浅谈高校学生权利救济保障机制的完善

第一篇：浅谈高校学生权利救济保障机制的完善

浅谈高校学生权利救济保障机制的完善

【字体 大 中 小 】 作者：许和山 时间：2010-11-17 来源：《中国科教创新导刊》 阅读次数：1

关键词：学生权利 高校救济 保津机制

摘 要：高校在行使管理和办学自主权时，应半重和保护学生权益。重视大学生权利救济环境表机制的建设，不仅要完善校内申诉制度、健全行政申诉制度，还应该建立校国听证制度，同时建立和完善教育仲裁制度。

我国大学生依法享有教育平等权、公正评价权、参加权、选择权、申诉权、救济权等，但在当前高校的管理中，由于法律制度不够完善，管理机制不够健全，政府监管不够到位，救济途径不畅等原因，学生的实体权利、程序权利频繁出现被侵害的现象，使大学生权利在一些层面无法得到应有的保护。

高校与大学生的关系应是一种教育契约关系，二者是拥有契约关系的平等主体。高校在行使管理和办学自主权时，应尊重和保护学生权益，在处理违纪学生时，应当建立科学的规范和程序，真正将学生作为受教育者来对待，减少行政色彩，教育从严，处理从宽，坚持教育和惩戒相结合，惩戒的目的是为了教育，最终达到教育服务的目的。

为了加强学校办学的科学化、规范化、法制化，构建和谐的育人环境，促进大学生的健康成长，必须重视大学生权利救济环境和机制的建设。

1、完善校内申诉制度

2005年以来各高校按照教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》目继成立了申诉机构，制定了申诉办法。校内申诉制度作为内部学生权利救济制度，在公正、合理的前提下，可以有效地把学校有关职能机构或人员与学生的纠纷消化在内部，既保障了学生的权益，也是对高校职能部门的一种监督。以前受处分的学生对处分若有异议，只有一条途径一与学校对簿公堂，但作为学生，他们是有所顾忌的，并不希望母校成为被告，除非迫不得已，况且打官司也是件劳民伤财的事。而学生参与申诉本身是一堂最生动的法律法规教育课，不管最后是否能改变处分结果，都让参与者感受到了高校学生管理中的民主与公正。

目前校内申诉制度在执行过程中仍存在许多问题，如程序不规范，人员组成不合理等，导致申诉制度形同虚设。应完善校内申诉制度，建议国家教育部下达统一的行政命令，要求各高校必须根据各自校情制定《学生申诉条例》，但是基本内容应当由教育部统一规定，学校不能做原则性的修改。这些基本内容包括：申诉主体、受理申诉的条件和范围、受理申诉的单位、申诉应提供必要证据材料、申诉处理程序、申诉评议期限、申诉结论的文书要求、申诉的效力以及不服从申诉结论可采取的其他救济途径。学生申诉处理委员会的组成人员是申诉程序的直接执行者，申诉处理委员会应当除按照有关规定要求的学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表参加外，还应当吸纳法律专门人士、校外知名教育专家共同参与申诉处理；在人员比例上还应该注意合理适当，学生、法律专门人士、校外知名教育专家应该至少占名额的一半，增加教师和学生代表，让更多的人有话语权，防止学校为维护自身权威，左右申诉结果，影响学生权益的保障。申诉委员会的程序和规则应公开，不得暗箱操作；还应严格执行回避制度，被申诉方不得参与委员会的任何决定。

2、健全行政申诉制度

学生的行政申诉制度是政府、教育行政部门依法处理学生申诉请求的制度。这项制度在实行过程中也面临着举步维艰的尴尬局面。某些学校为了保证其行使违纪处分权的绝对权威，维护学校的形象、面子，从思想上就不愿意接受当“被申诉方”，往往千方百计维持其原处分结果；另一方面，《规定》第六十三条第二款规定“省级行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，对申诉人的问题给予处理并答复”，这种处理规定太过笼统，没有具体的申诉程序，没有当事人的参与，仅凭内部讨论就决定当事人的命运，不得不让人怀疑它的公正性、合理性。况且学校与教育行政主管机关存有人事、资金等方面的关联关系，教育行政主管机关担心如果轻易改变或撤销学校的处分结果，不但使学校管理工作不好开展，而且可能引起校方的抵触情绪，影响其关联利益，所以教育行政部门一般都会尊重学校行使违纪处分权，这将直接导致学生申诉被搁置，难以得到解决。更棘手的问题是：教育部门处理学生申诉的时候，往往做出“请学校重新做出处理”的决定，但如果原学校不予重新处理，或者“换汤不换药”，学生应该怎么办？“无救济即无权利”，学生申诉中出现的问题若不解决，学生的权利仍然无法得到维护，因而完善申诉制度是必要而迫切的。

首先，应该加强行政申诉机构的建设。申诉受理机关不应当由省级教育行政部门担任，建议国家教育部在全国范围内设立一个专门处分评价委员会，各省设立分会，专门受理学生申诉案件。该委员会独立于当地行政机关、高校，其资金、人事等关系由教育部直接管理，直接对国家教育部负责，委员会的成员应该由专业人员担任，如法律工作者、教育专家、社会学者等等。由于该委员会独立性高，处理申诉的中立性、专业性强，因此申诉处理结果更公平。其次，应明确其受案范围。教育行政申诉的受理范围应该主要包括：学生对学校做出的处理或处分不服的；学生因学校侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉请求的。最后，对其处理申诉案件的程序加以规范。由教育部统一制定该处分评价委员会受理申诉案件的具体程序，申诉应以书面的形式提出，并附交有关的证据材料。申诉受理审查、申诉处理都应以书面的形式做出决定，通知申诉人和被申诉人，并在一定时限内完成。对有关申诉请求，委员会应当根据具体情况分别做出维持、责令限期改正、撤销原处理决定和在管理权限内做出变更的决定，该申诉结论对学校有强制执行力。

3、建立校园听证制度

所谓听证是行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证制度为受处罚的当事人提供了一个法定的陈述和申辩的机会，从而维护自身的合法权益。近年来，听证制度在我国逐渐流行，中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证程序或规则、办法，听证在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等诸多领域被广泛采用。

学校管理许多方面都属于行政行为，所以建立大学校园的听证制度是现实可行的。2003年，中山大学举行了我国首次学生食堂的价格听证会。2004年初，北京市教育考试院举行了全国首次关于处罚自考作弊者的听证会。但至今没有一所国内高校，在处罚学生和在招生、考试、学位、学费、教材、住宿等环节与学生发生纠纷时设立听证程序，或给学生公开申辩的机会。

大学校园听证制度应该从以下几个方面人手：一是规则制定阶段的听证制度：主要是与学生相关的新规则制定方面的听证制度，不是不宣而告地通知学生将实施什么制度，而是应该在学生的参与下制定规则，多方面征求老师、学生的意见；学校基础建设重大项目等关系到学生利益的也应当建立听证制度，公开征求意见，保护学生的知情权和参与管理权；二是规则实施过程中的听证制度的建立，学校对学生处罚方面的听证制度：对考试作弊或成绩评定等方面对学校处理有异议的，对于学校不予颁发学位证的处罚不服的，对于学校给予记过等处分不服的等等；学校管理方面涉及到全体学生利益的行政行为，如在招生的过程中被认为有失公平的，学费、杂费等费用的收取被认为不合理的，食堂管理及饭菜价格被认为不合理的，奖学金、贷学金、助学金的评定被认为是不公平的，公寓的收费及管理被认为是不合理的方面，学生均有权提请公开听证。

4、建立和完善教育仲裁制度

仲裁是仲裁机关根据当事人的协议或有关法律规定，对当事人双方发生的争议，以第三者身份进行调解，做出判定或者裁决的一种法律制度。教育仲裁是指是指根据教育法律的规定，当学生对学校做出的处理和处分不服或认为学校侵犯其权利，与学校发生纠纷时，依法向教育仲裁机构申请仲裁，由教育仲裁委员会依据教育法律法规对其进行调解、裁决的一系列活动。教育仲裁具有行政和司法双重特征。教育仲裁制度具有公正度高、程序灵活与执行迅速等优点，为世界各国所普遍采用。但是目前国内对于教育仲裁制度的建设还相当落后，即使已建立这种机构，在实践中也没有发挥其应有的作用。

教育仲裁作为教育纠纷诉讼的前置程序，能及时、有效、公平、合法地对教育纠纷加以处理，有以下两大优点：一是高效率。教育仲裁制度具有灵活性，只要当事人同意，可以避免很多诉讼程序的“繁文褥节”。由午学生在校就读时间一般只有三、四年，如与学校产生纠纷，采用漫长的诉讼途径会给学生心理上造成巨大压力，也会给学习和就业带来消极影响。采用仲裁可避免过多的教育纠纷进入诉讼程序，可以节约有限的司法资源。二是公正公平。教育仲裁不是“对簿公堂”，不像诉讼那样具有强对抗性，又具有保密性，仲裁是召集各方专家、学者在一起，就争议事项进行论证，在保证程序的可预见性的前提下，对当事人晓之以理、动之以情，保持独立性的专家裁决。

进行教育仲裁的仲裁员应由高校与科研机构中具有高级职称以上的专家学者受聘组成。教育仲裁机构可由政府授权设立在教育行政主管部门，其具有双重身份和双重职能。它既是仲裁委员会的日常办事机构，组织仲裁事宜，又是教育行政部门的职能机构，督促学校履行生效的裁决。教育仲裁应有专门的仲裁法与仲裁规则，并以宪法、法律和教育类法规为裁决依据。教育仲裁制度的建立，在设置上是行政仲裁，在运行上是民间仲裁高等教育体制改革中出现的教育纠纷通过仲裁的方式加以解决，是高等教育管理专业性的要求。由于高等教育的复杂化和专业化，教育纠纷的解决需要具有专业知识的人员，教育仲裁方式下，仲裁机构组成人员的专业性可以为一些纠纷的正确解决提供良好的基础，所以高等教育体制改革也应当把教育仲裁救济制度的建立和完善作为改革内容的一部分。可以通过加强和完善教育仲裁立法等形式，使之成为和学生申诉制度、司法救济制度等紧密配合的权利救济制度。

《中国科教创新导刊》2010年01期

第二篇：关于完善高校学生权利救济机制的理性思考

关于完善高校学生权利救济机制的理性思考

来源：中国论文下载中心 [ 10-11-04 16:01:00 ] 作者：汤帮耀 岳柳 徐辉 编辑：studa090420

(二)加强教育立法

目前高校对学生行使处分权的法律依据主要是《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》，还有各省、市、自治区、直辖市教育行政部门和各高等学校根据上述法律法规制定的实施细则。但是，上述法律法规与当代法治的发展要求还有很大差距，有些规定表述得过于抽象，缺乏具体程序规定；有些规定显得过时，不能适应高等学校的发展。不少高校的实施细则存在着与高位阶的法律法规相抵触的情况：有些规定得过低，有些处分过严。为此，必须清理现有法律法规，及时进行有效的修补工作，有针对性地对过时的、不完整的内容进行全面修改和补充完善，将一些新的需要保护的权利义务关系适时纳入法制轨道，将抽象的、原则性的表述明确化、具体化，增强教育法律法规的可操作性。同时，要进一步建立完备的高等教育法律法规体系，使高等教育法律关系主体及相互间的权利义务有明确的法律界定和运作规范，包括一方面加强教育立法工作，填补教育法律法规体系的空白，如制定专门的《学生法》和《学生申诉条例》等；另一方面对现有的法律和规章进行宪法审查，不得与《宪法》相抵触。

(三)建立教育仲裁制度

教育仲裁制度作为学生申诉与诉讼的衔接制度，具有自身优势，主要表现为：(1)有利于及时解决教育纠纷，化解学校与学生的矛盾。教育纠纷发生后，双方当事人在协商不成的情况下，可以提起教育仲裁．教育仲裁委员会按照及时、有效、公平、合法的原则迅速地加以处理；(2)有利于节约诉讼成本。教育仲裁作为教育纠纷诉讼的前置程序，使得一部分教育纠纷案件在仲裁阶段就得以解决，减轻了当事人的诉讼负担，节约了诉讼成本；(3)有利于充分发挥教育行政机关的职能作用，更好地保护当事人的合法权益。建立教育仲裁制度是对教育申诉救济后续的一种补救，是对行政诉讼和行政复议缺陷的弥补，是高校学生法律救济制度的重要组成部分。在不违反司法最终原则的前提下，通过教育仲裁委员会处理教育争议具备合宪性和合理性，这一方式既能维护国家权力的完整性和受限制性，又能充分体现现代法治对以受教育权为核心的学生合法权益的维护。

(四)完善现行高校学生权利救济机制

我国针对受教育权实施行政救济的途径主要有学生校内申诉、行政复议、行政诉讼三种救济渠道，但都存在这样那样的不足，需要进行完善。

1．完善学生申诉制度

各级教育行政主管机关应成立教育行政申诉机构，合理划分教育行政申诉管辖范围，规范申诉的程序，建立教育行政申诉听证制度。高校学生对高校作出的纪律处分不服或因高校侵犯其人身权、财产权、受教育权等合法权益提起申诉，受理申诉机构应是教育行政申诉机构，否则学生遇到类似权利受侵害的情况便不知如何维权。同时，在高校学生行使申诉救济权利的过程中，由于学生处于弱势地位，教育行政机关不宜对教育纠纷进行封闭式处理，只告知学生申诉处理结果，不告知申诉处理的程序以及学生依法享有的各项权利。因此，应通过申诉听证会等制度，保证申诉处理的公正、公开，保障学生应有的知情权、申辩权等各项权利。

2．扩大行政复议的范围

国家要对教育行政复议的复议内容、处理程序、受理部门、受理时限、处理结果等作出明确规定，教育行政部门必须充分履行行政复议职责，遵循公正、合法、及时、准确等原则，应避免各部门相互推诿或官官相护的状况；应严格按照法律规定的职责权限，对学生申请复议的具体行政行为进行审查，判明其是否合理、合法，处理结果要清楚明了，即或坚持、或改变或撤销原处理结果。

3．充分发挥行政诉讼在大学生维权过程中的作用

目前理论界认为司法可以干预高校事务的范畴有：入学、转学、退学、毕业、学位授予、勒令退学、开除学籍、社会活动(涉及宪法规定的政治权利部分)等。因此，法律部门必须明确大学自主管理范畴和司法能够干预的范畴；同时也要明确司法受理部门、具体审查程序、处理时限、最后结果等，都要以法律的形式确立下来。只有将高校管理的司法审查范围及其学生的权利救济在立法上作出明确规定，教育行政诉讼才能对学生权利救济予以最彻底、最权威的保障。

4．正确使用民事诉讼救济手段

高校与学生的关系不仅有隶属型的，也有平权型的。当处于纠纷中的校生关系为平权型关系时，这种纠纷则应采取民事诉讼途径，这样才能更好地对学生进行权利救济。如在教学管理过程中教师对学生造成的伤害，学校教学设施对学生造成的伤害以及因高校的管理活动而侵害到学生的隐私权等。在这些纠纷中，学生对高校提起民事诉讼更能实现权利的充分救济。

(五)建立高校学生教育救济途径之间的合理联系

校内申诉机构受理高校学生的申诉后逾期未作处理的，或者久拖不决的，学生可向行政申诉机构提请申诉。行政申诉机构受理学生的申诉后，逾期未作处理的，或者久拖不决的，学生可以向其所属的教育行政主管机关申请复议，或根据不同的情况分别采取以下的救济渠道：一是申请教育仲裁；二是对涉及侵犯学生人身权、财产权的行为，可以直接向法院提起民事诉讼；三是对高校对其作出开除学籍的处分或作出拒绝发放毕业证书或学位证书的决定不服的，认为严重侵犯其受教育权的，应当向上一级教育行政机关申请复议或向法院提起行政诉讼；四是学生对高校对其作出一般违纪处分不服的(但未严重侵犯其受教育权的)，可向行政申诉机构再次申诉，行政申诉机构作出的处理决定应为终局决定。在建立起规范、有效的法律救济制度后，鼓励学生先穷尽申诉、复议的救济途径，再提起行政诉讼。

总之，实现高校学生权利救济，首先须对我国教育法律法规体系和相关法律法规加以完善，这是根本之策。其次，应该彻底解决高校与学生权利纠纷的可诉性问题，在充分尊重学术自由和高校自治的前提下，明确界定司法审查的范围，这是实现高校学生管理法治化的关键。

第三篇：试论我国行政信访权利救济功能的完善

论我国行政信访权利救济功能的完善

内容提要：行政信访作为一种特殊的行政救济方式，在我国的权利救济系统中有着重要的补充作用。但是由于信访机构的地位不独立、人员素质不高、调查权限较小、信访建议权威不够以及与诉讼救济关系模糊导致行政信访救济的作用受到很大限制。通过对日本行政苦情制度的考察与借鉴，吸收其合理因素，改革行政信访来完善其救济功能。关键词：行政信访 苦情制度 权利救济

行政信访作为我国土生土长的制度，具有源远流长的历史。新中国成立之初，作为党联系群众的方式，行政信访起到了群众表达意见和政治参与的作用。近30年来，我国行政信访制度逐渐承担了日益繁重的权利救济功能。虽然学界对于行政信访制度是否应该承担权利救济功能产生争议，但实践中其在为权利受到侵害的个人提供救济方面发挥了现实的积极作用。

一、行政信访是一种特殊的行政救济方式

从源远流长的中国历史来看, 信访制度的结构及运作方式, 有着与之相适应的国家体制、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等到近现代的来信来访,信访活动可谓是历史悠久。信访的长期存在已经使人们在内心依赖于它, 成为类似于“习惯”的在人们头脑中的固定化模式。一个值得注意的事实是: 尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立多年, 每年却仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。

1.信访成本相对较低, 容易被接受

由于每一个司法判决都要消耗资源, 因此与行政诉讼相比, 信访无论在心理上还是在实际花费上都占有绝对的优势。我们暂且不考虑司法“寻租”、腐败等额外需要负担的成本, 仅考察诉讼正常程序。行政相对人遭受的损害越

①严重, 索赔就越高, 为了胜诉他相应所要承担的诉讼费用就越高。而遭受损害的行政相对人多属社会弱势群体, 大多数人的经济条件还不允许他们“打官司”, 自然而然地就被推到信访部门。而信访的“心理价位”则“便宜”得多, 各级政府受理来信来访都是免费的, 甚至倒贴的情况也时有发生。当然,一部分上访者不止上访一次, 甚至是不断逐级上访, 可能实际费用会大大超过诉讼。但是, 这种花费并不是可预见的,所以信访仍然在心理上使行政相对人更容易接受和采用。

2.信访受案范围更广, 适用面更宽

* 作者单位：华中师范大学政法学院2010级法律硕士。① 应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。信访在受案范围上明显比行政诉讼更广。我国行政诉讼法第11 条第1 款第8 项对受案范围有明确规定, 权益保护的范围仅限于行政相对人的人身权和财产权。而作为一个公民所应享有的政治权利、劳动权以及受教育权则都不在受案范围内, 这样就使行政诉讼的适用性受到了很大的制约。另外,根据行政诉讼法的相关规定, 行政诉讼仅限于对违法行政行为的救济, 而对于行政行为的不当和合法情况下的救济却鲜有提及。而信访则不然, 由于其程序模糊, 并无明确规定,反而适用面更宽, 几乎可以涵盖公民所有的合法权益。

行政信访作为一种长期存在的制度，与行政诉讼相比，具有成本相对较低、受案范围更广、更容易缓和矛盾，更强调实体正义的实现等特点。2005年出台的《信访条例》对行政信访作了尽可能详细的规范，但是仍然给了信访机构处理行政信访事项留下了很多可以灵活处理的空间。行政信访在实践中也经常以党政领导批条子的“人治”模式运行，表现出了一种法制化与非法制化并存的特点，被广泛诟病为削弱了司法权威，动摇了法治国家的根基。但是一个值得注意的事实是：尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立多年，每年仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。①由此得出从实践层面上，目前还不能完全排除行政信访权利救济功能的必要性。应星教授在分析信访制度时也认为“在目前行政诉讼制度与行政复议制度还存在种种缺陷的情况下，我们仍不能否认它在中国是一种较为有效的替代性权利斗争方式。因此，行政相对人的权利斗争与行政主体的秩序追求之间的张力及其平衡就构成了

②信访救济运作机制的核心。”

二、我国行政信访救济功能的定位

从现代法治思想、各国实践来看，司法救济无疑是首要的救济途径。新时期下行政信访救济是司法救济的补充而非取代，是一种“底线救济”的权利。但是实践中的行政信访的重要性已经被高层不断强调并且渗入到司法救济、行政监察等其他救济领域之中，“在目前又新增了维护社会稳定的重要功能。信访的功能不断扩大，特别是其政治功能的扩大，已经远远超出了其本身的承受③能力。”与日益强调的维稳任务和政治功能形成对比的是，行政信访的救济功能存在着如下缺陷：

首先，信访机构的地位不独立、信访机构专业化水平低。目前我国信访机构的地位仍处于由“秘书机构”向“职能机构”艰难转型的阶段，其工作受外界干预较多。从机构设置上看，目前国内各级政府信访局(办)均由同级政府办公厅(室)代管，主要还是根据领导批示处理信访事项。此外，“目前信访督查面临两大制约因素：一是缺人员，信访机构人员少，专职从事督查工作的人员更少，人员长期不流动，年龄老化；二是缺权威，信访工作人员法律、政策水平亟待提高，非法律专业人员所占比重较大。”④

其次，行政信访救济处于救济体制中的模糊地位，其与法制化救济手段存在一定的脱节。第一，对于信访机构和政府部门对信访事项“不作为”的案件 参见：王建华、李季、罗尔兰：《四川省行政复议制度的现状及对策》，《四川行政学院学报》2005年第2期。② 应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。③ 朱应平：《信访在实施宪法方面的成就与问题》，《华东政法大学学报》2009年第5期。④ 彭述刚：《信访机构在信访工作责任追究中的角色定位—中国信访制度与各国（地区）申诉制度的比较分析》，《法治论丛》2007年第3期。①法院不予受理。①第二，对于政府工作部门可否按信访程序受理复议、诉讼受案范围，《信访条例》的规定模糊，政府部门和地方规范性文件的规定也不相一致。《信访条例》第21条明确排除了县级以上人民政府信访工作机构对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径解决的管辖权。但是《信访条例》第14条却并未规定政府工作部门对于相同事项的“不予受理”要求。一些规章也规定的不一致，比如《人事部信访工作规定》、《国家体育总局信访工作办法》都规定了对此类事项“不予受理”，而《国土资源信访规定》对此类事项采取了灵活的规定，对此类事项“可以决定终止办理”。实践中，一些政府部门实际上也受理了这些事项。

再次，信访机构行使调查的方式较少，没有主动展开调查的权力。《信访条例》第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地位及职责，其中“(五)研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议”笼统地提及了信访机构的调查权；第十三条第二款规定“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”提及了信访机构有邀请其他单位协助调查的权力；第三十一条中第一款规定“必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。”第二款规定“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。”这条规定了信访机构有要求有关组织说明理由的权力，以及对重大信访事项有举行听证会调查事实的权力。从上述规定可以看出，对于信访机构的调查方式、调查权规定较为笼统。实践中信访机构一般通过与政府有关部门组成联席会议的方式来处理信访事件，信访机构自身并无独立的调查事实的权力，它的调查权完全受制于政府部门的配合。

最后，信访机构作出的建议缺乏约束力，信访机构的督查权力缺乏实质性的效力。《信访条例》第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地位及职责，其中“(一)受理、交办、转送信访人提出的信访事项；(二)承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；(三)协调处理重要信访事项”体现了信访很大程度上是一种“中转”性的工作，并不能像法院那样要完全的“定纷止争”。此外，第六条第二款中“(四)督促检查信访事项的处理”，第三十六条第一款中“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议”，第二款“收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”体现了信访机构的督查权和建议权的程序性，无权对行政行为的合法性、合理性进行评价。

三、日本苦情制度对我国信访制度改革的启示

（一）相关制度的借鉴

国外也有一些制度与我国的信访制度相似，如瑞典的议会行政监察专员制度，日本的行政苦情制度，法国的调解专员制度等。特别是日本的行政苦情制度与信访制度极为相似，且在许多方面比信访制度要成熟，因此，通过比较两制度，取长补短，对我国现行信访制度的改革无疑具有积极意义。

① 参见：朱应平：《行政信访若干问题研究》，上海：人民出版社2007年版。行政苦情制度，即行政苦情申诉与处理制度，简称苦情制度或怨情制度，它在广义上是指行政机关受理国民有关对行政的不满、不服等的苦情申诉，并为谋求对此的解决而采取的必要措施。这是作为面向国民窗口的各行政机关日常进行的事务, 是事实上的行为。狭义上的苦情处理, 是指特别设立的苦情处理机关根据来自国民的苦情申诉, 在进行必要的调查的基础上, 将苦情内容通知有关机关, 为谋求其解决而采取劝告、调停等必要的措施。①

日本行政上的苦情处理的意义在于: 第一, 关于行政的所有事项, 任何人都可以简便地提出苦情的申诉。由于正规的行政救济制度中的行政不服审查制度和行政诉讼制度等的法律上的争讼制度存在一种制度上的制约, 即如果不具备争讼对象性、期限和争讼当事人适格等要件, 就不承认争讼的提起, 而且伴随事实上的制约, 即执行争讼需要大量的人力、费用和时间等。由于这种制度存在事实上的制约, 因此人们对行政的各种不满和不服往往被置之不理, 而行政上的苦情处理制度对此则有可能提供简易且迅速的解决方法。换言之,行政上的苦情处理制度是正式的法律上的行政争讼制度的补充形式, 有可能发挥行政救济职能。

第二, 苦情的申诉并非在法律上要求行政机关有义务处理一定的苦情申诉案, 而且处理机关的劝告和调停也不拘束有关行政机关, 但这些有可能成为行政机关自主谋求改善行政工作及纠正行政偏差的重要契机。

（二）日本苦情制度的特点

日本通过设立专门的苦情处理机关的方式，允许当事人对不服行政机关处理决定的各种事项进行苦情申诉，并发挥行政救济的作用。

第一，功能的补充性。这有两方面的体现：一方面，并非所有问题都可以进行苦情申诉，凡是涉及行政机关已经在处理的，或者司法机关正在或已经审理过的案件。另一方面，对于行政机关处理的所有事项，当事人都可以提出苦情申诉，即使按照行政不服审查制度和行政诉讼制度等正规的行政救济制度不允许申请救济的事项。②换言之，苦情制度是一项行政救济制度，仅仅是一种补充性的行政救济制度；而对涉诉等司法问题则不提供救济，这也是尊重司法独立的必然要求。

第二，机构的专门性。这有三个方面的表现：其一，日本的苦情处理设有专门的部门如行政监察局，并对其人员素质和能力都有特殊的要求，如行政商谈委员、行政咨询委员等。其二，苦情处理机构的隶属关系明晰，分工明确，可有效防止出现互相推诿的情形。其三，针对不同类别的行政相对人，设有专门的处理机构，如许多地方公共团体设置了市民商谈室、局、处，专门进行有关地方公共团体的苦情商谈、调停和处理，从而有利于简化工作，提高效率和化解矛盾。

第三，处理的主动性。日本行政法规定，苦情处理部门有主动发现问题以及主动采取措施予以救助的任务和使命。主动发现问题意味着行政机关能够尽早掌握主动，更有利于对苦情的合理处理，以及能够在一定程度上缓和与行政相对人之间的矛盾。这是我国信访制度需要学习与借鉴的地方。

第四，程序的规范性。日本的法律是非常严密的, 不仅包括完整的对苦情处理程序和内容的规定, 甚至连一些配套措施都有正式的法律作后盾。如对于行政商谈委员制度, 已经实现法制化, 出台了相关的法律“行政商谈委员会 ①② 郭松民：《信访改革应制度演进》，《环球》2004年。

杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版。‘1966 年法律第99 号’”①来保障行政商谈委员制度的规范性以及保护行政机关的权威性。

第五，结果的非约束性。苦情申诉制度的设立，并没有为行政机关设置了处理苦情申诉的法定义务，而且苦情处理机关的劝告和调停也不拘束有关行政机关，但这些劝告和调停有可能成为行政机关自主谋求改善行政工作及纠正行政偏差的重要契机。

（三）日本苦情制度对我国信访制度的启示

借鉴日本的苦情处理制度，并结合我国的具体国情，我国信访制度的改革应放在整个社会体制改革的背景下来考虑，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，具体应从以下几方面入手：

第一，有必要建立一个独立、公正的信访机构，并为其独立、公正、及时、有效地开展工作提供充分的保障。第二，培养专业性的信访人才，引入信访人才培养长效机制，提升信访干部处理信访问题的素质。第三，明确信访救济与诉讼救济的关系以及两者之间的衔接。第四，加强信访机构的调查权和建议权。丰富信访机构的调查方式，建立配套制度加强信访建议的权威性。

四、我国信访制度完善的基本思路

鉴于目前无序的信访现象源于中国国家治理方式中的结构性、系统性问题，必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。

从信访的处理对象看,信访问题来自各个国家权力机关,因此,要将不同国家机关产生的问题收集起来集中处理,信访机关首先应当专业化。为此,就要有立法信访、执法信访和司法信访。现在各个国家权力机关虽然都设有信访机关,但其地位不够高,职能不够明确,最根本的是这些信访机关不独立于国家机关,最终形成自己修正自己的问题、自己做自己的法官的局面。要改变这种局面,就要将信访机关独立出来,成立专门的信访机关,内设立法信访、执法信访和司法信访三个大的内部机构。在设计新的信访制度时要注意以下几个基本原则：（1）独立原则以确保其有效性。所谓独立性原则指的是信访委员会独立于立法、执法和司法机关,不隶属于这三个机关,自己成为一个独立的事项处理系统,但这一系统又有与三个权力机关相对应的职能部门,专门处理专业信访事项。这一原则的主要目的在于使信访成为一个能够处理三个权力机关产生的问题的机关,否则,如果信访机关沉于任何一个机关,都会失去其应有的效能。（2）综合原则以适应其职能的挑战性。信访机关之所以要遵守综合性原则,主要基因于信访是权力性质,信访并不单一具有解决立法、执法和司法问题的功能,而是三者兼具,不论哪一种权力机关出现问题,都可能反映到信访机关,因此单一的手段是难以应对现实挑战的,所以特别需要超越立法的抽象性、执法和司法的具体性,而要以解决问题为中心,配置与其功能相匹配的方式。因此,不综合的话就难以成就。

（3）被动原则以避免其权力膨胀性。信访机关的职能设置以被动原则为基础,所谓被动原则,是指没有信访人信访,信访机关不得主动干预信访事项,这些事项仍然属于立法、执法和司法机关的权力范围。立法、行政、司法等权力属于第一层次的权力,可以直接对相对方的利益做出分配。如果信访制度直接 ① [日]室井力，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版。干预利益分配,会对司法、行政、立法造成冲击,带来制度的混乱。与之相比,信访机关的权力,是高于立法、行政、司法之上的第二层次的权力,在第一层位权力正常发挥作用的场景下,第二层位的权力不起作用。

（4）穷尽救济原则以确保其终极性。所谓穷尽救济原则指的是信访人在现有的立法、执法或司法体制中,用尽应有的办法,仍然得不到公平处理的情况下,才能向信访机关投诉。这一原则是为了在国家各权力机关与信访机关之间在职权上划分清晰的界限。不将信访作为最终性,就不能起到反思作用,立法、执法和司法的错误就仍然会继续存在下去；同样,不将信访作为最终性,就不能解决立法、执法和司法中产生的种种问题。

综上可见,是信访的属性决定了信访制度具有重要功能。为此,我们需要依据信访的这种性质确立信访的功能,根据信访的性质和功能来定位制度的结构,从而最终建立行之有效的基本原则和操作规程。信访制度的性质实质上是由信访人发动的、由信访机关负责处理的、对国家先前行为的修复或纠正机制。一方面,通过信访,信访人对受到国家行为损害的权益要求重新处理,另一方面,通过信访,信访机关对被信访机关的行为进行建议性和强制性的更正活动。信访的这种性质,是确立和完善信访制度的根基。正是这种性质,才决定了信访是什么,然后信访才有可能做什么,最后才是信访制度能够做成什么。可见,这是一个有着极强逻辑关联的制度体系,是一个从理想到现实、从功能定位到现实结构设计、再到基本原则的连续动态过程。

参考文献：

【1】林来梵：《论信访权力与信访制度—从比较法视角的一种考察》，《浙江大学学报》2008年第3期。

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【3】王劲晓：《对现行信访体制的分析与完善建议》，《中国检察官》2011年第2期。

【4】刘炳君：《涉法涉诉信访工作的法治化研究》，《法学论坛》2011年第1期。

【5】魏治勋：《涉诉信访的“问题化”逻辑与治理之道》，《法学论坛》2011年第1期。

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【8】孙宏坤、蒋涛：《涉诉信访问题探析》，《法治研究》2008年第8期。【9】童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，《现代法学》2011年第1期。

【10】天文利：《信访制度的性质、功能、结构及原则的承接行研究》，《行政法学研究》2011年第1期。

第四篇：如何使用税收法律救济权利

什么是税收法律救济权利? 税收法律救济，是指国家机关为排除税务具体行政行为对税收相对人合法权益的侵害，通过解决税收争议，制止和矫正违法或不当的税收行政侵权行为，从而使税收相对人的合法权益获得补救的活动。税收法律救济途径包括：税务行政复议、税务行政诉讼、税务行政赔偿。纳税人的法律救济权，即税务当事人认为自身合法权益受到侵害时，享有通过上述三种途径要求国家机关进行救济的权利。

税务行政复议

什么是税务行政复议？

税务行政复议，是指公民、法人和其他组织认为税务机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政复议机关提出申请，行政复议机关依据申请进行依法审理并作出裁决的行政活动。

对哪些行为可以申请税务行政复议？

申请沐汉寸税务机关的下列具体行为不服，可提出行政复议申请。

1．征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、’纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。2．行政许可、行政审批行为。

3．发票管理行为，包括发售、收缴、代开发票等。4．税收保全措施、强制执行措施。5．行政处罚行为：‘

（1）罚款；

（2）没收财物和违法所得；

（3）停止出口退税权。

6．不依法履行下列职责的行为：

（1)颁发税务登记；

（2）开具、出具完税凭证、外出经营活动税收管理证明；

（3）行政赔偿；

（4）行政奖励；

（5）其他不依法履行职责的行为。7．资格认定行为。

8．不依法确认纳税担保行为。

9.政府信息公开工作中具体行政行为。10.纳税信用等级评定行为。

11．通知出人境管理机关阻止出境行为。12．其他具体行政行为。

申请人认为税务机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，包括：

1．国家税务总局和国务院其他部门的规定。2．其他各级税务机关的规定。3．地方各级人民政府的规定。

4．地方人民政府工作部门的规定。（以上规定均不包括规章）如何申请税务行政复议？ 1.复议管辖机关

对各级国家税务局的具体行政行为不服的，向其上一级国家税务局申请行政复议。对各级地方税务局的具体行政行为不服的，可以选择向其上一级地方税务局或者该税务局的本级人民政府申请行政复议，省、自治区、直辖市另有规定的，按照规定办理。对国家税务总局的具体行政行为不服的，向国家税务总局申请行政复议，对行政复议决定不服，申请人可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院的裁决为最终裁决。2．申请期限和条件

申请人可以在知道税务机关作出具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。因不可抗力或者被申请人设置障碍等原因耽误法定申请期限的，申请期限的计算应当扣除被耽误时间。

申请人对税务机关作出的征税行为不服的，必须依照税务机关根据法律、法规确定的税额、期限，先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保，才可以申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

申请人对税务机关作出的其他具体行政行为不服的，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。但是，对税务机关作出逾期不缴纳罚款加处罚款的决定不服的，应当先缴纳罚款和加处罚款，再申请行政复议。3.复议申请审查

行政复议可以书面或者后头申请。书面申请的，可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出。口头申请的，行政复议机构应当依照规定事项，当场制作行政复议申请笔录，交申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人确认。

复议机关收到行政复议申请以后，应当在5日内审查，决定是否受理，并书面告知申请人。4．复议决定

复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。5．纳税人应注意的复议事项

(1）复议不加重原则。复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。

(2）一级复议原则。对同一申请的行政复议只进行一次即终结，对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼。

(3）复议不停止执行原则。行政复议期间税务机关的具体行政行为不停止执行，但是有下列情形之一的，可以停止执行：①被申请的税务机关认为需要停止执行的；②复议机关认为需要停止执行的；③申请人申请停止执行，复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；④法律规定停止执行的。

(4)税务机关负举证责任原则。被申请的税务机关对其作出的具体行政行为负有举证责任。

(5）对下列行政复议事项，按照自愿、合法的原则，可以和解或调解方式结案：①行使自由裁量权作出的具体行政行为，如行政处罚、核定税额、确定应税所得率等；②行政赔偿；③行政奖励；④存在其他合理性问题的具体行政行为。

税务行政诉讼

什么是税务行政诉讼？

税务行政诉讼，是指纳税人或者其他税务当事人认为税务机关及其工作人员的具体行政行为违法或者不当，侵犯了其合法权益，依法向人民法院提起行政诉讼，由人民法院对税务具体行政行为的合法性进行审理并作出判决的司法活动。什么情况下可以提起税务行政诉讼？

1.认为税务机关和税务机关工作人员的税务具体行政行为侵犯其合法权益的；

2.对税务机关的征税行为已经申请行政复议，对行政复议的决定不服的； 3．复议机关逾期不作决定的；

4．对税务机关的征税行为以外的其他具体行政行为不服，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。税务行政诉讼的起诉时限和条件是什么？

对税务机关的征税行为不服的，必须先提出行政复议申请，对行政复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。复议机关逾期不作决定的，可以在复议期满之日起巧日内向人民法院提起行政诉讼。对税务机关的征税行为．以外的其他具体行政行为不服，可以申请行政复议，也可以在知道作出具体行政行为

之日起3个月内直接向人民法院提起行政诉讼。因不可抗力或其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。税务行政诉讼的程序有哪些？ 1．起诉

纳税人和其他税务当事人认为自己的合法权益受到税务机关具体行政行为的侵害，向人民法院提出请求，要求人民法院依法作出裁决。2．受理

人民法院审查原告的起诉后，认为符合起诉条件予以立案。3．审理

人民法院对税务行政案件进行实质性审查，确认、判决行政机关的行政行为是否合法。4一审判决

一审人民法院经过审理，根据不同清况，分别作出判决。5．上诉和二审裁判

对一审判决和裁定，当事人双方均有权上诉。二审人民法院审理上诉案件，应对原审人民法院的裁判和被诉的具体行政行为是否合法进行全面审查。二审裁判是终局判决。6.再审

人民法院对已经生效的裁决，发现确有错误的，依法对案件再次审理。7．执行

税务行政诉讼的当事人双方必须履行人民法院的生效裁决。纳税人和其他税务当事人拒绝履行判决、裁定的，税务机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。税务机关拒绝履行判决、裁定的，第 一审人民法院可以采取相应措施强制、督促税务机关执行。什么是税务行政赔偿？

税务行政赔偿，是指税务机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，税务机关负责向受害人赔偿的制度。

税务行政赔偿

对哪些行为可以请求税务行政赔偿？

当税务机关的职务违法行为给纳税人和其他税务当事人的合法权益造成侵害时，纳税人和其他税务当事人可以请求税务行政赔偿。主要包括：

纳税人和其他税务当事人在限期内已缴纳税款，税务机关未立即解除税收保全措施，使纳税人和其他税务当事人的合法权益遭受损失的；

税务机关滥用职权违法采取税收保全措施、强制执行措施或者采取税收保全措施、强制执行措施不当，使纳税人、其他税务当事人或者纳税担保人的合法权益遭受损失的。

请求税务行政赔偿的条件和时效是如何规定的？

请求国家赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。

赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用于行政复议法、行政诉讼法有关的规定。如何请求税务行政赔偿？ 1．提出赔偿申请

要求赔偿应当递交申请书，申请书应当载明下列事项：

（1)受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；

（2）具体的要求、事实根据和理由；

（3）申请的具体时间（年、月、日）。

赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书；也可以口头申请，由赔偿义务机关记人笔录。赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，并提供 相应证明。

赔偿请求人当面递交申请书的，赔偿义务机关应当当场出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证。申请材料不齐全的，赔偿义务机关应当当场或者在5日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。2．赔偿申请审理

赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照规定进行协商。

赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起10日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起10日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。3．行政赔偿诉讼

赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起3个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起3个月内，向人民法院提起诉讼。

赔偿诉讼可以适用调解。4．赔偿方式和计算标准

国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。

赔偿请求人要求国家赔偿的，赔偿义务机关、复议机关和人民法院不得要赔偿请求人收取任何费用。对赔偿请求人取得的赔偿金不予征税。

第五篇：关于高校处分与学生权利救济制度的完善

关于高校处分与学生权利救济制度的完善

【字体 大 中 小 】 作者：谢太洵 时间：2010-11-15 来源：《探索》 阅读次数：4

摘 要：2005年3月教育部公布了新的《普通高等学校学生管理规定》，新规定将于2005年9月1日起施行。原国家教育委员会发布的《普通高等学校学生管理规定》(国家教育委员会令第7号)、《研究生学籍管理规定》(教学[1995]4号)同时废止。尽管该规定对高校行使处分权与学生权利的救济起到一定的规范作用，但是目前的高校处分与学生权利救济制度存在诸多问题，应当完善。

关键词：高校处分权 现实评价 学生权利 救济制度

一、问题的缘起

在我国，近年来频繁不断的有关“受教育权”的诉讼案，引起社会广泛关注和激烈讨论。有资料统计显示目前高等学校被诉主要案例按诉由不同可分为八类①：一是考试作弊被取消学位的；二是考试不及格被取消学位的；三是英语未过四级被取消两证的；四是学校侵权未尽义务的；五是学生在校期间被无故侵害的；六是学生因违反校纪校规被退学的；七是学生非法定原因未被学校录取的；八是学校乱收费的。上述八类纠纷涉及到了高等学校行政管理的各个方面，其中又以高等学校对学生的处分权争议为主要表现。我们发现，在各种教育行政诉讼案件中，认为“学校侵犯学生的受教育权”几乎是所有原告的共同理由，而以讼争案件不属于人民法院“行政诉讼受案范围”，则是人民法院作出不予受理的裁定或裁定驳回起诉的基本理由。这说明，日益增多的教育纠纷迫切需要可以凭借的纠纷解决机制予以处理和疏通。虽然二十世纪八十年代《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和九十年代《行政复议法》的颁布，以及《教育法》、《义务教育法》、《教师法》和《高等教育法》中有关教育权利救济制度的规定，为教育法律纠纷解决的制度安排提供了多种备选方案和渠道，确定了制度选择的范围和空间。但这个貌似宏大的体系却忽视了高校学生不服学校行政处分的救济。学生在遭受学校开除、退学等处分时，不能提起行政诉讼寻求司法救济。由于教育行政救济制度的建设因为一些理论和实践问题的激烈争论而一再迟延。由于欠缺救济的制度保障，学生在受教育的过程中几乎无权利可言。这是令人遗憾的。

教育部在2005年颁发了新的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)，对学生与学校之间的权利义务作了一定的规定，但是，作为一部行政规章，它在解决涉及学校的办学自主权和学生受教育权法律纠纷中的作用是有限的。限于篇幅，本文在各类教育纠纷中选择高等学校行使行政处分权而产生的纠纷作为研究对象，以期对建立学生权益救济制度提供一些思路。

二、高等学校对学生的处分权解析

高等学校对学生的教育管理权是高等学校自主权的组成部分，按其内容主要包括两个方面：一是对学生的学籍管理权；另一是对学生的处分权。这种处分权是指高等学校依据法律、法规或其内部管理制度对违犯国家法律、法规和学校纪律的学生实施惩戒的权力，即通过法定事由和法定程序损害受教育权或者使学生丧失受教育权的一种权力。处分权与学生受教育权之间的关系是一个长期困扰大家的问题。目前，学界普遍接受的受教育权的概念是从公民与国家权利义务关系出发，强调受教育权概念中的国家积极作为的义务因素，把受教育权视为社会权。正如劳凯声教授所言：“在法学理论中，尽管对权利的分类和表述存在不同看法和做法，但受教育权都属于公民的基本人权这一范畴，是公民为自身利益，要求国家一定行为的权利，是公民从国家那里获得均等的受教育条件和机会的权利。”因此，可以说“现代社会的受教育权，是指公民作为权利主体，依照法律规定，为接受教育而要求国家依法作出一定行为或履行一定义务的权利”对此，日本学者也有类似的看法，他们认为，受教育权是要求国家对教育的条件设施及对教育机会给予积极的关照，从而使之充分实现的权利。它与生存权一样，具有要求国家给付的社会权的特点。因此，笔者认为高等学校对学生的这种处分权并不导致学生受教育权的彻底丧失，它只是对一个学生在一个特定教育机构接受教育的过程的终止。学生以侵犯受教育权为由对学校的处分提出起诉，理由并不充分。

一般认为，高校处分权的法律依据源于《教育法》和《高等教育法》的授权。《教育法》第28条规定，学校享有对受教育者进行学籍管理、实施奖励或处分的权力。《高等教育法》第4l条进一步明确高等学校的校长有权“对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”。教育部《规定》第52条也秉承法律的规定，明确要求高等学校对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分。从上述法律和规章规定来看，高等学校的处分权是有明确的法律依据的。从司法实践来看目前法院受理的主要是要求学校颁发两证即毕业证和学位证的案件，对于学生不服学校处分而状告学校的案件，法院一般不予受理，受理之后大多也驳回起诉。法院认为，学校根据《教育法》和《规定》，行使独立的处分权，对犯错误的学生进行处分，属于行使学校办学自主权的内部管理行为，不属于行政行为，自然也就不属于人民法院行政诉讼受案范围，学生只能按照《规定》进行申诉。因此从理论和实务来看，似乎存在这样一种逻辑关系：如果高校处分权属于行政权，那么就要接受司法审查，如果高校处分权属于高校的内部管理权，那么就被排除在司法审查之外，因而高校处分权的性质究竟如何呢？笔者认为关于高校处分权的认识从以上两个方面来理解都是可以的，把处分权认为是一种行政权的理论依据在于这种权力来源于《教育法》和《规定》的授权，既然处分权来源于法律与规章的授权，该行为就属于行政行为，那么就符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)中第一条所规定的“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”而把处分权认为是内部管理权，理由则在于对《教育法》、《高等教育法》规定的大学校长根据章程所获得的学校管理权不同于行政管理权的认识，和法律对大学办学自主权的认可和保护，因此要求司法机关尊重和保护法律赋予高等学校的办学自主权，对不服行政处分的案件不予受理。

笔者之所以认为两种认识都可以理解，是因为教育纠纷表现出明显的特殊性：既不是一般的民事纠纷，也不是一般的行政纠纷，既有涉及到“基本关系”的纠纷，又有涉及到“工作关系”的纠纷。因此教育纠纷是一种特殊类型的纠纷，既有行政法律关系的纠纷又有行政管理关系的纠纷。因此将所有发生在教育领域的纠纷都纳入司法救济范围是很不现实的。因为学校的行政管理关系毕竟有其特殊的目的和功能，应该允许学校作为享有办学自主权的权利主体具有一定的不受司法干预的自治权限，但这种自治权限又必须受到合理的限制。学校自主权的行使应适用“法律保留”原则，其对权利的限制应遵循正当性、不贬损性和最低性原则，而不应实质性地损害或剥夺权利本身。公民的受教育权应由司法救济作为最终保障，而不能仅由学校自行裁决。进一步研讨，笔者还认为，高校处分权的不可诉性的直接原因不在于学校处分权本身的性质，而是在于对处分权行使没有统一的评判标准。法治的原则要求，不管处分权的性质如何，只要是权力就应当接受监督，而且必须是该权力体系以外的监督。有关高校处分权法律救济的问题长期得不到解决，一个重要的原因即在于对“有权利就有救济”这一法律原则的漠视，还在于将高等学校的办学自主权与尊重和保护学生的基本权利相对立。我们也欣喜的发现，透过法院对田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案以及其他案件的司法活动，校纪处分不可诉的壁垒正在被打破。

三、高等学校处分权与学生权利救济的现实状况评价

2003年7月，教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见》，2005年3月发布新的《规定》，应该说在依法治校的背景下，上述文件对现行高校纪律处分制度、学生权利救济制度起到重要的规范作用。但是，笔者认为有必要在对高校处分与学生救济的现实状况加以认识的基础上，对现行制度进行客观评价。

高等学校对学生处分的直接依据是自身制定的校规，而间接依据就是《规定》第五十二条“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分。”纪律处分的种类分为：警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍。具体处以什么样的处分是由学校根据学生违纪的具体情况按照校规来处理的，具体到各个学校都有差别，按照《规定》中“学校给予学生的纪律处分，应当与学生违法、违规、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应”来看，这几种处分是按照由低到高的惩罚程度递增的，其中《规定》第五十四条单独列举了学校可以开除学生学籍的几种情形，包括：违反宪法、反对四项基本原则、破坏安定团结、扰乱社会秩序的；触犯国家法律构成刑事犯罪的；违反治安管理规定受到处罚，性质恶劣的；由他人代替考试、替他人参加考试、组织作弊、使用通讯设备作弊及其他作弊行为严重的；剽窃、抄袭他人研究成果，情节严重的；违反学校规定，严重影响学校教育教学秩序、生活秩序以及公共场所管理秩序，侵害其他个人、组织合法权益，造成严重后果的；屡次违反学校规定受到纪律处分，经教育不改的。

考察我国《教育法》、《高等教育法》的内容，对学生的处分决定程序以及学生不服处分的申诉程序的规范十分原则。教育部新《规定》学校对学生的处分决定程序作了重要的改进，《规定》要求，对学生的处分做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。并在具体条文中要求学校在对学生做出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩，最后在结合学生管理部门(一般为学校学生处或者学生工作办公室)和学生申辩的基础上由学生管理部门给予学生除开除学籍以外的一般处分，而开除学籍处分决定，由校长会议集体研究决定。按照《规定》要求，各高校若要对学生做出处分，需要出具处分决定书，并送交给被处分的学生。开除学籍的处分决定书同时要报学校所在地省级教育行政部门备案。处分决定书的内容应当包括处分和处分事实、理由及依据，并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。各个高校还应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。在组成方面，学生申诉处理委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。按照《规定》要求，被处分学生如果对处分决定有异议的，可以在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，做出复查结论并告知申诉人，需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门(省级教育行政管理部门一般就是省的教育厅或者教育管理委员会等属于政府序列的行政管理部门)提出书面申诉，省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，应当对申诉人的问题给予处理并答复。但是如果从处分决定或者复查决定送交之日起，学生在申诉期内未提出申诉，学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉。

以上是我国教育主管机关对高等学校处分学生和学生权利救济的运行过程。教育部的《规定》表明教育行政管理机关规范高等学校处分权的态度，通过细分违纪行为的类型，严格处分的条件，规定明确的处分程序和学生校内申诉程序及向教育行政机关提起申诉的程序，对保障学生的权利和维护学校的教育教学活动都具有重要意义。但是，由于国家关于教育行政纠纷的救济制度本身的不完备，新《规定》的努力与要求全面解决教育行政纠纷的呼声相比，仍然是不充分的。

无论是开除学籍的处分或者是警告处分，学生不服处分除了能够提出申诉以外，别无它法。已经在其他管理领域广泛适用的行政复议制度、仲裁制度、调解制度等多元、复合的救济方式并没有在教育纠纷解决中被采用，反映出法律救济体系的严重缺陷。现行制度为学生不服处分仅仅提供了一种救济途径，暴露出高等院校学生处分权的立法存在缺陷。

四、建立多元化学生权益救济机制的构想

如前述，学校对学生的处分，并不是对学生宪法上的受教育权的剥夺，而仅仅是对该学生在一个特定教育机构接受教育的过程的终止，并不涉及学生宪法权利的保障问题，因此，在构建不服处分的救济制度上，不必要考虑宪法上的救济即宪法诉讼或其他违宪审查方式，同时，考虑到行政处分并不是高校可以任意行使的权力，法律、法规、规章对高校行政处分权的行使规定严格的条件，行政处分的法定性(与法的不抵触性)的特征，具有对行政处分实施普通法律上的救济的条件。诉讼救济、非诉讼救济是普通法律救济的两个主要方式。就高等学校行政处分纠纷案件而言，诉讼的方式专指行政诉讼，非诉讼的方式则包括教育行政复议、学生申诉制度、教育仲裁制度、调解制度等非诉讼机制。

1．将高等学校对学生的行政处分纠纷纳入行政诉讼受案范围

行政诉讼是司法介入高等学校行政处分纠纷的具体手段，也是解决行政纠纷最重要、最具权威的最后一环，最能实现社会正义。然而，我国教育法律规范没有规定学校对学生管理行为的司法救济途径。行政诉讼法也只明确规定人身权、财产权的司法救济，同时还明确排除行政处分的司法审查。可见，在现阶段司法介入高等学校行政处分案件存在着法律依据严重不足的问题。因此，修改现行相关的法律法规势在必行。修改的途径包括直接修改《行政诉讼法》，或者通过对《教育法》相关条文的修改中作出明确规定“可以提起行政诉讼”，从而属于《行政诉讼法》第十一条最后一款规定的“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的情形。对学籍管理规定进行细分也是必要的工作。学籍管理，简言之，就是对学生身份、资格的管理。学籍管理的事项主要包括：入学注册；成绩考核与记载办法、升级与留、降级；转系(专业)与转学、休学停学与复学、退学以及毕业等。学校有对违反校规、校纪以及违法犯罪的学生给予警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学和开除学籍等处分的权力。借鉴其他国家和我国台湾地区的有益经验，将改变学生身份的处分如取消学籍或入学资格、退学、勒令退学、开除学籍的处分列为对学生身份权的处分，被处分的学生不服的可以提起行政诉讼，给予最终的司法救济；对其他不涉及改变学生身份的处分，如降级、警告、记过、留校查看等，只能寻求非诉讼方式解决，不能提起行政诉讼。

2．将高等学校对学生的行政处分纠纷纳入行政复议范围

教育行政复议，是指学校及其他教育机构、教师或学生认为具有国家职权的机关、组织及其工作人员作出的行政行为侵犯其合法权益，依法向作出该行为的上一级行政机关或法律、法规规定的机关提出复议申请，并由后者依法进行审查并作出复议决定的法律制度。我国《行政复议法》将教育行政行为纳入行政复议的受案范围并将保护公民的受教育权与人身权、财产权并列规定为行政机关的法定职责，这是我国法律上第一次以成文法的形式将受教育权的法律救济纳入法治化的轨道。但是，与现行行政诉讼制度一样，行政复议机关却不受理就行政处分提起的复议申请，这种状况需要改变，建议将教育行政复议作为行政系统内部的监督和纠错机制，将不服行政处分纳入行政复议范畴，成为学生权益的一条重要法律救济途径。

3．建立开放的、具有明确程序规范的学生申诉制度

学生申诉制度是指学生在其合法权益受到侵害时，依法向主管的教育行政机关或学校，申诉理由请求重新处理的权利救济制度。我国《教育法》第42条对此作了明确规定，学生有权“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”学生申诉制度是一项专门性的权利救济制度，理应成为保护学生合法权益的一条重要救济途径。笔者认为，构建校内申诉制度和校外(行政)申诉制度相接合的开放式申诉制度，有利于规范学生申诉活动中的包括学校、行政机关、学生各方的行为，使申诉制度不至于流于形式。

转自 《探索》