浅谈公共财政与预算管理制度改革1

第一篇：浅谈公共财政与预算管理制度改革1

浅谈公共财政与预算管理制度改革

一、关于公共财政的基本认识

公共财政的概念是在最近几年才引起人们广泛注意的。较早时，从领导层的角度提出来是在1994年前后，当时担任财政部常务副部长的项怀诚同志在一次财政改革的电视讲座里，明确提出了“公共财政”这个概念。1998年上半年，项怀诚同志由国家税务总局局长转任财政部长后，又强调了这个概念。1998 年12 月15日在全国财政工作会议上，国务院副总理李岚清同志在讲话中提出积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架的思路，同时还提出了四项原则：第一，把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的管好，不该管的不要管；第二，要依法促进公平分配；第三，充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控，并做好转移支付工作；第四，要调节市场配臵资源偏差，体现国家的产业政策，同时对国有企业实行间接管理，做好国有资源管理工作。

公共财政这一概念是在转变政府职能，深化改革、促进发展这个大的战略背景下，由决策层提出来的，其意义是十分重大的。从我国现实出发，在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，需要这样一个财政职能和财政形态调整的基本导向。

二、公共财政建立与现行预算制度改革的必要性

1、公共财政是适应市场经济体制的一种财政运行模式

1在完全竞争的假设条件下,市场经济体制是一种具有帕累托效率的资源配置方式,但现实中的市场制度并不具备完全的条件。因此,现实中必然出现“市场失灵”。公共产品具有非竞争性和非排他性的特征,经济行为主体在从事经济活动中存在外部性约束、市场信息不对称、经济行为的有限理性和垄断的不断产生等,使市场失效成为一种常态。所以,需要引入政府这一居于市场之上的、带有权威性和强制性的公共部门对市场行为进行宏观调控,以实现经济的稳定运行和公平分配。财政作为国家参与经济活动的方式,在市场经济条件下,也被赋予了特定的职能———公共财政职能。公共财政是国家以社会和经济管理者身份从市场取得收入,并将这些收入用于政府的公共活动支出,为社会提供公共产品、公共服务,以充分保证国家机器正常运转、保障国家安全、维护社会秩序、实现经济的稳定发展的一种财政运行模式。这也是当前西方发达市场经济国家普遍采取的制度模式。

因此,现行市场经济体制的特点、公共财政的运行方式及西方发达市场经济国家的建设经验从理论和现实两个层面告诉我们:公共财政是适应市场经济要求的财政模式。所以,随着我国建设有中国特色社会主义市场经济体制改革的不断推进,我们必须建立、完善公共财政体制。只有这样才能从根本上解决政府职能的“错位”问题,从而为经济体制改革扫清障碍,铺平道路。

2、公共财政建立的核心是公共预算机制的建立预算是公共财政的运行机制,它不仅是财政的收支计划,更重要的是它体现着政府宏观调控政策,反映政府资源配制的方向,同时,也保证财政没着符合公共利益的方向发展。(1)预算体

现财政的调控。在市场经济下,民间部门的资源配臵靠市场价格机制实现,而民间部门与政府部门及政府部门内部的资源分配则依靠预算来实现。预算首先决定整个资源在政府部门和民间部门的分配比例,然后,根据政府所占的比重决定资源在内部各部门的分配。其中,财政预算通过对收支规模的调整以影响总供求,从而实现经济总量的平衡;通过调整预算支出结构实现经济结构的合理发展。因此,没有科学的预算,政府的政策就不可能准确无误地作用于经济生活,宏观调控也不可能很好地发挥对经济的导向作用。

(2)预算是公众监督政府财政活动的机制。财政依据政治权力进行资源配臵,为公众服务,其成本和效用都是外在的。在这种情况下,政府的经济活动如果得不到有效地监督和约束,就很有可能导致腐败。因此,广大的纳税人必然要求建立一种强有效的机制,以保证公共资金能基于民众的利益合理、高效地使用。预算正是这样一种机制:它必须经过权力机关的审核才能生效,而且一经通过便具有法律效力,不随意更改;它的公开性更使最广大纳税人掌握政府的经济活动,从而实现了对政府的有效监督。

3、预算管理中存在的问题

政府在一个财政年度内基本的财政收支计划，一方面反映政府活动的范围和方向，另一方面又是政府实施其政策目标的重要工具。依法定程序审批后的预算，具有高度的法律效力和强大的约束力，任何部门不得随意变更。在我国要加强财政管理，就必须强化预算的权威性。

但是，由于种种原因，目前预算的权威性实际上远没有真正树立起来，更没有得到普遍的尊重。其中最突出的问题

是预算的编制和执行过于草率，预算和决算工作本末倒臵。再加上预算执行中人为的干扰因素太多，预算执行部门在整个一年中都得为预算变动做工作，特别是不得不一而再、再而三地追加预算，有些地方支出追加幅度相当于预算支出的30％，甚至更高，对原定的、具有法律效力的预算造成很大的冲击，使预算应有的权威性、严肃性和有效性大打折扣。多年来形成的这种重决算、轻预算的本末倒臵的做法，也是同国际上证明行之有效的经验背道而驰的。

三、公共财政导向下预算管理改革的基本建议

(一)预算编制改革

1、改革预算编制方法，实行部门预算。与以往的预算编制方法相比，部门预算更适应监督管理的需要。一是使预算编制的时间大为提前；二是一个部门形成一本预算；三是预算编制方式由以前的部门替下属单位代编，改为从基层单位逐级编制逐级汇总；四是预算批复方式从原来的由财政部各业务司（局）及有预算分配权的部门各自独立地向各部门批复改为由财政部预算司统一批复预算。

2、改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，推行零基预算。在部门收入预算中，根据经济发展状况，按收入类别逐项核定。对部门组织的行政性收费和其他预算外收入要核定到单位和项目。部门支出预算按资金用途的不同，类别核定，汇总而成。

3、扩大预算编制的范围，实行综合财政预算。综合财政预算收入包括预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外收入和其他收入；综合财政预算支出由财政按部门资金需求及财力情况，按个人、公用、事业发展的顺序和省定标准、定额核定。

4、改进编制程序，保证编制预算的准备期间，使预算编制更为科学合理。海南省实行的标准收入预算法，安徽省的预算加听证方法，四川省的复式预算制度等丰富了预算编制改革的内容，为下一步全面推行预算编制改革提供了一些有益的经验。

(二)完善政府采购制度

政府采购是指各级国家机关及实行预算管理的事业单位和社会团体，采取竞争、择优、公正、公平的形式使用财政预算内外资金等财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方法获取货物、工程和服务的行为。近年来，各地财政部门及中央有关部门参照国际惯例，按照国务院有关精神和财政部有关文件规定，积极开展政府采购试点工作，在制度建设、机构建设以及组织实施政府采购等方面做了大量的工作，取得了较为显著的成绩。

(三)改革财政资金缴拨方式，逐步建立国库集中收付制度

国库集中收付制度是与分散的国库收付制度相对的财政资金管理制度。这种制度具有三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由财政直接支付给商品和劳务的供应者；三是建立高效的预算执行机构，科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。在这一制度下，财政收支实现了规范管理，收入不能任意退库，支出得到事前监督，资金使用效益也明显提高。

(四)提高预算执行的严密性和严肃性

在新的财政改革中，要强调一个问题，即淡化决算、强化预算。可能以后决算就是一道审计旧档，而预算在各个具体项目的设臵上事先经过了专门委员会的充分讨论、体现了公众意愿，是极其严肃的，执行起来也就非常严格，甚至基本上不留弹性。另外，在今后的预算执行上存在一个趋势，即更多的单位和项目将只见数字不见钱。比如，单位需要的设备、办公用品及服务纳入以招标为基本方式的政府公开采购的渠道。通过政府公开招标采购物品的好处是一目了然的，它使预算支出减少了中间环节，增强了透明度和规范化，以竞争求得“价廉物美质优”，也可以最大限度地减少“吃回扣”和权钱交易等腐败行为的滋生。

实行单一国库集中收付制度后，在技术上也为实现预算的完整性提供了保证。从发展前景看，实现预算的完整性经历两个阶段，从“三而一”到“二而一”，即第一阶段预算外和预算内两概念仍保留，但制度外的，包括人们称之为“小金库”的财力将清理整顿，纳入预算外的轨道。再往前发展，预算外的财力在加强管理的过程中会逐渐规范化，随着条件进一步成熟，也会分步纳入预算内，这就是第二阶段，达到“二而一”，从而最终达到预算的完整性。

在预算执行方面存在一个需要逐步探索的领域，即预算执行中总不可避免地要进行修改和调整。如何强化这方面的管理，值得研究。我们在强化预算、淡化决算这个大前提下，做了种种严格界定后，还必须承认，预算里仍需留有一个机动的余地，过去体现为预备类，以后不管叫什么，总还会有一个相机决策的弹性区间。这个区间如何掌握，资金管理形式和决策程序如何设臵，还需进一步探讨。

第二篇：现代预算理念与中国政府预算管理制度改革

摘 要：现代预算理念是一种产出预算理念，它强调的不只是政府投入的过程，更重要的是这种投入所产生的结果，它十分重视效率。而我国现行预算管理制度却恰恰与现代预算理念存在着巨大的冲突，无法做到全面、准确地反映政府每年所占有、消耗的社会资源，这不利于我们对政府财政支出进行科学的绩效评价。因此，我们需要建立一种新型综合财政预算来解决这一问题。

关键词：现代预算理念；政府预算；新型综合财政预算；改革设想

现代意义的政府预算发展到今天，已经有一百多年的历史。自产生之日起，政府预算就成为备受公众、政治家和学者关注的、常新的“热点”，特别是经济学者对政府预算的研究，取得了大量的成果，极大地刺激了政府预算管理水平的提高。但时至今日，无论西方发达国家还是发展中国家都没有找到一种完美的政府预算管理制度，而且这种不完美甚至缺陷严重的情况在中国更是突出。预算作为政府宏观调控的重要手段，它与一国经济和社会发展是密切相关的。近年来，我国进行了各项政府预算改革，如综合财政预算、部门预算，成效是有的，但距离社会主义市场经济体制的要求还很远，因此，我们需要继续探索，采取有效手段不断完善我国政府预算管理制度。

一、现代预算理念下的政府预算剖析

传统预算理念认为，政府预算只是一个资源配置过程，它是通过公共选择这种非市场机制来完成资源配置的。实质上，这是一种投入预算理念，它的侧重点就在于预算资金的投入、分配、使用等过程，对预算资金的使用结果较为忽视，只管过程而不管结果。但按照现代预算理念，政府预算并不单单是一个投入的过程，而更重要的是预算投入所产生的结果，讲求效率，这实质上是一种产出预算理念。现代预算理念的变化，主要是因为： 在现代市场经济中，社会公众与政府之间的关系本质上是一种委托—代理关系，即社会公众委托政府为其提供公共产品或者服务，政府要履行这方面的责任就需要一定数量的社会资源来承担代理成本，这是政府为社会公众提供公共服务所形成的损耗，而这些社会资源就是政府通过税收、收费、国债等形式筹集到的现金流量（也即流量资产），以及由过去和当前筹集到的现金流量所形成的存量资产[ 1 ].其实，政府所掌握的这些社会资源从根本上来说是属于社会公众的，社会是政府财产的最终所有权者。因此，其在享受政府供的产品与服务的同时，也应该有权知晓政府所提供的公共产品或者服务在数量、质量和范围上是否满足其要求。也就是说，社会公众要求政府的代理行为必须是有效率的。而从经济学的角度看，预算其实就是政府进行代理行为即提供公共产品或者服务的一种体现，政府需要遵循社会公众的意志进行活动，那么，政府预算也就应该树立现代产出预算理念，将之建立在一种效率的基础上。这里所说的效率，也可以说是绩效，其实就是一个效益与成本之间的对比关系。效益越高，成本越小，则效率越高；反之，效益越低，成本越高，则效率越低。对于效益这个问题，它通常包括经济效益和社会效益两个部分，前者是可以用货币来直接衡量的，而后者是无法用货币来直接衡量的，它的高低不单受行为主体决策影响，还受各种复杂的外部环境所左右，这是较难控制和准确计量的。而政府预算作为一种非市场化的行为，它为社会公众提供的公共产品或者服务具有较强的外部性，一般来说，其产生的社会效益高于经济效益，在这种情况下，我们是无法准确衡量政府预算所产生的效益。对于成本，无论是市场行为还是市场性行为，一般都表现为流量资产和存量资产，这在我们当前技术条件之下，它们都是比较容易准确衡量的。因此，我们在对政府预算作绩效评价的时候，更为重视的就是一个成本问题，即在预期带来同等效益的前提下考虑所需要的成本数量[ 2 ].在这种情况下，能否准确、全面地核

算政府成本或花费就成为我们进行政府预算绩效评价的关键性问题了。一般地，我们要核算政府预算的成本，也就是核算财政支出的成本，主要是通过预算和决算所表现出来的结果来进行，它表现着政府的花费，预决算反映的情况真实与否直接关系到成本核算的结果，进而影响到绩效评价问题。因此，我们必须建立一种能够准确、全面反映政府所有花费情况（包括了政府所有流量资产和存量资产）的政府预算制度。

二、我国现行政府预算管理制度与现代预算理念的冲突

11法定政府预算

过去，我国预算法及其预算法实施条例将政府预算范围仅界定为税收收入、依据规定应当上缴的国有资产收益、专项收入和其他收入等，但在实际中还存在着大量的预算外资金。预算外资金是在我国改革开放过程中出现的一个范畴，是政府开始有意识地将原来纳入政府预算范围内的资金拿出一部分，不再列入政府预算，由地方、部门和企业事业单位按照国家规定范围筹集和使用的资金。当前，我国预算外资金规模迅速膨胀，与预算内资金的日益严重短缺形成了鲜明的对照。这种预算外资金的存在，在调动各地方、部门和企业事业单位的筹资积极性和维护其自身发展等方面的确起到了非常重要的作用，但同时也存在着很多问题：一是预算外资金的取得主要与各地方、部门和企业事业单位所掌握拥有的权力有关，权力越大，则可能获取的各种预算外资金就越多。由于各地方、部门和企业事业单位所拥有的权力存在极大的差异，因此，它们之间存在着财力分配的不公平问题。二是各地方、部门和企业事业单位为使自身财力得到最大的保证，它们往往以各种形式向社会公众任意收取预算外资金，甚至违法违规，这不但导致了预算外资金急剧膨胀，而且还加重了社会公众的负担。

为了克服这些问题，我国对预算范围进行了部分的调整，除把预算内资金纳入管理外，还把大量预算外资金统筹进来进行管理，具体包括两方面：一方面目前已经纳入我国政府预算范围（目前仅仅是在预算中列收列支）但没有明确法律规定的十三种政府性基金收支。另一方面，还有大量属于政府财政资金，应当纳入政府预算，但缺乏明确的法律依据，因而将它们作为预算外资金，只在形式上进入政府预算管理范围。这主要有：一是社会保障资金。社会保障资金是由政府强制执行，保障所有公民的基本生存权利，从而维护社会稳定的一项基本政策。这部分资金当然应当进入政府预算统一管理。目前，这部分资金虽然进入了政府预算范围，在政府预算中有所体现，但这部分资金只是在预算中“列收列支”，分散管理现象仍然没有得到根本的改善；二是政府性专用基金。目前，一部分专用基金已经纳入了政府预算，且只是在预算中列收列支，但还有很大一部分没有纳入政府预算。这项改革虽然在一定程度上控制预算外资金的过度膨胀，但还存在两个比较突出的问题：一个是专款专用性问题。由于政府财政资金的专款专用性容易滋生贪污、腐败，而且不利于资金的统筹使用，因此目前世界上绝大多数发达国家都不采取这一原则，而是把所有财政资金进行统筹安排，不指定资金的用途。我国当前存在大量预算外资金，并实行专款专用，这很难避免贪污、腐败和资金闲置浪费等问题。另一个是形成各部门利益格局问题。各地方、部门和企业事业单位财力分配不公平问题依然严重，部门所形成的既得利益格局十分突出。

21现行综合财政预算

我国在20世纪80年代中期开始编制出综合财政计划，实行综合财政预算，并一直实行至今，但它是没有法律效力的，它与具有法律效力的政府预算是同时并存的。所谓综合财政

预算，实质上就是财政预算内资金与预算外资金有机结合的总预算管理，即是对预算内和

预算外资金这两块资金的来源，数量、规模和支出的方向、结构、比例等进行总体的综合计划，形成一个完整的收支总预算，从而对资金进行全方位，全过程的统管，充分发挥综合财政预算的指导监督作用，确保预算内外资金统筹安排，综合平衡，有效地缓解财政收支矛盾。综合财政预算编制的基本原则是预算内外收支综合平衡，不列赤字；预算及其他资金安排的顺序为“吃饭”、“看病”、事业发展。可以说，综合财政预算是我国政府财政部门根据已经变化了的新的财政经济形势，所采取的一项旨在加强宏观调控为目的的、对国民经济运行过程中的资金流量进行监督管理的措施，它在一定程度上避免由专款专用所带来的各种问题和形成各部门之间的利益格局。行没有法律地位的综合财政预算，都存在着一个比较突出的问题，即他们所反映的只是政府所花费的资金流量，却没有包括政府的全部成本支出。当然，政府为社会公众提供公共产品或者服务，资金流量是一个重要的方面，它是政府进行代理行为所占有、消耗的主要社会资源。然而，政府在进行代理行为时，还占有、消耗了由过去投资形成的大量存量资产，例如行政单位所使用的办公楼、汽车等。当前，有些存量资产是由过去的流量资产所形成并在当年或者当期一次性在政府预算中反映，从理论上来说，这种做法是极其错误的。这是因为，这些存量资产是可以在一段较长的时间内所使用的，如办公楼就可以使用长达20年，但把它们安排在当年或者当期政府预算中一次性地反映出来，这必然会增加当年或当期的政府代理成本，那么，我们进行财政支出的绩效评价时，如果当年或当期安排的这些存量资产投资较多，则会得出该时期的财政支出绩效较差的结果；如果当年或当期安排的这些存量资产投资较少，但实际上使用了大量的存量资产，则会得出该时期的财政支出绩效较好的结果。因此，我国当前这种只反映资金流量的政府预算制度，无法准确核算政府当年所占有、消耗的所有社会资源，进而无法进行准确的财政支出绩效评价。

第三篇：预算改革与公共财政发展

预算改革与公共财政发展——美国预算制度及相关立法 许云霄北京大学经济学院财政学系

论文摘要：本文界定了美国联邦预算法的范围，回顾了美国联邦预算法发展的历史经历，并总结了其发展过程中的一些基本规律和特征。美国宪法建立了制定、执行和解释预算法案的基本政府构造和制度（国会、行政和法院三权分立），为很多后来颁布的预算法案提供了基础。美国联邦政府预算包括预算编制、预算审批和预算执行，这三个阶段分别涉及到不同的预算法案，复杂多变的预算法案是为解决各方权利分配以及如何制衡，以使公共财政资金得到更加合理有效的使用。关键词：预算法预算改革

政府预算作为政府行为的重要组成部分，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它不仅对政府的活动范围和行为有重要影响，也是政府调节经济发展的重要杠杆。预算是公共管理的核心。政府预算管理面对的就是公共资源“获取和使用”的问题。获取和使用公共资源正是政府区别于非政府的基本特征，也是政府开展活动、履行职责、实践使命的前提和基础。正是在这个意义上，政府预算管理构成了现代公共管理的核心和关键。没有良好的政府预算管理，就不可能有良好的公共管理。政府预算管理的法治化进程是政府预算管理水平提高的重要标志。《中华人民共和国预算法》自1994年3月22日全国人大代表大会第二次会议通过到现在已经有16年了，其修订工作于2004年3月22日正式启动。因此，在认清我国预算存在的问题和预算改革的环境的同时，广泛借鉴国际经验对于我们的改革是十分重要的。

一、美国预算法的作用范围 美国政府的预算书包括好几册，其中首先表明总统应根据资金需求的轻重缓急，对财政收入的分配提出建议。1921年《预算和会计法案》的规定，预算主要关注于预算，在中期财政框架的概念下，预算也包括预算后至少四年的内容以反映预算的长期影响。通常在每年的春季，也就是在总统向国会递交预算前至少9个月，即在财政开始前至少18个月，总统通过建立总的预算和财政政策指导方针来开始预算规划过程，基于这些指导方针，为了指导他们的预算提议的编制 [并与管理与预算办公室(OMB)第A-11号通知“预算估计的编制和递交”一致]，管理与预算办公室和联邦政府机构开始协商，为政府机构和他们管理的项目建立该财政和随后四年的具体政策方向和计划水平。在预算的编制中，总统、管理与预算办公室主任和总统行政办公室的其他官员频繁的就政策决定方面的问题不断地和其他政府机构的领导（如部长们）交换信息、建议和评估。在秋季刚开始时，政府机构向管理与预算办公室递交他们的预算申请，管理与预算办公室的预算分析家对它们进行评议并确定管理与预算办公室官员需要和政府机构进行讨论的问题。管理与预算办公室和政府机构能自己解决一些问题，剩下的问题则需要总统和白宫政务官员的介入。这个决策制定过程将在10月末结束。那时，预算制定进入了最后阶段，即预算细节数据的不断补充和预算文件的编制。规范总统预算的法律指定总统应该在1月的第一个星期一和2月的第一个星期一之间向国会递交10月1日开始的下个财政的预算。预算按惯例将于2月第一个星期一递交到国会，在下个财政开始前给国会八个月的时间审议预算。

国会考虑、批准、修改或者干脆不同意总统的预算提议。国会可以改变融资水平，删除项目或者增加总统没有提议的项目。国会在接到总统预算后不久就开始其预算审议工作。按照1974年《国会预算法案》建立的程序，国会要在完成对个别拨款的审批前决定预算总数。1974年法案要求参议院和众议院的常设专务委员会每年就其权限内的事务向预算委员会建议预算水平和报告立法规划。预算委员会提出共同预算决议。这个预算决议决定预算授权和收支水平的总量和它们在不同职能分类中的比例、预算赤字或盈余水平，和债务规模。国会预算时间表要求整个国会在每年的4月15日之前完成预算决议。因为共同决议不是法律，它不需要总统的批准，但是，在准备预算决议的过程中，国会会考虑总统的意见，那是因为与国会的预算分配配套的立法需要总统的正式批准。一旦国会正式批准了预算决议，它就将注意力转向颁布拨款法案和授权法案。拨款法案开始时由众议院发起。他们为大多的联邦项目提供预算授权。两院中的拨款委员会有拨款的权力，这两个委员会各分成多个子委员会后，各个子委员会举行听证会，并评价其权限下各个政府机构准备的预算申请材料。然后众议院把通过的议案递交到参议院，在那里也会有一个类似的评议过程。如果参议院在议案的某些细节问题上和众议院产生了分歧，（这样的事经常发生）这两个机构会组成一个包含两个机构代表的协调委员会来协调差异。协调委员会修改议案后把它送回两院要求批准。修改后的议案先后在众议院和参议院被通过后，国会将其递送到总统那里要求批准或者面临否决。总统只能批准或否决整个法案，而不能只批准或否决其中的一部分。

二、美国预算法的历史沿革及重大联邦预算法

根据国会和总统在政府预算管理中扮演的角色的不同，我们将美国预算法的历史沿革，即美国政府预算管理的法治化进程，分为以下四个阶段：

1、国会主导的阶段（1791年-1921年）美国宪法的奠基者把财权交给了国会，但是没有为联邦政府建立起一个配套的预算体系。在联邦预算的前130年里，联邦政府基本上利用了宪法建立起来的基本政府组织和职能。因此，在这一阶段，基于宪法的框架，国会在政府预算管理起主导作用。

美国宪法建立了一个总的组织框架，这将直接影响到政府预算。这个框架主要包括：（1）共和制，即政府的所有权利最终来自于人民；（2）联邦制，即联邦政府和各州都有自己的宪法和独立的财政体系；（3）“三权鼎立”，即国会有立法权，总统有行政权，最高法院有司法权；（4）总统制，即作为行政首脑的总统有固定任期，并有独立的选举产生；（5）两院制，即国会由两个议院组成，众议院席位按照人口规模在各州之间进行分配，参议院每州有两个席位。

Studenski 和 Krooss这样论述到：“宪法赋予了联邦政府几乎无限的财政权力。从最开始，联邦政府就被赋予比州政府更多的财政优势，任何一种税收，不论其是否被用于各个州，联邦政府都可以利用，而关税则为联邦政府专有。对公共土地的唯一和无限支配权是联邦政府的另一项重要的财政优势。联邦支出局限于国会对“社会总利益”的定义，但联邦政府的借债权力却是无限的。”尽管宪法中没有包括“预算”这样的字眼，但对于联邦政府的收入和支出都给出了相关条款，这对于预算是相当重要的。为了理清宪法对美国古典预算的贡献，我们将在下文中选择性地对与预算相关的宪法条款进行简单的介绍：首先，在宪法中与预算直接相关的即为拨款条款。“除了按照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项”，按照拨款条款，国会拥有拨款的权利，通过拨款法案配置财政资源的办法给了国会首位的权利，独立的行政授权就不存在了，是对行政部门支付权限的一个限制。通过拨款条款，国会保留的权利成为“最完整和最有效的武器”，因为国会赋予其他任何部门机构的权利都受到国会财政资金的有效控制，同时，国会拥有解释拨款条款的广泛权力，国会还可以通过拨款法案来修改、延缓和撤销各种法律的规定。其次，除了拨款条款，较重要的是账目和报告条款。根据Fisher和Devins的《民主宪法》：“账目和报告条款规定所有公共资金收支的常规账目和报告应该被不时地公开”，账目和报告条款是联邦政府揭露秘密开支的宪法基础。最后，与预算交相关的为起源条款。詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中对其进行了大量的解释：“众议院不能单独拒绝，但能单独提出维持政府所须的拨款。简言之，他们掌握着国库，国库是一个强大而有力的工具；我们看到，在英国的宪法史上，借助这个工具，一个地位低下，处于襁褓之中的人民代议制逐渐扩大了它的活动范围和重要作用，就它自己的愿望而言，终于削弱了政府其他部门的一切过大的特权。事实上，这种掌握国库的权力可以被认为是最完善和有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”从上面的介绍中我们可以看到，宪法虽然没有直接的“预算”条款，但却为政府预算管理提供了清晰框架和理念，赋予了国会在这一阶段的主导权利，并体现了要求政府对民众的责任和透明的理念。一旦宪法中的拨款条款付诸实践，行政是否按照国会同意的拨款进行的论战就爆发了，直到1870年国会通过总理法来禁止超支。这个规定在1905年3月3号在总超支拨款法案的第四部分中得到了扩展，又在1906年2月法案的紧急超支法案中得到了修改。所谓超支，即当实际支出超过了拨款的数目。从超支的定义本身来看，我们无从判断是实际支出太多还是拨款数目太小，对应地，责任相应地落在行政部门和国会。由于《宪法》中的拨款条款并没有论述拨款数额的具体程度，这也成了国会和行政争论的焦点：为了控制行政，国会倾向于更加具体；为了保留一定的行为自由度，行政倾向于减少具体性增加一般性。在一种极端的情况下，可以想象得到但通常不这样做的是，国会编制一个总拨款来覆盖整个美国政府一个财政内的所有工作。在另一个极端，可以想象但不可操作的是，国会把整个拨款详细地分开并把它们分配给无数的部分，办公室，项目和行动。实践中，拨款的具体程度是在国会和行政的权力争执取得的平衡而决定。为了解决这些问题，1870年的《反超支法案》应运而生。1870年的《反超支法案》并不是一蹴而就，而是经过了几个早期版本：在1809年法案中，国会允许拨款间的转移。1869年，莫利（Morrill）参议员提出了一个修改1809年法案的修正案，其中这样论述：“整个法案或部分法案授权了这样的转移，均同时被撤消。”特郎布（Trumbull）参议员附和说：“为了一个目的的拨款不能被运用于该目的外的其他目的。”这些论述都包括在国会1868年2月12日通过的法案中。1868年法案的目的在于终结两种滥用：当前拨款的混合和将拨款盈余转移用于其他目的。在1868年2月28日，众议院通过一个保护公共资金的法案，但是该法案在参议院的委员会没有被通过。不过其作为众议院相信参议院对反超支法的修改的见证仍然具有历史意义：第一部分规定整个法案或部分法案授权总统或任何部门的部长将该部门的明确分支的拨款资金转移到相同部门的其他分支上，撤消之。第二部分规定，无论什么时候，通过出售属于美国政府任何部门的财产，或美国政府任何部门的应得报酬，或通过任何其他方式得到的资金和有价证券都应该在该部门或者官员的控制下，除非法律允许的拨款外，不能被花费。第三部分规定，涉及公共资金支出的任何官员，专员或政府人员，在支出或授权公共资金的支付或授权上，无论是直接还是间接，若超出了法律拨款，将受到本法律规定的处罚，另外，这些官员，委员会和政府人员也要为未经被授权之行为而受伤的人负责。第四部分规定，任何人，只要违反这个法案的任何规定，或者违反规定公共资金或其他公共财产的转移，支出或者部署的法律，若法律未指明其他的处罚，将受到处罚。在1870年2月24日，众议院拨款委员会的主席，马萨诸塞州的亨利·道斯（Henry L．Dawes），把下面的章节加到1871年立法、行政和司法拨款法案中：除拨款法案另行规定外，任何时候，拨给任何部门，机构，目的的资金，在拨款法案通过的财政完结一年后仍然没有被使用的，支出拨款负责人有责任把情况通知给财政部长，财政部长应立即把上述未用拨款收回存进财政部盈余基金。所有这些金额都将交还给财政部，无论其是否是预备付给登记在财政部的任何账目中，或者被放置在其他任何账目上，或在其他的部门，机构，官员的控制中(Wilmerding，第125页)。保持在财政部账簿上的经费结余，在法律拨款的日期两年后，若没有从账簿中去掉，财政部长应该将该数目报告给负责决定付账的财政部审计员。审计员将检查其办公室的账本来给部长证明这样的结余是否应该在其办公室的未决账目之内。如果显示该结余没有被要求必须用于这个目的，则部长可以把这样的结余放在他的授权下，而不管财产部门的首长是否将其划入国库中。但公共债务的本金和利息支付，或国会给予很长期限的拨款不能为此处理(Wilmerding，第126-127页)。除上述两项规定外，1870年法案还包括一节：禁止任何部门，在任何一个财政内支出超过该年拨款的任何数额，或在拨款之外签订涉及到政府将来可能支付资金的契约(Wilmerding，第128页)。1872年法案对1870年的法案进行了补充，要求“所有的旧材料，没收财产和其他公共财产的出售收益，除少数特殊情况外，都将划入国库(Wilmerding，第128页)。参议员柏顿（Burton）把强制性超支视为国会对拨款控制崩溃的导火线，他在1904年发言反对这些现象。一年后，众议院拨款委员会主席提出如下建议来修改支出法案：“政府的任何部门，在任何的财政，不能支出超过该的国会拨款的任何数额，或者在拨款之外的契约中涉及到政府将来的资金支出。除非这些契约和债务被法律授权。除涉及生命安全和财产保护的紧急事故外，任何官员或雇员不能接受法律授权以外的为政府和雇员个人提供的任何非官方服务。为了偶然支出或者其他普通目的的所有拨款，除了为了满足法律授权的契约债务，或者为了法律要求或授权可以没有拨款数目外，应该在每年开始前，被按照月份或者其他的分配方式进行以防止超支，或者要通过附加拨款来完成该财政的服务。除了特殊情况下被部门首脑或其他政府机构中对资金有控制权的人的书面命令修改或者放弃，所有这些分配应该坚持。但这项规定不适用于参议院和众议院的预防拨款。这些免除和修改，和他们的原因一起，将被通报到国会从而与估计的附加拨款的数目相联系。违反这条规定的任何个人应该立即被解雇，而且被处以不低于100美圆的罚款和不低于一个月的监禁”(Wilmdering，第144-145页)。1905反超支法令被广泛的绕开了，以至于1906年超支拨款的申请数目和1905年一样多。作为回应，国会决定禁止分配的免除和修改，“除了一些非常紧急或不寻常的，在制定这些分配时没有办法预期的情况发生外，所有的分配都应该被坚持，不应该被免除和修改。”(Wilmerding，第147页)新的反超支法案成为：“政府的行政部门和其他任何部门，在任何的财政，不能支出超过该的国会拨款的任何数额，或者在拨款之外的契约中涉及到政府将来的资金支出。除非这些契约和债务被法律授权。除涉及生命安全和财产保护的紧急事故外，任何官员或部门不能接受法律授权以外的为政府和雇员个人提供的任何非官方服务。为了偶然支出或者其他普通目的的所有拨款，除了为了满足法律授权的契约债务，或者为了法律要求或授权可以没有拨款数目外，应该在每年开始前，被按照月份或者其他的分配方式进行以防止超支，或者要附加拨款来完成该财政的服务。除了一些非常紧急或不寻常的，在制定这些分配时没有办法预期的情况发生外，所有的分配都应该被坚持，不应该被免除和修改。但这项规定不适用于参议院和众议院的预防拨款。而所有这些分配应该被坚持除了特殊情况被部门首脑或其他政府机构对资金有控制权的人的书面命令免除或者修改。这些免除和修改，和他们的原因一起，将被通报到国会从而与估计的附加拨款的数目相联系。违反这条规定的任何个人应该立即被解雇，而且被处以不低于100美圆的罚款和不低于一个月的监禁(Wilmerding，第147-148页)。

2、总统主导的阶段（1921年-1874年）

在第一届财政部长汉密尔顿对财政政策和程序拨款的短暂主宰后，1797年，国会在众议院中成立了筹资委员会。这个委员会的重要责任是准备收入和拨款措施。参议院在1816年成立了财政委员会，这两个委员会为国会处理了19世纪前半期的预算事务。内战后，参众两院都成立拨款委员会来行使支出措施的管辖权。那样的安排让筹资委员会和参议院财政委员会集中于联邦政府财政的收入方面。这样的实践一直持续到今天。美国在19世纪仍然是一个很年轻的国家，在政治上和领土上不断扩大，除了在十九世纪前半叶和英国、西班牙和墨西哥的战争，其还经历了从1861年至1965年的内战。由于国家生存面临着即将到来的威胁，林肯总统认为为达到军事胜利的任何需要都应该被满足。他下令财政部动用未被拨款的财政资金用于各种军事采购。正如我们在前面的章节中所看到的那样，各个部门自由地运用资金导致超支，而且动用了以前没有授权目的的拨款结余。布莱斯（Bryce）引用了一位美国政治评论界“有识之士”的评论：“只要国家账户的支出方被一些人管理，而收入方被另外一些人控制，两群人分开工作，秘密进行，而且没有公共责任，没有名义上负责的行政官员的干涉；只要这些人群每两年都由大量的新人来组成，除了国会开会时外再也没有这些关注事务，而整个阶段花时间编制计划，其实应该在草案公开讨论已是成熟的计划，一项巨额的预算在一周或者十天内没有讨论就通过了。财政情况变得更坏，无论当时执政的是哪个党派。地球上没有其他国家尝试这样的事情，或这样做没有不遭殃的。我们的目前拯救，来自庞大收入（主要是关税和货物税），和几乎没有军事开支。”

财政部长的最初责任明显地模仿了英国的法律和程序，宣布建立财政部的1789年9月2日法案赋予部长的职责是编制和报告公共收支的估计。这个法案被1800年5月10日的法案继承。后者赋予了财政部长在国会开会前理解，编制和报告财政事务，包括公共收支估计及提高和增加收入的计划，从而为如何征收收入以达到支出方式给国会提供信息。1842年8月26日的法案，把财政的起点从1月1号改成7月1号，并参照上述两法案确定了权力和任务。组织法明显地考虑到作为行政部门财政主管的财政部长每年应该递交一个具体的预算。然而，这个意图（作为行政部门财政主管的财政部长每年递交一个具体的预算）并没有实现。因立法和行政机关之间产生的敌意和嫉妒使得国会在预算问题上鼓励行政权力下放。此外，行政长官（总统）没有坚持他显然的宪法权利来编制预算，也没有作为行政建议向国会提出确切的预算。实际上他并没有把这些提议表现在他的报告中，也没有在这个问题上给予国会特别的信息。在实践上，亚历山大·汉密尔顿时代后，本来就有些模糊的作为行政措施递交预算的财政部长责任被忽视了。根据当时实践和明确的国会偏好、编制和递交估计的具体职责转移到了一些部门和独立机构的首长那里。因此，在1873年编纂的《美国法典》中，财政部长的职责被描述为“为本期的财政的公共收支进行估计。”在1842年之前的一些法案中，在法令修改前，这个责任被公认了，并在《修订法律》的第3669节中修改成下列文字：“所有公共服务的估计都要通过财政部长递交到国会。”这个规定在1884年7月7日法案中得到了修正以要求“所有拨款估计和拨款中的超支估计都必须通过财政部长，而不是其他的方式，递交给国会。”财政部长的职责在1901年3月3日的法案中再次被改动，在部分行政部门和其他授权或要求的官员在做出估计上失责时，为确保能依法在形式上为其提供，财政部长应该在每年的10月1号或者之前进行估计，“在他的判断下，必须拨款的估计应该按照国会的考虑，包含在依法编制的预算书”。在一系列的法令中，我们发现财政部部长的权力是递减的，从“财政大臣”到仅仅一个没有决策权的“编者”。后来的权力恢复给财政部长在各个部门没有按照必须的要求时为各个部门做估计，以保证估计的递交有适当的形式是必要的。按照法律的这个规定，国会预期总统不会评论或者修改由很多部门首长编制并由财政部长递交的支出估计。这是财政部长依法向国会递交估计的职责所在，财政部长的一个间接职责是把所有的估计细节递交给总统。法案后来的法条加强了这个法律：规定在考虑之后，总统能按照他的判断建议国会如何减少估计拨款，从而最小程度地损害公共服务。换句话说，可以预期到的是只有国会能评论由各个部门首长编制的估计。各个部门把编制好的预算交给财政部长，财政部长在递交给总统前或同时递交给国会，收到递交给国会的估计信息后，总统能按照他的判断建议国会是否应该减少递交后的预算。或者变化法律来增加收入，或者作为第三选择，申请贷款以满足拨款申请。财政部长仅仅有权把递交上来的估计依法编制成册，这个工作完成后，财政部长以“预算书”形式把估计递交给国会。其结果是，除了总统行使其作为行政首脑的宪法权力外，任何行政或行政官员都无权修改由行政部门的首脑或其他官员递交的预算。也没有任何部门的主管人员或公务人员或团体按照法律要求从国家需要或者支出估计应在收入估计之内的角度在递交给国会前考虑预算申请。

19世纪的最后10年和20世纪头20年在美国的历史上被称为进步时代，在内战和重建后，美国迅速成为一个工业化和城市化社会。但其政治体制不适应社会带来的挑战，政府受困于债务纠纷，政权分散，没有强有力的领导，公用事业不足等问题，贪污、裙带关系、特殊利益盛行。面对这些挑战，改革家们提出了一系列政治改革和行政改革。政治改革包括：秘密投票，公民倡议，公民复选，公务员改革，参议员的直接选举，修改城市宪章和国家宪法。行政改革涉及预算编制的行政责任，政府合同招标，财政专业化运动，统一会计和审计作法。在改革家们看来，政府责任的第一原则是政府行政长官应该编制预算完成明确的定期目标。行政长官由专业的懂科学管理并愿意献身于公共服务经济和效率的人员帮助，这样编制的预算是综合平衡的。相对于当时流行的实践而言，这样的预算使行政受到更少的限制。支出拨款中的类别数目减少，从而给予行政更大的任意权威。立法依然通过报告和审计来实现财政控制。这种预算适合于塔夫特总统，他在1911年成立了克利夫兰（Frederick A． Cleveland）为首的，由很多改革家组成的经济和效率委员会。委员会主要任务是为行政预算编制案例，这也包含在下一年完成的报告《国家预算的必要性》。塔夫特向国会提出了政府应该更经济的运营，从而在即定的资源条件下为人民做出更多的事情的理念。在递交的报告中，总统对当时形式提出了以下主要观点：第一，现有的报告存在问题问题。在考虑政府的细节和具体问题时没有提供任何常规和系统的方法。没有涉及到定义明确的政府工作规划。法律要求的支出报告是不系统的，缺乏统一的分类，无法概括地给国会、总统、人民论述做了什么，经济购买的成本和获得成果的组织效率。财政部长依法递交的支出摘要和估计中，没有提供考虑政策问题所需要的数据，而且两者是基于不同的基础进行摘要和分类的。除了财政部长要估计盈余或超支外，关于收入的报告和支出没有任何直接关系，而这个估计还是基于没有正确展示支出或者突出债务如何满足的数目。第二，总统的作用很弱。没有总统对支出估计负责，反而部门和机构的首长成为国会在各部门的代理，只有在支出估计超过收入估计时，总统能按照他的理解，给国会就如何减少支出和增加收入提建议。第三，信息对决策制定没有用处。没有给出在没有获得经费前就应该决定的问题的估计，国会要求的估计形式基于下列问题的考虑基础：要做的工作的主题，被选择来操作该工作的机构的性质，为支出融资的最好方式。第四，信息和委员会结构搭配不当。国会委员会的组织主要是历史发展的结果，而不是出于对现实需要的考虑。不适当的规定使每个委员会的拨款涉及到已经做的工作的数据。组织为正在做的工作提供支出性质和融资方式。按照上面描述的方法，每个机构单位递交上来的估计可能因为国会拨款委员会的考虑而被做成许多不同的法案。有时所有的估计和拨款被一个机构整合。第五，关于信息体系的附加问题。为一类工作的拨款申请估计被类似的分开了，没有规定来考虑要求的数目，拨款的数目，或者为一类政府行为的支出数目。一般而言，支出的估计（或者每个具体分类的服务的成本）都没有从整个资本费用（或者土地、建筑、设备购置等的成本）中分离出来。估计的分类和摘要的确指出了筹资的建议方式，这些摘要并没有展示工作的分类或者提供的支出的性质，从而不能根据宪法把对其筹资方法的考虑作为政府的政策。第六，支出和融资不能匹配。拨款法案（产生债务和支出的授权）没有被涉及到的收入和债务委员会的考虑，收入和债务也没有被可用资金的拨款委员会考虑。

3、国会对总统的阶段（1974年-2000年）

1921年《预算和会计法案》的通过给予了总统主动权和政策建议，以便行使领导权的能力来打破不平衡。可以说在1921年后的50年里，总统领导，国会跟随。无论是因为制度上的平衡还是总统的领导，预算程序运转的还算顺利。在政治上，通过任何的法律都需要大多数投票才能通过，出于某些惯性和意愿，大家可以容忍一个可能存在缺点的系统—直到发生一些事情来释放以前累积的压力。1974年法案尝试着恢复国会的预算权力，使其能和在前五十年来控制预算程序的总统相竞争。1921年和1974年法案因此被视为两个开创了基础性和差不多永久性的制度和延续至今的程序的两端。1986年所谓的《择项否决法案》实质上是一种预算授权的撤消，所以不能认为是一个重大的创新。1974年以后的时期也出现了成果导向型的预算法案，国会开始尝试着用财政规则来减少联邦赤字。

1974年《国会预算法案》和《扣押控制法案》的出台也并不是偶然，其存在很多长期、中期和短期的原因：第一，长期原因主要包括两方面。按照巴达斯尼克的说话，两大因素推动着国会建立一个新的预算程序。第一个因素是开始于20世纪30年代社会保障计划的福利项目的扩张，而明显地削弱了常规的拨款程序。国会中的立法委员会确定福利项目受益的合格标准和授权这些福利项目。因为授权引发了联邦政府的支出法律责任，所以这些项目绕开了拨款委员会在评价和行动。随着福利项目相对于控制的项目的比例稳定上升，国会控制联邦支出的能力相应的下降了。第二个因素是联邦赤字上升到了一个非常的水平，20世纪40年代以来，受到凯恩斯经济思想的影响，预算平衡的原则被运用联邦预算来影响宏观经济绩效的观念所替代。更进一步的，越南战争的升级没有得到税收的增加来融资，结合约翰逊政府时期的大社会项目一起导致了大量的联邦赤字。第二，中期原因涉及到联邦预算委员会已经变化的本质。依据传统，联邦预算主要是由行政部门的预算办公室和国会中的拨款操作。然而，随着福利项目和信用项目的扩张，更多的国会委员会得到部分财政政策的管辖权。更进一步的，随着联邦预算成为为人民家庭筹资和分配的一种手段，美国人民开始关注他们的相关利益和加入利益集团，企图保证他们在联邦预算馅饼中的份额。因为国会是美国政府部门三支中最能代表民意的一支，各种利益差异和资源竞争很自然的都在国会财政政策的制定过程中得到体现。第三，短期原因即为七年预算战争。正如艾伦·希克在其《国会与公款》一书中指出的那样：“仅仅是对自己的程序不满并不能够有效的刺激国会设计一个预算程序。国会需要一个明确迹象指出：如它继续没有自己的预算程序的情况下，立法部门可能失去权力和被尊重。”在1967年到1972年间，国会多次尝试设置支出上限。但是当时暂时特别的程序在限制联邦支出上没有效果的。尼克松总统在1972年总统选举中把控制支出当成一个选举的政策纲领大为宣传，并要求国会将拨款限于2500亿美元。如果国会不愿意或者不能这样做的话，他威胁将扣留已拨的资金。尼克松总统的部分动机是与国会中对国内支出优先权（如农业，卫生，教育，城市和住宅发展）的政见不同。这些威胁以及总统对拨款的很多项否决使总统和国会的关系恶化，超过平时在政治竞争可预期的冲突。

1974年法案有两个主要的规定：一个规定建立了新的机构和程序，另外一个建立了控制扣押的程序： 1974年《国会预算法案》在众议院和参议院当时已有的对财政事务有管辖权的委员会的基础上各增设了一个预算委员会，并在当时已有的国会幕僚机构中增设了国会预算办公室。预算委员会行使着集权和协调的功能，而国会预算办公室，作为总统管理和预算办公室的对应而设计，增加了国会的分析能力。国会早就已经有了通过拨款法案、税收立法和其他财政措施的程序，1974年法案在当时的基础上，进行了一些修改。最显著的增加是在预算中运用共同决议来为预算总数设置上限。预算共同决议（不像联合决议），仅是一个国会政策陈述，不需要总统的批准。法案要求两院的每个常设委员会评论总统的预算建议，并在其权限内向两院的预算委员会建议预算水平和立法计划。预算委员会而后发起共同决议，对总收入，预算授权和支出的水平（包括总数和具体的功能分类，如国防，农业）进行详细说明。作为直接的结果，预算赤字和债务的水平就被确定了。预算决议在功能分类里给各个对项目有管辖权的委员会分配预算授权和支出的数额。拨款委员会被要求把数额分配给其子委员会。其他的委员会可以，但是没有被要求，把数额分配给它们的子委员会。预算决议通常包括指导被授权的委员会和福利项目改变影响税收和其他收入的永久法律的协调指示，以达到预算决议中的数额。

在70年代后期国会预算程序制度化以后，国会在80年代初在预算上由受到了挑战。里根总统的两个并行行动，大型国防建设和巧妙的利用协调程序来减税，导致了空前的预算赤字和债务。作为一自律的措施，国会放弃了自己的年审授权而转求于预算规则的方法。1985年和1987年《平衡预算和紧急赤字控制法案》要求通过削减来达到那些法律事先设置的最大预算赤字数额。当这些行动都无法阻止赤字的时候，1990年老布什政府和国会达成了一个特殊的程序来执行赤字减少目标。1990年《预算实施法案》下的新程序要求对年审支出设定限制（称为上限），并在别处进行征税或削减来应对新的直接支出（即随走随付机制）。新的财政规则提供了更大的弹性并考虑了经济条件。90年代，总统和国会都运用《预算实施法案》程序来达成自己的政治目的。1992年选举时，联邦赤字已经是一个大问题，之后克林顿总统提出了一个雄心勃勃的多年赤字减少计划。国会的共和党人被1994年的选举胜利所鼓舞，运用预算程序来改变国内的支出重点权。克林顿总统否决了许多拨款和临时拨款（称为延续决议），使政府两次关门，为此共和党受到了谴责。把赤字放在优先的位置并在繁荣经济的帮助下，1998年，克林顿总统见到了联邦政府30年来首次实现盈余。同时，《预算实施法案》两次被延长，第二次一直有效至2002年。

4、总统主导回归的阶段（2000年-至今）

在2000年总统选举后，小布什政府在国会中占据多数的共和党的配合下，在他的两个任期内成功的发起了三次临时减税。而作为对2001年9月11日对恐怖袭击的回应，其发动了一场全球性的反对恐怖主义的战争，并入侵了阿富汗和伊拉克。与延长的战争和他声称的反恐努力的长期性不一致的是，小布什总统选择了运用紧急追加拨款来为持续到现在的伊拉克行动融资。同时，《预算实施法案》在2002年到期了，至今没有得到更新。减税和战争成本一起把预算赤字推到了一个新的高度。赤字减少很少受到小布什政府的关注；尽管其提出了各种各样的预算程序改革建议。2006年中期选举民主党的胜利当终止小布什总统在预算事务上的支配并减少他抓到的广泛的行政权。至少到2008年总统选举，民主党对议会的控制将保障过去四十年里一直是联邦预算的特点的预算冲突已经抬头了。总体上说，在这一阶段，总统在预算过程中的权利有所增加，从国会那里赢得很多主动权。

三、美国预算法参考重点

1、透明度 在美国，总统递交他的预算提议即正式的联邦政府预算前，这些提议和他们的内部讨论被视为是机密的。可能有两个合理的原因使其成为机密。首先是鼓励内部讨论中的坦诚沟通，另外是，一项提案，特别是有争议的提议，必须经过多次修改，而不是正式的政策立场。一旦美国政府向国会提交了美国政府的预算，其就成为一个公开的文件，可以在管理和预算办公室和白宫的网站上免费得到，还可以通过联邦政府出版社印刷发售。多年以来，预算与管理办公室（OMB）一直出版《联邦预算的公民指南》。

2、权利制衡

在美国，行政编制预算，国会审批预算，行政执行预算，国会监督预算。这种联邦政府预算管理模式是与美国“三权分立，相互制衡”的宪法原则分不开的，不仅明确了在预算编制、审批、执行和监督过程中各部门及各权利单位的责任，同时分权的形式保证了了美国联邦政府预算管理中的权利制衡。我们在前面提到，三权的分立并不是均匀分配，国会有更大的权利，决策制定程序、审批预算及监督预算执行等，但总统及有关部门也掌握了编制预算和执行预算的权利，在联邦政府预算管理过程中，起到了很好的相互制衡和相互监督的作用，对政府预算管理水平的提高有重要的意义。

第四篇：2016春学期《公共财政与预算》在线作业

一、单选题(共 20 道试题，共 40 分。)V

1.下列哪些项目可以不作为政府独资建设的项目

A.关系国计民生的重大项目

B.关系人民生活福利的项目

C.反垄断需要的项目

D.维护国家安全需要的项目

满分：2 分

2.我国的土地增值税实行()超额累进税率。

A.三级

B.四级

C.五级

D.六级

满分：2 分

3.对一国而言，影响教育支出效益的主要因素除该国财政支出的规模外还有()

A.该国财政收入的总量

B.该国财政支出的结构

C.改过的文化传统和历史风俗

D.该国对于教育所采取的政策态度

满分：2 分

4.按照规定，城镇企业、事业单位要按照本单位工资总额的()缴纳失业保险费;职工个人要按照本人工资的()缴纳失业保险费

A.1%、1%

B.1%、2%

C.2%、1%

D.2%、2%

满分：2 分

5.下列说法正确的是()

A.政府各部门的事业费属于购买性支出

B.资本性支出由于其受益不当，应由发行国债的收益来补偿

C.按支出用途分类，挖潜改造资金属于积累项支出

D.按支出用途分类，国有企业挖潜改造资金属于经济建设费

满分：2 分

6.下列不属于公共选择的环节的是()

A.立宪

B.立法

C.行政和司法

D.投票

满分：2 分

7.目前世界各国税收支出预算控制才去的方式不包括()

A.非制度化的临时监督与控制

B.建立统一的税收支出账户

C.成立专门的管理机构

D.临时性和制度化相结合的控制方法

满分：2 分

8.消费税实行的征收办法为()

A.价内税

B.价外税

C.价内价外税

D.超额累进税

满分：2 分

9.以下哪项不属于财政投资农业时候应主要集中的领域

A.以水利为核心的农业基础设施建设

B.农业科技推广

C.农村教育和培训

D.流动资金投资(农药、化肥、薄膜、除草剂等)以及类似农机具及供农户使用的农业设施等固定资产投资

满分：2 分

10.关于税费改革下列说法不正确的是()

A.所谓税费改革，就是将可以改为税收形式的收费改为规范化的税收，对应当保留的收费加以规范并加强管理，坚决取缔乱收费、乱罚款、乱摊派

B.税收改革是治理整顿预算外资金、规范政府收入机制的一种有效措施

C.税费改革是当前提高财政收入(指预算内)占GDP比重的重要途径

D.税费改革的最终目的是以税收替代收费

满分：2 分

11.不考虑其他因素，以下哪种税制会在通货膨胀形势下让财政收入实际增长率大于名义增长率

A.定额税

B.比例税

C.累进税

D.累退税

满分：2 分

12.下列属于经常性指出的是()

A.支付债券利息

B.基本建设投资

C.国家储备支出

D.购置交通工具支出

满分：2 分

13.下列税收转嫁方式中，属于纳税人通过改进工艺，提高劳动生产率，自我消化税款的是()

A.混转

B.消转

C.散转

D.税收资本化

满分：2 分

14.下列哪个经济因素不会对财政收入的规模水平产生影响

A.经济发展水平

B.生产技术水平

C.分配制度

D.所有制结构

满分：2 分

15.财政执法所应遵守的原则不包括以下()

A.合法原则

B.公正原则

C.权力制约原则

D.合理原则

满分：2 分

16.一般说来，下列哪些物品是纯公共物品

A.国防

B.花园

C.教育

D.桥梁

满分：2 分

17.公共定价的方法不包括()

A.平均成本定价法

B.二部定价方法

C.市场定价法

D.负荷定价法

满分：2 分

18.下列关于财政投融资制度的表述，不正确的是()

A.财政投融资是我国经济发展初级阶段的需要

B.财政投融资的特点，在于既体现政府政策取向，又按照信用原则运营，投资的主要领域是先行资本或公共物品

C.财政投融资可以形成对企业和商业银行投资的诱导机制

D.财政投融资的政策性和计划性很强，但它不是脱离市场，而是以市场参数作为配置资金的主要依据，并对市场的配置起支配作用，投融资机构在结合范围内拥有经营自主权，实行市场化运营

满分：2 分

19.下列教育方式中，哪种不属于混合公共物品

A.Calvin在美国康奈尔大学的国际政治学专业学习

B.英国威廉王子在伦敦尹顿公学接受的高中阶段的教育

C.英国特许公共注册会计师协会(ACCA)和北京交通大学联合培训的ACCA学员

D.曾宪梓先生捐助索性班的某所希望小学

满分：2 分

20.一般认为，价外税比价内税()转嫁，价内税课征的侧重点为()，价外税可证的侧重点是()

A.更容易，厂家或生产者，消费者

B.更容易，消费者，厂家或生产者

C.更难，厂家或生产者，消费者

D.更难，消费者，厂家或生产者

满分：2 分

二、多选题(共 20 道试题，共 40 分。)V

1.财政支出效益和微观主体支出效益的无别表现在()

A.提高效益的目的不同

B.计算的所费与所得的范围不同

C.选优标准不同

D.评价方法不同

满分：2 分

2.政府投资在各国社会中所占的比重存在着相当大的差异，影响这个比重的因素主要有两个，它们是()

A.经济体制

B.历史传统

C.经济发展阶段

D.储蓄规模

满分：2 分

3.政府对卫生事业进行干预的理由有()

A.减少贫困与收入分配的不公平

B.许多与医疗有关服务的是公共物品，起作用具有外部性

C.疾病风险的不确定性

D.私人保险市场的缺陷与不完整性

满分：2 分

4.影响行政管理费支出规模的直接因素有()

A.经济总体增长水平

B.政府职能与机构设置

C.行政效率

D.管理费本身的使用效率

满分：2 分

5.税收《征管法》中提到的税收征管三环节为()

A.税务登记

B.税款征收

C.税务管理

D.税务检查

满分：2 分

6.收费的特点主要体现在()

A.与政府提供的特定商品和服务有直接联系，专项收入，专项使用

B.往往是作为部门和地方特定用途的筹资手段

C.可完全由部门和地方自收自支

D.法治性和规范性相对较差

满分：2 分

7.资源课税与财产课税的特征有哪些

A.课税比较公平

B.具有促进社会节约的功能

C.课税不普遍

D.弹性较大

满分：2 分

8.以下属于BOT投资特点的是

A.投资的对象主要是发电厂(站)、高速公路、能源开发等基础设施

B.政府在投资资金来源中处于主导的地位

C.投资项目一经建成产权属于政府

D.该投资方式的最大特点是鼓励和吸引私人(特别是外国直接投资者)投资

满分：2 分

9.按照课税对象的性质可将各税种分为三哪大类

A.所得课税

B.消费税

C.商品课税

D.财产课税

满分：2 分

10.价格对财政收入的影响体现在()

A.征收通货膨胀税

B.税收的档次爬升效应

C.造成财政收入虚增

D.受财政收入数据失去信度

满分：2 分

11.税收指数化的方法主要有()

A.特别扣除法

B.实际所得调整法

C.税率调整

D.指数调整法

满分：2 分

12.现代经济学将税收原则归结为哪两类

A.公平类税收原则

B.公正类税收原则

C.效率类税收原则

D.受益类税收原则

满分：2 分

13.下列项目属于社会消费性支出的是()

A.财政对于西部大开发的资金支持

B.国防科工委对于西安卫星测控中心某项新技术发明的资金拨款

C.国家食品药品监督管理局对联合利华所生产的立顿红茶投放市场后的食品安全检测所发生的费用支出

D.国家发改委为长江三峡工程的某项技术论证所提供的资金支持

满分：2 分

14.政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在()

A.政局是否稳定

B.政体结构

C.行政效率

D.宏观经济政策

满分：2 分

15.下列产业中，应由财政进行投资的是()

A.环境治理

B.治理国土

C.能源开发

D.教育

满分：2 分

16.下列各项水域国家征税时的课税依据的有()

A.纯所得额

B.商品流转额

C.个人全部所得

D.资产净值

满分：2 分

17.我国最常见的税收豁免项目有()

A.免除关税与货物税

B.免除消费税

C.免除营业税

D.免除所得税

满分：2 分

18.下列哪种税种属于定额税率

A.资源税

B.所得税

C.营业税

D.车船牌照税

满分：2 分

19.我国1994年税制改革时确定的个人所得税法采取()

A.分额定率

B.分项扣除

C.分项征收

D.分项累进

满分：2 分

20.财政支出的内源性效益可以分为哪几个方面

A.财政支出总量效益

B.财政支出单位效益

C.财政支出结构效益

D.财政支出项

三、判断题(共 10 道试题，共 20 分。)V

1.我国企业收入曾经是财政收入的主要来源。

A.错误

B.正确

满分：2 分

2.社会保障与财政补贴的区别主要在于对相对价格体系的影响不同。

A.错误

B.正确

满分：2 分

3.搭便车问题是公共物品应该由政府生产的原因之一，是无法解决的。

A.错误

B.正确

满分：2 分

4.私人保险市场具有的逆向选择、道德风险等问题是社会保障产生的必要条件之一。

A.错误

B.正确

满分：2 分

5.根据马克思主义对于生产劳动和非生产劳动的科学划分，文科卫事业费支出仍应归入非生产性的范围。

A.错误

B.正确

满分：2 分

6.一般来说，纯公共物品只能由政府来提供而不能由市场来提供，这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。

A.错误

B.正确

满分：2 分

7.减税政策是一种扩张性财政政策，在经济繁荣期使用，更有锦上添花的效果。

A.错误

B.正确

满分：2 分

8.财政补贴有调整需求结构和供给结构的作用，是政府调节经济运行的政策手段，因此它多多益善。

A.错误

B.正确

满分：2 分

9.从世界各国的一般发展趋势来看，社会消费性支出的绝对规模总体上呈现出一种扩张的趋势，相对规模在一定发展阶段也是扩张趋势，达到一定规模则相对停滞。当然其中有些项目增长较快，相对规模在上升，而有些项目增长较慢，相对规模在下降。

A.错误

B.正确

满分：2 分

10.公平类税收原则包括受益原则、能力原则和征税费用最小化和确实简化原则。

A.错误

B.正确

满分：2 分

第五篇：政府预算管理制度改革走向（推荐）

政府预算管理制度改革走向

财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算是财政的基础。建立与国家治理相适应的现代预算体系是深化财税改革的重要课题。经过多年的努力，随着《预算法》的修改和一系列改革措施的实施，我国政府预算管理制度的总体框架已经搭建完成。但目前阶段，仍然面临一些“老大难”问题需要攻坚，未来的改革主要围绕这些“老大难”问题展开。

一、目前政府预算管理制度方面面临的主要问题

（一）四本预算的统筹综合尚不能完全到位

全面性、一致性是现代政府预算应遵循的基本原则，要求将所有政府收支按照统一的标准纳入预算管理。按照这一原则，新预算法明确了四本预算各自的编制要求，提出加大统筹力度，建立有机衔接的预算管理体系。但从原则层面深入到实际操作环节，就会发现，四本预算之间的有机衔接还未实现，四本预算未能有机综合成一本预算，且管理标准尚有差异。

（二）公开透明还需强化顶层设计

预算公开透明是现代预算管理的基本原则，也是本轮财税体制改革的重要理念与要求，更是促进改革落地、完善国家治理的基础性制度安排。需要注意的是，公开不等于透明，预算透明是更高一层级的要求。从现状来看，预算公开尚不充分，公开的部分离透明预算尚有距离。

（三）表外信息有待丰富

预算报告应当充分体现政府的经济活动。发达国家的预算报告中，均有若干附录以表外信息的方式，披露在正式预算表格中难以包含的内容。我国的预算报告，除若干预算表格之外，仅有部分对表格进行解释的说明，缺乏表外信息。首先，缺乏债务与资本性支出预算。与其他国家比较，中国财政的特殊之处也是资本性支出规模庞大，2012年依然高达39%，远高于OECD国家的10%左右。但是，在预算管理上未给予特殊关注。按现有制度规定，地方政府债务分为一般债和专项债，分别纳入一般公共预算和政府性基金预算。从长远看，这种制度安排既将政府债务割裂开来，又不将其与债务资金的使用相结合，不利于从整体上分析、控制资本性支出和举债融资的规模、结构。其次，缺乏税式支出预算。我国现实的税收优惠几乎涉及所有税种，产业税收优惠政策以及区域税收优惠政策繁多，其对应资金量较大，但目前的预算报告对税式支出预算关注不够。

（四）地方债管理制度设计尚需优化

按照新预算法规定，由全国人大确定地方债总额度，仅省级政府有公开发行地方债券的资格。这相当于将原来省、市、县均有的通过地方融资平台举债决策的权力，集中到几十家省级单位。地方债管理制度还有若干环节亟待优化。

其一是发债额度的合理确定与分配，如何平衡风险控制与满足地方实际需求。如何科学测算地方债的总额度，如何设立额度分配规则以激励约束地方政府，是地方债管理制度有效运行的第一重大挑战。

其二是发债权集中到省级政府，是由分散决策转向集中决策，固然有便于控制风险、加强规范管理的优点，但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。

其三是地方债的长期发展前景未明确，社会预期不一。各地地方债是一直滚动运行下去，还是在一定时期内全部偿还？是最终转化为中央政府债务，还是由各地自我消化？有关地方债的长期制度安排未明确，导致社会预期不一。

其四是地方融资平台的清理规范尚不到位。一些新型的类财政债务资金，如国开行、农发行的开发性金融，特别是专项建设基金，其性质如何界定？对于政府债务的长期影响如何？这些问题都急需评估。

二、政府预算管理制度改革未来走向展望

（一）政府预算透明度将增强

预算透明是现代预算制度改革的一个基本方向。政府预算的透明化是实现社会公众对政府监督权利的保障，有助于完善政府治理，防止腐败现象的发生。近年来，提高我国预算公开透明度的相关工作取得了很大的进展，但与国际规范间仍存在一定差距。财政部领导也多次强调要提高预算透明度的重要性，可以想象，未来在政府预算公开的口径、范围等方面都会有不少进展。但是鉴于中国特殊的国情，预算公开透明度的提高应该是循序渐进的。

（二）预算编制水平将进一步提升

目前，我??预算编制的内容并不完整。主要表现在预算覆盖面窄，只有政府收支的一部分纳入到预算之内，仍有很多支出处于政府公共预算之外，造成预算资金浪费和管理混乱的现象频发，也使得违纪违规有机可乘。因此，加强预算编制完整性刻不容缓。首先，将预算外资金纳入预算管理，从而提高政府财政信息的完整性。其次，应将各级政府部门管理的全部社保基金及国有资本经营状况全部纳入预算管理，并继续推动国有资本经营预算的改革。同时，进一步推进预算挂钩事项清理工作，给予地方预算编制自主权，使预算真正做到统筹地区发展。此外，兼顾预算平衡与中期预算平衡，避免官员道德风险。最后，对于一些国家重大建设和采购项目，应设立独立的预算账户，并在预算账户中明确记录各笔资金的详细使用情况。

（三）预算审批将逐步完善

在我国，人民代表大会及与其有关的委员会拥有预算审批权。现行的预算审批程序仍存在一些不足，如预算正式审批时限过短、预算初审存在一定缺陷、预算审批机构专业人员不足等。因此，首先应该延长政府预算审批期限，为人大预算审查机构提前介入预算编制过程提供充足的准备时间。其次，应该分部门进行预算表决，在一定程度上可以减轻由于人大关于预算执行表决失误带来的严重损失。最后，应该提升人大财经委员会的专业素养，引入并培养财政委员会人员的专业技能，使其具有基本的审查、评估预算能力。

（四）预算执行的硬约束性将不断增强

目前，我国政府预算执行过程中随意性较大，预算超收、超支的现象大量存在。国家部委又过于频繁地出台新政策，使得《预算法》等相关法规在预算执行中的地位被大大拉低。一些地方政府频繁地进行预算调整，随意调剂资金，导致预算与决算之间的差距往往较大。因此，首先要从根本上强化预算法律效力，预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象，要严格控制预算的随意变动。其次，要构建一个上下紧密结合的财政监督体系，对政府预算执行过程进行层层把关。最后，要调整预算的起讫时间，进而有效保障预算执行的及时性。

（五）转移支付改革将不断深化

转移支付制度改革是深化财税体制改革的重要任务，是建立现代财政制度的重要内容，是确保中央宏观调控政策和民生保障措施落实的有效手段。按照党中央、全国人大、国务院有关要求，财政部将会同有关部门认真贯彻落实预算法，结合全国人大有关决议和审计提出的整改要求，进一步推进转移支付制度改革，坚持以问题为导向，坚持以事权属性为遵循，将转移支付改革同中央与地方财政事权和支出责任划分改革相衔接，同绩效评价、预算公开、问责机制等制度建设相结合，从根本上解决转移支付与财政事权和支出责任不相匹配，转移支付交叉重叠、退出难、资金使用效益不高等问题，逐步形成一套定位清晰、规模适度、结构合理的转移支付体系和分配科学、使用规范、注重绩效、公开透明、监管严格的资金管理机制，更好发挥转移支付的职能作用，提高转移支付资金使用效益。

1.促进转移支付与财政事权和支出责任划分相适应

根据事权属性，对于属于中央事权的，要将转移支付上划转列为中央本级支出，由中央单位直接承担；对于属于地方事权的，原则上由地方承担支出责任，相应取消专项转移支付。

2.加大转移支付资金统筹力度。

一是针对当前基层财政尤其是能源资源型地区财政困难，要加大均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、阶段性财力补助、产粮大县奖励资金、农村综合改革转移支付等一般性转移支付的统筹力度，兜住“保工资、保运转、保基本民生”的底线，保证基层财政正常运行。在此基础上，要逐步提高均衡性转移支付在一般性转移支付中的比重。二是全面盘活转移支付结转资金，及时收回闲置沉淀资金，统筹安排用于稳增长、补短板、保基本民生等领域。三是按照党的十八届三中全会决定要求，研究推进取消重点支出挂钩事项，增强财政统筹能力，保障重点支出需要。四是贯彻落实《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发[2016]22号），加大贫困县财政涉农资金统筹整合使用力度，促进脱贫攻坚任务按期完成。

3.进一步清理整合专项转移支付

按照全国人大有关决议和审计的要求，专门制订清理整合规范专项转移支付方案。一是进一步适当压减专项转移支付数量，继续取消政策到期、预定目标实现、绩效低下的专项，逐步取消竞争性领域和以收定支专项。二是大幅度减少专项转移支付下不同支出方向的数量，同时探索建立“大专项+工作任务清单”机制，推动同一专项下的不同支出方向资金的统筹使用，中央部门主要通过制定任务清单方式进行指导，将项目审批权下放地方，从根本上推进专项转移支付的实质性整合。三是进一步优化中央基建投资结构，优先用于全局性、基础性、战略性的重大项目，重点投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目。

4.逐步取消竞争性领域专项

按照党的十八届三中全会决定提出的“逐步取消竞争性领域专项”的要求以及预算法关于“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”的规定，着力规范竞争性领域专项，积极探索实行“由补变投”的方式，采取政府投资基金等市场化运作模式支持产业发展，并适度控制资金规模。

5.建立健全专项转移支付设立、定期评估和退出机制

一是严格专项设立条件，新设专项必须以法律、行政法规或国务院规定为依据、符合中央与地方财政事权划分改革要求、符合政府职能转变和市场化改革方向，并明确政策目?恕⑹凳┢谙蕖⑼顺龌?制等内容，按程序报国务院审批。二是研究建立常态化的评估退出机制，根据评估结果对专项进行完善，该退出的退出，该调整的调整，该压减的压减。

6.不断强化转移支付管理

对采取项目法分配的转移支付，要积极推动实施三年滚动规划管理，加强项目库管理，做到资金与项目同步下达。要继续做好转移支付预算公开，进一步细化公开内容，完善集中公开平台，以信息公开倒逼转移支付管理水平提高。要加强绩效评价结果应用，将专项转移支付绩效目标设定同当年预算安排相结合，将各地区绩效评价结果同以后资金分配相结合。要进一步加强转移支付监管，推动建立追究问责机制，解决转移支付资金管理“最后一公里”问题。

7.推动地方完善财政转移支付制度

要指导地方完善省以下财政管理体制，清理整合省级专项转移支付，优化转移支付结构，加大资金统筹和对下转移支付力度，提高基层财政保障水平；要督促地方尽早提前下达转移支付预算并将其编入当年财政预算，提高预算编制的完整性；要推动地方进一步盘活财政存量资金，加大转移支付公开和绩效评价工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。

最后，需要指出的是，深化转移支付制度改革还迫切需要加快政府职能转变和深化财政体制改革。要进一步深化“放管服”改革，理顺政府和市场、政府与社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；要加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，理顺中央与地方之间的关系，充分调动中央和地方两个方面的积极性；要在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，加快地方税体系建设，进一步推进中央和地方收入划分改革，从根本上为深化转移支付改革奠定基础和创造条件。