浅谈我国律师管理制度的改革和完善（精选5篇）

第一篇：浅谈我国律师管理制度的改革和完善

加强律师行业管理

服务经济社会发展

——浅谈我国律师管理制度的改革和完善

引言

随着改革开放的不断深入，我国经济体制逐渐由传统的计划经济向市场经济转变，社会经济由此迈入一个飞速发展的阶段，经济建设取得了举世瞩目的成就。在社会主义市场经济发展过程中，律师行业发挥了巨大的作用，广大律师积极参与经济建设，努力提供优质服务高效的法律服务，促进了社会经济全面发展。与此同时，也推动了律师行业的发展和繁荣。但是，在激烈的市场竞争中，有的律师一味地追逐经济效益，背弃了律师行业准则和职业道德操守，先后出现了诸如北京律师李庄“伪造证据、妨害作证”案，重庆律师侯杰巨额行贿案等影响恶劣的案件，不仅严重破坏了律师行业的整体形象，而且引发了社会公众对律师的信任危机。这些问题背后的原因值得深思，但更重要的是，如何探索市场经济下加强和改进律师工作的有效方法和途径，这不仅仅是一个管理问题，还涉及到对我国律师的角色定位、律师工作的性质、律师管理体制的改革和完善以及律师行业发展的整体思考等重大理论和现实问题，唯有从理论层面认真研究分析，厘清思想认识上的误区，才能从实践层面完善管理制度，创新工作措施，切实解决当前律师行业存在的一些问题，推动律师行业科学发展，促进经济社会又好又快发展。

一、市场经济下律师的职能作用

市场经济是一种由市场机制来调整配臵资源的经济形式，是充 分尊重市场主体的权利和意志，严格遵循市场游戏规则的经济形态，但市场这只“无形的手”必须依靠法制的手段来保障，才能形成一种竞争、有序、公正、合理的经济市场。因此，市场经济也是一种法治经济，一切市场运作都必须在法律的框架下行使，市场经济中发生的问题必须通过法律的途径来解决。当今，各行各业都需要法律专业人士提供法律意见和法律服务，执业律师是最佳人选。近年来，律师作为市场化的法律职业者，在维护市场主体的合法权益，推动经济健康有序发展过程中发挥了越来越重要的作用。一是通过法律救济实现权利救济。市场主体的合法权益需要法律来保障，特别是当权利受到侵犯时需要律师提供法律帮助，通过法律的武器恢复和救济被侵害的权利。二是提供法律建议实现权利最大化。律师作为市场主体的法律顾问，通过对经济行为进行法律论证，提供法律意见和建议，事前防范和规避市场风险，确保市场主体的各种经济行为合乎法律的要求从而获得最充分的权利，实现最大限度的利益。三是通过法律调节维护市场秩序。市场主体的独立性决定了市场秩序的随意性，律师通过法律手段规范市场行为，协调各方的合法权益，调节无序的市场状态，形成公平合理、竞争有序的市场秩序。随着中国市场经济体制的不断完善，律师的作用将日益明显，伴随市场经济发展出现的一些新兴产业，也亟需律师法律服务的跟进和渗透。特别是中国加入世贸组织后，对法律服务的需求将更加旺盛。中国法律服务市场将进入一个全新的发展阶段。律师在为社会主义市场经济服务的同时也孕育和促进了律师行业的发展，广大 律师积极投身经济建设，为市场主体提供法律咨询、担任法律顾问、办理各种诉讼与非诉的法律业务，有力地维护了市场经济秩序，推动了经济健康快速发展，同时也迎来了律师行业蓬勃发展的春天。但是，社会经济在不断发展变化，对法律服务的要求也越来越高，律师服务领域还要不断拓展深化、服务方式还要进一步健全，服务质量和服务水平还要进一步提高，努力适应市场经济发展的需求，充分发挥律师职能作用，为市场经济发展提供更加优质高效的法律服务。

二、市场经济下律师行业存在的问题

市场经济需要法律服务保障护航，同时律师行业也需要市场经济这块赖以生存发展的土壤，在经济发展过程中二者互促共赢、相得益彰。但是现实总是不完美的，市场经济如同一把双刃剑，一方面给律师提供了巨大的市场需求和广阔的发展空间，另一方面又给律师制造了投机取巧追逐利益的机会和诱惑，滋生了律师行业的一些不良思想，在激烈的市场竞争中，在金钱和利益的诱惑下，有些律师放松了职业道德和执业纪律约束，背离了诚信执业的原则，甚至违反了国家的法律法规，走上犯罪的道路。律师执业中存在的问题可以大致分为以下几种情形：一是违反法律，伪造证据、妨害作证。以李庄为典型，北京康达律师事务所律师李庄在代理我市龚刚模涉黑案件过程中，教唆被告人谎称被刑讯逼供，向法庭提供虚假供述，引诱证人作伪证，妨害了司法公正。二是违反规定会见办案人员，向司法人员行贿。如重庆玉鉴律师事务所主任侯杰巨额行贿 案，侯杰在代理一起涉黑刑事案件时，向警方办案的一位负责人奉上了巨额贿赂，以换得警方移交检察院时的“较轻犯罪情节”。三是违反合同不履行或不认真履行职责，如重庆律师向某接受委托后杳无音讯、不见踪影。四是违反利益冲突原则违规代理，如重庆律师陶某同时为共同犯罪中两名同案犯担任辩护人。五是违反律师事务所统一收案收费规定，私自收案、私自收费。如重庆律师牟某接案后既不签委托合同，也不出具收费发票。六是通过虚假承诺、夸大宣传等手段不正当竞争。如重庆律师王某称自己与法院有很深、很硬的关系，对案子很有把握。此外，还有律师教唆当事人上访、闹事；违反规定会见犯罪嫌疑人、被告人；以及律师事务所管理混乱到处设点、乱打广告等问题。据不完全统计，近三年来重庆市律师事务所和律师被投诉的案件就有200多件，特别是近来在扫黑除恶专项斗争工作中，我市律师队伍中先后有2名律师因涉黑被判有罪，有4名律师被依法逮捕，还有4名律师涉嫌向法官行贿正在调查核实。

原因分析：

这些问题影响恶劣、危害极大，必须深刻剖析问题背后的原因和根源，笔者认为，造成这些问题的原因归纳起来主要有五个方面：一是律师自身的原因，少数律师政治素质低下，业务水平不高，法治意识淡薄，职业道德丧失，缺乏正确的执业理念、诚信观念和道德水准。律师职业道德和执业纪律应该是律师安身立命之本，然而很多律师从思想上背弃了这一根本，从行动上违背了执业操守，从 内心深处对律师行业没有心存敬畏，不惜采用各种违纪违规的手段达到目的，功利主义、拜金主义思想严重，最终不仅自毁前程，而且影响了整个律师行业的声誉。二是律师事务所的原因，有些律师事务所内部管理松散，规章制度不健全，规范化管理意识淡薄，对律师执业活动放任自流，缺乏强有力的监督和管理。三是律师行业协会的原因，行业协会不能对律师进行直接、有效的管理，没有建立健全行业管理制度，如律师考核评价制度、不良信息披露制度、警示教育制度等等，没有形成公平竞争、规范发展的行业规则，缺乏维护法律服务市场秩序的有效手段。四是管理部门的原因，尽管在加强律师队伍建设和律师工作管理方面做了大量工作，但还要进一步加强和改进监管措施，完善监管制度，强化对律师队伍的思想教育，规范律师事务所内部管理，加大对法律服务市场的规范和整顿。五是执业环境的原因。我国司法体制还不健全，律师政治地位不高，律师执业环境不优，社会公众对律师评价较低，律师和司法人员的关系还有待进一步规范，律师执业权利还要进一步落实。作为律师行业的主管部门，我们不仅要善于发现问题、分析问题，还要解决问题，提出完善的措施和对策，从而促进律师行业健康发展。在此，有必要对我国现行律师管理制度进行重新审视。

三、我国现行律师管理体制

我国律师管理制度的确立应该是始于1949年新中国成立，不仅起步较晚，而且起点较低、基础薄弱、发展缓慢，1957年后由于政治运动律师制度建设被迫中断，直到1979年党的十一届三中全会我 国律师制度才得以真正恢复重建，1980年8月五届人大常委会第十五次会议通过《中华人民共和国律师暂行条例》，确立了我国律师管理体制和行政管理模式，1996年5月八届人大常委会第十九次会议通过了新中国第一部律师法典《中华人民共和国律师法》，将律师管理体制从单一的行政管理模式逐渐向行政管理和行业管理“两结合”的管理模式转变，2007年又修订了《律师法》，增加了对律师、律师事务所加强管理以及发挥律师协会行业自律作用等内容，为我国律师管理制度的完善写下了浓墨重彩的一笔。但是客观全面地分析，现行律师管理体制还存在一些不足，需要进一步加以改革和完善。

（一）行政管理主导，行业管理疲软

尽管新修订的《律师法》进一步拓宽了律师协会行业的职权范围，但是一定程度上还是沿袭了传统的行政管理模式，行政管理仍然占主导地位，行业管理形同虚设。根据《律师法》的相关规定，司法行政机关除了对律师工作进行政策指导以外，还具体负责律师、律师事务所执业许可、证照变更、年度考核、执业监督、违纪处罚以及收费管理等一系列工作。而律师协会只是律师的自律性组织，“自律”的内容主要是业务培训、总结交流、权利保障等，缺乏对律师及律师事务所直接有效管理的权利和手段。西方国家律师协会通常是一个自治的组织，与“自律”不同的是，“自治”的权限范围涵盖了律师法规的制订、职业准则的出台、律师资格的考试授予及注册、律师执业机构的设立与撤销以及律师的奖惩等等。总之，西方国家对律师的管理主要是行业自治管理，大多不具有行政色彩。客观地说，我国律师行政管理体制在律师制度恢复重建时期，对于促进和发展我国律师工作发挥了积极的作用，但随着市场经济体制的逐步建立，行政管理的模式已不适应律师行业发展的需要，司法行政机关对律师工作管得过细、统得太死，不仅极大地限制了律师及律师事务所的自主性，而且违背了律师执业的独立性和灵活性制约了律师行业的科学发展。

二是管理思想严重，服务理念不强

在当前“两结合”的律师管理体制中，不管是行政管理还是行业管理，管理的思想都比较严重，服务的理念不强。行政管理自不必多言，本来司法行政机关的职能就是加强对律师行业的监管和宏观指导，管理人员没有真正从事律师行业，对律师业务不可能进行实质性的指导，包括现在要求律师代理群体性、敏感性案件特别是涉黑案件，司法行政机关必须参与案件的讨论、参加案件的庭审，并进行针对性的指导。然而现实中管理人员不可能精通法律、熟悉案情，因此谈不上对案件提出分析指导意见，只能从政治的角度要求律师依法代理、规范执业。而且随着社会经济的发展和民主法治的进程，律师和律师事务所日益增多，管理部门面临人手不足的问题，以致管理方式简单，服务意识和服务水平不高。再看律师协会，尽管律师协会是律师行业的自律性组织，但律师协会的管理人员大多数都不是律师，执业律师虽然也可以进入律协理事会或常务理事会，但由于不是专职的协会工作人员，不具体负责律师的管理，当然也有个别专职律师进入律师协会管理层，但管理的理念比较突出，服务的举措不多。而且现实中律师协会和司法行政机关工作人员还有交叉现象，特别是区县一级律协分会，纯粹就是两块牌子一套班子，这就形成了“外行人管内行”的局面，律师作为法律专业人士，是一个精英的群体，特别是现在从事律师行业都必须通过国家统一司法考试，取得法律职业资格，律师行业的人员素质越来越高，对律师管理人员的要求相应地也越来越高，不仅要懂得管理知识，还要懂得法律知识、业务知识，熟悉律师执业的程序，思考律师行业发展的需要，才能在管理的同时体现服务，不断提高管理和服务水平，推动律师行业的健康发展。

总之，我国现行律师管理体制主要还是行政管理为主的模式，律师协会没有充分发挥行业管理的作用，而且在“两结合”的管理体制中还存在管理本位思想严重，服务意识和服务水平不高，管理方式简单，创新举措不多等问题。社会主义市场经济下各行各业都需要实行市场化的管理，律师业自然也不例外，我们要正确处理律师管理中行政化与市场化的矛盾，引进市场化的管理理念和管理经验，适应律师行业管理和发展的需要。

四、发达国家律师管理制度

西方发达国家律师制度起步早，市场化程度比较高，在律师管理方面积累了很多先进的经验，正所谓“他山之石，可以攻玉”，我们要将视野投向国际，学习借鉴一切先进的管理经验和工作做法，以推动我国律师管理模式的改革和完善，促进我国律师业的发展和繁荣。

（一）英国的律师管理制度

英国是典型的英美法系国家，其律师制度已有近千年的历史，对律师行业的管理达到了相当完善的地步，形成了一整套完整的管理制度和运行机制。一是律师协会是管理部门。英国没有专门管理律师的行政部门，而是由法院和律师协会共同管理，律师协会的地位很高，在律师监管中起核心作用。英国的律师协会按司法管理区域分为大律师公会、英格兰—威尔士律师公会、苏格兰律师公会和北爱尔兰律师公会。不同的律师协会管辖不同的律师，其中大律师公会是针对诉讼律师的自律组织。二是律师协会具有很大的权限。1.规则制订权。律师协会依法有权制定一系列的行业管理规则，如执业证的签发，执业证的内容限制，纪律处分等等。2.监督管理权。律师协会设立监督管理办公室，负责对律师执业行为进行规范，主要是监督律师是否严格遵守律师行业各种强制性规范和规则。同时对律师的一些非执业行为也要管，以维护律师行业的社会形象。律师监督管理办公室的工作人员大部分都曾是资深职业律师，也包括专家学者。3.违纪处罚权。律师协会对律师违纪违规行为可以进行以下处罚：记录在案、罚款、有期限终止、无期限终止、开除。一旦开除就很难再恢复执业资格。律师对协会的处罚决定不服，可以向法院上诉。

（二）美国的律师管理制度

美国的律师数量，不论是从人口比例还是律师总数，都是世界第一。美国虽然与英国同属英美法系，但美国的律师制度其自身的 特点。一是律师协会和法院共同管理律师。与英国相同的是美国行政权力（如司法部）无权直接参与律师管理，而是由律师协会和法院共同管理。律师协会分会全国性的美国律师协会和州律师协会，律师管理主要是以州律师协会为单位进行自治管理，美国律师协会没有具体的管理职责，只负责起草一些律师法律法规，负责全国范围内会员的一些日常事务。美国律师协会和州律师协会是平等关系而非领导关系，美国律师协会制订的规则要州律师协会通过后才有效。因此，州律师协会是律师管理的主体，但法院在律师管理中具有重要的地位，与英国不同的是，美国法院有权对律师违规行为直接作出惩戒、停止执业或开除律师资格等处分，颁发律师从业执照，以及行使司法监督律师和律师协会等等。

二是律师行业准入和监管严格。美国很多州律师协会都规定，申请从事律师职业的人首先必须毕业于合格的法学院。所谓合格的法学院必须经美国律师协会教育委员会鉴定为合格，目前美国200多所法学院中还有50多所没有得到美国律师协会的承认。美国律师协会有权对法学院的课程设臵、图书设备、师资力量提出要求和标准，同时还负责对律师资格的考试、判卷、录取等一系列工作，严把律师行业准入关。美国律师协会通过制订和监督执行《律师守则》加强律师职业道德和执业纪律教育，同时高度重视律师再教育和职业培训，一般要求执业律师每年接受继续教育的时间不得少于12个学时，三年必须接受36—45个学时的继续教育，并向州律师协会提交书面报告，否则不得继续执业。

（三）德国的律师管理制度

律师制度最早源于古罗马，而受罗马法影响最深的是大陆法系国家，其典型代表就是德国、法国和日本。我国作为大陆法系国家，可以通过分析德国的律师管理制度，从中加以学习借鉴。一是德国律师管理部门是司法行政机关、法院和律师协会。各自分工明确、监管严密。德国律师协会分为联邦最高律师协会和各州律师协会。州律师协会设在州高等法院，律师协会下设理事会负责对律师指导、监督和约束。司法行政机关负责对律师资格决定授予或撤销。对律师违法违纪的处罚由名誉法院负责。二是德国实行严格的律师管理制度。申请从事律师职业必须经过两次考试，第一次考试是在完成高等教育所要求的各项课程以后，考查学生是否达到预备法律工作者的资格考试。考试采取书面和口头两种方式，只有口试合格后才能参加第二次考试，主要是考核这些“准法律职业者”是否具备律师执业所要求的综合知识、业务能力和个人品行。两次笔试和口试相继合格后才获得律师资格。但以向州司法行政机关申请为前提，司法行政机关授予律师资格证书后，还需得到一家法院的允许才可以执业。

（四）日本的律师管理制度

日本律师管理制度既有大陆法系的特点，又吸收了英美法系的特色，日本律师属于自由职业者，很多律师事务所都是个人开设的。同时日本实行完全自律的律师管理体制。即律师完全由律师协会根据法律（如律师法）和协会章程进行管理。律师协会分为日本律师 联合会和地方律师协会，日本律师联合会的主要职责是：审查律师资格、监督律师行为、惩戒违法律师，监督地方律师协会的工作，并对立法、司法的改善和人权保障进行调查。地方律师协会负责指导律师开展业务，并对律师活动进行直接监督。日本律师自律管理机制健全。律师资格的申请要经律师联合会资格审查委员会审查合格并在律师簿上登记在册才成为日本律师。律师的惩戒是由律师联合会、律师协会、钢纪委员会和惩戒委员会形成一套严谨的惩戒运作体系，保障了律师管理的权能，提高了律师协会监督管理的实效性。

纵观英美法系和大陆法系国家律师管理制度，可以发现其相通之处：一是律师行业准入要求严格。两大法系国家对对对律师的学历层次、专业知识、业务技能和道德素质都有严格的要求。而且对律师资格考试、申请、授予具有严格的程序要求，这对于保障律师队伍的素质，保持律师行业的良好社会形象具有非常重要的意义。二是律师管理都是以行业管理为主，律师协会具有很强的自治性质，对于律师培训、准入、指导、监督、惩戒、淘汰等方面具有很大的权力，而且律师管理人员大多是执业律师或法官，这种法律职业共同体的自我管理，少了行政命令的色彩，同时也避免了“外行管内行”的现象，正是这种市场化的管理模式促进了发达国家律师行业的发展和繁荣。

五、市场经济下我国律师管理体制的革新

随着市场经济的发展，现行律师管理制度已不适应新形势的需 要，必须反思和重构我国律师管理制度，建立一套适应市场规则和行业发展的管理体制，从管理理念、管理制度和管理措施各个层面进行革新。即管理理念上切实转变“三种思想观念”，管理体制上构建“四级分层”的管理模式，管理措施上着重完善“五大工作机制”。

（一）转变三种思想观念

一是明确管理对象的性质，实现律师的角色定位由自由职业者向社会主义法律工作者转变。

在市场经济下加强和改进律师管理工作，首先必须从思想认识上重新定位管理对象的性质，在律师制度恢复初期，我国律师的定位是国家的法律工作者，领取国家固定工资代表国家履行法律服务职能，如《中华人民共和国律师暂行条例》第1条规定：“律师是国家的法律工作者”。但随着我国政治、经济体制改革和对外开放的不断深入，社会对律师的需求越来越明显，而且律师作为国家工作人员的身份与维护当事人合法利益的使命发生了深刻的冲突，为适应社会经济发展需要，1993年12月司法部在《关于深化律师工作改革的方案》中提出：“律师是为社会服务的专业法律工作者”。1996年通过的《中华人民共和国律师法》也明确将律师界定为：“依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员。”新修订的《律师法》重新将律师定位为当事人提供法律服务的执业人员，突出了律师的职业特点和专业属性。但随着社会主义市场经济的发展，律师的执业环境也发生了相应的变化，律师业作为一个相对自由的职业，在市场经济浪潮的冲击下，职业律师逐渐走向市场，合伙所、个人所如雨后春笋填充于社会的各个角落，由于律师业务具有相对独立性，律师活动呈现相对分散性，加之律师思想的活跃性和多变性，容易受西方法治观念和自由思想的影响，社会公众将律师视为自由职业者。诚然，在西方国家，律师通常被定位为自由法律职业者，《德意志联邦共和国律师法》第二条规定：“律师是自由职业者。”法国《关于改革若干司法职业和法律职业的第71—1130号法律》第七条规定：“律师职业属于自由独立职业。”英国、美国等国家虽然没有在法律中明文规定律师是自由职业者的性质，但从其规定律师的执业权利和职业范围来看，都赋予律师自由职业者的身份。不同国家的政治制度决定了不同国家的律师性质，同一国家在不同发展阶段对律师的性质也可能不同。笔者认为，我国的司法制度不同于西方国家，我国的市场经济也不是西方国家的市场经济，应该把律师和律师制度放在整个国家的政治体制和经济体制的大背景下分析，我国现在实行的是社会主义市场经济，律师是介于政治国家和普通市民之间的群体，是代表一种团体或社会的力量，他们不以强权为后盾，不承担守护公共或国家利益的职责，因此律师不是国家工作人员。同时律师也不是自由职业者，虽然律师执业具有灵活自由、独立分散等特点，但作为社会主义法制的组成部分，律师工作的自由度除了受制于其工作宗旨的限定，还要受制于法律的规定，受制于职业道德和执业纪律的约束，律师的权利主要是基于当事人的授权委托，但律师提供的法律服务是面向整个社会的，律师在为当事人服务，维护当事人合法权益的同时，律师还要为经济发展服 务、为社会和谐稳定服务，以社会责任为己任，切实维护法律的正确实施，维护社会公平和正义。这决定了我国律师不是自由法律职业者，而是社会主义法律工作者，是具有中国特色的社会主义法律工作者。去年司法部在全国律师行业开展了“中国特色的社会主义法律工作者”主题教育实践活动，目的就是要进一步明确我国律师的角色定位，引导广大律师牢固树立中国特色的社会主义法律工作者的理念，自觉践行中国特色社会主义的法律工作者、经济社会又好又快发展的服务者、当事人合法权益的维护者、社会公平正义的保障者、社会和谐稳定的促进者的职责使命。

二是引进行业自治的理念，实现律师管理体制由“两结合”体制向律师协会行业管理为主转变。

如上所述，我国律师管理体制虽然是“两结合”的模式，但实际上行政管理职权范围大，行业管理缺乏有效的手段，导致了现行律师管理仍然沿袭了行政管理主导的模式，必须扩大律师协会的管理权限，减少行政管理的色彩，实现律师行业的自治管理。为此，必须对行政管理与行业管理职责分工，明确界定行政管理的职权和律师协会的职能。司法行政机关只负责对律师工作进行宏观的指导，律师协会负责对律师和律师事务所直接管理。司法行政机关可以对律师协会的管理工作进行监督指导，但不直接参与其中，同时司法行政机关的工作人员与律师协会的工作人员必须彻底分开。相应的，必须缩小司法行政机关的管理内容，扩大律师协会的职权范围，实现律师管理由行政管理为主向行业管理为主转变，使律师协会不仅是律师行业的自 律性组织，而且是自治组织，协会有权对律师及律师事务所进行考核、监督、奖惩等等，并且根据行业发展需要建立健全管理机制，完善市场化管理方式，推动律师行业科学可持续发展。

三是增强服务的理念，实现以管理为主向服务为主转变。按照市场经济体制的要求，政府必须弱化权力，由管理型向服务型转化，律师管理同样需要弱化行政管理色彩，增强服务意识，逐渐由以前管理为主的工作方式向服务型工作方式转变。管理不是约束，而是服务，为整个行业健康发展服务，为经济社会又好又快发展服务。首先，司法行政机关要加强宏观指导和协调，加强与相关部门的沟通和联系，不断改善法律服务环境，规范法律服务市场秩序，为律师行业的发展培育一个公正、合理、竞争、有序的发展环境。其次，律师协会要加强对律师业务技能的培训，提高律师队伍的整体素质，要加大宣传交流，扩大律师的社会形象，拓展律师的业务领域，实现律师行业大融合，推动律师事业新一轮的大发展。

（二）建立“四级分层”管理模式

一是司法行政机关行政管理。主要是宏观管理和政策指导，如制定政策法规、行业竞争规则、进行宏观调控、合理布局，改善律师执业环境、加强对行业协会的监督和指导；加强与公、检、法等部门的定期沟通联系，培育法律服务共同体的观念，保障律师的执业权利；加强与其他法律服务职业相互关系的协调，规范法律服务市场秩序，培育规范的法律服务市场，实现公正、诚信、竞争、有序法律服务环境，要积极引导、搭建平台，向各级政府推广法律顾 问制度，促进依法行政和民主法治，促进律师行业良性发展。

二是律师协会的自治管理。行业协会具体负责组织、指导、监督律师行业的日常管理工作。首先是加强行业管理，如律师执业培训和行业准入考核、律师交流学习培训、律师权利保障，律师考核奖惩、投诉的查处等。其次是加强业务培训，培训除了岗前培训，继续教育，还要根据市场的需要有针对性对律师培训内容进行延伸、扩展，提高律师业务技能，以适应新兴业务的需要。再次是完善行业准则，要按照“分类指导、分类管理”的原则制订行业准则，完善行业管理制度、投诉查处制度、考核奖惩制度，不断提高行业管理水平，实现依法管理、制度化管理、科学管理、人性管理。最后是提升行业社会形象。要积极推广、宣传法律服务，组织律师为社会各阶层、各部门提供法律服务。

三是律师事务所的自律管理。一个律师事务所能否发展壮大，科学管理是关键。因此，律师事务所首先要按照市场管理机制加强机构内部管理，完善内部管理制度，做到以制度管人、以制度管事，形成管理规范、运作有序、竞争激励、团队合作的良好氛围，要加强与国内外知名律师事务所的联系和合作，引进国外律师事务所先进的管理经验和发展理念，实现市场化运作和公司化管理；其次是加强人员的管理和服务，加大对青年律师的扶持和培养，完善律师劳动合同体系，特别是社会保险和保障体系，解决律师的后顾之忧，增强律师事务所的凝聚力、向心力，形成一个律师精英团队，提高律师事务所的综合竞争力。再次是找准在市场竞争中的准确定位，确立本所的发展方向和服务模式，正确处理规模化、专业化和品牌化的关系，努力打造适合市场需要和律师事务所发展的法律服务精品。

四是律师的自我管理。首先律师要加强自我约束，自觉践行“五者”要求，切实加强自身思想政治建设，严格遵守职业道德和执业纪律，其次要不断加强学习培训，如法律知识、经济知识和业务技能培训，全面提高自身政治素质、法律素质、业务素质和社会形象，努力成为专业性、服务性人才，再次要结合自身的业务特长，确定服务对象、职业规划，培养自己的核心竞争力，努力为经济社会发展提供优质高效的法律服务。

（三）完善“五大”管理机制 一是严格律师执业准入制度。

律师协会要培训、考核，实习一年后经考核通过才能进入律师行业执业，确保人员素质过硬。包括政治素质、职业道德和执业纪律素质、法律素质、业务素质等，以适应律师行业的需要，适应经济发展的需要。

二是建立律师诚信执业制度。

建立完善律师执业档案和信息公开制度，利用现代网络和传媒手段，便于公众监督，特别是诚信执业档案，对违纪违规行为及时进行披露，并以此作为考核奖惩的依据，引导广大律师自觉维护律师行业的声誉。

三是完善律师行业党建工作制度。坚持以党建为抓手，加强党对律师工作的领导，确保律师工作沿着正确的方向健康发展，通过党建凝聚人心，促进发展。要将党建工作制度化、规范化，提高律师队伍整体素质，促进律师事务所规范化发展。

四是强化执业监管机制，培育规范的法律服务市场。完善监管的制度、措施和手段，创新执法监督的方式，采取定期监督检查与不定期抽查相结合，变被动管理为主动管理，重点检查律师和律师事务所在执业过程中有没有违反法律规定、行业规范和管理制度，有没有私自收案、私自收费；虚假宣传、不正当竞争；加强法律服务市场的监督和管理，培育规范的法律服务市场，不断扩大法律服务市场的对外开放，同时开辟国际法律服务市场。

五是建立重点工作机制，服务经济社会发展大局。

律师不仅要为当事人服务，还要为社会服务，要紧紧围绕经济社会发展大局，积极参与中心工作、重点工作，参与社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法等三项重点工作，参与“五个重庆”建设，率领律师全面参与城乡统筹改革和发展的伟大实践，促进经济平稳较快发展，维护社会和谐稳定。

六是打造律师文化制度，提高律师行业文明程度。

律师文化是律师行业形成一种大家普遍认同的道德观念、思想认识和行为准则,是根植于每一个职业律师内心的理念。律师职业道德的提升建立在律师文化的认同，通过律师文化的构建可以培育律师群体的荣誉感、认同感，增强律师集体意识、团队意识，激活律 师执业的热情和动力，使律师职业沿着自身发展的轨迹跨步前行，从而形成律师职业世代传承的动力和源泉。目前，从国际国内的大所、名所发展的成功经验来看，都形成了自身的文化特色，律师文化的建立，不仅有助于加强律师事务所的管理，提高律师事务所管理水平，而且有利于增强律师事务的内部凝聚力和综合竞争力，同时提升律师的荣誉感和社会责任感，通过弘扬律师文化承载起更多的社会责任。

俗话说：罗马不是一天建成的，民主法治也不是一蹴而就的，但律师制度的完善与否关系到民主法治的进程，关系到社会经济发展大局，我国律师制度虽然几经曲折，但总是在改革中不断完善，在发展中不断前进，市场经济为律师行业的发展提供了广阔的空间和前所未有的机遇和挑战，我们要抓住发展机遇，完善管理制度，改进工作措施，促进律师行业新发展。

第二篇：我国会计制度改革不足与完善

我国会计制度改革不足与完善(1)[摘 要] 会计改革是一个内涵丰宫、外延广泛的范畴，其中会计制度改革是会计改革的实质和核心。我国会计制度改革不足之处主要表现在行业会计制度的具体行为规范不适应企业改革的要求，现行会计制度在构成上缺乏完整性和系统性，国际化进程缓慢，规范的协调性差等方面。应按市场经济发展的要求构建企业会计制度，按“横向到边”、“纵向到底”的原则完善会计制度，加快我国会计规范的国际化进程，强化约束和监督机制。

[关键词] 会计制度；改革；不足；对策

自20世纪90年代初期开始，我国在会计领域迈出了改革的步伐。会计改革是一个内涵丰富、外延广泛的范畴，它包括会计制度的改革、会计手段的改革、会计管理体制的改革、会计教育的改革以及会计观念的变革等，其中会计制度改革是会计改革的实质和核心，它不仅是会计改革成败的决定性因素，而且反映着会计改革成效的优劣。

一、我国会计制度改革的不足

（一）行业会计制度的具体行为规范不适应企业改革的要求

1.不能适应企业经营多元化发展的要求。随着市场机制的日益完善和风险机制的日益形成，多元化经营将成为企业经营的必然趋势和战略选择。多元化经营必然使企业涉足于各不同行业、不同性质的经营业务，而执行现行会计规范要求企业对不同行业、不同性质的经营业务分别设置账户，并采用不同的会计程序与方法进行会计处理，这不仅增加了多元化经营企业会计核算的工作量，影响核算效率和质量，而且难以保持口径一致与反映综合的财务会计信息。

2.不利于会计信息的行业比较和分析。执行行业会计制度，使得不同行业、不同企业会计处理所依据的原则、程序、方法各不相同，这就必然导致会计信息在行业、企业之间失去可比性，不便于投资主体对潜在投资对象的比较、分析和选择，最终不利于资金的合理流向和资源的优化配置。

3.不便于投资主体对企业实施有效的财务监督。企业各投资主体对企业实施财务监督的主要依据是财务会计信息。然而，一方面各投资主体出于增加投资收益、回避投资风险的考虑，会不断的改变投资对象，使资金经常性地从一个行业转向另一个行业，或同时分布于若干不同行业；另一方面不同行业又执行不同的财务会计制度。在这种情况下，投资主体要实施财务监督就必需熟悉不同行业的会计处理原则、程序和方法，这无疑加大了财务监督的难度，影响财务监督效率。

（二）现行会计制度在构成上缺乏完整性和系统性

完整性和系统性是现代会计制度应具备的基本特征。所谓“完整性”是指会计制度应包括和覆盖全部会计实务，使每一会计行为，每一会计事项都有相应的制度予以规范；所谓“系统性”是指现代会计制度应是在会计目标统一约束下，由相互联系、相互依存的多分支、分层次的会计制度构成的有机体系。然而，我国现行的会计制度基本上是围绕企业常规会计事项由国家统一制定，在构成上缺乏完整性和系统性，具体表现在两个方面：

1.一些现代会计分支尚未纳入会计规范体系。近年来，随着会计领域的改革开放以及会计理论研究的深化，一些新的会计分支，如人力资源会计、质量成本会计、物价变动会计、金融工具会计等早已为人们所熟悉，然而，有关这些会计分支，我国目前尚无具体的制度或准则规范，使得现行会计规范在内容上残缺不全，尽管一些企业认识到需要通过会计系统确认和计量人力资源的耗费，需要核算与报告物价变动对企业财务状况和经营业绩的影响，也需要核算和报告金融资产、金融负债及其对股东权益的影响等等。但由于缺乏这方面的准则、制度，使得企业会计人员力不从心，或只能按各自的需要作出不规范的会计处理。

2.许多企业缺乏健全、完善的内部核算制度。完善的会计规范体系不仅包括国家统一制定的各个层次的会计规范，而且还包括企业根据其经营特点和管理要求制定的内部核算制度和办法、会计核算的基础管理制度与办法、成本核算制度与办法、内部财务成本的分析考核制度及办法等。然而，目前许多企业只执行统一层次的会计规范，而无完善的内部核算制度与办法，不但损害了会计制度的完整性和系统性，而且往往导致企业成本不实、账目不清、数据不真。

（三）会计制度改革的国际化进程缓慢

《企业会计准则》的颁布实施，标志着我国会计在国际化进程中迈出了关键的一步，但其进展不尽人意。现行会计规范在许多方面与国际会计准则尚未协调，甚至差异较大。例如有关固定资产折旧、存货计价等会计方法，国际会计准则规定在保持一致性的前提下，企业可以自行选择，而在我国的会计准则和制度中，有关这些方法的选择作了较严格的限制，因此，一些在国外被广泛使用的会计程序和方法，在我国尚未应用或受到严格限制。

由于这些差异的存在，使得我国的会计信息缺乏国际可比性，不能充分发挥其“国际性商业语言”的功能，这正如我国的涉外企业需要按照我国会计准则与上市地或子公司所在地会计准则编制两套口径不同的会计报表，并分别由不同国别的注册会计师进行审计。这充分表明，由于会计规范的差异，一方面使我国涉外企业的会计工作量增大，会计信息成本上升，不利于这些企业的国际性竞争，另一方面有碍于我国市场经济的国际化发展和企业经营的国际化拓展。

（四）现行会计规范的协调性差

在我国，自《企业会计准则》出台后，分行业、分所有制颁布了一系列会计制度，对相关事项的核算与报告作了许多规定。如《公司法》第六章对公司制企业的财务会计作了一系列规定，《公开发行股票公司信息披露实施细则》第三章对上市公司财务报告的编制和披露作了若干规定。这些规定从基本面看，与会计制度的规定是一致的，但也存在诸多不协调的方面。以报表种类的设置为例，工商企业会计制度规定应编制的财务报表主要是资产负债表、损益表、财务状况变动表、利润分配表和主营业务收支明细表（商品销售利润明细表），而《公司法》规定企业除编制几个基本财务报表外，还应编制财务情况说明斗书，对主营业务收支明细表（商品销售利润明细表）则没有明确要求。新近出台的假份有限公司会计制度变则规定企业须编制资产负债表、损益表、现金流量表、股东权益增减变动表、应交增值税明细表、利润分配表以及分部营业利润和资产表等。由于相关法律规定不一致，导致企业会计人员在实务操作中无所适从。比如一个从事产品制造的股份有限公司，是应执行《工业企业会计制度》还是按《公司法》规定处理，是无从明确的，结果可能导致同一类型企业按照不同的规定进行处理，损害会计信息的可比性。

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第三篇：对完善我国律师制度探索

对完善我国律师制度探索

胡伟

律师兴则民主兴，律师兴则国家兴。“依法治国、建设社会主义法治国家”、构设和谐社会都离不开律师。进一步改善律师执业环境、保障律师的合法权益符合建设社会主义法治社会的要求。

从某种意义上讲，律师制度的形成、发展和完善是人类社会演进过程中的文明与民主的象征。律师在维护国家的法制（法治）、保障当事人利益等方面都发挥着特殊和突出的作用。因而，在两大法系的几个主要国家中都有着较为健全和合理的律师职业制度。我国的律师制度起步较晚，在制度设计和现实运作方面都存在一定的缺陷。对刑事案件中的辩护律师而言，普遍存在以下几项主要问题：

(1)律师在侦查阶段介入的问题

(2)律师阅卷权问题；

(3)律师会见在押犯罪嫌疑人的问题；

(4)律师调查取证权存在的问题；

(5)辩护律师的正确意见被采纳的问题等等。

通过对我国辩护律师在现代刑事诉讼中的法律地位以及作用是很大的，辩护律师对现代刑事诉讼有很大的重要性；根据未来诉讼格局的新变化提出了以下这几点完善我国律师刑事辩护制度的对策：

(1)建议取消检察院的法律监督权，推行公诉人当事人化；(2)明确“程序性辩护”的法律地位并充分肯定其法律意义；

(3)完善我国辩护律师权利保障机制及其内容等。犹太教的经书中有这样一句话：我们要有足够的勇气去改变我们所能够改变的东西，要有足够的耐心去忍受我们所不能够改变的事物，同时要有足够的智慧区分前二者。中国律师，是一个需要足够勇气与激情的行业，是一个需要足够耐心与智慧的事业。律师职业是一个充满自由、独立、尊严与价值的事业，也是一项充满挑战、风险甚至血泪的艰难事业。让我们坚信中国律师的未来会更加美好。

由律师法的修订实施带来刑事诉讼格局的新变化，为刑事诉讼各主体实现既要惩治犯罪，也要保护人权的刑事诉讼双重目的，提出了更高的要求。因此律师在刑事诉讼中如何运用法律赋予的会见权、调查取证权、阅卷权和辩护权，最大限度地维护当事人的合法权益；如何按照律师法的规定，合法调取证据，保守国家秘密和当事人隐私，维护国家安全，防止司法腐败，维护正常的刑事诉讼秩序。这些都是相关法律职业者需要考虑的新问题。正是由于不同诉讼主体之间的理性搏弈和制约，才能推动刑事诉讼法律制度的不断完善和发展。

诉讼程序真正永恒的生命基础在于它的公正性，对任何诉讼机制而言，公正性都带有根本性。现代刑事诉讼的公正性理念主要体现在控辩平等对抗、控审分离、法官中立等诉讼原则之中，我国在此基础上已经基本确立了控、辩、审等腰三角形的诉讼格局。《刑事诉讼法》第8条“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”的规定不但非常不利于“控辩平等对抗原则”的刑事诉讼构造，而且制约着法官的独立和中立审判。17最终导致的结果是司法难以公正，而受害的却不仅仅是被告人，更包括我们整个法治体系的完整。因此，建议取消检察院的法律监督权，甚至可以“推行公诉人当事人化”。

程序性辩护是一种很重要的辩护方法，是指在刑事辩护中以有关部门的侦查、起诉、审判活动程序违法为由，提出犯罪嫌疑人或被告人无罪、罪轻或者不应追究刑事责任的意见，以及要求诉讼程序应予补充或者重新进行的辩护方法。19然而在我国却很少有辩护律师运用程序性辩护方法，原因是没有法律的明确规定根本得不到法庭的认可和采纳。英国有句古老的法律格言：“正义不但应当得到实现，而且还以人们看得到的方式得到实现。”一直以来，我国都是一个“重实体、轻程序”的国家，但是侦查机关违法侦查的现象普遍存在，但通过这种违法方式取得的证据却总能得到法庭的最终认可，并据此作出判决。这不但完全背离了刑事诉讼的根本目的，更有违司法公正的基本原则。而单一的实体性辩护方式则有使刑事辩护的广泛存在受到怀疑的危险。刑事辩护制度是程序正义的体现。在坚持程序正义的同时，实现实体真实发现的要求，是刑事诉讼的目的。因此，建议我国法律明确“程序性辩护”的法律地位并充分肯定其法律意义。

我国辩护律师权利保障机制需完善已是个刻不容缓的问题。因为权利的不当限制不仅损害辩护律师的合法权益，更会导致嫌疑人、被告人的合法权利得不到有效保障，引发人们对司法公正的怀疑。在我国，根据法治进程，刑事辩护律师的权利保障状况要有所改善尚待以时日。因此，笔者认为，结合我国目前实际情况，完善我国辩护律师权利保障机制应包括以下内容：

(1)赋予辩护律师刑事辩护豁免权。

刑事辩护豁免权是指辩护律师依法行使辩护职能时，所发表的辩护言论享有不受法律追究的权利。在刑事诉讼中，辩护律师所发表的言论，无论哪个司法机关，无论庭审内外，无论书面或口头，只要该言论系辩护律师针对案件而发表，都不应受到法律的追究。因此，设立辩护律师刑事辩护豁免权，实为辩护律师抵御执业风险，履行辩护职责所必需。

(2)拒绝作证权。

拒绝作证权，是指辩护律师有权拒绝向公安司法机关提供其在执业过程中知悉的不利于已方当事人的案件事实的权利。辩护律师为更好地履行其职责，必须全面、详细地了解掌握案件事实。当事人基于对律师的信任，往往也会将一些涉及案件的秘密告诉辩护律师，尽管我国现行《律师法》规定了律师有保守秘密的责任，但没有明确赋予律师拒绝作证的权利。设置辩护律师这权利，既有利于减轻律师执业风险，更有利于健全律师职业和辩护制度的稳定和保障功能。

(3)拒绝扣押及限制搜查权。

扣押和搜查是侦查机关常用的侦察手段，由于律师职业的保密性要求，故而许多国家法律规定，除非有证据表明辩护律师有隐匿被告人犯罪重证据的重大嫌疑，不得因律师参与该案的刑事辩护而对其办公场所和住宅进行搜查。如确有必要，须依特别程序进行并且赋予律师拒绝扣押书证、物证的权利。我国法律未赋予律师这一权利。这不仅与国际通行做法相违背，而且也背离了律师职业保密性的内在要求。

第四篇：完善我国农村养老保险制度改革探讨

完善我国农村养老保险制度改革探讨

摘要：我国自20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度，至今已有20多年的历史。从我国农村养老保险改革的发展情况和实施情况入手，分析了改革中面临的突出问题，提出了一些创造性的解决对策，并指出了有待进一步研究的问题。

关键词：农村养老保险；问题；对策我国农村养老保险改革发展的历程

我国政府从20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有20多年的历史，大体划分为四个阶段。

第一阶段：1986～1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在“全国农村基层社会保障工作座谈会”中根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992～1998年，为推广阶段。1991年民政部原农村养老办公室制定《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，1992年起农村社会养老保险制度在全国各地推广开来。

第三阶段：1998年～2005年，为衰退阶段。1998年政府机构改革以后，农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动与社会保障部，受各种因素影响，全国大部分地区的农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区的农村社会养老保险工作陷入了停顿阶段。

第四阶段：2005年至今，为政策转向阶段。2005年，党的十六届五中全会表明了中央政策决策层对社会和谐协调发展的重视，尤其反映了领导层对农民等弱势阶层的生活质量下降和收人差距扩大的关注。新政策纲领的价值取向对农民养老保险制度具有重要的指示和促进作用。2007年，党的十七大提出了建立覆盖城乡居民社会保障体系的总体目标。中国正加快建立新型农村养老保险制度，观念上正从以城镇和城镇职工社会保险为重点向建立覆盖城乡居民的社会保险制度转变。农村养老保险制度改革的实施情况

本文选取了1999～2007年城镇和农村地区参加社会养老保险基本情况的数据，通过城镇和农村地区的对比，揭示农村养老保险制度改革的实施情况。

从以上图表我们可以看到：

(1)农村参保人数不仅没有上升，反而呈现逐年下降的趋势，近年来，农村参保人数一直在5000万人左右停滞不前。相比较而言，城镇参保人数一直在平稳上升，且远远高于农村参保人数。两者的差距越拉越大。

(2)农村参保人数在2000年出现一个陡然的下滑，参保人数比上年减少22.90％，这是由于官方对农村社会养老保险工作的态度发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务。

(3)社会养老保险在城镇地区的覆盖面远远大予农村地区。以2007年的数据为例，2007年全国总人口132129万人，城镇人口59379万人，占总人口44.9％，乡村人口72750万人，占总人口数55.1％。根据以上数据，可算出，2007年社会养老保险对城镇居民的覆盖率为33.9％，而农村居民仅为7.1％，两者差距非常大。

(4)农村养老保险基金在逐年增加，截至2007年底已达412亿元，基金的管理和运作也成为一个重要的问题。我国农村养老保险面临的突出问题

我国现行的农村养老保险制度还有待完善，存在着农村养老保险制度与农民群体多样性、农民日常支出、用资需求、养老支出四个不匹配的问题。制度设计的不完善是造成农民参保人数逐年下降的根本原因。

(1)现行制度设计未考虑到农民群体角色的多样化的问题。由于农民的身份、职业、收入水平的差异性，不可能推行一套整体划一的制度方案。迄今，农村养老保险主要适用的仍是1992年民政部颁布的《基本方案》，其内容规定滞后、不完善，已不适应市场经济发展的要求。

(2)现行制度设计与农民现实的日常支出预算有差距。《基本方案》规定，农村养老保险基金筹集是以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持。在实际运行过程中，集体补助几乎落空，政府扶持缺乏强制性，国家和集体的责任义务不明确，最终使保障变为一种“个人储蓄保险”。而在农民现实的日常家庭预算支出中，养老保障并非是大多数农民目前最紧迫的需要，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列养老保险之前。(3)个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配。《基本方案》规定，实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体补助全部记在个人名下，个人养老账户属于农民个人所有。但实际情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况(如死亡等)，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务。并无实质的控制权力和投资选择权。在一个相对长的时期内，农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。

(4)农保资金增值有限，到期领取的资金难以满足农村农民“养老”支出。一是农保资金增值有限。按照现行制度设计，农保基金保值增值方式为存入银行和购买国债两种方式，资金增值有限。二是到期兑付的农村养老保险资金难“养老”。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但受多种因素影响，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元。这点钱对于农民养老来说，几乎不起作用。解决的对策

(1)对不同层次、不同类别的农村劳动力养老保险，应当根据经济水平和负担能力采取不同的解决方式，实行分层分类解决。中国农民可分解为四个群体，如乡镇企业农民职工、城市流动人口、被征地农民和纯留地的职业农民。对于乡镇企业农民，由于从事非农业生产活动，收入和消费高于农村人口的平均水平，因而其养老保险需求也较高，他们的养老保险问题可以部分由乡镇企业来解决；对于城市流动人口，其参加社会养老保险有两种思路，一是与城镇职工适用同一的制度模式(广州、北京、南京等中心城市)，二是单独为农民工设立新的综合社会保险制度(上海、成都、大连等市)；对于被征地农民，家庭养老的物质基础与功能因土地被征用而弱化甚至崩溃与丧失。而征地补偿标准又偏低，因而对其要区别对待；对于纯留地农民，他们以土地收人作为自己生活的主要来源，发达地区和贫困地区的农村可采取不同的制度安排。

(2)针对现行制度设计与农民现实的日常支出预算不匹配的问题，应加大对农村社会养老保险的扶持。建议根据地方经济、财政情况，在条件许可的情况下，逐步推进适当的公共财政投入。地方财政预算每年要确定一定的比例，充实农村社会养老保险基金，而且要随经济的发展同步增长。

(3)针对个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配的问题，可推行农村养老保险抵押小额信贷业务。当参保农民因各种原因需要资金时，可以用参加农村养老保险的有效证书作为抵押，向养老保险基金申请借款。这种创新制度不仅满足了农民的个人用资需求，也是将农村资金真正留在农村、为农业经济和社会发展服务的最佳方式。

(4)针对农保资金增值难的问题，应该促进两个价值增值循环：一个是对农村社会养老保险基金进行经营性价值增值管理，可以由商业性机构竞争农村养老保险基金的管理与运作。在商业性机构对养老保险运作的整个过程中，政府主要通过专门的管理部门对基金以及运作状况进行监督。另一个是非经营性价值增值循环，通过利用国家政策和社会宣传，不断增加政策性收入，捐赠和赞助收入以及其他各种非经营性的收入等来辅助养老基金增值。需要进一步研究的问题

(1)城乡养老保险的衔接问题。

我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深人，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。

(2)农村养老保险改革的方向问题。

改革大体有两种方向：一是限制或控制各地的制度差异，以在全国层面构建一个由中央和省级政府共同负责的同一的国民社会养老保险计划；二是继续维持和创新目前各地主要由市县地方政府负责的多样化和渐进式发展的新型农村社会养老保险模式。

第五篇：我国渔政管理制度改革设想

我国渔政管理制度现状与完善建议

摘要：

当今世界渔业生产主要以捕捞为主，由于多年来过度捕捞致使渔业资源遭到毁灭性破坏，并引发许多问题，如何协调渔业资源保护与适度开发成为渔业国家面临的主要问题。各主要渔业国家通过经验积累和先进管理理念的引入等方式建立、完善渔业管理制度并取得明显效果。我国水产品捕捞产量占总产量的1/3，近海捕捞仍为重要的生产方式，为了更加高效、持续的利用和开发我国的渔业资源，必须借鉴他国高效的渔业管理制度，对我国现有的渔业管理制度进行改革与完善。关键词：渔政管理制度现状完善

1．主要渔业国家管理制度特征

世界主要渔业国家通过经验积累和先进管理理念的引入等方式建立、完善渔业管理制度并取得明显效果。

1.1权力相对集中，宽领域的综合管理机构。

1964年，挪威建立渔业部。渔业部是挪威渔业行政主管部门，下设渔业管理局、国家渔业银行、渔民保证基金会、海洋研究会、海洋食品出口委员会、挪威捕捞与养殖研究所等部门，其主要职能是负责全国海洋捕捞、水产养殖、渔业资源保护、海岸安全、海洋科研、鱼品质量、出口贸易、渔业立法以及渔业资金的具体管理。其主要目标是建立一个可获利的且可持续的渔获量和水产养殖渔业；其次为在挪威沿岸区域建立有保障的经济环境及安全的海上交通环境。加拿大宪法规定DFO(Department of Fishery and Ocean)有对渔业管理的权利，商业捕捞中的捕捞证发放、配额、渔船登记、渔船检察、海上游钓许可、渔业科研活动等都由DFO 管理。

1.2完备的渔业自治管理机构。

日本海区渔业调整委员会自主性渔业管理的促进制度。该管理制度于1991年开始实行。海区渔业调整委员会是由渔民代表组成的、行使渔业调整、渔场管理的组织。原则上每个都道府县设立1-2个海区，每个海区设立海区渔业调整委员会(全国有66个)处理本海区的问题。另有处理跨越几十海区或解决特定渔业调整问题的联合海区委员会，知事在认定渔业权、改变渔业调整、制定资源保护规定时必须听取海区委员会的意见。海区委员会和联合海区委员会在实施渔业调整的同时，还具有制定渔获采捕限制规定的权限。以渔协为主体，渔民之间通过协商，制定比国家和都道府县更严格的渔业管理规定。这是对应海况变化导致的资源量变化，或管理地域性的特定鱼种而建立的一种细致的、迅速的资源管理体系。协定的内容在国家、都道府县的认定后得到实施。韩国，渔场、渔业资源和捕捞管理的责任和权力归属渔民合作管理渔业团体。其主要参加者是小规模渔业组成的渔村，到2003年，韩国政府指定1 12个渔村作为合作管理渔业团体。

1.3全面的渔业法规体系

挪威在长期的渔业发展中认识到依法治渔的重要性，在海洋渔业资源保护法规、海洋渔业捕捞法规、养殖法规、水产品质量控制与销售方面法规等方面立法，较为系统的建立了渔业法律体系。早年的渔业法规有《鳕鱼销售法令》、《鲜鱼法》、《拖网法》、《鱼和鱼产品的质量管理法》、《防治淡水鱼鱼病的有关条例》。70年代以来又陆续颁布了一系列渔业法律和法规，主要有《加工者条例》、《捕捞参与法》、《有关鱼类孵化繁殖场的构造、装备、建立和扩建条例》、《专属经济区法》、《国在挪威专属经济区捕鱼的规定》、《防治污染和排废条例》、《海洋渔业法》、《港口和航道条例》、《养殖法》、《鱼病防治法》等[1]。

加拿大的渔业法律法规主要有：《渔业法》、《加拿大环境评估法》、《加拿大环境保护法》和《北极水域污染保护法》等。主要内容有：渔业生态环境的保护；渔业生态环境的恢复；渔业生态环境的发展。另外，水产养殖、海洋捕捞、水产品加工和饲料生产等方面都有可依据的法律、法规。日本的渔业法规较为完善。早在1875年宣布了《海面官有宣言。1901年完成了第一部《渔业法》后，不断修订、充实，又相继制订了(《水产资源保护法》(1951)、《沿岸渔业振兴法》(1963)、《海洋水产资源开发促进法》((1971)和(《沿岸渔场整顿开发法(1974)。形成了一个完整的法律体系。韩国渔业法对渔业制定了各种条款，是渔业的基本法，于1990年制定。渔业法主要处理捕捞许可证、捕捞运输、水产品加工、总容许渔获量、渔业资源保护和渔业补偿等。除了渔业法外，有关渔业的相关法律包括：内陆水域渔业法、资源保护法、水产品质量法和他们实施法令。

1.4先进管理制度的制定和有效实施

挪威渔业管理有两个基本点：首先是投入控制，即控制入渔。挪威法律规定只有拥有渔船者才可从事捕捞作业，无渔船者不得入渔。为了使捕捞能力和资源状况相适应，挪威从70年代开始，政府便决定不再建造大型渔船，而且现有渔船要减少15％，这一制度执行得较严格，同时也由于采取了补贴政策，渔船的数量在逐年减少。其次是产出控制，即在总可捕量制度(TAC)下的配额捕捞，这是挪威渔业管理体系中的一项重要制度。一些重要的鱼种，如鳕鱼、大马哈鱼、鲱鱼、鲭鱼及虾等渔业通过配额制度来实施管理。但是由于TAC制度容易造成竞争性捕捞问题，挪威在渔业管理中又逐渐引入了个人配额(IQ)和可转让配额(ITQ)制度。韩国1999年开始实行总容许渔获量(TAC)政策，作为初步的示范项目，对4种鱼类实行TAC，到2003年，已经对9个种类实行了TAC。这些种类包括：鲐鱼、竹荚鱼、沙丁鱼、红雪长蟹、紫华盛顿蛤、羽贝、雪长蟹和梭子蟹。同时韩国对规定种类通过指定市场来加强渔获物管理，实行观察员制度。2．目前渔政管理存在的主要问题

我国渔政管理取得的成就是有目共睹的,但是,依目前渔政管理的实际执法情况来看,仍然存在以下几点比较突出的问题。

2.1 管理体制存在弊端,宏观调控力度不够

经过多年的实践,国家统一领导、县级以上地方政府分级管理的模式存在一定不足,地方权力太大,国家统一权力有限。由于我国现行区域行政体制的限制,各级渔政机构之间实质性的领导和隶属关系(如财政拨款、设备配置、人员录用、干部任免和纪律处分等)不强,造成国家统一领导的作用不强。[2]在渔政管理工作上,行政干扰、领导说情的事件时有发生,一些地方领导为了本地区局部利益,片面追求地方产量产值,而忽视了社会效益、生态效益和我国发展渔业的大局,渔政执法变成了地方保护主义的服务工具,这与国家依法治渔的方针是相违背的。我国的渔政、渔港监督和渔船检验三支执法队伍权力交叉,难以形成合力,削弱了执法管理的力度。同时,三支机构均向渔民征收管理费,加重了渔民群众的负担,影响了政府依法治渔的威信。由于渔政管理业务缺乏有力的监督,加上部分渔政执法人员的文化素质、法律意识较低,造成执法过程中执法不严、有法不依和有法不会依的现象时有发生。目前,全国各地大多基层渔政渔港监督机构人员编制无落实,编制外人员多,其执法经费没有纳入当地财政预算,而采取各种形式的经费自理办法,实行自收自支。长期实行这种政策,又缺乏必要的财政监督机制,必然会滋生腐败。因此,应尽快把全国各级的渔政执法经费都纳入财政预算中,各级政府专项拨款,实现行政单位的“收支两条线”。

2.2 渔业法律不够完善,依法治渔力度不足

目前,我国渔业立法仍然处在认可型的较低层次上,有些法规的制定缺乏科学性或可操作性,造成在实践中不可避免地发生无法可依或有法难依的现象,有些法律条文已难适应当前渔业形势,对严格执法产生不利的影响。具体表现在以下几个方面: 2.2.1 处罚制度不完善

我国的渔业处罚规定偏轻、幅度太大,执行力度不够。例如《渔业法》第三

十、第三十一条规定,对无捕捞许可证进行作业或违反捕捞许可证的规定进行作业者,可没收其渔获物和违法所得,并处以罚款;对情节严重者可没收渔具并可吊销捕捞许可证[3]。但是,在实际操作中,一般只处以罚款、没收渔具的情况很少,而且处罚额一般是处罚幅度的下限,甚至降低档次处罚。某种程度上,这种罚款是变相向渔民收费,对违规者心理威慑作用不大。另外,由于处罚幅度较大,很容易出现执法偏差或以权谋私。2.2.2 执法缺乏强制性手段

渔政执法属于行政行为,缺乏强制性手段,同时,由于海洋环境特殊,管理情况相当复杂,相对人的文明程度和法律意识差异很大,有的粗野蛮横,有的甚至形

[4]成黑社会势力,敢于暴力抗法,显然,单靠行政手段是难以驾驭的。

2.2.3 对严重违法行为打击不力

没能彻底取缔“三无”渔船和非法造船现象,对电鱼、毒鱼、炸鱼、无证捕捞、暴力抗法、聚众闹事等违法行为打击力度不够,这也是渔政执法自身力量太弱所致。

2.3 渔政管理的方式方法仍存在不足

目前,我国海洋渔业执法工作主要由各级渔政渔港监督机构,对所管辖范围

[5]内的各种渔业及渔船的证件、渔具渔法、渔获物、以及人员资格等进行检查。这项工作主要是对海域中的作业船舶进行现场检查,而对港内的更新渔船、新造渔船、网具生产与销售、渔获物的购销与贩运等方面的检查较少,这种执法方式对违规生产活动的预防作用不强。而且,在广阔海域上,单靠几艘渔政执法船来对成千上万渔船进行检查,其执法的难度可想而知,其执法消耗也十分巨大。因此,一些渔政站为了维持自身的运转,采取了加重收费、以罚代管,这影响了执法的力度和政府的威望。

3.完善我国渔业管理制度

现针对我国的渔政管理制度上存在的问题提出几点完善建议。

3.1改善我国渔业管理体制

我国海洋管理政出多门，多头执法，执法机构、执法队伍重复设置。一方面造成执法装备重复构置、水平低下，另一面也加大了管理成本，造成资源浪费。同时，海洋行政执法权的分散化行使也违背了行政处罚规范化的目的。参照挪、加、韩等国海上管理模式，组建统一的海上执法队伍，实现海上活动的统一管理。同时，这支队伍也是和平时期维护国家海洋权益的基本力量。我国在渔政管理体制上可以仿照挪威将海洋渔业行政主管部门与海洋行政主管部门合并资源，重新组合，充分发挥优势。将渔政队伍纳入公务员编制，可有望解决地方渔业行政执法机构面临的自身建设不规范、执法经费无保障、人员编制不落实等方面的问题。另外，早El实行收支或罚没两条线也可以保证执法工作的廉洁、高效。

[6]3.2发展渔民自治组织

国家渔业行政部门授予渔民组织一定的管理权限，使其协助政府部门一起参与渔业管理。在我国政府某些方面的一定授权是必要的，这既有益于渔业管理质量的提高又利于政府管理资源的节省。当前我国渔民众多、渔船庞大，渔业管理的问题非常复杂，光靠渔业行政管理部门的力量已难以达到渔业管理的预期目标。因此，我国应该发动渔民的力量，实现渔民的自我管理，在渔业发达的地方建立各种形式的渔民自律组织，和政府部门一起实施渔业管理计划，对防止渔业生产的无序状态及控制捕捞强度的膨胀有着重要的作用。同时给予渔业协会较大的管理权，达到真正意义上的渔民自治，既可以保质保量完成养殖整体规划，解决海域容载量的问题，又可以减轻政府的工作难度和负担。当然这就要求对渔业协会进行较为深刻的变革，从单纯的技术性服务转变成集技术服务、自我管理为一体的自治机构。

3.3健全渔业数据的取得，实施TAC制度

我国自1985年水产品流通体制放开后，渔民可以自主地选择时间、地点销售其捕获的水产品，这给我国的渔获量统计带来了极大的困难，再加上一些地方为了追求政绩等，在渔业产量上弄虚作假，使我国的渔业统计资料严重失真，不能为渔业管理部门制定渔业政策提供决策依据。现阶段应改进我国渔业统计信息的收集方式，建立适宜的渔获量报告机制，主要渠道有：要求生产船必须认真填写每天的捕捞日志；加强渔港上岸量和市场销售量的统计；严禁在海上销售渔货物并加强海上过货的监管。同时，加强立法，建立关于渔业统计的法律法规和相应的处罚条例，从法律上提高渔业统计的重要性，确保统计数据真实有效。实施TAC制度是当今渔业资源保护的主要手段之一，该制度的实施与否也是判断—个国家渔业管理水平的重要指标之一。我国虽在《渔业法》中规定要实施TAC制度，但由于我国目前的限制因素较多，一下子全面实行产出控制制度难度较大，可将这个作为将来渔业管理的远期目标尽陕付诸实施。今后，应该在主要的捕捞品种(如带鱼、小黄鱼、马鲛鱼等)上，有所选择，优先实行捕捞配额制度，对其他渔业资源也应采取限制捕捞进入的管理手段，初步、快速的完善我国渔业资源管理体系。

3.4完善渔业法规建设

1986年1月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，根据2000年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国渔业法〉的决定》第一次修正，根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国渔业法〉的决定》第二次修正。

《物权法》关于渔业权的法律属性已经有了定论，应该据此尽快重新修正《渔业法》，应加快其实施办法的修订或制定工作，使之更好的保护广大渔民的合法权益，保障渔业可持续发展。同时，与《联合国海洋法公约 相适应，应尽快制订与我国的《专属经济区与大陆架法》相配套的《专属经济区内生物资源开发与管理条例》、《专属经济区内外国渔船管理条例》等行政法规或规章，使专属经济区内的生物资源的开发、养护和管理有章可循、有法可依。

参考文献：

[1]部分国家和地区的渔业概况

[2]陈文河.《我国渔政管理的探讨》.河北渔业2007年11期 [3]《中华人民共和国渔业法》北京;农业出版社, 1990 [4]祝航.《海洋渔业现状与管理对策》,浙江省渔政局, 1991 [5]《试论中国式的渔政管理道路》,现代渔业信息,李荣光，1992 [6]黄有根.《渔业行政执法概论》.北京:中国科学技术出版社,1992.12