经济疲软的阴影。回顾社会保障制度发展与改革的过程，一个基本的事实就是，社会保障的需求与供给，从最一般的意义上讲，总是存在一个事实上的缺口，这个缺口既体现于社会心理方面，也体现于政府的财政支持方面。社会公众总会对社会保障产生较高的欲望，而且，受福利刚性上升心理预期的影响，在经济增长迟缓甚至经济衰退的情况下，就会使政府面临极大的压力。我们知道，社会保障制度的实施是一种综合性的社会政策的体现，它必定要配合经济政策的调整而有所改变，这是西方国家社会保障制度发展的一个基本 规律。

吸收借鉴国外社会保障的理论与实践，对于中国建立和完善社会保障制度体系具有十分重要的意义。目前学术界有学者在吸收借鉴的问题上有过于简单化的倾向，比如只是将中国与某些西方国家的社会保障开支比例进行粗略的比较，就得出结论说中国的社会保障制度应该如何，而没有细致分析中国社会发展的实际情况对建立和完善社会保障政策体系的客观制约性。因此，要避免这种不妥当的倾向。国外的社会保障制度的产生与发展，毕竟受制于各自国家社会发展状况的制约，其理论与实践不可避免地具有“地方性”的特征，用于中国的国情时必须要十分谨慎。

首先必须注意的问题是社会的不同发展阶段对社会保障政策选择的客观规定性。现代社会保障制度是社会发展到一定阶段的社会需要，它具体体现为某一特定社会发展状况的阶段性约束。国内外的社会保障实践的发展历程概莫能外。英国最初实行的（济贫法），其最为典型的特征是设立济贫院，适应于当时资本主义生产关系蓬勃发展的现实要求，社会只是救助非常有限的贫困者，并且附带有严格的约束个人自由的措施。从现代社会保障的社会理念来看，这种做法有违扶困济贫的社会理想。现代社会保障的一个基本立足点即是，遭遇社会风险的个人有权也应该获得社会的帮助，这种帮助不需要附带有损于个人自由和尊严的约束条件。中国也是一样，建国之后在计划经济体制下逐步建立起来的庞大的社会保障体系（显然主要对就业的城市人口），最终因为社会供给难以满足社会需求而陷于难以为继的境地。如果用影子价格的原理来估算一下社会保障制度的资源投入与收益比例，相信产出投入比一定是过于微小。整个政府既是生产的组织者，也是社会城镇就业人员生老病死各种各样社会需求的服务中心。这种超前的、膨胀的、社会受益极不平衡的社会保障体系明显成为社会整体发展的障碍，成为不得不进行改革的对象。

其次，借鉴国外的理论与实践必须注意社会保障制度多样性的基本特征。一个制度体系，尤其像社会保障这种由社会政策支撑的制度，必然反映本民族本国家的社会文化发展状况，移植到其他地区其他国家就可能会存在运用条件、文化背景、制度依赖性等差异的制约，甚至仅仅是技术条件的约束，因而导致制度运行的失真乃至失误。中国目前已引进了不少国家的社会保障理论与实践，但运用于中国的实践之后，总是难以达到预期的政策目的。比如介绍美国社会保障制度，已有的著作和文章往往忽略了一个重要的内容差异。美国社会保障制度的“私有”概念井非仅指职工个人所有，而是职工个人与企业参与的一种混合形态的概念，甚至企业的成份占得更多一些。我们在介绍美国的社会保障制度时，区分这一差异是十分必要的。再次，对政府在现代社会保障制度的建立与发展的过程中的作用要有一个客观的界定。虽然说，没有政府的加入，现代社会保障制度的建立就不会出现，但公共选择理论阐明，政府并非一个抽象的组合体，它也有自身的效用函数。政府在处理社会经济发展与社会保障的关系上，也因为政府自身价值取向的不同而呈现出多种多样的政策组合。政府致力于建立社会保障制度，或者是为缓和社会阶级矛盾的紧张局面（如德国），或者是作为扩大内需的手段，阻止经济危机的深化（如美国），也出现了所谓的福利国家（如瑞典、英国）等。从制度的产生和政策调整来看，政府始终处于提供社会保障制度的关键环节，并且发挥着特定的社会作用。

第二篇：社会保障政策

社会保障的概念界定：

社会保障（social security）最早出自1935年美国的《社会保障法案》，后来被广泛的使用，在当代国际社会也是一个通用的名词，但目前可以探索到的研究领域来看，对社会保障的内涵其实还没有一个比较统一、权威的理论界定，不同国家和地区对于其内涵也持有不同的界定。

国际劳工组织在1942年将“社会保障”界定为：“社会通过它的一系列处置经济和社会风险的公共措施，为它的成员提供保护和提供医疗照顾、家庭津贴，否则这种风险将导致薪金的停止支付，或因疾病、生育、工伤、失业和死亡导致的实际收入减少。”

1984年，国际劳工局在《社会保障导言》中队社会保障的界定是：“社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾，及对有儿童的家庭提供的补贴。”这两个组织强调社会保障的主体是社会！

不同的国家，对于社会保障的界定也是不一样的：

英国的《贝弗里奇报告》将社会保障定义为一种公共福利计划，认为“社会保障是指人们在失业、疾病、伤害、老年以及死亡、薪金中断时，予以经济援助，并辅助其生育婚丧的意外费用的经济保障制度”，这一内涵的界定，核心是社会福利的保障，将社会保障的范围覆盖到人类生活遇到的各项风险，但是却没有支持执行社会保障的主体是谁，是政府还是社会或者设企业，没有讲明。

美国《社会福利辞典》中界定：“社会保障是对国民可能遭受到的各种危险如疾病、老年、失业等加以保护的社会安全网。”这个概念突出的是社会保障的风险防范功能，但保障的范围比贝弗里奇报告的界定明显要小。

还有德国的理论按照市场经济的观点，将社会保障视为社会公平和社会安全，其理论代表，经济学家艾哈德（1897---1977）就认为“社会保障是为竞争中的不幸失败者或是去竞争能力的人提供基本生活保障的、具有互助性质的安全制度”。在国内，不停的学者的界定也是不一样的陈良谨认为社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度。

郑功成认为社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。

童星主张将社会保障定义为国家或社会通过立法和采取行政手段对国民收入进行再分配，以社会消费基金的形式，向由年老、疾病、伤残、死亡、失业及其他不幸遭遇的发生而使生存出现困难的社会成员给予一定的物质上的帮助，以保证其基本生活权利的措施、制度和活动的总称。

上述对于社保的概念不尽相同，但是也能发现他们各种表述中其实是存在一些共同的要素的：

1、社会保障的主体：国家或政府，同时也会动员全社会的力量

2、社会保障是依法设立，具有强制性

3、社会保障的对象是全体社会成员，保障的是基本生活权利，是权利的保障

4、社会保证是以国民收入的分配和再分配来实施的，是一种经济分配关系，目标是化解社会风险，保障公民的基本生活需求，目的是维护社会稳定，促进社会发展，是一种典型的安全机制。

我们不会给出极其准确的概念，但通过这些要素的组合，大家也就基本上可以勾勒出社会保障的大致的印象。

从上面的各个要素中，我们也能发现一些社会保障的特征，即：权力性、公平性、社会性、法制性、福利性、全面性、互助性、发展性。

当然，在建立社保的过程中，也要遵循一些基本原则：

公平与效率结合的原则、普遍性和选择性相结合的原则、生存和发展相结合的原则、公私结合的原则、权利与义务相结合的原则、与经济社会发展相适应原则。

体系（内容和基本形式）

分析社会保障的体系，我们可以通过两个角度来说明，一个是以其基本形式来说明，包括：社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚及其他的补充保障（民间组织、社会团体、工会、妇联）。其中社会保险在社会保障中占有核心地位，也是我们今天整个介绍中最重要的，后面的同学会进行详细的说明，这里不再重复。

社会救助是指国家和社会向老弱病残和生活不幸人士等弱势群体无偿提供款物救济的一种基本生活保障制度，一般包括：灾害救济、贫困救济以及医疗、住房、教育等方面的救助。社会救助主要针对的是社会的低收入人群和困难人群，目标是缓解贫困，保障基本生活，是国家建立在财产调查基础上的一项义务，是

经常性的、制度化的措施，是社保的最低层面，毫无疑问在其中也是起着基础性的作用。

社会福利（狭义），为什么要加上狭义呢，因为有些国家和地区是的社会福利是“大社会福利”的概念，与我们的“社会保障”概念相似，所以。。狭义的社会福利是指国家和社会兴办的各种公共福利设施、社会服务，在使社会弱势群体得到社会照顾的同时，改善国民物质文化生活的一种社会制度。可以分为公共福利事业（体育文化设施等）、特别的专门的福利事业（疗养院，教养院等）、局部的福利措施（寒区给予冬季取暖的补贴等）。而社会福利一般给予的形式也是比较的多样的，直接的货币形式、劳务形式（给失业人员的就业咨询、对老人的特殊护理等）、实务形式都是存在的。他的对象涵盖全体社会成员，包括的领域也极其的广泛，更多的是提供发展性的帮助，目的是提高社会成员的物质精神生活水平，因此属于社会保障里面比较高的层次。

社会优抚则是对一些法定的社会成员给予优待、抚恤和妥善安置的一种特殊保障制度。带有比较强的针对性，这里不详细展开。

而从内容的角度进行分析，就可以分为：

老年社会保障

失业社会保障、疾病和职业伤残社会保障、反贫困社会保障

针对各类群体的专门社会保障：残疾人的社会保障、儿童的社会保障、女性社会保障等

这些社会保障从名字中我们就能够比较清晰的看出他们针对的领域和人群及一些相关的保障内容，这里就不在展开说明。

功能

一、保障基本需求，特别是一些弱势群体和劣势群体，一些突发状况人员的基本生活需求；

二、维护社会稳定，社会保障的主要是针对社会风险而产生的，以社会保障的运转，能够有效的消除和缓解各种风险，从而保证整个社会的社会秩序，进而维护社会稳定；

三、促进社会发展，特别是促进经济的发展，社会的协调发展和个人的全面

发展；

四、调节利益关系的工具，社会保障制度本身就是一种经济关系，它的运转

是以国民收入为基础的，也就是进行着国民收入的分配和再分配，这种分配的过程就促成了收入在不同保障对象之间的横向流动，高收入和低收入人群之间的纵向流动以及不同代际之间的代际流动。

理论

在世界范围内，现代社会保障理论主要可以分为三大流派：国家干预主义、经济自由主义、中间道路学派。

其中国家干预主义是指一种主张削弱私人经济活动的范围，由国家干预并参与社会经济活动，在一定程度上，承担多种生产、交、分配、消费等经济职能的思想和政策。他强调市场的确定必须由国家干预来解决，国家要承担起社会福利和社会文明的责任。这个流派内部还有许多的不同的派别，像：德国新历史学派、福利经济学、瑞典学派、凯恩斯主义、新剑桥学派等。

新自由主义核心是认为市场机制具有完美的自动均衡能力，“市场”是第一性的，倡导市场经济以及自由竞争，反对国家队经济和社会的干预，因此在社会保障上，否定国家福利，认为社会保障和社会福利是公共物品，要通过市场化来有效、有效率的配给。倡导社保领域内的竞争和积极的劳动就业政策。这一派的代表人物人物及思想有：哈耶克的传统自由主义理论、弗里德曼的货币主义学派、拉弗的供给派、布坎南的公共选择理论等。

中间道路学派代表人物是吉登斯，他主张第三条道路，在政治上实行新的社会治理方式，政府由管理型向治理型转变；经济上奉行“市场社会主义”信条的混合经济之路，强调如何实现充分就业和高速增长。在福利政策上则是要建立社会投资国家，变福利政策为投资政策，“授人以鱼”变成“授人以渔”。

上面的这些理论都是比较概论的宏观的，具体的理论因为时间关系没有展开，但是我会把相关的介绍这些理论的书目发在公邮，大家感兴趣可以自己去看。

社会保障制度模式

正是各种不同理论的思想的影响，各个国家其实也就形成了不同的社保模式，特别突出的由以下几种：

社会保险型社会保障模式：他是以为社会成员提供基本的经济安全保障，维护公民必要的生活条件为目标的，主要特征在于：

1、以劳动者为核心建立。就是社会保障主要面向劳动者，围绕劳动者可能遇到的各种风险来设置保险项目；

2、责任分担：强调企业和个人在社会保障方面的责任，保险费用有国家、企业和劳动者三方承担，其中企业和劳动者是缴费的主体，国家只是资助；

3、权利与义务的统一：社会保险的待遇水平和社会保险缴费多少，时间长短等因素是密切相关的；

4、社会保障基金的筹集和使用采用现收现付形式；

5、社会保障基金使用过程中具有互助共计性。

典型代表国家：德国、美国

福利国家型社会保障模式：他是建立在公民普遍权利基础上的属于比较高层次的福利保障水平。他的主要特征是：

1、累进税制与高税收。以高税收来保证福利的高水平支出

2、保障对象的普遍性，服务对象为全体社会成员

3、保障资金来源于国家税收，个人不用缴纳或者是低标准的缴纳社会保障费用

4、社会保障项目齐全，“从摇篮到坟墓”的保障可以说明这一点

5、社会保障水平高，不仅仅是预防贫困，更在于维持社会成员一定标准的生活质量

6、权利和义务不对等

典型代表国家：英国、瑞典

强制储蓄型社会保障模式，以自我储蓄为基本原则的制度模式，特征在于：

1、强制储蓄，设置个人账户。每个劳动者都有自己的私人账户，企业与劳动者缴纳的费用计入账户，逐年累积；

2、实行完全积累制，个人账户中的资金不允许转移支付，是劳动者未来的生活保障储蓄；

3、政府不直接承担财政责任，扮演监督管理角色。社保费用完全由个人和企业承担，国家是投资运营这笔资金；

4、积累基金与资本市场有机结合，个人账户上基金有保值增值的压力。

典型代表国家：新加坡（国家强制储蓄型）、智力（私营强制储蓄型）

中国的社会保障模式：

中国的社会保障模式过去是借鉴前苏联的经验，实行单位保障制度，改革开放后，则表示则是走向社会化和去单位化，目前的是建立的社会保障体系包括：面向企业劳动者的社会保险制度、面向贫困居民的社会救助制度、面向军人及其亲属的社会优抚制度。属于混合模式-----社会统筹和个人账户相结合的模式的。

社会保障基金

在整个社会保证制度和政策中，还有一个比较重要的方面是社会保障的收入即社会保障基金

社会保障基金，是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度，经由法定程序建立、专款专用的资金。不同的社保项目会有期特定的社保基金支持。对于社保基金最重要的是筹集、给付和运营，其中筹集渠道主要有：企业缴纳的社会保险费用、个人缴纳的社会保险费用、国家财政补贴、社会捐赠等，给付方式则比较的简单，包括：货币给付、实务给付、服务给付、凭单给付等。

社保基金的运营主要是为了实现社保基金保值增值，由国家管理，通过储蓄存款、债权、股票基金投资等多种方式来实现。当然，不同国家对于各种方式的比重是不同的。

第三篇：社会保障有关政策

社会保障有关政策

一、人社局

1、企业养老保险

征收比例：单位缴纳18%，个人缴纳8%；征收基数1900元/月、人均；参保人数30809人,其中:在职职工25396人，离退休5413人。截止去年底资金滚存结余17948万元。

2、城镇居民养老保险

个人缴费有11个档次。财政出口月补贴55元，其中：省级33元，市级10元，县级12元；财政入口补贴年30元，其中：市级3元，县级27元。缴费人数30181人，领取人数4887人，截止去年底资金滚存结余1448万元。

3、农村养老保险

个人缴费有11个档次。财政出口月补贴55元，其中：省级33元，市级10元，县级12元；财政入口补贴年30元，其中：市级3元，县级27元。缴费人数270000人，领取人数90830人，截止去年底资金滚存结余15583万元。

4、机关养老保险

征收比例：单位缴纳44%，个人缴纳2%；征收基数1675元/月、人均；参保人数19336人,其中:在职职工14298人，离退休5038人。截止去年底资金滚存结余601万元。

5、失业保险

征收比例：单位缴纳2%，个人缴纳1%;征收基数1900元/月、人均;参保人数29282人，截止去年底资金滚存结余4477万元。

6、城镇职工医疗保险

征收比例：单位缴纳6%，个人缴纳2%;征收基数1900元/月、人均;参保人数27410人，其中:在职职工20590人，离退休6820人。截止去年底资金滚存结余4222万元。

7、城镇居民医疗保险

不同群体个人缴费标准不一样，财政补助年人均240元，其中：省级补助108元，市级补助57.60元，县级补助74.40元。参保人数81222人，截止去年底资金滚存结余2051万元。

8、工伤保险

不同行业缴费比例不一样，分别是0.5%，1.0%，2.0%。征收基数1700元/月、人均，参保人数29030人。截止去年底资金滚存结余834万元。

9、生育保险

征收比例：机关事业单位是0.4%，征收基数1674元/月、人均；企业是1.0%,征收基数1900元/月、人均, 参保人数17024人。截止去年底资金滚存结余551万元。

二、民政局

1、农村低保

目前执行保障标准：每人每年1400元，人均补助标准75元，其中：省级补助40元，市级补助11元，县级补助24元。（将要执行保障标准：每人每年2000元，人均补助标准110元，其中：省级补助64元，市级补助15元，县级补助31元。），目前20479人享受补助。

2、城市低保

目前执行保障标准：每人每月260元，人均补助标准175元，（将要执行保障标准：每人每月300元，人均补助标准195元），目前3067人享受补助。

3、五保供养

分散供养：每人每年1800元，目前267人享受补助。将要执行标准每人每年2100元。

集中供养：每人每年3000元，目前1154人享受补助。将要执行标准每人每年3600元。

4、优抚抚恤

“三属”定期抚恤金标准：（1）烈属：其中城镇每人年10860元；农村每人年6410元。（2）因公牺牲军人遗属：其中城镇每人年9360元；农村每人年6130元。（3）病故军人遗属其中城镇每人年8820元；农村每人年5870元。

老复员军人每人每年6540元，病退军人每人每年3060元，参战退休人员每人每年3000元。

义务兵家庭优待金。根据《军人抚恤优待条例》第三十一条：“义务兵服现役期间，其家庭由当地人民政府发给优待金或者给予其他优待，优待标准不低于当地平均生活水平”和济宁市委、市政府、军分区《关于进一步做好新形势下征兵工作的意见》（济发[2011]19号）：提高义务兵优待标准，农村和城镇义务兵均按不低于上农民人均纯收入标准发给优待金，对到西藏服役的义务兵，按当地优待金标准的2.5倍发给优待金。对到新疆或国家和军队有关部门界定的高原地区服役的义务兵，按当地优待金标准的2倍发给优待金。

退伍精神病人住院费。根据市民政局及兖州荣军医院规定，每年收取每位住院病人1000元药补、服装费。

四级以上伤残护理费，月补助1034元(职工平均工资2585×40%)（国务院令第413号第29条）。

六级以上残疾军人医疗费用。根据民政部、财政部、劳动和社会保障部、卫生部《优抚对象医疗保障办法》第13条的规定，六级以上残疾军人医疗费由社会保险医疗经办机构予以保障，资金由县级财政列入预算。

①六级以上残疾军人城镇职工基本医疗保险费，现行标准每人每年1640元。②六级以上残疾军人大额医保费，每人每年96元（单位5元、个人3元）。③六级以上残疾军人医疗补助费，每人每年1000元（汶政发[2008]46号）。

重点优抚对象门诊医药补助费。根据市民政局、财政局、卫生局关于《济宁市重点优抚对象医疗保障暂行办法》的通知（济民字[2005]17号）第五条“县（市区）财政预算安排优抚医疗经费”的规定，三属、七至十级残疾军人、在乡复员军人、带病回乡退伍军人、参战退役人员、参加核试验人员、每人每年200元。

重点优抚对象住院补助费。重点优抚对象在享受新型农村合作医疗、城镇居民（职工）基本医疗保险的基础上，按照汶政发[2008]46号文件规定，享受部分住院补助。

①1-6级残疾军人住院费×（1-85%）。

②7-10级残疾军人住院费×(1-60%)×60%。③三属人员住院费×(1-60%)×60%。④老复员军人住院费×(1-60%)×60%。⑤病退军人住院费×(1-60%)×40%。⑥参战人员住院费×(1-60%)×40%。⑦参试人员住院费×(1-60%)×40%。

带病回乡退伍军人、参战人员县级配套资金。根据市委组织部、市民政局、市财政局《关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》（济民字【2011】53号）精神，带病回乡退伍军人每人每月255元，(省补175元,市补助27.5元,县补助52.5元);参战人员每人每月250元(,省补助175元,市补助27.5元,县补助47.5元)。

5、安置事业费

城镇退伍兵待分配期间生活费。根据省政府145号令，省 5 民政厅（2002）73号文和汶上县人民政府（2005）31号文件精神，城镇退役士兵及转业士官需发待分配期间生活补助费，待分配12个月，按我县城镇居民最低生活保障补助。

城镇退役士兵及转业士官自谋职业一次性补助。根据汶上县人民政府令第31号《汶上县实行退役士兵安置任务有偿转移和鼓励退役士兵自谋职业办法》，退役士兵实行自谋职业“以我县上城镇职工平均工资额为补助基数，对自谋职业城镇义务兵，按补助金基数1.5倍给予一次性补助。”“对自谋职业的转业士官按照我县上城镇职工平均工资额的2.5倍发放。”

6、城乡医疗救助资金

根据市政府《关于进一步完善城乡困难居民医疗救助办法》（济政发[2009]26号）、县政府《关于进一步完善城乡困难居民大病医疗救助办法实施细则的通知》（汶政发[2009]79号）精神，我县城乡居民每人每年按1.5元标准安排医疗救助资金。

7、困难群众临时救助

根据市财政局、民政局《关于编制上报2010年社会救助资金预算的通知》（济财社〔2009〕58号）精神，需县财政预算安排10万元。

8、农村危房改造资金

根据市政府办公室《关于建立农村贫困家庭危房改造救助工作长效机制的意见》（济政办字【2011】1号）文精神要求，“以 6 上一本级财政此项资金支出数额为基数，列入本财政预算，专项用于农村贫困家庭危房改造工作”。市县各补助1万元。

9、破产、困难企业志愿兵生活慈善救助

根据汶上县人民政府《关于解决部分军队退役人员有关生活待遇的专题会议纪要》（汶政纪字[2009]24号），向特困企业或破产企业的转业志愿兵和残疾军人发放生活补助费，该费用由县财政列支。2011年7月1日起生活补助费新标准为每人每月560元。

10、自然灾害救济补助费

按照救灾工作分级管理，救灾资金分级负担的救灾工作机制，需县财政列自然灾害救济补助费20万元。

11、社会福利事业费

孤儿、城镇散居“三无”人员生活保障费。根据汶政发【2010】9号文

（三）提高孤儿、城镇散居三无人员福利补助标准。散居孤儿月补助650元，县乡财政各负担50%，实行县财政统筹；城镇三无人员月补助500元，县财政负担。

居家养老服务费。根据县政府《关于印发汶上县推进养老服务社会化暨开展养老服务示范活动实施意见的通知》 汶政发【2007】83号文及县民政局《关于开展居家养老服务工作的操作方案》汶民字【2008】18号文件精神，由政府购买服务，每人每小时5元，月服务30小时。

三、卫生局

1、医疗改革（基本药物零差价）及卫生院人员社会保险 2011年1月1日基本药物制度在我县正式实施，乡镇卫生院实行药品零差价销售。为保证乡镇卫生院正常运行，强化基层医疗卫生服务，经县长办公会研究，决定由县财政拨款解决卫生院在职职工工资的80%，在职职工三险一金的100%，离退休人员补贴、生活费的100%。

2、重大公共卫生服务项目

（1）农村孕产妇补服叶酸。县级配套11.22元/人（人均24元，其中省级10.78元，市级2元）。

（2）农村妇女住院分娩补助项目，县级配套35元/人（人均500元，其中省级225元，市级40元，新农合200元）。

（3）农村妇女两癌检查

农村妇女“两癌”免费筛查项目是我市为民所办十件实事之一。根据《济宁市农村适龄妇女专项健康查体实施细则》（济政办字〔2011〕55号）文件要求，2011年市政府确定在邹城市、微山县、鱼台县、汶上县试点进行该项目，按照要求，“两癌”检查经费标准为每人次122元，其中，县级财政承担80%，医疗保健机构承担20%。

3、基本公共卫生服务项目

根据济宁市人民政府《关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》济政发[2009]30号文件精神 8 和县政府与市政府签订的2011深化医药卫生体制改革任务责任状内容，2012年我县应将基本公共卫生服务覆盖项目县级配套资金纳入常年预算，城乡居民按辖区人口775727人，人均25元，其中省级补助11.25元，市级补助3元，县级配套10.75元。

4、村卫生室实施基本药物制度补助

根据山东省人民政府办公厅《关于贯彻国办发[2011]31号文件进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》鲁政办发[2011]53号文件精神，我县317处省级规范化卫生室（含1282名乡医）在2011年年底实施基本药物制度，根据济卫基妇发[2011]13号和鲁卫规财发[2010]7号文件精神，村卫生室实施基本药物制度后，每个卫生室补助2-4名乡村医生、年人均补助6000元，其中省补助40%、市补助25%，其余35%县财政补齐。

5、乡镇卫生院债务清理

根据《山东省人民政府办公厅转发省发展改革委等部门关于清理化解基层医疗卫生机构债务的实施方案的通知》（鲁政办发〔2011〕49号）、《济宁市人民政府办公室转发市发展改革委等部门关于清理化解基层医疗卫生机构债务的实施方案的通知》（济政办发[2011]49）号和《汶上县人民政府办公室转发县发展改革局等部门关于清理化解基层医疗卫生机构债务的实施方案的通知》（汶政办[2011]88号）文件精神要求，县发改局会同县财政局、县卫生局、县审计局、县监察局、县人力资源和社会保障局组成 9 联合审核组，自2011年11月21日到12月9日，采取集中审核和现场审核相结合的方式，对汶上县基层医疗卫生机构截止2009年12月31日前的债务进行了清理核实，14处乡镇卫生院负债总计2841万元。按照文件要求，县政府负责基层医疗机构债务清理化解工作，县财政要在预算中特设专户，单独列支用于化解基层医疗机构债务的支出，相关资金不作为预算安排正常卫生支出的基数。由于上级补助政策不明确，待明确后，建议由县政府研究决定。

6、新型农村合作医疗

我县新农合人数631739人，按每个农民300元征集，其中：财政负担240元（省108元、市57.6元、县74.4元,按去年补助比例分配），农民个人负担60元。

7、婚前免费查体补助

根据《济宁市推行免费婚检工作实施方案的通知》（济政字〔2009〕52号）及（汶政发[2009]76号）文件精神，从2009年起推行免费婚检，每对100元。

8、网络维护费

根据济宁市财政局、卫生局、中国电信股份有限公司济宁分公司《关于加强全市卫生信息化建设工作的通知》济卫基妇发[2010]19号文件精神，网络维护费县卫生局1.92万元/年，县医院、中医院、皮防站、结防所共计4.32万元/年，乡镇卫生院8400元/年，14处乡镇卫生院共计11.76万元/年，村卫生室240元/ 年，317处卫生室共计7.60万元/年。

四、老龄委

百岁老人补贴每人每月补助250元，省补助100元，市补助50元，县补助100元。

80－89岁老人生活补贴标准每人每月10元。

五、残联

残疾人保障金的征收，每个单位按1.7%的比例安排残疾人就业，达不到标准的，按统计局统计的上在职人员平均工资缴纳残疾人保障金。行政事业单位由财政代扣，企业由税务部门代征。

汶上县社会保障资金管理局 二○一二年五月二十九日

第四篇：中国社会保障政策评析报告唐钧

中国社会保障政策评析报告

中国社会科学院社会学研究所

唐钧

内容提要：世纪之交，中国政府终于完成了以养老、失业、医疗三大社会保险和最低生活保障制度（社会救助）为骨架的社会保障制度整体架构的建设工作，这是社会保障改革十五年来的一个重大成果。本文从中国社会保障制度改革的历史回顾，中国社会保障制度的基本框架，中国社会保障制度建设中存在的主要问题，21世纪初社会保障制度发展前瞻等四个方面对中国当前的社会保障政策进行了评析。从社会保险（养老保险、失业保险、医疗保险）和社会救助两个方面根据大量的数据和资料分析了社会保障政策取得的成效和存在的问题，并预测了社会保障制度在2000年和21世纪初的发展趋势，提出了一系列有用的政策建议。

1999年是中国改革开放和经济建设获得累累成果的一年，社会保障制度的改革也同样为这不平凡的一年增添了一枚硕果。在中国社会保障改革进入第十五个年头的时候，中国政府酝酿已久的有中国特色的社会保障制度的基本框架终于初现端倪。这则消息给予世人一个印象，世纪之交，中国社会保障制度正在趋于整合从而能够更好地发挥其整体效应。

1．中国社会保障制度改革的历史回顾

中国社会保障制度的改革始自80年代中期，大致可以分为4个阶段：

1.1从1986—1988年，可以视为社会保障改革的第一阶段。

在这个阶段，主要是以务虚为主，重点在于提出和探讨问题，学习和介绍国际社会保障理论和实践经验。

1986年六届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中，第一次将“社会保障事业”单列一章，提出：“要通过多种渠道筹集社会保障基金，改革社会保障管理体制，坚持社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主，继续发扬我国家庭、亲友和邻里间互助互济的优良传统”。

这个阶段颁布的较为重要的法规还有：1986年配合《破产法》的实施，国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行条例》，1987年国务院颁布的《女职工劳动保护条例》。

1.2从1989年—1994年，可以看作社会保障改革的第二阶段。

这一阶段的主要关注点是养老保险改革，医疗保险制度的改革也进入酝酿期。政府有关部门在国务院的部署下，开始着手设计改革方案和进行试点实践。

1989年国家体改委的《经济体制改革要点》提出了在丹东、四平、黄石、株州等4城市进行医疗保险制度改革试点和在深圳、海南进行社会保障综合改革试点。1991国务院年颁发了《关于职工养老保险制度改革的决定》。1993年，由国家体改委、劳动部等11个部委组成的联合调研组向中央和国务院提交了《社会保障体系专题调研报告》。

1993年召开的中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：要“建立多层次的社会保障体系”、“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚保障和社会互助、个人储备积累保障”、“社会保障水平要与我国社会生产力发展水平及各方面承受能力相适应”、“发展商业性保险业，作为社会保险的补充”、“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹与个人帐户相结合”、建立统一的社会保障管理机构。提高社会保障事业的管理水平，形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制。”

1994年，国家体改委等4部委印发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，经国务院批准开始“两江（镇江、九江）试点”。9月，朱镕基副总理听取了国家体改委、劳动部等12个部门组成的第二个联合调研组的题为《建立社会保障体系》的专题调研汇报，给予了基本肯定。在此基础上，调研组报送了《关于深化社会保障体制改革的请示报告》和《社会保障体制总体改革方案》、《关于城镇职工养老保险制度改革》等材料。12月，国务院召开了“全国城镇企业职工养老保险制度改革试点工作会议”。

这一阶段其他重要的法规还有：1994年八届人大八次会意通过的《劳动法》，以及随着下岗、失业问题的凸现，国务院颁发的《国有企业职工待业保险规定》、《国有企业富余职工安置规定》。

1.3从1995年—1996年，可以看作社会保障改革的第三阶段。

这一阶段的工作重点是企业职工养老保险和医疗保险制度制度改革的试点和扩大试点工作。

1995年，国务院印发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出要到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，使用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利和义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。为适应各地不同情况，对统账结合提出两个实施办法，由地市选择。

1996年八届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的第六部分“加快社会保障制度改革”，提出未来15年间要“加快养老、失业、医疗保险制度改革，初步形成社会保障体系、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储备积累保障相结合的多层次社会保障制度”。

1996年，国务院办公厅在镇江市召开了“全国职工医疗保障制度改革扩大试点工作会议”，总结了两江试点经验，部署了扩大试点工作。这一阶段的其他重要法规还有：八届人大十四次会议通过的《保险法》，以及国务院办公厅转发的民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》。

1.4从1997年至今，可以看作社会保障改革的第四阶段。

这一阶段的重点是在前一阶段试点的基础上，最后确定改革方案并付诸于实施，最终形成养老、失业、医疗三大保险为主的企业职工社

会保险基本框架。

1997年，江泽民主席在党的十五大上所做的报告中指出：“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保障和社会救济制度，提供最基本的社会保障。”

自1997年开始，中国企业职工社会保险制度的建设掀起了两个高潮。第一个高潮是从1997年中到1998年中，重点在于企业职工基本养老保险和下岗职工基本生活保障及再就业工作，中共中央和国务院为此召开了一系列会议，颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》等一系列重要文件和法规。

从1998年底到1999年初，中国社会保险改革又掀起了第二个新高潮，重点放在企业职工的医疗保险和失业保险上，中共中央、国务院为此又召开了一系列的会议，出台了一系列的新文件、新法规，这包括：1998年11月召开的全国城镇职工医疗保险制度改革工作会议；1998年12月颁布的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》；1999年1月召开的国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议；1999年1月颁布的《失业保险条例》；1999年1月颁布的《社会保险费征缴暂行条例》。

在社会救助方面，1997年国务院印发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在1999年底以前，全国所有的城市和县政府所在地的建制镇都要建立这项制度。

至此，以养老、失业、医疗三大保险为主的企业职工社会保险基本框架初步建成，加上社会救助方面的城市居民最低生活保障制度，从资金保障方面看，中国社会保障制度的大框架基本搭就。

2．中国社会保障制度的基本框架

中国社会保障制度的基本框架目前还主要体现在资金保障方面，即社会保险（包括下岗职工生活保障）和社会救助方面。

2.1社会保险

1999年，劳动与社会保障部与其他有关部门加大了社会保障制度建设的工作力度，召开了一系列的会议，出台了一系列的配套文件与法规。并且在4—6月间进行了“扩大覆盖面、提高征缴率”的“攻坚战”，即4月份要基本完成对新参保单位的社会保险登记工作；5月份全面实行新的申报交费制度，并实现各项社会保险费统一合并征收；6月份基本实现社会保险全覆盖，基金征缴率保持在90%以上。具体要求是：到6月底，参加基本养老保险的职工人数，要从目前的8400万人增加到1.1亿人，净增2600万人；参加失业保险的职工人数，要从目前的8000万人增加到1.37亿人，净增5700万人。上半年养老保险基金收入要比去年同期增加100亿元，全年增收260亿元；上半年失业保险基金收入要比去年同期增加60亿元，全年增收150亿元。医疗保险从一开始就把应参加的单位覆盖进来，缴费工作要同步到位，以保证职工的基本医疗需求。

1999年6月，劳动与社会保障部与国家统计局联合发布的《1998年劳动和社会保障事业发展统计公报》（以下简称《1998年公报》）给我们提供了这样的信息：

下岗职工生活保障1998年底，全国企业下岗职工892.1万人，比上年减少22.5%。全国国有企业下岗职工610万人，比上年减少3.8%。国有企业下岗职工中有603.9万人进入再就业服务中心，其中，有80.5%的人签订了基本生活保障和再就业协议，有93.2%的人领到生活费。

养老保险行业统筹顺利移交地方管理，企业职工基本养老保险制度基本统一。1998年，全国有8475.8万企业职工参加了基本养老保险社会统筹，占企业职工总数的80.5%，有2727.3万企业离退休人员参加了离退休费社会统筹，占企业离退休人数的98%。全国基本养老保险保险基金收入1459亿元，比上年增长9.1%。全国共补发过去拖欠的养老金30亿元。

医疗保险城镇职工医疗保险改革取得突破，根据国务院的统一部署，医疗保险制度改革试点扩大到40多个城市。1998年，全国参加医疗保险社会统筹与个人帐户相结合改革的职工401.7万人，离退休人员107.6万人，分别比上年增长36%和45.7%。

失业保险参加失业保险人数大幅增长。1998年，全国参加失业保险的人数为7927.9万人，失业保险基金总收入68.4亿元，比上年增长45.8%。各级失业保险经办机构为158.1万参加失业保险的失业人员提供了失业救济，为148.6万企业困难职工提供了一次性救济。工伤、生育保险1998年，全国有1713个县（市）的3781.3万职工参加了工伤保险，有1412个县（市）的2777万人参加了生育保险。参保职工分别比上年增长7.8%和11.7%，农村社会保险1998年，全国已有2123个县（市）和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人。全年农村社会养老保险基金收入31.4亿元。

虽然我们在写这份报告时，还不能得到政府权威机构发布1999年社会保险方面的统计数字，但从传媒披露的一些数字看，1999年在社会保险方面的努力还是取得了很大的成绩：

劳动与社会保障部部长张左己1999年8月向九届人大常委会第十一次会议报告工作时透露：到6月底，中国参加基本养老保险的在职职工已达9120万人，比去年底净增640多万。虽然还有2000多万职工没有参保，但这已是近两年来参保人数出现的首次上升。

劳动和社会保障部副部长刘雅芝在1999年11月召开的“中美社会保障高级研讨会”上透露，截至9月底，全国参加失业保险的职工人数超过9480万，这个数字比1998年底数增加了19.6个百分点。刘雅芝还指出，自80年代中期建立失业保险制度以来，中国共有1580万名失业人员享受了失业保险待遇，并帮助821万名失业人员实现了再就业。

据新华社报道，1999年社会保障工作取得明显成效，企业离退休人员养老金按时足额发放达到98%以上，绝大多数国企下岗职工基本生活得到保障。另据中新社报道，1999年共有492万国有企业下岗职工实现再就业。1999年全国城镇登记失业率控制在3.1%以内，领取失业保险金的人数达100多万人，比年初增加70%。

1999年9—10月间，亦即国庆前后，伴随着公务员加薪，各种社会保障待遇的标准也进行了一次大规模的调整。即从1999年7月1日起，将国有企业下岗职工基本生活费水平、失业保险金水平提高30%；增加机关事业单位离退休人员离退休费；提高企业离退休人员养老金标准。各地区一次性补清以前的拖欠养老金。除北京、上海、江苏、浙江、福建、山东和广东等七个沿海经济发达省市外，其他24个地区新增支出的84%由中央财政补助。仅为帮助财政困难的老工业基地和中西部地区补发过去拖欠的养老金，中央财政就安排了60多亿元资金。

2.2社会救助

1999年，中国的社会救助制度，尤其是城镇居民最低生活保障制度的建设取得了决定性的进展。1997年，国务院对建立最低生活保障制度作出了统一部署，要求全国所有的城市和县政府所在的镇到1999年底都要建立这项制度。

根据《1999年民政统计年鉴》提供的数据：1998年底，全国已经有581个城市——包括4个直辖市，204个地级市、373个县级市和1121个县都建立了最低生活保障制度，分别占直辖市总数、地级市总数、县级市总数和县总数的100%、90%、85%和90%。，1998年，社会救助对象增加到184万人，其中，传统民政对象占26%；新增加的救助对象（包括下岗、失业人员、家庭人均收入不到最低生活保障标准的在职职工和离退休人员，等等）占74%。全国实际支出最低生活保障金7亿元。就救助对象和保障资金而言，都比建立这项制度前的1992年增加了十多倍。

1999年，民政部在建立最低生活保障制度方面加大了督办力度，1999年初，建立最低生活保障制度的城市已发展到600个、县政府所在的建制镇发展到1242个。上海、北京、天津、广东、福建、江苏、浙江、山东等17个省（市、区）已经按中央部署普遍建立了这项制度。

又经过一年的努力，11月底，民政部在福建省泉州市召开的全国城市居民最低生活保障工作会议上又传来捷报。据民政部副部长范宝俊的讲话：截止到9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障对象增加到282万人，其中，传统民政对象占21%；新增加的救助对象占79%。1999年1—10月，全国共支出最低生活保障金15亿元。1999年，在建立城镇居民最低生活保障制度方面还有两件大事，其一是这项制度法制化建设取得了实质性的进展，9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并立即于10月1日正式实施。《条例》规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”

其二，国庆前后，与其他社会保障对象一样，最低生活保障的标准也提高了30%。而且其中80%以上出自中央财政，1999年7—12月就达4亿元。今后，这笔开支将被列入财政预算，这解决了长期困扰最低生活保障制度的一大难题，即贫困地区和经济不景气的老工业城市的地方财政难以支持这项制度的问题。

表1：城市居民最低生活保障标准提标前后对照表

提标前 提标后北京 200 273天津 185 241石 家 庄 140 182太原 120 155呼和浩特 110 143沈阳 150 195长春 130 169哈 尔 滨 140 182上海 205 280南京 140 180杭州 165 215合肥 150 195福州 170 200南昌 100 143济南 140 208郑州 120 169

在农村社会救助方面，1999年的新发展主要是最低生活保障制度向农村的延伸，目前，上海、广东、江苏、浙江、天津和宁夏等省、市、自治区已经将这项制度推向“城乡一体化”。17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31武汉 长沙 广州 南宁 海口 成都 重庆 贵阳 昆明 拉萨 西安 兰州 西宁 银川 乌鲁木齐提标前 120 130 240 150 170 120 130 120 140 130 105 100 120 100 120提标后 195 169 281 195 221 156 169 156 182 169 156 156 156 143 156

3．中国社会保障制度建设中存在的主要问题

1999年中，众多宣传媒介屡屡为“我国社会保险体系基本形成”而兴高彩烈。然而，在10月间的中国经济发展论坛上，劳动与社会保障部副部长王东进在演讲中提到这个问题时，还是采取了十分谨慎的态度：“要进一步加快社会保障体系建设的步伐，力争在2000年底前建立起以养老、失业、医疗保险为重点的社会保险体系基本框架。”看来劳动与社会保障部所预计的“建成社会保险基本框架”的时间比新闻媒介所传言的要迟一年。

劳动与社会保障部之所以出言谨慎，是因为虽然社会保障的整体框架至迟在2000年就可以基本搭就，但这只是一栋“超级楼宇”的主体构架，要使它有效、实用和适用，还须花更大的气力。

3.1养老保险

从养老保险看，《1998年公报》给了我们一个不太好的消息，就是当年的养老保险基金已经入不敷出：收入1459亿元，支出1511.6亿元，赤字是52.6亿元。这导致期末滚存结余的养老保险基金减少到611.6亿元，比上年减少了10.4%。更需要强调的是，从整个发展趋势看，这仅仅是开始。

也许，这也是导致1999年有关部门在保险基金“增收扩面”上大做文章的直接原因。然而，从目前得到的信息看，这项工作的结果与预定的目标似乎还有一定的距离。预定目标是：到6月底，“参加基本养老保险的职工人数”要增加到1.1亿人，净增2600万人；而实际上到6月底，参保人数只增加到9120万人，净增640多万。

应该承认，在“增收扩面”工作上，有关部门是尽了最大努力的。预定目标之所以难以达到，根本问题在于国有企业的亏损情况仍然没有明显的改观。

据《经济参考报》报道，虽然在1997年底统计的6599户国有及国有控股大中型亏损企业中，扭亏增盈进展顺利，预期的目标在明年可以实现。然而，与此同时，又新增了一大批亏损企业，亏损面仍然居高不下。中国企业家调查系统组织实施的“1999年中国企业经营者问卷跟踪调查”结果显示，今年企业的总体效益状况与去年相差不大，企业盈利面由去年的50.7%略减到今年的50.4%，亏损面比去年的29.7%微减了0.1个百分点。其中国有企业盈利面比去年缩小1.8个百分点，同时亏损面比去年减少1.5个百分点。

国有企业有近30%亏损，从银行贷款来缴纳社会保险费用的路子又被堵死（也应该堵死），相信不少国企在这方面也实在是“巧妇难为无米之炊”。如果不从这个事实出发来对相关的社会政策进行反思，只是一味抱怨企业对现行政策有抵触，只在动用行政权力上作文章，恐怕很难达到目标。

另一条思路是将寻求资金以弥补赤字的目光转向体制外。虽然在这方面的进展情况目前还不得而知，但有一些迹象表明，阻力很大。况且，还有两个相关的问题应该向决策者敲响警钟：试图用体制外这一块的资金来填补体制内的窟窿是否明智？

其一，虽然体制外企业目前平均年龄比较轻，现在可以“寅吃卯粮”。但是这同时也意味着，若干年后，养老保险的支付要突然增加一大块。中国国家统计局最新数据显示，1999年中国60岁及以上人口的比重已达到10%，中国进入老龄化社会。而据人口学家预测，中国的老龄化高峰在2025—2040年，届时，中国的老龄人口的比重要占到20—25%。我们现在有什么措施能够保证到那时在养老金支付方面不出现灾难性的后果？

其二，当前，中国“入市”已经成为国际社会和中国社会关注的热点。而在近期，入市能给中国带来的最直接的好处可能在于劳动密集型产业会获得一个新的发展机会，这对解决下世纪初中国的就业问题可能是很关键的。然而，机遇永远是和挑战并存的，中国劳动密集型行业得益于劳动力价格低，但这会遇到正从亚洲金融风暴中复苏的其他亚洲国家的强力竞争。在这个时候，我们人为地去增加自己的劳动力成本又会带来什么样的后果呢？

1999年以来，上述问题已经引起学术理论界的关注，政府有关部门是否应该在中国养老保障问题上多听听各种不同意见。

3.2失业保险

失业保险的问题也是不可掉以轻心的。在1999年，厉以宁、胡鞍钢等经济学家都将失业问题列为21世纪初中国面临的最大问题。

胡鞍钢最近著文指出：即将跨入21世纪的中国所面临的最大挑战是 “近年来全国城镇突发性的、大规模的‘下岗洪水’和‘失业洪水’”。胡鞍钢是这样来计算中国的“实际失业率”的：与1997年相比，1998年国有单位职工减少1027.3万人，集体单位职工减少474万人，两者合计减少约1500万人。据胡鞍钢的保守估计，1998年我国城镇实际失业人口（指登记失业人员、下岗失业人员和农民工失业人员三部分之和）在1540万—1600万人之间，实际失业率在8％左右，比登记失业率（为3．1％）高出1倍之多。这个估计与社会学家李培林在《1999年社会蓝皮书》中的估计是一致的。

然而，据《1998年公报》，失业保险基金收入68.4亿元，支出51.9亿元，其中有14.6亿元用于国有企业的再就业服务中心，其余的37.3亿元为158.1万参保失业人员提供了失业救济（似应为失业保险津贴），为148.6万企业困难职工提供了一次性救济。

从上述数据看，得到失业保险津贴的失业人员仅为实际失业人员的10%，登记失业人员的28%。政府部门花费了很大的精力，但比起需要失业保险待遇的人来，能够得到这种待遇的却是极少数。因此，失业保险制度实际上处于一个“小马拉大车”的不尴不尬的境地。

对照国际经验，据《全球社会保障—1995》一书记载，到1995年为止，在165个为该书提供了资料和数据的国家和地区中，只有52个国家或地区实行失业保险制度。究其原因，失业保险的现行制度模式可能需要有一个比较稳定而完善的劳动力市场和充足的保障资金作为其前提条件。这也就是说，对于经济—社会转型时期出现的较大规模的失业现象，现行失业保险模式的作用可能是非常有限的。

另一方面，在未来几年中，“下岗”作为一种过渡措施，即将结束它的历史使命，要逐渐从中国的社会生活中淡出。这也就是说，下岗职工与原企业脱离“劳动关系”的问题要摆上议事日程。要解决这个问题，似乎应该找出问题的症结。至于下岗职工，他们对解决自己未来的养老和医疗问题似乎要比解决目前的日常生活费用更为关注。因为下岗职工中的无业人员大部分年龄偏大，他们用前几十年的低工资换来的未来的退休和医疗待遇可能是他们如今唯一的寄托。这种寄托是建立在政府承诺的基础上的，社会政策的设计应该承认这一点。虽然近年来我国政府领导人对这一点也多次表态，但有关部门却没有认真地用政策法规的形式和有效的行政措施将其落实下来。如果能做到这一点，无疑就解决了现行“劳动关系”中的关键问题，一个半死不活甚至名存实亡的“企业”是不具备让下岗职工恋恋不舍的魅力的。

对于上述问题，在1999年，学术理论界也有很多有价值的研究，政府有关部门应该多加以关注。

3.3医疗保险

在医疗保险方面，最主要的问题可能是在1998年年底公布了国务院有关文件后，时隔半年，具备可操作性的配套法规和规范性文件才陆续问世，而更为具体的地方性法规和实施细则的出台则更晚了。可以说，在全国绝大多数地方至今尚未能够正式实施。对于普通老百姓11 另有11个国家实行失业救助制度，因此，该书统计共有63个国家或地区有失业保障制度。

来说，对这么一个与他们的生存权利休戚相关的社会政策和社会立法不可能漠然视之。于是，在焦急的等待中，个人心理和社会心理方面就会生出许多事端来。

另外，新出台的职工社会医疗保险制度提出了“低标准、广覆盖”的实施原则，这无疑是明智的。但是，新制度只适用于职工，这又可能是个误区。新制度对老年人这个疾病多发群体考虑得比较多，但是少年儿童这个同样是疾病多发的群体考虑得就比较少。如果社会上只有一部分人得到某个方面的保障，就会产生在社会保障理论上称为“绿岛效应”的社会现象，就是说得到保障的人就象沙漠中的绿岛，而没有得到保障的人就像沙漠。沙漠是会不断侵吞绿洲的。这在过去的劳保医疗制度和公费医疗制度的实施过程中已经成为一个严重的问题。现在的职工医疗保险制度还是没能解决这个问题，将来使用这个制度的人还是会大大超过交纳保险费的人。所以应该考虑让更多的人名正言顺地参加到这个制度中来。

3.4社会救助

在社会救助方面，最大的问题是保障范围问题。1999年蓝皮书中对中国城市贫困人口的估计是1500—1800万人。1999年，据最乐观的估计，下岗、失业人数大约减少了200万人左右，所以贫困人口至少还有1300—1600万人。而民政部提供的数据表明，享受最低生活保障的人数不到282万，亦即20%上下，这是一个巨大的反差。

造成这个反差的原因是多方面的，最常见的是地方政府和基层干部的认识问题。在中国社会科学院社会学所和民政部政策研究中心联合进行的有关调查中，作为政策的直接执行者，一些地方的街道、居委会干部常用“苛刻”二字来形容最低生活保障制度的申办手续。这造成一些城市最低生活保障对象的比重不到1%，实在有点不可思议。由此看来，中国政府和全社会都应该在观念和行为有大的改变，充分体现享受最低生活保障是宪法赋予公民的基本权利。

其次，关于中央财政对最低生活保障制度的支持是1999年一次性的，还是在今后仍然持续不断的，目前还没有非常确切的说法。很多地方，尤其是负担比较重的老工业基地和贫困地区对此忧虑重重。因为1999年救助标准的提高，同时也意味着救助范围的扩大，在支出的救助资金上差不多要翻番。要是中央财政就此撤出，又恢复完全由地方财政负担的传统模式，对于这些地区不啻是一场灾难。从常识来分析，不会出此下策，因为毕竟半年只有4个亿，全年也就8—10个亿，那里抠一抠也能抠出来。譬如说1999年加收银行储蓄的利息税，从媒体得到的解释就是要用于低收入群体。应该有个法规至少是规范性文件对最低生活保障制度的筹资渠道明确加以界定，方可安定民心。

另外，在当前医疗保险的覆盖面还不尽人意的时候，医疗救助的问题也应该考虑。因为从贫困和社会救助的角度看：造成贫困的原因有二：除了由于“低收入”造成的贫困，还有不可避免的“高支出”造成的贫困，这同样也会使一个家庭陷入贫困。从发达国家的社会救助制度看，他们除了考虑“低收入”造成的贫困之外，在社会救助制度中，还考虑一般居民家庭和贫困家庭的“特殊需要”，医药费用就是这些“特殊需要”之一。在这方面，最低生活保障制度还应进一步完善。

总而言之，在1999年的中国，可以说很多社会热点都与社会保障有着或多或少直接间接的联系，除了通常认为的对经济体制改革和国企改革的影响以外，还可以轻而易举地找到很多事实来支持“社会保障制度的不完善会影响经济—社会的发展”这一论断。

其一，社会保障对内需不足的影响是有目共睹的。虽然政府在促进消费方面花了很大力气，但对此，老百姓有老百姓的看法：现在政府要我买房，养老和医疗又要我多出钱，孩子的教育费用还要一大笔，头上还悬着随时可能掉下来的“下岗”之剑，我不存点钱，到时候叫我喝西北风啊！预期的大宗支出抑制了即时消费。

其二，法轮功问题其实也与社会保障有关。大多数练功者，尤其是老年人，不少人就是为了祛病健身，甚至是因为支付不起医药费而轻信了法轮功的宣传的。

《2000年社会蓝皮书》中提供的有关社会保障调查数字发人深省：在被调查者中，有88%的人对“贫富差别”表示不满，有60%以上的人对“社会保障”表示不满。调查还显示，公众对“社会养老改革”的预期最高，55%的人认为自己将从此项改革中获得好处。最让人感到忧虑的是“医疗改革”，39%的人认为自己将会在此项改革中有所损失，比重大于认为会从中收益者。在调查中，公众最担心的家庭和个人问题依次是：生病住院、下岗或失业、家庭经济困难。有54%的人认为中国将面临比较严重的失业问题。有74%的人最迫切的需要是增加收入。同时，认为生活有压力的人占84%，有75%的人认为压力在增大。其中工人的压力感最大，有90%的工人认为生活有压力。北京大学社会学系的王思斌教授指出：细分起来，社会保障的目标可以有三：一是经济目标，即“经济稳定器”说；二是政治目标，即“社会安全网”说；三是民生目标，即“保障基本生活”说。其实，在这三个目标中，民生的目标是基础，另外两个目标的实现都有赖于民生目标的实现。因此，在研究解决社会保障问题的对策时，必须切记这一点。

4．21世纪初社会保障制度发展前瞻

公元2000年，是21世纪的第一年。在20世纪末，我们曾将无限的希望寄托于即将到来的新世纪。然而，在迎接千禧年的狂欢之后，我们会发现，2000年的每一天同样是很平常的一天，我们所赢得的成果只能说明过去，我们面对的问题却一个不能少。

2000年到21世纪的最初几年，中国以养老、医疗和失业三大保险为基本内容的社会保险制度的基本框架将建立起来，在上述三个方面都将有基本法律、配套法规和规范性文件以及地方性的实施办法和细则。社会保险将不只限于国有企业，体制内和体制外的企业，乃至国家机关和事业单位也将被纳入到一个统一的社会保险整体框架中。同时在基金征缴方面趋于统一，而在支付方面则实行分流，将资金运作纳入一个更为合理的轨道。同时，社会保险基金的储备部分将得到合理的增殖渠道。按劳动与社会保障部张左已部长的说法，2000年基金收缴率要达到90%以上，养老金社会化发放率达到80%左右。在2000年底前70%以上的地市要组织实施医疗保险的改革方案，覆盖人数达到5000万人左右，基本建立起城镇职工基本医疗制度。

2000年到21世纪的最初几年，在社会救助方面，最低生活保障制度将进一步完善，贫困家庭的医疗、教育、住房等方面的需求和保障问

题将得到重视，在目前的现金救助的基础上，再进一步发展一个综合的最低生活保障制度的新课题将会摆上议事日程。同时，三条保障线，即城市居民最低生活保障制度与下岗职工基本生活保障、失业保险的衔接和整合将得到进一步的加强。由于“下岗”这一过渡措施将在21世纪初逐渐退出中国的经济—政治生活，但是下岗、失业问题却并没有得到根本的缓解。报载，劳动保障部部长张左己在最近召开的全国劳动和社会保障工作会议上说，2000年国企下岗职工预计将达到1200万人，因此，最低生活保障制度更需要得到加强。最终，社会救助与社会保险的进一步整合也将被提上议事日程。

2000年到21世纪的最初几年，社会福利方面的改革方向是社会福利社会化。国家计委助人曾培炎最近指出，要改革工资制度，提高工资化水准，对工资中的福利问题，要想办法加以解决，把福利因素从工资中剔除出去，使职工收入更加货币化。企业将逐渐卸下“办社会”的重担。

2000年到21世纪的最初几年，社会化的福利服务将得到政府和社会的重视，其中心内容将以“盘活存量（政府办社会福利事业单位）、发展增量（民办非营利社会福利机构）”为目标，引入市场化经营方式和竞争机制，使社会福利事业的生存和发展获得一个良性的可持续的外部环境。以第三部门——社会团体和社区组织为依托的民间非营利性的福利服务将成为社会福利服务的主力，这将为下岗、失业人员提供更多的工作岗位。社会保险、社会救助与社会福利服务的整合将会得到关注，为进一步减轻企业负担，社区将在退休人员和下岗、失业人员管理中起到更大的作用。社会福利服务的社会载体的专业化问题会随之有所进展，“社会工作者”将成为新世纪的一门新的专业和职业。

2000年到21世纪的最初几年，在社会保障研究方面，政府和学术理论界的对话、交流将成为一道新的风景线。其内容将涉及中国社会保障制度的深层次问题，诸如中国的国民收入大格局与社会保障、中国加入世贸组织和经济全球化与社会保障、中国就业和失业问题与社会保障，等等。改革思路的视野将会更加开阔，普通老百姓将获得更多的机会在这些与他们切身利益相关的问题上发表自己的意见，根本解决中国社会保障制度所存在的问题的讨论将成为社会的热点。

第五篇：中国就业政策分析

当前中国就业政策分析

一、相关概念界定

（一）就业政策

就业政策是指以国家或政府为主体，在特定经济社会条件下实行的以促进劳动就业、加强就业管理为主要形式，旨在解决就业问题，从而满足社会经济发展以及劳动者个人需要的一种社会政策。目前我国政府实施的是一种“促进就业政策”。坚持以经济建设为中心，通过经济增长带动就业增长，实行积极的就业政策，采取各种有效措施，大力促进就业。

（二）社会政策主体

社会政策主体是指制定和实施社会政策的责任承担者或行动者，它是社会政策运行中的核心要素之一。社会政策有不同的主体，它既可以是政府，也可以是民间组织。就业政策的主体主要是政府。

（三）社会政策对象

社会政策对象是指社会政策行动的具体实施对象，也可以说是社会政策的受众或受益对象。一般性对象，也就是全体国民或公民；特殊性对象，也就是某一部分或特定的国民或公民。社会政策对象在政策的制定和实施过程中具有依赖性和能动性。当前就业政策的对象主要是大学生、下岗失业人员以及残障人士就业困难群体等。

二、就业政策的发展

改革开放以来，我国就业政策从抛弃统包统配方式开始，逐步打破固定工用工模式，改革指令性劳动计划体制，全面推进劳动、就业和用工政策创新。它确立的目标，是建立政府宏观调控的市场竞争就业机制。此后，围绕这一目标，出台了再就业工程计划、加强高校毕业生就业、解决农民工问题，以及促进残疾人就业等新政策。就业政策是宏观经济政策的重要组成部分也是社会政策的重要组成部分，就业政策的出台有效的实现了经济的发展和社会的稳定。

三、当前就业政策出台背景

金融危机发生以来，部分企业生产经营遇到困难，岗位数量减少，下岗失业人数、高校毕业生人数增加，就业压力明显增大，就业形势日趋严峻，稳定企业现有岗位成为当务之急。政府及时出台一系列稳定就业的政策措施，通过缓缴五项社会

保险费、降低四项社会保险费率减轻企业负担，使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴来稳定就业岗位，从而鼓励困难企业尽量不裁员或少裁员，稳定就业局势。这是积极就业政策实施以来，首次提出并实行的稳定就业的政策，填补了积极就业政策的空白，实现了稳定就业与扩大就业的并举。2011年，中国又提出了大学生基层就业的政策，鼓励和引导高校毕业生到城乡基层就业，重点解决大学生就业难的问题。

四、就业政策的功能

（一）社会功能

1．能够实现收入再分配，充分利用人力资源，大力减少初次分配中的不公平。

2．促进社会投资和社会建设。增强人们对于社会、市场和国家的信心，促进对于社会的贡献，提高整个社会的凝聚力。

3．有利于增强社会控制。就业政策能够缓解当前社会沉重的就业压力，防止社会动荡，营造和谐安定的社会状态，减少人们的不良行为和各种社会问题的发生及其危害。

（二）经济功能

1．实现对人力资本的投资。解决就业人员健康、医疗等保障，就业促进。

2．能够调节经济运行。实行合理的就业政策能够充分利用社会资源，扩大内需，刺激消费；公共事业投资带动就业和经济增长；，为经济改革创造社会条件。

3．够激励劳动者积极性的功能。就业政策力求满足职工安全需要，进一步提高企业职工的凝聚力、积极性。

（三）政治层面

1、充分实现政府对社会的管理。政府社会管理机制有直接控制、调解社会矛盾和提供有效服务实现社会管理目标，就业是当前社会的重要问题和矛盾之一，有效解决就业问题有利于充分实现政府对社会的管理。

就业政策社会管理中的作用有4个方面：（1）满足人们基本的工作需要，即使满足了人们基本的生存需要，以此实现社会管理（2）促进就业有利于维护社会公平，提高社会管理效果；（3）就业问题是当前普遍的社会问题，解决就业问题能够促进社会管理；（4）通过政府与社区、民间组织的合作实施有效管理。

2、调节各利益群体矛盾，主要是解决劳动力市场与资本市场配置的矛盾。

3、增强执政党基础和维护政治稳定。

五、就业政策的受益群体

就业政策的受益群体包括两大类：一类是直接受益群体即就业者自身、就业者的家庭成员；另一类是间接受益群体，即整个社会大环境影响下的所有社会成员。

六、就业政策资源的来源

就业政策主要是通过政府的宏观调控，解决经济社会中的生产者和劳动者之间的资源合理配置问题，因此首先要有详尽的社会就业状况信息以供参考和依据，政策的实施也需要市场资源的配合以及政府、学校、街道、社区等有关部门的协调合作，共同对就业政策的执行情况、落实情况以及效果做有效的监督和反馈，指导国家下一步的政策制定方向和计划。

七、就业政策的影响

（一）积极影响

1.积极的就业政策稳定了就业局势，就业市场出现了积极变化。首先，积极就业政策的多年实施已有一定的工作基础，并且仍在继续发挥作用。其次，由于地区经济结构的差异，新增就业还在延续增长，有利于总体就业局势的稳定。第三，我国国内消费需求保持了增长的势头，弥补了部分外需减少的损失。另外，对于高校，国家2011年就业政策和2010年接近，增加了专业学位的硕士、研究生的招生，包括MBA、MPA，以及正在申办的会计专业、人力资源专业学位招生，扩大大学生到西部，扩大大学生到基层，扩大大学生到农村当村官。

2.保企业、稳岗位的政策局部发挥效应，带动企业不减员、少裁员。国家实行保企业、稳岗位的就业政策，使得企业有了切实的保障，增加了企业的信心。人多造成就业难，也是从单方面考虑的，如果资本也充裕，就业就不难。因此，在中国经济社会现状下，应该充分利用有限的资源，稳定岗位的政策有利于稳定就业形势。

3.职业培训计划和公共就业服务，使得劳动者素质提高和就业环境改善。人多造成就业一般形势比较困难，但不同专业之间会不一样，有些专业难，与人多没有直接关系，因此还要把握好培训和服务的方向问题。从短期来看，这项政策保证了部分困难企业职工能够留在企业中，并稳定了暂时找不到工作的劳动者情绪；从长远看，它提高了劳动者的职业技能素质，改善了劳动力市场供需不匹配状况，适应了未来劳动力需求变化，为我国长远的经济发展做好了积极的准备。

4.多项政策综合作用增强了企业和劳动者信心，激发了活力。国家多项政策并举，全力改善就业环境。一是创业环境得到改善，创业服务有所跟进；二是农民工就业形势总体稳定，并没有出现大量农民工滞留城市或在城乡间盲目流动的现象；三是大学生初次就业率已达68%，总体比较稳定；四是困难群体就业得到较好安置。

（二）困难和问题

1.就业政策的实施过程仍面临困难。就业新政策出台时间并不长，尽管有些地方已开始实施并收到初步效果，有些地方还处在制定实施办法过程之中。主要体现在：（1）农民工就业仍面临一系列问题，农民工市场的“不规范”将长期存在（2）大学生找到的工作并非真正的稳定的工作，很多只是有表面的形式，并未真正的解决就业问题。

2.就业政策与财政政策、货币政策、产业政策的实际结合仍有差距。就业政策是应对金融危机系列政策措施中的一部分，只有与宏观经济政策紧密结合，才能收到较好的效果。

3.政策的落实到位和确保见效还需加快进度。目前较稳定的就业形势，主要得益于老政策的坚实基础和新政策的及时接续。

4.与当前及未来就业的新增长点相适应的政策还有待完善。金融危机发生后，我国对外需和投资过高依赖的经济发展模式难以为继，经济发展模式的调整势在必行，由此会对就业结构产生重大影响，不同产业、行业间将会出现劳动力的转移和人力资源的重新配置，这就要求我们应更加关注培育就业的新增长点，调整完善政策并加大支持力度，注重技能培训。

5.部分政策只注重当前应急而忽略长远、长效，影响了企业和社会的信心。金融危机的影响还未见底，仍将持续较长时间，客观上要求现有应急政策做好长期实施的准备，而期限过短不仅会影响政策的执行效果，更会影响企业和劳动者的预期。

八、未来就业政策的变动趋势

（一）确立更加适合的就业政策创新目标。就业政策正在朝着适应市场经济的方向演变。它的创新目标，就是通过劳动、就业和用工政策的全面创新，建立政府宏观调控的市场竞争就业机制。这一时期，政府就业工作面临的压力，主要来自下岗和失业职工的再就业。下岗职工再就业以后，要与原企业解除劳动关系。三年以后还没有再就业的下岗职工，也要与原企业解除劳动关系，转到社会保险机构领取

失业保险金；享受失业保险两年后仍未就业的，转到民政部门领取城镇居民最低生活费。这“三条保障线”，是有中国特色社会保障制度的重要组成部分，也是促使就业政策走向创新目标的重要保证。

（二）规范劳动力市场管理。保护劳动者和用人单位的合法权益，发展和规范劳动力市场，推进市场经济条件下的就业工作。用人单位可以通过委托职业介绍机构、参加劳动力交流洽谈活动、以大众传播媒介刊播招用信息、利用互联网进行网上招聘，以及法律、法规规定的其他途径自主招用人员，并对用人单位招用人员时不得采用的行为作出规定。

（三）跟进就业和再就业工作。我国劳动力供大于求的基本格局在相当长时期内不会改变，就业再就业工作的重点，仍是解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题和重组改制关闭破产企业职工安置问题。要统一认识，加强领导，明确再就业工作目标和责任；努力开辟就业门路，积极创造就业岗位；完善和落实促进再就业的扶持政策；改进就业服务，强化再就业培训；坚持统筹兼顾，搞好就业的宏观调控；确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放，完善社会保障体系。同时，也要继续做好高校毕业生、进城务工农村劳动者和被征地农民等的就业再就业工作。

（四）各大高校毕业生就业工作

1.大学生回流中等城市是未来趋势。从长远来讲，特大型城市人才密集度太高了，再进一步密集下去，收入上就递减了，回流中小城市，至少中等城市，应该是一个趋势，是不是到中小城市不敢确定，到中等城市是一个趋势，大学生不是完全集中到大城市，相当一部分要回到地级市，未来来讲应该是一个趋势。

2.大学生走向民营企业是趋势。积极引导和鼓励高校毕业生面向民营企业，面向基层就业，有利于青年人才的健康成长和改善基层人才队伍的结构，有利于促进城乡和区域经济的协调发展，有利于构建社会主义和谐社会和巩固党的执政地位。帮助回到原籍、尚未就业的高校毕业生提升就业能力，促进供需见面，尽快实现就业。高校毕业生是我国宝贵的人力资源，当前，我国就业形势十分严峻，高校毕业生就业压力加大，需要采取切实有效措施，拓宽就业门路，鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区和中小企业就业，鼓励自主创业，鼓励骨干企业和科研项目单位吸纳和稳定高校毕业生就业。

（五）制定解决农民工问题的政策。统筹城乡发展，保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，推动全面建设小康社会进程。

（六）完善残疾人就业政策。国家对残疾人就业实行集中就业与分散就业相结合的方针，促进残疾人就业。用人单位应当按照一定比例安排残疾人就业，并为其提供适当的工种、岗位。依法征收的残疾人就业保障金应当纳入财政预算，专项用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。残疾人就业保障金征收、使用、管理的具体办法，由国务院财政部门会同国务院有关部门规定。财政部门和审计机关应当依法加强对残疾人就业保障金使用情况的监督检查。

我国的就业政策，将会沿着既有的目标指向继续推进创新，从而更加合理地配置劳动力资源。

参考文献：

[1]《人保部调研就业政策效果研究报告》 2009年11月04日

[2] 莫荣.《当前中国就业形势与加入WTO后的政策建议》 2002年

[3]《就业促进法》2008年

[4]《中国的就业状况和政策》白皮书2004年

[5]《残疾人就业条例》2007年5月1日

[6]《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》2002年9月30日

[7]《关于进一步加强就业再就业工作的通知》2005年11月4日

[8]《关于全面推进零就业家庭就业援助工作的通知》2007年6月28日

[9]《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》2009年1月19日