我国政府预算管理制度改革的主要观点综述

第一篇：我国政府预算管理制度改革的主要观点综述

作者：王斌全福建师范大学公共管理学院

我国政府预算管理制度改革的主要观点概述

随着我国市场化改革的深化，政府预算改革成为市场经济体制改革的重要内容。目前理论界与实际工作部门对此问题进行了多方面探讨。现将主要观点综述如下：

一、我国预算管理制度方面存在的问题

第一种观点认为，预算年度不合理。我国一直实行历年制预算年度，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批，这种日历年度与财政年度合一的做法导致的结果为；

1、预算的实际编制时间较短

2、人代会审议政府预算的时间很短

3、预算执行中出现法律空档。

第二种观点认为，预算编制方面存在的主要问题有如下几个方面：

1、预算编制缺乏前瞻性。

2、预算编制方法不尽科学。

3、预算编制缺乏完整性。

4、预算编制内容不够科学。

5、预算收支的测算方法过于简单，缺乏科学论证，导致财政收支的测算结果与实际情况相去甚远。

6、预算编制有关职能不分。

第三种观点认为，我国预算准备、编制和执行过程中投入的时间与精力不足，形成“预算简单化、决算复杂化”局面。体现在：一是结算项目繁杂，大量结转资金和跨年度结算项目容易对下年度预算执行产生冲击。二是强化了地方对年终总算的依赖思想，各地对年终决算解决的期望值越来越高，中央财政面临巨大压力。三是财政工作集中，预、决算工作效率不高。四是结算事项多，财政算账难。一方面是各种专项上缴扩大趋势明显不适应分税制的要求。比如，中央借款、向中央作贡献、老农业税价差上缴等项目。另一方面，结算补助中税收返还计算复杂，且超基数返还比例太低，转移支付数额小且计算依据难以符合客观实际，其他补助项目多、数量少等问题，使地方各级财政很难准确计算财力，给预算编制带来一些困难。

第四种观点认为，实施部门预算改革面临着矛盾。主要是：

1、部门预算改革与机构改革滞后的矛盾。

2、部门预算编制中是以部门为主还是以财政为主的矛盾。

3、实施部门预算改革与现有预算分配权的矛盾。

4、部门预算改革与税收计划的矛盾。

第五种观点认为，部门预算与国库改革未能协调一致。目前，国库对财政资金支出的运行程序是：各级预算单位根据同级财政部门下达的年度预算，按期向财政部门提出资金拨付申请，经财政部门审核后开具拨付凭证，通知国库办理资金拨付手续，国库通过银行间票据交换将财政资金划入预算单位在商业银行开设的账户上。这种运行程序弊端较多，如财政资金使用效益低下、监督弱化等。同时，银行体制改革后，仍有相当大一部分国库资金通过商业银行进行划转，受利益驱动，各商业银行对存不计息付不收费的财政资金不同程度地存在截留和占压的情况，各预算单位根据资金性质的不同也在银行多头开户。实行部门预算，预算报表虽然统一了，但财政资金仍在多头运作和逐级层层缴拨，财政将预算资金拨付到一级预算单位账户上后，一级预算单位如何再下拨至用款单位，用款单位又如何使用，财政部门无法实施全程监督和控制，影响财政资金使用效益。

二、构建我国预算管理制度的模式

第一种改革模式：

（一）采取标准周期预算管理。预算管理周期从时间上划分为三个阶段，在同一预算年度内，不同预算管理周期的三个阶段同时并存：

1、“预算编制阶段”。从每一预算年度前一年的年初开始至次年年末，期限为12个月，主要任务是对上年预算执行结果进行分析总结和绩效评价，结合本年度预算执行情况，测算下一年度预算收支规模和增长速度，据此编制下年度预算。

2、“预算执行与调整阶段”。从每一预算年度的年初至年末，历时12个月，主要任务为组织执行本年度预算、分析执行情况并办理调整变更手续。

3、“财政决算阶段”。从每一预算年度终了后的下一年初开始至六月末结束，期限为

6个月，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批，并在决算基础上对预算执行结果进行分析和总结，作为编制下一年度预算的依据。

（二）改革预算科目的设置体系。应以部门为主线，融复式预算、综合预算为一体，满足政府按部门分类、政策目的分类、经济性质分类的预算管理要求。

1、以部门为依托，综合编制部门管辖内的各种资金，预算从基层编起，逐级审核汇总，以清晰反映政府预算在各部门的分布，取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象。在预算科目的设置上，规范预算科目，统一预算口径；按照科、目、项、款的顺序，一级科目按部门设置，二级科目按资金性质设置，三级科目按支出用途设置，将预算科目分解到预算单位，细化到具体用途，落实到项目和人头。

2、体现复式预算的要求。根据建立复式预算的目标要求，重新构建的基本框架为建立政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算和财政投融资预算的四层预算结构。

第二种改革模式：根据目前拟定的政府收支分类改革方案，我国政府预算收支分类体系将由“部门分类”、“功能分类”和“经济分类”三部分组成，在“功能分类”和“经济分类”中，经常性预算和资本性预算作了较为明确的划分。具体目标模式是：

“部门分类”依据预算部门的性质和管理级次划分，按立法机关、司法机关、行政机关、军队、社会团体、事业单位、企业等顺序分类。

收入科目不再按功能分类，“支出功能分类”与目前的支出科目体例类似，但内容作了结构性改动。支出功能分类根据政府活动不同设置11类，具体是：一般公共服务类、国防类、公共安全类、教育类、文化体育及宗教类、社会保障类、医疗卫生类、环境保护类、城镇住房与社区类、经济事务类、未划分的财政支出类。

“经济分类”包括“收入经济分类”和“支出经济分类”两部分。“收入经济分类”与以往收入预算科目相对应，但融入了较多的以往不曾在科目中体现的预算外收入内容。“收入经济分类”划分为税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移与赠与收入、贷款回收本金及产权出售收入和债务收入等6类。“支出经济分类”包括经常性支出、资本性支出、贷款转贷和产权参股、债务本金偿还等四个类级科目。其中，经常性支出包括人员支出、商品和劳务支出、经常性转移支付、国内债务付息支出、国外债务付息支出、预备费等6款。[9]

第三种改革模式：借鉴国外复式预算的经验和中国经济运行机制的状况，我国复式预算制度的框架应分为公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、财政投融资预算等方面，从而构成适合中国国情的、完整的预算体系。

1、建立双重财政预算。从财政角度分析，我国财政将分为包含市场性和非市场性两类不同分配关系，它们分别形成公共财政和国有资产财政。公共财政是一种纯政府行为，政府通过公共财政参与社会资源配置，利用政治权力，以税收为主要收入形式，提供公共产品，弥补市场失效。而国有资产经营财政的分配主体是作为国有生产资料所有者的政府，它以国有资产经营为分配目的，以资产所有权为分配依据，并以竞争性市场为活动范围。与此相适应，我国应建立公共预算与国有资产经营预算两种预算。

第二篇：政府预算管理制度改革走向（推荐）

政府预算管理制度改革走向

财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算是财政的基础。建立与国家治理相适应的现代预算体系是深化财税改革的重要课题。经过多年的努力，随着《预算法》的修改和一系列改革措施的实施，我国政府预算管理制度的总体框架已经搭建完成。但目前阶段，仍然面临一些“老大难”问题需要攻坚，未来的改革主要围绕这些“老大难”问题展开。

一、目前政府预算管理制度方面面临的主要问题

（一）四本预算的统筹综合尚不能完全到位

全面性、一致性是现代政府预算应遵循的基本原则，要求将所有政府收支按照统一的标准纳入预算管理。按照这一原则，新预算法明确了四本预算各自的编制要求，提出加大统筹力度，建立有机衔接的预算管理体系。但从原则层面深入到实际操作环节，就会发现，四本预算之间的有机衔接还未实现，四本预算未能有机综合成一本预算，且管理标准尚有差异。

（二）公开透明还需强化顶层设计

预算公开透明是现代预算管理的基本原则，也是本轮财税体制改革的重要理念与要求，更是促进改革落地、完善国家治理的基础性制度安排。需要注意的是，公开不等于透明，预算透明是更高一层级的要求。从现状来看，预算公开尚不充分，公开的部分离透明预算尚有距离。

（三）表外信息有待丰富

预算报告应当充分体现政府的经济活动。发达国家的预算报告中，均有若干附录以表外信息的方式，披露在正式预算表格中难以包含的内容。我国的预算报告，除若干预算表格之外，仅有部分对表格进行解释的说明，缺乏表外信息。首先，缺乏债务与资本性支出预算。与其他国家比较，中国财政的特殊之处也是资本性支出规模庞大，2012年依然高达39%，远高于OECD国家的10%左右。但是，在预算管理上未给予特殊关注。按现有制度规定，地方政府债务分为一般债和专项债，分别纳入一般公共预算和政府性基金预算。从长远看，这种制度安排既将政府债务割裂开来，又不将其与债务资金的使用相结合，不利于从整体上分析、控制资本性支出和举债融资的规模、结构。其次，缺乏税式支出预算。我国现实的税收优惠几乎涉及所有税种，产业税收优惠政策以及区域税收优惠政策繁多，其对应资金量较大，但目前的预算报告对税式支出预算关注不够。

（四）地方债管理制度设计尚需优化

按照新预算法规定，由全国人大确定地方债总额度，仅省级政府有公开发行地方债券的资格。这相当于将原来省、市、县均有的通过地方融资平台举债决策的权力，集中到几十家省级单位。地方债管理制度还有若干环节亟待优化。

其一是发债额度的合理确定与分配，如何平衡风险控制与满足地方实际需求。如何科学测算地方债的总额度，如何设立额度分配规则以激励约束地方政府，是地方债管理制度有效运行的第一重大挑战。

其二是发债权集中到省级政府，是由分散决策转向集中决策，固然有便于控制风险、加强规范管理的优点，但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。

其三是地方债的长期发展前景未明确，社会预期不一。各地地方债是一直滚动运行下去，还是在一定时期内全部偿还？是最终转化为中央政府债务，还是由各地自我消化？有关地方债的长期制度安排未明确，导致社会预期不一。

其四是地方融资平台的清理规范尚不到位。一些新型的类财政债务资金，如国开行、农发行的开发性金融，特别是专项建设基金，其性质如何界定？对于政府债务的长期影响如何？这些问题都急需评估。

二、政府预算管理制度改革未来走向展望

（一）政府预算透明度将增强

预算透明是现代预算制度改革的一个基本方向。政府预算的透明化是实现社会公众对政府监督权利的保障，有助于完善政府治理，防止腐败现象的发生。近年来，提高我国预算公开透明度的相关工作取得了很大的进展，但与国际规范间仍存在一定差距。财政部领导也多次强调要提高预算透明度的重要性，可以想象，未来在政府预算公开的口径、范围等方面都会有不少进展。但是鉴于中国特殊的国情，预算公开透明度的提高应该是循序渐进的。

（二）预算编制水平将进一步提升

目前，我??预算编制的内容并不完整。主要表现在预算覆盖面窄，只有政府收支的一部分纳入到预算之内，仍有很多支出处于政府公共预算之外，造成预算资金浪费和管理混乱的现象频发，也使得违纪违规有机可乘。因此，加强预算编制完整性刻不容缓。首先，将预算外资金纳入预算管理，从而提高政府财政信息的完整性。其次，应将各级政府部门管理的全部社保基金及国有资本经营状况全部纳入预算管理，并继续推动国有资本经营预算的改革。同时，进一步推进预算挂钩事项清理工作，给予地方预算编制自主权，使预算真正做到统筹地区发展。此外，兼顾预算平衡与中期预算平衡，避免官员道德风险。最后，对于一些国家重大建设和采购项目，应设立独立的预算账户，并在预算账户中明确记录各笔资金的详细使用情况。

（三）预算审批将逐步完善

在我国，人民代表大会及与其有关的委员会拥有预算审批权。现行的预算审批程序仍存在一些不足，如预算正式审批时限过短、预算初审存在一定缺陷、预算审批机构专业人员不足等。因此，首先应该延长政府预算审批期限，为人大预算审查机构提前介入预算编制过程提供充足的准备时间。其次，应该分部门进行预算表决，在一定程度上可以减轻由于人大关于预算执行表决失误带来的严重损失。最后，应该提升人大财经委员会的专业素养，引入并培养财政委员会人员的专业技能，使其具有基本的审查、评估预算能力。

（四）预算执行的硬约束性将不断增强

目前，我国政府预算执行过程中随意性较大，预算超收、超支的现象大量存在。国家部委又过于频繁地出台新政策，使得《预算法》等相关法规在预算执行中的地位被大大拉低。一些地方政府频繁地进行预算调整，随意调剂资金，导致预算与决算之间的差距往往较大。因此，首先要从根本上强化预算法律效力，预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象，要严格控制预算的随意变动。其次，要构建一个上下紧密结合的财政监督体系，对政府预算执行过程进行层层把关。最后，要调整预算的起讫时间，进而有效保障预算执行的及时性。

（五）转移支付改革将不断深化

转移支付制度改革是深化财税体制改革的重要任务，是建立现代财政制度的重要内容，是确保中央宏观调控政策和民生保障措施落实的有效手段。按照党中央、全国人大、国务院有关要求，财政部将会同有关部门认真贯彻落实预算法，结合全国人大有关决议和审计提出的整改要求，进一步推进转移支付制度改革，坚持以问题为导向，坚持以事权属性为遵循，将转移支付改革同中央与地方财政事权和支出责任划分改革相衔接，同绩效评价、预算公开、问责机制等制度建设相结合，从根本上解决转移支付与财政事权和支出责任不相匹配，转移支付交叉重叠、退出难、资金使用效益不高等问题，逐步形成一套定位清晰、规模适度、结构合理的转移支付体系和分配科学、使用规范、注重绩效、公开透明、监管严格的资金管理机制，更好发挥转移支付的职能作用，提高转移支付资金使用效益。

1.促进转移支付与财政事权和支出责任划分相适应

根据事权属性，对于属于中央事权的，要将转移支付上划转列为中央本级支出，由中央单位直接承担；对于属于地方事权的，原则上由地方承担支出责任，相应取消专项转移支付。

2.加大转移支付资金统筹力度。

一是针对当前基层财政尤其是能源资源型地区财政困难，要加大均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、阶段性财力补助、产粮大县奖励资金、农村综合改革转移支付等一般性转移支付的统筹力度，兜住“保工资、保运转、保基本民生”的底线，保证基层财政正常运行。在此基础上，要逐步提高均衡性转移支付在一般性转移支付中的比重。二是全面盘活转移支付结转资金，及时收回闲置沉淀资金，统筹安排用于稳增长、补短板、保基本民生等领域。三是按照党的十八届三中全会决定要求，研究推进取消重点支出挂钩事项，增强财政统筹能力，保障重点支出需要。四是贯彻落实《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发[2016]22号），加大贫困县财政涉农资金统筹整合使用力度，促进脱贫攻坚任务按期完成。

3.进一步清理整合专项转移支付

按照全国人大有关决议和审计的要求，专门制订清理整合规范专项转移支付方案。一是进一步适当压减专项转移支付数量，继续取消政策到期、预定目标实现、绩效低下的专项，逐步取消竞争性领域和以收定支专项。二是大幅度减少专项转移支付下不同支出方向的数量，同时探索建立“大专项+工作任务清单”机制，推动同一专项下的不同支出方向资金的统筹使用，中央部门主要通过制定任务清单方式进行指导，将项目审批权下放地方，从根本上推进专项转移支付的实质性整合。三是进一步优化中央基建投资结构，优先用于全局性、基础性、战略性的重大项目，重点投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目。

4.逐步取消竞争性领域专项

按照党的十八届三中全会决定提出的“逐步取消竞争性领域专项”的要求以及预算法关于“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”的规定，着力规范竞争性领域专项，积极探索实行“由补变投”的方式，采取政府投资基金等市场化运作模式支持产业发展，并适度控制资金规模。

5.建立健全专项转移支付设立、定期评估和退出机制

一是严格专项设立条件，新设专项必须以法律、行政法规或国务院规定为依据、符合中央与地方财政事权划分改革要求、符合政府职能转变和市场化改革方向，并明确政策目?恕⑹凳┢谙蕖⑼顺龌?制等内容，按程序报国务院审批。二是研究建立常态化的评估退出机制，根据评估结果对专项进行完善，该退出的退出，该调整的调整，该压减的压减。

6.不断强化转移支付管理

对采取项目法分配的转移支付，要积极推动实施三年滚动规划管理，加强项目库管理，做到资金与项目同步下达。要继续做好转移支付预算公开，进一步细化公开内容，完善集中公开平台，以信息公开倒逼转移支付管理水平提高。要加强绩效评价结果应用，将专项转移支付绩效目标设定同当年预算安排相结合，将各地区绩效评价结果同以后资金分配相结合。要进一步加强转移支付监管，推动建立追究问责机制，解决转移支付资金管理“最后一公里”问题。

7.推动地方完善财政转移支付制度

要指导地方完善省以下财政管理体制，清理整合省级专项转移支付，优化转移支付结构，加大资金统筹和对下转移支付力度，提高基层财政保障水平；要督促地方尽早提前下达转移支付预算并将其编入当年财政预算，提高预算编制的完整性；要推动地方进一步盘活财政存量资金，加大转移支付公开和绩效评价工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。

最后，需要指出的是，深化转移支付制度改革还迫切需要加快政府职能转变和深化财政体制改革。要进一步深化“放管服”改革，理顺政府和市场、政府与社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；要加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，理顺中央与地方之间的关系，充分调动中央和地方两个方面的积极性；要在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，加快地方税体系建设，进一步推进中央和地方收入划分改革，从根本上为深化转移支付改革奠定基础和创造条件。

第三篇：解读我国2017政府预算

解读我国2017政府预算

预算报告是国家的“账本”，是我们了解国家的钱从哪来、到哪去的“窗口”。2017年我国的预算报告相较于去年，在内容与形式上更加简短精炼、重点突出、主线明确、内容翔实、富有新意。

2017年，我国经济发展向好的基本面没有改变，但经济稳定运行仍面临很多困难和挑战，国际环境不确定不稳定因素增多，国内经济结构性矛盾突出，经济增长内生动力不足等。综合考虑国内外形势，今年的财政政策要更加积极有效，主要体现在继续实施减税降费政策和继续扩大支出规模这两个方面。减税降费，就是减轻企业和个人的负担，促进企业发展。扩大支出规模，体现了改革的意图，支持社会经济发展的重点环节和关键领域，比如民生领域、供给侧结构性改革等。

根据预算报告，减税降费再扩5500亿。其中全年再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元。减税方面的举措包括：扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围，年应纳税所得额上限由30万元提高到50万元；科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高到75%，千方百计使结构性减税力度和效应进一步显现。在降费方面，是全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金。二是取消或停征中央涉企行政事业性收费35项，收费项目再减少一半以上，保留的项目要尽可能降低收费标准。各地也要削减涉企行政事业性收费。三是减少政府定价的涉企经营性收费，清理取消行政审批中介服务违规收费，推动降低金融、铁路货运等领域涉企经营性收费，加强对市场调节类经营服务性收费的监管。四是继续适当降低“五险一金”有关缴费比例。在支持实施减税降费的同时，要确保财政支出强度不减且实际规模扩大。新增财力以及调整存量腾出的资金，优先用于支持推进供给侧结构性改革、适度扩大有效需求，加大对基本民生保障和扶贫、农业、教育、生态文明建设等重点领域的投入，使财力进一步向困难地区和基层倾斜。中央本级预算从严从紧控制，更多节省资金转移支付地方支持民生。各部门支出有保有压，严格控制人员经费和一般性支出，部门项目预算安排追踪问效，“有多少钱办多少事”，没达到绩效目标的压减资金。盘活部门存量资金，长期不用的资金一律收回统筹用于急需，防止资金闲置浪费，以确保“人民过上好日子”。

而扩大支出的方法一是增加赤字，拟安排3%的赤字率。二是增加地方政府的专项债券。三是盘活财政存量资金。四是加大政府性基金预算、国有资本经营预算的统筹使用。根据财政预算，今年赤字率与去年保持不变，为3%，财政赤字2.38万亿元，比去年增加2000亿元。其中，中央财政赤字1.55万亿元，地方财政赤字8300亿元。安排地方专项债券8000亿元，继续发行地方政府置换债券。2017年主要支出包括了以下几个方面：教育、科技、社会保障和就业、医疗卫生、扶贫、农业林业水利、生态环保、住房保障、文化体育、国防方面、支持困难地区财政运转和基本民生兜底、中央基建投资和压减一般性支出方面。中央基建投资方面。根据预算报告，2017年全国财政支出占比，教育、社保、医疗卫生毫无悬念地成为“前三名”，尽显民生情怀。预算报告提出，2017年全国财政教育支出预算为2.94万亿元，占总支出的15.1%，成为财政第一大支出。此外，预算报告还提出，2017年提高博士研究生国家助学金补助标准，加快推进教育脱贫攻坚。在社会保障和就业方面，适当提高退休人员基本养老金标准，建立基本养老金合理调整机制。加大统筹社会救助资源力度，科学合理确定城乡最低生活保障标准。实施更加积极的就业政策，健全就业创业政策措施，着力促进重点群体就业，研究建立终身职业技能培训制度。在医疗卫生方面，健全基本医保稳定可持续筹资和报销比例调整机制，坚持适度保障原则，更加注重保大病。将城乡居民基本医疗保险财政补助和个人缴费标准均提高30元，分别达到每人每年450元和180元。

除了减税降费和扩大支出规模以外，还要提高财政支出的有效性和精准度，改变目前支出结构固化的格局，不能只增不减，必须有增有减，把钱用在“刀刃上”。同时，必须加强财政管理，尤其是财政资金的使用管理，注重资金的绩效，减少和避免资金浪费的现象。

2017年我国收入预计和支出安排情况如下：在一般公共预算当中：中央一般公共预算收入78612亿元，比2016年执行数同口径增长3.8%。加上从中央预算稳定调节基金调入1350亿元，从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入283亿元，收入总量为80245亿元。中央一般公共预算支出95745亿元，增长6.1%。收支总量相抵，中央财政赤字15500亿元，比2016年增加1500亿元。中央财政国债余额限额141408.35亿元。中央预算稳定调节基金余额1328.06亿元。而地方一般公共预算本级收入90018亿元，增长6%。加上中央对地方税收返还和转移支付收入65650亿元、地方财政调入资金800亿元，地方一般公共预算收入总量为156468亿元。地方一般公共预算支出164768亿元，比上年执行数增长6.2%。地方财政赤字8300亿元，比2016年增加500亿元，通过发行地方政府一般债券弥补。地方政府一般债务余额限额115489.22亿元。总中央和地方预算，全国一般公共预算收入168630亿元，增长5%。加上调入资金2433亿元，收入总量为171063亿元。全国一般公共预算支出194863亿元，比上年执行数增长6.5%。赤字23800亿元，比2016年增加2000亿元。在政府性基金中，全国政府性基金收入47174.66亿元，增长3.6%。加上上年结转收入298.5亿元和地方政府专项债务收入8000亿元，全国政府性基金相关收入总量为55473.16亿元。全国政府性基金相关支出55473.16亿元，增长21.3%。在国有资本经营预算中，全国国有资本经营预算收入2338.3亿元，下降10.1%。加上上年结转收入128.03亿元，全国国有资本经营预算收入总量为2466.33亿元。全国国有资本经营预算支出1961.33亿元，下降9.7%。在社会保险基金预算中，全国社会保险基金收入51786.72亿元，增长7.3%。其中，保险费收入36907.98亿元，财政补贴收入12595.97亿元。全国社会保险基金支出48450.5亿元，增长10.3%。本年收支结余3336.22亿元，年末滚存结余66630.89亿元。

要切实做好2017年财政改革发展工作，就必须做到以下五点：1.加强和改善财政宏观调控，促进实现经济增长预期目标。2.深入推进财税体制改革，加快建立现代财政制度。3.加强预算执行管理，确保完成预算任务。4.进一步强化财政管理，保障财政资金安全、规范、高效使用。5.加强地方政府性债务管理，有效防范财政风险。

根据面临的财政经济形势，2017年预算编制和财政工作的指导思想是：在以习近平同志为核心的党中央领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，牢固树立和贯彻落实新发展理念，适应把握引领经济发展新常态，坚持以提高发展质量和效益为中心，坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策思路，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求，加强预期引导，深化创新驱动，财政政策要更加积极有效，大力实施减税降费政策，深入推进财税体制改革，着力构建现代财政制度，进一步树立过紧日子的思想，加大财政支出优化整合力度，保障重点领域支出，统筹盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益，严格贯彻预算法，提升依法理财水平，加强地方政府性债务管理，积极防范化解财政风险，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。

为贯彻上述指导思想，政府制定了以下原则：第一，大力实施减税降费政策。第二，深入推进财税体制改革。第三，继续调整优化支出结构。第四，统筹盘活财政存量资金。第五，积极防范化解财政风险。国家各机关部门必须认真贯彻实施这些指导思想和原则，以最大力度发挥2017年政府预算的作用，保持收支的合理性；在收支上反映政府活动的范围与方向；加大财政资金的统筹力度，确保各项资金花在“刀刃”上，花在人民身上，增强人民参与对国家事务的管理；也有利于政府活动的有序进行。

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2017年12月19日星期二

第四篇：浅析政府预算会计制度改革-论文

浅析政府预算会计制度改革

[摘 要]建国以来，我国预算会计制度随着不同时期经济体制的改革经历了几次重大变革。为适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的需要，财政部于1997年制订并发布了《财政总预算会计制度》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》，1998年又发布了《行政单位会计制度》，从而构建起我国预算会计制度的基本框架，经过十几年的运行，这些制度在政府预算中起到了很大的作用，保障和推动了我国政府预算的改革。但是随着经济全球化进程不断加深，国际财务报告准则相趋同的大趋势下，我国应适时改革政府预算会计的收付实现制，逐步过渡到权责发生制。本文针对我国预算会计的现状，提出存在的问题，并结合我国的国情提出改革的措施，服务当前政府预算改革的需要。

[关键词]政府预算现状；政府预算改革思路；政府预算改革措施

当前，在全球经济市场化、国际化、不断提高的大背景下，我国预算改革已经进入关键阶段，改革的重点要求政府建立公共透明的预算制度，政府预算提供完整、公正、全面、反映财务收支状况的财务报告。要求政府预算报告和国际财务报告准则相趋同。我国应适时改革政府预算会计的收付实现制，逐步过渡到权责发生制。

一、现行收付实现制下的政府预算会计存在的问题。

收付实现制是以收到或支付现金作为确认收入和费用的依据。这种核算方式主要特征就是以当年的现金收付为基础确认收支。当年预算收入是以实际收到的收入来确认，当年预算支出按实际支出来确认，这种核算方法已经不适应我国当前经济和财政改革的需要。主要表现在：

（一）不能全面、客观的反应政府资产状况。

政府部门增加的资产不管是流动资产还是固定资产，不管其使用年限都列入当年支出，同时，增加固定资产和固定基金。固定资产在使用期内保持原值不变。不提取折旧，也不进行成本核算。除非固定资产进行清理，资产价值才能反映在账面上，不利于国有资产的管理。再如，政府用结余资金购买国债按取得时的实际成本入账，除非到期或卖出，其债券收益不在账面反映，不能体现其公允价值，造成政府财务报告不能全面、客观的反映政府资产的现状。

（二）不能全面反应映政府的负债。

随着我国经济发展的不断深入，政府负债问题越来越突出，以收付实现制为基础的预算会计，财务报告上只能反映实际现金支出的部分，尚未用现金支付的政府债务，财务报告则不能反应。造成当期实际已经发生数和财务报告反应数不相符，造成现任政府办超政府财力的“政绩工程”，“形象工程”，致使政府的负债得不到及时的反映，形成欠发工资、粮食亏损挂账，社保基金缺口等政府债务的延续。

（三）政府财务会计报告失真，不能全面反映政府财务收支状况，造成政府决策失误。

由于收付实现制按收付款项的时间作为记账的依据势必造成权利和义务不同步、往往形成当年要承担的支出，没有在当年支出中体现。当年已实现的其它收入，没有在当年其它收入中体现如：利息支出，政府支付的社保金。一方面虚增了可支配财力，另一方面，政府待支付款项没有在账面显现，再如，有价证券及银行利息收入，都与账面反映不同步。这种情况往往给决策者提供不实的会计信息，造成政府决策失误。

（四）预算会计核算的一般原则难以保证

收付实现制是以现金收付为核算的标准，不是根据业务发生的实际情况进行应收应付的，因此，造成收付实现制核算下的政府预算提供的财务数据缺乏充分的可比性。不同部门会计指标相互可比性较差，造成政府部门业绩不明，不利于提高政府效率，其核算真实性、有用性、及时性、清晰性得不到保证。

（五）不适应当前预算改革的需要。

目前，我国预算管理改革不断深入，部门预算编制改革，政府采购，国库集中支付等制度相继出台，这些新举措有力的保障推动了预算改革，同时，也需要相应的会计制度配套。但是由于收付实现制本身的局限，带来了一些急需解决的问题。如：部门预算改革需按部门分项目核算，如果一些项目当年无法支出，按收付实现制就形成当年结余，造成财政结余资金虚增。同样政府采购，如果采购和支款时间不一，一方面资产增加，而另一方面账面没有反映增加的负债，导致账实不符。不适应当前建立公共透明的政府预算体制的改革要求。

二、政府预算会计改革的思路和相应的措施建议。

（一）改革思路

为适应社会主义市场经济，发展和建立公共透明和世界接轨的政府预算制度，是我国预算管理制度改革的重点，而政府会计改革的基本思路应是在收付实现制的基础上适时引入权责发生制。权责发生制是指在确认收入和费用时按权责是否发生来确认，而不论款项是否收付。权责发生制与收付实现制相比，有利于准确确定收入和费用的归属期，有利于收入和费用的配比。有利于客观填报财务报表。有利于建立公共透明和世界接轨的政府预算会计制度。

（二）改革措施建议。

1、尽快修改、完善预算法，政府预算适时引入权责发生制尤为重要

在市场经济体制下，市场在资源配置中发挥基础性作用，政府更多的是执行社会管理者的职能，政府财政收入主要来源于多种所有制形成的企业和广大居民依法缴纳的税款。企业和居民作为财政收入的主要提供者，在依法纳税的同时，必然要求政府担负起提供公共物品和服务的责任。为企业营造良好的市场环境，为居民个人提供更好的公共服务，监督政府用纳税人的钱提供的公共服务是否合理有效，是否节约，是否能谋求最大化的福利。政府财政活动是否真实客观。势必要求政府预算提供正确、及时、完整、反映财务收支状况的财务报告。因此，我国应尽快修改、完善预算法，国家预算适时引入权责发生制是十分必要的。笔者认为引入权责发生制应从以下几个方面进行：

（1）对固定资产提取折旧，进行成本核算。

（2）政府的预算收入应当与企业的应付税金相互协调。

（3）预算支出应采用应计制。

（4）政府工资制度应引入成本核算制度。

（5）对于政府部门与企业的共性业务，可直接采用企业会准则执行，并就政府部门如何应用这些准则作出必要解释。

（6）对现行会计准测中个别准则，不适合政府部门业务活动特点的规定，进行补充、调整和说明。

（7）尽快研究出台权责发生制下的政府预算财务报告编制方法。正确、及时、完整的向纳锐人提供财务信息报告，以便他们对政府预算执行的监督。

2、政府预算改革与我国政府预算形式改革同步

长期以来计划经济体制下，我国的政府预算都采用的是单一式预算的形式，在这种形式下只有一种预算形式即政府的公共财政预算。随着我国市场经济的不断深化发展，单一的政府预算形式产生的问题越来越多，必须尽快实行复式预算，建立

一个由政府公共预算和国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算组成的新的复式预算体制，以适应政府预算改革在收付实现制的基础上适时引入权责发生制的需要。

3、政府预算改革应与我国国家预算发展状况相适应。

现在，我国正处于社会主义初级阶段，我国预算会计财务报告的重心是预算执行结果，目前，能提供的也就是预算执行结果。对于政府负债，准确核定的地方可用财力，需另外计算统计，财务报告没能体现政府预算管理的业绩和政府的工作效率，不能全口径反映预算结果。未能对或有负债实施有效监控，鉴于目前的政府预算的状况，国家预算必须适时引入权责发生制，全面、客观的反映政府预算执行情况。另外，我国已加入了WTO，与国际间接触不断增加。政府部门也不例外，只有逐步实行权责发生制，相互间财政收支数量才有可比性，才能与世界接轨。由此可见，我国政府会计改革应结合本国国情，考虑本国政府部门业务特点，循序渐进的推进。

4、政府预算改革应借鉴国际先进经验，为政府财务报告国际趋同做准备

在全球经济市场化、国际化、不断提高的大背景下，英国、新西兰、澳大利亚、美国、加拿大等西方国家近年来所执行的政府会计改革都是由传统的收付实现制会计逐步转向权责发生制过渡的基本趋势，以达到提高财政透明度，按照国际通行标准提供政府会计信息。以英国为例，2001～2002年财政，英国首次在中央政府部门预算中采用权责发生制。2008年4月1日起英国中央政府开始以国际财务报告准则为基础编制预算和财务报告。目前，各国在进行公共部门会计改革中参考和借鉴的国际会计标准主要有国际公共部门会计准则委员会制定的国际公共部门准则和国际会计准则理事会制定的国际财务报告准则，我国进行政府会计改革，也应对国际公共部门会计准则，国际财务报告准则等国际会计标准进行深入研究，借鉴其中的可取部分加以利用，为政府财务报告国际趋同做准备。

5、政府会计改革应当稳步推行

近几年来，我国财政管理制度进行了重大改革，使财政工作进一步规范、公开和透明，有利于财政，财务信息的正确反映，有利于政府对经济的决策。如建立科学规范的部门预算制度，推行国库单一帐户体系，实行政府采购制度，改进会计核算和报告体系等。这些措施的出台，有力的推动了改革的进程，鉴于目前政府预算由收付实现制向权责发生制过渡要经历一定的过程，需要我国政府组织专家学者进行深入研究，选择世界各国先进经验加以借鉴和吸收，我国只有适时研究出台国家预算改革方案，选择性的在不同范围，不同层次的政府机构内引入权责发生制进行试点，待积累了经验后，再全面扩广，只有这样国家预算才能使财政工作进一步规范、进一步公开、透明，财政信息，才有利于政府对经济的决策和财务风险的防范。为适应新的改革需要、完善和改进预算会计制度适时采用权责发生制，具有现实指导意义。

其意义有四：

（1）正确、及时、完整反映政府财政会计信息，适应财政改革需要。

（2）有效制止政府不利行为，使各种政府债务公开化，透明化、对各级政府部门具有一定的约束力，防止超财力上“形象工程”、“政绩工程”，对财政风险起到预防作用。

（3）为政府建立绩效评价体系提供平台，有利于政府效率的不断提高。

（4）有利于国际财务报告相趋同，和世界接轨。

参考文献：

1、财政部会计资格评价中心，经济科学出版社，中级会计实务，2008年。

2、张娟、黄贇 经济科学出版社，财务会计.综合版.2008.年第08期。

第五篇：我国预算超收管理探讨

我国预算超收管理探讨

摘要：近年来，我国预算超收收入问题日益突出。本文结合我国预算超收现状，提出在预算超收管理的全阶段，即编制、执行和决算与监督阶段加强预算管理，针对这些方面，在技术、制度、法律方面提出相关建议。

关键词：预算超收；预算超收编制；预算超收监督

近年来，随着我国公共预算改革的日趋深化，预算执行过程中的超收超支日益严重。截至20世纪末，我国的预算超收收入已经突破600亿，巨额的财政超收收入如何管理、如何从源头控制我国的预算超收情况日益引起人们的关注。

一、我国预算超收现状

（一）日益扩大的超收规模

进入20世纪以来，我国财政超收规模日益增大。从总量上观察，近10年，伴随着我国预算收入的增长，我国预算超收收入从2002年的888.81亿元增长到2011年的14020.10亿元，绝对值增长了13131.29亿元。为了更好地衡量我国每年预算收入的超收情况，我们使用超收率这一指标，超收率=（决算收入-预算收入）/预算收入*100%，这一指标能够衡量我国每年决算收入相比预算收入的偏离情况，相对比率越高，偏差值越大。如下表所示，我国的预算收入的超收率在2007年达到顶峰，为16.43%。这一数字表明，我国在2007年预算收入执行过程中可能存在一定偏差，低估了全年的收入，如果按照年初的预算来分配财政资金，当年预算会产生大额冗余，从而影响政府资金使用效率。

另外，从宏观角度，预算资金是政府掌握的经济资源，是政府资源再分配的资金池，而超收收入由于一开始并未被纳入政府资金计划，很容易形成管理与使用上的“停滞感”，没有发挥预算资金应有的经济职能。其所占GDP比重越大，表明政府可能未能有效行使职能的可能性越高，即资源再分配对宏观经济正面影响越低。通过超收收入与GDP的比率我们能够观察到每年政府使用超收收入的情况，这一比率与超收率比率趋势是一致的。2011年这一比率达到巅峰，为2.97%，这意味着当年我国未纳入规划的预算资金占全年GDP的2.97%，未能事先规划的资金收入所占经济总量的比例如此之高从一个侧面反映了我国预算超收收入规模之大及管理的必要性。

（二）我国超收预算管理现状

对于我国财政超收收入的管理，2006年《监督法》中规定各级人大及常委会需要重点审查预算超收收入的安排和使用情况。2007年是监督法开始实施的第一年，全国人大常委会依法加大了对超收收入安排和使用情况的监督。2008年，中央进一步改革了财政超收收入的使用办法，提出对于预算的超收收入，除必要支出以外，原则上不再追加具体支出，都列入中央预算稳定调节基金，转到以后预算安排使用。此规定能够规范各级政府超收收入的审批使用，提高财政资金使用效率。由于这一稳定调节基金被纳入预算管理，需接受人大及人民群众的监督，一定程度上增强了预算的约束力，缓解了超收收入监督不足的现状。然而，我国政府对超收收入的管理仍然仅仅局限在事中、事后管理，并没有从预算的全阶段对超收收入进行管理。

二、我国预算超收管理的全阶段管理

预算超收的全阶段管理是指对从预算编制到预算执行直到最后的预算完成及监督的全过程进行管理

（一）预算编制阶段对我国预算超收收入的管理

预算编制阶段对我国预算超收入管理的意义在于通过精确地预算编制准确预测我国预算收入，从而将我国未纳入资金规划的预算超收收入发生的可能性降至最低。管理我国预算编制主要从两个角度考虑，即编制预算收入的技术方法的合理性与预算编制所依赖的信息的准确性。

通常情况下，预算收入的预测方法包括基数法、系数法、比例法等。我国采用的是基数法的收入预测方式，同时参照经济增长率及下税收计划。这一方法最重要的参数即经济增长率。当经济增长率较高时，财政收入增长也较快，这时编制的预算收入总金额较大。实际经济增长与财政收入实际增长之间的联系具有不确定性。这种不确定性来源于影响因素的参数不确定。其中，通货膨胀率与经济周期的实际变动直接影响预测的经济增长率，同时又受某些超常规的财政收入增长因素的影响，如2007年股市大热带来的印花税的超额增长对经济增长与财政收入增长关联度产生的冲击性。现阶段，我国需改善编制预算技术，尽可能地明确各个变量之间的相关度，从技术上加强预算收入编制的准确度。

另外，下一预算编制也会受到税收计划的影响。税收的重要目的就是保证国家财政职能所需的资金能够得到满足。这就需要我国各级政府及时上报可能发生的财政赤字，以为下一的税收征收计划提供借鉴。而现阶段，《中华人民共和国预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编，不列赤字”，于是地方政府在编制预算时，即使实际计算的结果是收人小于支出，也必须通过技术处理将预算平衡。这样直接影响了我国预算编制信息基础的准确性。此外，由于我国对超收收入管理存在漏洞，各个地方政府对于超收收入有自由裁量权，因此会倾向于压低收入预算，以获取名义上的超收资金自由支配。尽管我国政府建立了中央预算稳定调节资金，但是仅仅是将一部分结余超收资金划拨，仍然有相当一部分超收收入处于“自由状态”，这也使地方政府提供预算信息产生了尽力扩大自由裁量权的动机，影响预算信息质量。因此，如何从立法上增强我国预算信息的准确度也需要探索。

（二）预算执行阶段对我国超收收入的管理

预算执行环节对于预算超收的影响主要是税收征管环节。和预算收入预测不准确产生的超收收入部分对比，征收环节的超收收入动机更为主观。首先，我国税收机关长期处于压力型的政绩评价体系中，下级税务部门为提高业绩，普遍追求超额完成税收计划。甚至有些地区会制定超收奖励规定，这样县、市、省甚至全国层面，超收规模就不断被放大。近年来，我国税收征管率不断上升，表明我国的税收征收水平不断提高，这也为政府不断增长的超收收入提供了行政基础。实际上，预算超收收入如果来自于合法征收环节，我们可以理解为只是将预测环节的不准确性转化为实际的不准确，即合理征收了未被预测到的超收收入。但是在当前环境下，由于政府存在超收动机，不合理的税收征收使得本来就膨胀的超收收入更具扩散性，同时也会损伤经济主体的纳税积极性，最终损伤国民经济。

（三）决算及事后监督阶段对超收收入的管理

正如前文所说，我国现阶段超收预算管理体系仍集中在这一阶段。人大对于预算的监管当然需要包括对预算收入的监管，但事实上，由于预算超收只能在决算阶段反映，预算超收已经产生，下一年的预算又不包括上年的超收金额，人大的监管职能停留在事后阶段。中央预算稳定调节基金只是充当了超收资金预算资金池的作用，真正对于每一笔预算超收收入的信息的披露与监督并未建立。

三、建议

关于我国预算超收收入的全阶段管理建议，本文主要是从技术、制度与法律三个角度分析。

（一）完善技术方法，加强预算收入的预测准确性

预算编制过程中涉及大量复杂的技术方法，包括指标、模型等，需要通过改进技术和方法来提高预测的精确度。首先应对现阶段的预算编制方法进行调整 使得GDP增长预期和税收计划更贴近现实水平。同时，考虑各种变量的冲击，如在在预算编制过程中可以适当地纳人超常规因素指标，进行权重计算。同时，对于通货膨胀与经济周期这类直接影响经济增长与财政收入增长的变量，我们需要系统性地研究其相关性，建立完整的数据分析系统，尽可能准确地预测我国预算收入。

（二）提高预算信息准确度，建立合理的税收计划

首先，要加强制度管理，使地方政府提供准确的预算信息，将可能的赤字准确反映。此外，有效控制地方政府的自由裁量权，减少其在提供预算信息时低估收入的动机。这就需要上级或中央政府加强制度改革，建立自身对于预算尤其是超收预算的追踪与监督机制，在事中与事后不间断进行控制，最终保障每一年预算基础信息的准确度。

其次，要改变现有的政绩考核体制，适当弱化“增收”的考核比重，可增加每年的征收实际情况与年初预算匹配度的考核。当然，这并不是否定征收工作对于税收机关的重要性，而是强调预算与税收征收的联系，强调税收机关征收税收的合理性与合法性。

（三）加强立法监督，改善预算超收收入法制管理现状

预算管理的最高层级是法律规范，对于当前我国预算中存在的诸多问题，包括本文讨论的执行中的超收超支现象最后都应该上升到法律的高度去探讨。例如，《预算法》关于地方政府不列赤字的规定是预算收人客观误差的重要来源之一，这种硬性约束是否应该适当修改了。此外，目前我国预算的法律层级还较低，由此产生的种种不规范行为加剧了超收超支的形成。为此，应该提升立法层级，建立完善的收人预测法律机制；应该加强人大对于预算的审查和监督力度，包括落实监督法，完善对超收的事前和事后监督等措施。

对预算超收收入的管理并不是以消除预算收入为目的，而应减少没有纳入资金计划的收入，以提高财政资金的利用效率。对于预算超收收入的存在，最重要的不是他的规模，而是超收收入的来源是否合理、超收收入的使用是否合规、超收收入的信息披露是否完整准确及是否存在对这一系列问题的监督机制。通过对预算超收收入全阶段的管理，希望政府能够提高现阶段对预算超收收入的管理水平，发挥财政资金的效用。

参考文献：

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