政府预算改革我国构建公共财政框架的关键

第一篇：政府预算改革我国构建公共财政框架的关键

政府预算改革我国构建公共财政框架的关键

我国财政改革的目标就是构建与社会主义市场经济相适应的“公共财政”西方国家几百年的公共财政实践已经表明现代政府预算制度对于“公共财政”有着重要的意义所以我国“公共财政”框架的构建也应从改革现行的政府预算制度人手当前进行的以部门预算改革为切入点、多项改革措施配套推行的预算管理改革就是我国构建“公共财政”框架的一个关键环节

一、现代政府预算制度的实质及其与公共财政的关系

首先我们考察一下现代政府预算制度的演进过程因为其产生、发展和完善在相当大程度上折射出了现代政府预算制度的实质现代政府预算制度起源于英国在英国向资本主义社会转化的过程中封建君主在课税上的随心所欲和财政支出上 的挥霍浪费严重损害了新兴资产阶级的利益并从根本上对市场和资本的扩张构成了致命的威胁这使得新兴资产阶级和封建贵族之间不可避免地要展开一场财政权的争夺政府预算制度就是这一斗争的产物早在十四世纪英国的新兴资产阶级就开始了与国王的斗争到1640年资产阶级革命完成时英国的财政权基本上就已处于国会的控制之下国会掌握政府的财政收支后进而又寻求控制王室的支出1787年总基金法案通过后英国开始把全部的财政收支统一在一个文件中从此有了正式的预算报告预算制度的发展向前迈进了一步自1802年起英国开始公布详细的政府收支报告1822年财政大臣将该报告提请国会审议从而确立了按年度编制和批准政府预算的制度此后国会还取得了对预算执行进行审核的权力经过几百年的时间英国的政府预算制度方臻完备从政府预算制度在英国的产生和发展过程中我们可以清楚地认识到从根本上看政府预算制度就是市场对政府活动进行约束和限制的基本途径

“公共财政”之所以是与市场经济相适应的财政类型不仅在于它赖以存在的制度基础是市场经济体制以及它所具有的与市场经济体制的融合性而且更在于它是受市场约束和规范的财政“公共财政”是从公共性及其与私人性之间的关系

角度把握的财政类型它与其它财政类型的根本区别在于公共财政下的政府行为是受市场决定和约束的；而政府预算制度的产生为市场对政府经济行为进行约束提供了一个基本手段实际上可以说现代政府预算制度就是公共财政存在的具体表现形式和载体它只在公共财政条件下才存在而且也只有建立起了现代政府预算制度才有可能建立真正的公共财政

政府预算制度的形成最终在代议机关与政府间建立起了一种财政分权格局使得市场可以对政府及其活动进行规范和约束从而成为真正的“公共财政”(1)政府只能根据代议机关通过的税收法令征税使得政府的收入活动不能超越市场的根本约束与限制；(2)政府必须按照经代议机关批准的预算安排支出代议机关以法律的形式确立政府的支出预算实际上就是市场通过代议机关并借助法律手段直接而具体地规定和约束着政府的行为；(3)政府在预算执行过程中如要调整业经批准的政府预算则需经过代议机关同意才可以变更；(4)政府预算执行过程中代议机关可对预算执行情况进行检查和监督；(5)代议机关还可对政府决算进行审议可见政府预算制度的确立使得市场通过代议机关掌握了政府及其财政行为的根本决定权和监督权进而将政府财政的根本权限转移到了社会大

众手中这就是现代政府预算制度的根本点之所在

二、“公共财政”对政府预算制度的基本要求

政府预算作为公共财政运行的载体以及市场规范和制约政府财政行为的基本途径为了使政府活动不偏离“公共”的轨道、确保其符合市场的根本利益公共财政下的政府预算制度至少应具备以下性质

1、统一性“公共财政”背景下政府预算制度首先必须具有“统一性”的特征即政府所有的收支必须全部纳入政府预算统一进行管理政府预算制度的统一性实际上反映着市场通过政府预算对整个政府活动进行全面监督和控制的要求无论是发达国家还是发展中国家只要建立了公共财政体制都将绝大部分的政府收支纳人政府预算进行统一的管理基本上做到了预算管理的“统一性”由于诸多方面的原因政府的预算外

收支可能确有存在的合理性和必要性但预算外收支的存在并未从根本上否定政府预算制度的统一性因为各国的预算外收支基本上都被限制在很小的范围内加拿大、英国等发达国家的预算外支出占全部政府支出的比重都在20％以下而且这些预算外支出还是专门的社会保障支出委内瑞拉、墨西哥和智利等发展中国家的情况大致相同其实将社会保障支出臵于政府预算管理之外在很大程度上只是一个管理问题从某种意义上说这些国家的政府预算已经具有了完全的“统一性”

2、公开性预算管理的整个流程即从预算草案的编制、审议到预算的执行以及执行中的调整都应保持一定的透明度而且政府预算也应当成为公开的文件而不应只为少数人所了解和掌握除少数涉及国家机密外其它都应向社会公布

3、法律性政府预算是通过相应的法律程序确立的一经批准就成为国家法律具有法律的权威性任何违反政府预算的行为都是违法的都应受到法律的制裁即使是政府要对预算法案进行调整也必须经过相应的程序才行

我国现存的政府预算制度在相当大程度上继承了计划经济时期预算制度的衣钵大体上只保留了“政府收支计划”的外壳而无现代政府预算制度作为市场对政府进行约束和控制的基本手段所应具有的基本内核尽管这一制度在过去的二十余年里经过不断的变革但它仍带有较强的计划经济色彩毫无疑问应当按照“公共财政”对政府预算制度的基本要求来改革我国的政府预算体制

三、我国政府预算制度的改革与公共财政框架的构建

我国政府的收支不仅有预算内、外之分而且还有制度内、外之分近些年来我国的预算外收入的规模一直保持在预算内收入的50％以上而制度外收入规模大体上也与预算外收入相当这种收入格局必然导致于之相适应的支出格局这一状况意味着我国有一半以上的政府收支游离于政府预算控制之外我

国政府收支管理的现状反映了我国的财政还不是真正的“公共财政”我国的政府预算制度离现代意义上的政府预算制度还有很大一段距离没有统一的政府预算就没有真正的公共财政将预算外和制度外收支都纳入预算统一进行管理是符合政府预算制度统一性的基本要求的一项举措可以说这是我国构建“公共财政”框架的基本前提综合预算改革就是通过将制度外、预算外收支逐步归并到政府预算中去以实现我国政府预算“统一性”的一项措施它不仅仅是一个简单的管理问题其根本要害在于规范政府部门的行为我们应充分认识到综合预算改革的必要性和紧迫性突破政府部门本位利益的障碍将其彻底深入下去

我国的预算年度采用的是历年制而我国人民代表大会却在每年的3月前后召开这两者之间的间隔使得我国的财政在这一时期是在无预算的状况下运行的；而且政府预算经人民代表大会通过后实际下达到各预算单位往往都是半年以后可见每一个预算年度里我国的财政都有相当长一段时期是在无预算的状况下运行的成熟的市场经济条件下公共财政应时时刻刻都处于政府预算的约束下没有预算是不能进行相应的财政收支活动的美国联邦政府就曾有多次因为国会没有批准联

邦预算而部分关门尽管这种情况的发生在很大程度上源于资产阶级内部的矛盾与争权夺利但其中所体现出的政府预算对政府活动的决定与约束以及对政府对预算的遵守与尊重却是值得我们学习和借鉴的对我国财政运行的无预算约束的问题必须及早解决因为它关系到是否能够建立真正的“公共财政”对于预算年度与人代会会期不一致的问题我们可以通过修改预算年度的起止时间或设立临时预算来解决(变动人代会的会期似乎不太可能)；而因预算下达晚所导致的财政运行中实际无预算的问题则可通过改革预算编制与管理的程序来克服当前的部门预算改革实际上已经开始着手解决这一问题这些措施的最终目的都是为了把政府的所有行为纳入政府预算进而臵于市场的监督和控制之下当然设立临时预算、修改预算年度的起止时间和改革预算编制与管理的程度等措施在很大程度上只是对预算管理的形式进行的改革而已但重要的是通过形式上的改革树立起“无政府预算授权就不能进行财政收支”的观念

过去我国各级政府提交给人代会审议的预算草案基本上都只列出了财政收入和支出的几个大项的数字和说明向社会公布的政府预、决算报告则更为简略这些使得我国的人代代

表和广大人民群众根本无法对具体的财政收支计划及其执行情况以及这些财政收支背后的政府行为进行深入的审议、监督甚至是否决这种状况的实质就是我国的市场还无法通过对预算进行的审议和批准进而在根本上对政府的行为进行约束和监督因此必需保证政府预算全过程中有足够的公开性和透明性这是把政府活动臵于市场约束和监督之下的基础代议机关对政府预算草案逐条逐款的审议和批准过程的背后就是市场对政府各项具体施政活动的审议与批准而我国各级人代会对政府预算的审议和批准一般在一、两周内就完成了这样的预算审议是难以起到对政府行为进行约束的作用的因此也必须对现行政府预算的审议程序作一些调整如提前和延长预算的审议期限、成立一个主要由专家和学者参与的专门委员会对政府预算草案进行预审等不仅如此政府还应加强对预算全过程的自我监督政府预算要接受国家审计机关的审计必要时亦可将民间执业人员引人到对政府预算的审计中去

市场对政府活动的约束与控制并不是凭空实现的而必须通过特定的政治程序才能完成这一政治程序就是代议民主代议民主政治下只有在作为权力机关的代议机关与其执行机关的政府间建立起相互约束、相互制衡的机制现代政府预算制

度才有可能有效运转起来可见政府预算制度的发展与代议政治制度是息息相关的在某种程度上甚至可以说代议政治制度的发展决定了政府预算制度的完善程度所以我国的政府预算制度的改革并不是可以孤立的进行并取得成功的它需要政治制度的同步或者是超前一些的改革然而我国的政治体制改革的步伐却滞后于经济体制改革如果政治与经济体制改革的这种不均衡性得不到及时有效的解决那么它将极大地制约当前的政府预算改革和“公共财政”框架的构建

市场经济是法治化的经济法治是市场经济的制度基础法治的作用不仅在于约束微观经济主体的行为更在于对政府行为的约束因为如果政府的行为不受法律的约束那么自由的经济交易和独立的企业制度就没有保障从而导致市场经济的基础就不存在了这在根本上决定了政府预算制度也必须具有法治性的特征然而我国政府预算的法治化程度却相当低政府的财政活动不按预算办事的情况时有发生毫无疑问应当按法治化的要求来改革我国的政府预算但政府预算的法治化也不是孤立的它有赖于整个社会的法治化长期以来我国现实生活中的有法不依使得广大民众缺乏对法律的认同感形成了有法无法一个样的法律虚无主义观念而政府部门执法不严、违法不

究的司法行为更是使得公众对法律崇高信念的失落法律信仰危机已成为我国法治化的最大障碍要加快法治化的进程首要的就是恢复广大国民对法律的信仰和崇尚当然这是一个长期的过程在现阶段强化政府行为的法治性、增强公职人员的守法、护法和依法办事的法律观念对于整个社会的法治化进程尤为重要这不仅是维护法律尊严的要求同时也是为政府预算改革和公共财政框架的构建创造一个良好的外部环境的前提

目前我国财政改革的重心已转移到政府预算制度上来了当前的预算管理改革就制度设计来说是基本符合构建公共财政框架的要求的但政府预算制度的每一步改革都涉及方方面面的利益尤其是政府部门自身的利益因此在改革中可能遇到较大的阻力克服这些利益障碍把预算管理改革深入下去唯有这样我国的公共财政框架才有可能建成

作者厦门大学财金系王玮来源《首都经济贸易大学学报》2001.5

第二篇：预算改革与公共财政发展

预算改革与公共财政发展——美国预算制度及相关立法 许云霄北京大学经济学院财政学系

论文摘要：本文界定了美国联邦预算法的范围，回顾了美国联邦预算法发展的历史经历，并总结了其发展过程中的一些基本规律和特征。美国宪法建立了制定、执行和解释预算法案的基本政府构造和制度（国会、行政和法院三权分立），为很多后来颁布的预算法案提供了基础。美国联邦政府预算包括预算编制、预算审批和预算执行，这三个阶段分别涉及到不同的预算法案，复杂多变的预算法案是为解决各方权利分配以及如何制衡，以使公共财政资金得到更加合理有效的使用。关键词：预算法预算改革

政府预算作为政府行为的重要组成部分，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它不仅对政府的活动范围和行为有重要影响，也是政府调节经济发展的重要杠杆。预算是公共管理的核心。政府预算管理面对的就是公共资源“获取和使用”的问题。获取和使用公共资源正是政府区别于非政府的基本特征，也是政府开展活动、履行职责、实践使命的前提和基础。正是在这个意义上，政府预算管理构成了现代公共管理的核心和关键。没有良好的政府预算管理，就不可能有良好的公共管理。政府预算管理的法治化进程是政府预算管理水平提高的重要标志。《中华人民共和国预算法》自1994年3月22日全国人大代表大会第二次会议通过到现在已经有16年了，其修订工作于2004年3月22日正式启动。因此，在认清我国预算存在的问题和预算改革的环境的同时，广泛借鉴国际经验对于我们的改革是十分重要的。

一、美国预算法的作用范围 美国政府的预算书包括好几册，其中首先表明总统应根据资金需求的轻重缓急，对财政收入的分配提出建议。1921年《预算和会计法案》的规定，预算主要关注于预算，在中期财政框架的概念下，预算也包括预算后至少四年的内容以反映预算的长期影响。通常在每年的春季，也就是在总统向国会递交预算前至少9个月，即在财政开始前至少18个月，总统通过建立总的预算和财政政策指导方针来开始预算规划过程，基于这些指导方针，为了指导他们的预算提议的编制 [并与管理与预算办公室(OMB)第A-11号通知“预算估计的编制和递交”一致]，管理与预算办公室和联邦政府机构开始协商，为政府机构和他们管理的项目建立该财政和随后四年的具体政策方向和计划水平。在预算的编制中，总统、管理与预算办公室主任和总统行政办公室的其他官员频繁的就政策决定方面的问题不断地和其他政府机构的领导（如部长们）交换信息、建议和评估。在秋季刚开始时，政府机构向管理与预算办公室递交他们的预算申请，管理与预算办公室的预算分析家对它们进行评议并确定管理与预算办公室官员需要和政府机构进行讨论的问题。管理与预算办公室和政府机构能自己解决一些问题，剩下的问题则需要总统和白宫政务官员的介入。这个决策制定过程将在10月末结束。那时，预算制定进入了最后阶段，即预算细节数据的不断补充和预算文件的编制。规范总统预算的法律指定总统应该在1月的第一个星期一和2月的第一个星期一之间向国会递交10月1日开始的下个财政的预算。预算按惯例将于2月第一个星期一递交到国会，在下个财政开始前给国会八个月的时间审议预算。

国会考虑、批准、修改或者干脆不同意总统的预算提议。国会可以改变融资水平，删除项目或者增加总统没有提议的项目。国会在接到总统预算后不久就开始其预算审议工作。按照1974年《国会预算法案》建立的程序，国会要在完成对个别拨款的审批前决定预算总数。1974年法案要求参议院和众议院的常设专务委员会每年就其权限内的事务向预算委员会建议预算水平和报告立法规划。预算委员会提出共同预算决议。这个预算决议决定预算授权和收支水平的总量和它们在不同职能分类中的比例、预算赤字或盈余水平，和债务规模。国会预算时间表要求整个国会在每年的4月15日之前完成预算决议。因为共同决议不是法律，它不需要总统的批准，但是，在准备预算决议的过程中，国会会考虑总统的意见，那是因为与国会的预算分配配套的立法需要总统的正式批准。一旦国会正式批准了预算决议，它就将注意力转向颁布拨款法案和授权法案。拨款法案开始时由众议院发起。他们为大多的联邦项目提供预算授权。两院中的拨款委员会有拨款的权力，这两个委员会各分成多个子委员会后，各个子委员会举行听证会，并评价其权限下各个政府机构准备的预算申请材料。然后众议院把通过的议案递交到参议院，在那里也会有一个类似的评议过程。如果参议院在议案的某些细节问题上和众议院产生了分歧，（这样的事经常发生）这两个机构会组成一个包含两个机构代表的协调委员会来协调差异。协调委员会修改议案后把它送回两院要求批准。修改后的议案先后在众议院和参议院被通过后，国会将其递送到总统那里要求批准或者面临否决。总统只能批准或否决整个法案，而不能只批准或否决其中的一部分。

二、美国预算法的历史沿革及重大联邦预算法

根据国会和总统在政府预算管理中扮演的角色的不同，我们将美国预算法的历史沿革，即美国政府预算管理的法治化进程，分为以下四个阶段：

1、国会主导的阶段（1791年-1921年）美国宪法的奠基者把财权交给了国会，但是没有为联邦政府建立起一个配套的预算体系。在联邦预算的前130年里，联邦政府基本上利用了宪法建立起来的基本政府组织和职能。因此，在这一阶段，基于宪法的框架，国会在政府预算管理起主导作用。

美国宪法建立了一个总的组织框架，这将直接影响到政府预算。这个框架主要包括：（1）共和制，即政府的所有权利最终来自于人民；（2）联邦制，即联邦政府和各州都有自己的宪法和独立的财政体系；（3）“三权鼎立”，即国会有立法权，总统有行政权，最高法院有司法权；（4）总统制，即作为行政首脑的总统有固定任期，并有独立的选举产生；（5）两院制，即国会由两个议院组成，众议院席位按照人口规模在各州之间进行分配，参议院每州有两个席位。

Studenski 和 Krooss这样论述到：“宪法赋予了联邦政府几乎无限的财政权力。从最开始，联邦政府就被赋予比州政府更多的财政优势，任何一种税收，不论其是否被用于各个州，联邦政府都可以利用，而关税则为联邦政府专有。对公共土地的唯一和无限支配权是联邦政府的另一项重要的财政优势。联邦支出局限于国会对“社会总利益”的定义，但联邦政府的借债权力却是无限的。”尽管宪法中没有包括“预算”这样的字眼，但对于联邦政府的收入和支出都给出了相关条款，这对于预算是相当重要的。为了理清宪法对美国古典预算的贡献，我们将在下文中选择性地对与预算相关的宪法条款进行简单的介绍：首先，在宪法中与预算直接相关的即为拨款条款。“除了按照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项”，按照拨款条款，国会拥有拨款的权利，通过拨款法案配置财政资源的办法给了国会首位的权利，独立的行政授权就不存在了，是对行政部门支付权限的一个限制。通过拨款条款，国会保留的权利成为“最完整和最有效的武器”，因为国会赋予其他任何部门机构的权利都受到国会财政资金的有效控制，同时，国会拥有解释拨款条款的广泛权力，国会还可以通过拨款法案来修改、延缓和撤销各种法律的规定。其次，除了拨款条款，较重要的是账目和报告条款。根据Fisher和Devins的《民主宪法》：“账目和报告条款规定所有公共资金收支的常规账目和报告应该被不时地公开”，账目和报告条款是联邦政府揭露秘密开支的宪法基础。最后，与预算交相关的为起源条款。詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中对其进行了大量的解释：“众议院不能单独拒绝，但能单独提出维持政府所须的拨款。简言之，他们掌握着国库，国库是一个强大而有力的工具；我们看到，在英国的宪法史上，借助这个工具，一个地位低下，处于襁褓之中的人民代议制逐渐扩大了它的活动范围和重要作用，就它自己的愿望而言，终于削弱了政府其他部门的一切过大的特权。事实上，这种掌握国库的权力可以被认为是最完善和有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”从上面的介绍中我们可以看到，宪法虽然没有直接的“预算”条款，但却为政府预算管理提供了清晰框架和理念，赋予了国会在这一阶段的主导权利，并体现了要求政府对民众的责任和透明的理念。一旦宪法中的拨款条款付诸实践，行政是否按照国会同意的拨款进行的论战就爆发了，直到1870年国会通过总理法来禁止超支。这个规定在1905年3月3号在总超支拨款法案的第四部分中得到了扩展，又在1906年2月法案的紧急超支法案中得到了修改。所谓超支，即当实际支出超过了拨款的数目。从超支的定义本身来看，我们无从判断是实际支出太多还是拨款数目太小，对应地，责任相应地落在行政部门和国会。由于《宪法》中的拨款条款并没有论述拨款数额的具体程度，这也成了国会和行政争论的焦点：为了控制行政，国会倾向于更加具体；为了保留一定的行为自由度，行政倾向于减少具体性增加一般性。在一种极端的情况下，可以想象得到但通常不这样做的是，国会编制一个总拨款来覆盖整个美国政府一个财政内的所有工作。在另一个极端，可以想象但不可操作的是，国会把整个拨款详细地分开并把它们分配给无数的部分，办公室，项目和行动。实践中，拨款的具体程度是在国会和行政的权力争执取得的平衡而决定。为了解决这些问题，1870年的《反超支法案》应运而生。1870年的《反超支法案》并不是一蹴而就，而是经过了几个早期版本：在1809年法案中，国会允许拨款间的转移。1869年，莫利（Morrill）参议员提出了一个修改1809年法案的修正案，其中这样论述：“整个法案或部分法案授权了这样的转移，均同时被撤消。”特郎布（Trumbull）参议员附和说：“为了一个目的的拨款不能被运用于该目的外的其他目的。”这些论述都包括在国会1868年2月12日通过的法案中。1868年法案的目的在于终结两种滥用：当前拨款的混合和将拨款盈余转移用于其他目的。在1868年2月28日，众议院通过一个保护公共资金的法案，但是该法案在参议院的委员会没有被通过。不过其作为众议院相信参议院对反超支法的修改的见证仍然具有历史意义：第一部分规定整个法案或部分法案授权总统或任何部门的部长将该部门的明确分支的拨款资金转移到相同部门的其他分支上，撤消之。第二部分规定，无论什么时候，通过出售属于美国政府任何部门的财产，或美国政府任何部门的应得报酬，或通过任何其他方式得到的资金和有价证券都应该在该部门或者官员的控制下，除非法律允许的拨款外，不能被花费。第三部分规定，涉及公共资金支出的任何官员，专员或政府人员，在支出或授权公共资金的支付或授权上，无论是直接还是间接，若超出了法律拨款，将受到本法律规定的处罚，另外，这些官员，委员会和政府人员也要为未经被授权之行为而受伤的人负责。第四部分规定，任何人，只要违反这个法案的任何规定，或者违反规定公共资金或其他公共财产的转移，支出或者部署的法律，若法律未指明其他的处罚，将受到处罚。在1870年2月24日，众议院拨款委员会的主席，马萨诸塞州的亨利·道斯（Henry L．Dawes），把下面的章节加到1871年立法、行政和司法拨款法案中：除拨款法案另行规定外，任何时候，拨给任何部门，机构，目的的资金，在拨款法案通过的财政完结一年后仍然没有被使用的，支出拨款负责人有责任把情况通知给财政部长，财政部长应立即把上述未用拨款收回存进财政部盈余基金。所有这些金额都将交还给财政部，无论其是否是预备付给登记在财政部的任何账目中，或者被放置在其他任何账目上，或在其他的部门，机构，官员的控制中(Wilmerding，第125页)。保持在财政部账簿上的经费结余，在法律拨款的日期两年后，若没有从账簿中去掉，财政部长应该将该数目报告给负责决定付账的财政部审计员。审计员将检查其办公室的账本来给部长证明这样的结余是否应该在其办公室的未决账目之内。如果显示该结余没有被要求必须用于这个目的，则部长可以把这样的结余放在他的授权下，而不管财产部门的首长是否将其划入国库中。但公共债务的本金和利息支付，或国会给予很长期限的拨款不能为此处理(Wilmerding，第126-127页)。除上述两项规定外，1870年法案还包括一节：禁止任何部门，在任何一个财政内支出超过该年拨款的任何数额，或在拨款之外签订涉及到政府将来可能支付资金的契约(Wilmerding，第128页)。1872年法案对1870年的法案进行了补充，要求“所有的旧材料，没收财产和其他公共财产的出售收益，除少数特殊情况外，都将划入国库(Wilmerding，第128页)。参议员柏顿（Burton）把强制性超支视为国会对拨款控制崩溃的导火线，他在1904年发言反对这些现象。一年后，众议院拨款委员会主席提出如下建议来修改支出法案：“政府的任何部门，在任何的财政，不能支出超过该的国会拨款的任何数额，或者在拨款之外的契约中涉及到政府将来的资金支出。除非这些契约和债务被法律授权。除涉及生命安全和财产保护的紧急事故外，任何官员或雇员不能接受法律授权以外的为政府和雇员个人提供的任何非官方服务。为了偶然支出或者其他普通目的的所有拨款，除了为了满足法律授权的契约债务，或者为了法律要求或授权可以没有拨款数目外，应该在每年开始前，被按照月份或者其他的分配方式进行以防止超支，或者要通过附加拨款来完成该财政的服务。除了特殊情况下被部门首脑或其他政府机构中对资金有控制权的人的书面命令修改或者放弃，所有这些分配应该坚持。但这项规定不适用于参议院和众议院的预防拨款。这些免除和修改，和他们的原因一起，将被通报到国会从而与估计的附加拨款的数目相联系。违反这条规定的任何个人应该立即被解雇，而且被处以不低于100美圆的罚款和不低于一个月的监禁”(Wilmdering，第144-145页)。1905反超支法令被广泛的绕开了，以至于1906年超支拨款的申请数目和1905年一样多。作为回应，国会决定禁止分配的免除和修改，“除了一些非常紧急或不寻常的，在制定这些分配时没有办法预期的情况发生外，所有的分配都应该被坚持，不应该被免除和修改。”(Wilmerding，第147页)新的反超支法案成为：“政府的行政部门和其他任何部门，在任何的财政，不能支出超过该的国会拨款的任何数额，或者在拨款之外的契约中涉及到政府将来的资金支出。除非这些契约和债务被法律授权。除涉及生命安全和财产保护的紧急事故外，任何官员或部门不能接受法律授权以外的为政府和雇员个人提供的任何非官方服务。为了偶然支出或者其他普通目的的所有拨款，除了为了满足法律授权的契约债务，或者为了法律要求或授权可以没有拨款数目外，应该在每年开始前，被按照月份或者其他的分配方式进行以防止超支，或者要附加拨款来完成该财政的服务。除了一些非常紧急或不寻常的，在制定这些分配时没有办法预期的情况发生外，所有的分配都应该被坚持，不应该被免除和修改。但这项规定不适用于参议院和众议院的预防拨款。而所有这些分配应该被坚持除了特殊情况被部门首脑或其他政府机构对资金有控制权的人的书面命令免除或者修改。这些免除和修改，和他们的原因一起，将被通报到国会从而与估计的附加拨款的数目相联系。违反这条规定的任何个人应该立即被解雇，而且被处以不低于100美圆的罚款和不低于一个月的监禁(Wilmerding，第147-148页)。

2、总统主导的阶段（1921年-1874年）

在第一届财政部长汉密尔顿对财政政策和程序拨款的短暂主宰后，1797年，国会在众议院中成立了筹资委员会。这个委员会的重要责任是准备收入和拨款措施。参议院在1816年成立了财政委员会，这两个委员会为国会处理了19世纪前半期的预算事务。内战后，参众两院都成立拨款委员会来行使支出措施的管辖权。那样的安排让筹资委员会和参议院财政委员会集中于联邦政府财政的收入方面。这样的实践一直持续到今天。美国在19世纪仍然是一个很年轻的国家，在政治上和领土上不断扩大，除了在十九世纪前半叶和英国、西班牙和墨西哥的战争，其还经历了从1861年至1965年的内战。由于国家生存面临着即将到来的威胁，林肯总统认为为达到军事胜利的任何需要都应该被满足。他下令财政部动用未被拨款的财政资金用于各种军事采购。正如我们在前面的章节中所看到的那样，各个部门自由地运用资金导致超支，而且动用了以前没有授权目的的拨款结余。布莱斯（Bryce）引用了一位美国政治评论界“有识之士”的评论：“只要国家账户的支出方被一些人管理，而收入方被另外一些人控制，两群人分开工作，秘密进行，而且没有公共责任，没有名义上负责的行政官员的干涉；只要这些人群每两年都由大量的新人来组成，除了国会开会时外再也没有这些关注事务，而整个阶段花时间编制计划，其实应该在草案公开讨论已是成熟的计划，一项巨额的预算在一周或者十天内没有讨论就通过了。财政情况变得更坏，无论当时执政的是哪个党派。地球上没有其他国家尝试这样的事情，或这样做没有不遭殃的。我们的目前拯救，来自庞大收入（主要是关税和货物税），和几乎没有军事开支。”

财政部长的最初责任明显地模仿了英国的法律和程序，宣布建立财政部的1789年9月2日法案赋予部长的职责是编制和报告公共收支的估计。这个法案被1800年5月10日的法案继承。后者赋予了财政部长在国会开会前理解，编制和报告财政事务，包括公共收支估计及提高和增加收入的计划，从而为如何征收收入以达到支出方式给国会提供信息。1842年8月26日的法案，把财政的起点从1月1号改成7月1号，并参照上述两法案确定了权力和任务。组织法明显地考虑到作为行政部门财政主管的财政部长每年应该递交一个具体的预算。然而，这个意图（作为行政部门财政主管的财政部长每年递交一个具体的预算）并没有实现。因立法和行政机关之间产生的敌意和嫉妒使得国会在预算问题上鼓励行政权力下放。此外，行政长官（总统）没有坚持他显然的宪法权利来编制预算，也没有作为行政建议向国会提出确切的预算。实际上他并没有把这些提议表现在他的报告中，也没有在这个问题上给予国会特别的信息。在实践上，亚历山大·汉密尔顿时代后，本来就有些模糊的作为行政措施递交预算的财政部长责任被忽视了。根据当时实践和明确的国会偏好、编制和递交估计的具体职责转移到了一些部门和独立机构的首长那里。因此，在1873年编纂的《美国法典》中，财政部长的职责被描述为“为本期的财政的公共收支进行估计。”在1842年之前的一些法案中，在法令修改前，这个责任被公认了，并在《修订法律》的第3669节中修改成下列文字：“所有公共服务的估计都要通过财政部长递交到国会。”这个规定在1884年7月7日法案中得到了修正以要求“所有拨款估计和拨款中的超支估计都必须通过财政部长，而不是其他的方式，递交给国会。”财政部长的职责在1901年3月3日的法案中再次被改动，在部分行政部门和其他授权或要求的官员在做出估计上失责时，为确保能依法在形式上为其提供，财政部长应该在每年的10月1号或者之前进行估计，“在他的判断下，必须拨款的估计应该按照国会的考虑，包含在依法编制的预算书”。在一系列的法令中，我们发现财政部部长的权力是递减的，从“财政大臣”到仅仅一个没有决策权的“编者”。后来的权力恢复给财政部长在各个部门没有按照必须的要求时为各个部门做估计，以保证估计的递交有适当的形式是必要的。按照法律的这个规定，国会预期总统不会评论或者修改由很多部门首长编制并由财政部长递交的支出估计。这是财政部长依法向国会递交估计的职责所在，财政部长的一个间接职责是把所有的估计细节递交给总统。法案后来的法条加强了这个法律：规定在考虑之后，总统能按照他的判断建议国会如何减少估计拨款，从而最小程度地损害公共服务。换句话说，可以预期到的是只有国会能评论由各个部门首长编制的估计。各个部门把编制好的预算交给财政部长，财政部长在递交给总统前或同时递交给国会，收到递交给国会的估计信息后，总统能按照他的判断建议国会是否应该减少递交后的预算。或者变化法律来增加收入，或者作为第三选择，申请贷款以满足拨款申请。财政部长仅仅有权把递交上来的估计依法编制成册，这个工作完成后，财政部长以“预算书”形式把估计递交给国会。其结果是，除了总统行使其作为行政首脑的宪法权力外，任何行政或行政官员都无权修改由行政部门的首脑或其他官员递交的预算。也没有任何部门的主管人员或公务人员或团体按照法律要求从国家需要或者支出估计应在收入估计之内的角度在递交给国会前考虑预算申请。

19世纪的最后10年和20世纪头20年在美国的历史上被称为进步时代，在内战和重建后，美国迅速成为一个工业化和城市化社会。但其政治体制不适应社会带来的挑战，政府受困于债务纠纷，政权分散，没有强有力的领导，公用事业不足等问题，贪污、裙带关系、特殊利益盛行。面对这些挑战，改革家们提出了一系列政治改革和行政改革。政治改革包括：秘密投票，公民倡议，公民复选，公务员改革，参议员的直接选举，修改城市宪章和国家宪法。行政改革涉及预算编制的行政责任，政府合同招标，财政专业化运动，统一会计和审计作法。在改革家们看来，政府责任的第一原则是政府行政长官应该编制预算完成明确的定期目标。行政长官由专业的懂科学管理并愿意献身于公共服务经济和效率的人员帮助，这样编制的预算是综合平衡的。相对于当时流行的实践而言，这样的预算使行政受到更少的限制。支出拨款中的类别数目减少，从而给予行政更大的任意权威。立法依然通过报告和审计来实现财政控制。这种预算适合于塔夫特总统，他在1911年成立了克利夫兰（Frederick A． Cleveland）为首的，由很多改革家组成的经济和效率委员会。委员会主要任务是为行政预算编制案例，这也包含在下一年完成的报告《国家预算的必要性》。塔夫特向国会提出了政府应该更经济的运营，从而在即定的资源条件下为人民做出更多的事情的理念。在递交的报告中，总统对当时形式提出了以下主要观点：第一，现有的报告存在问题问题。在考虑政府的细节和具体问题时没有提供任何常规和系统的方法。没有涉及到定义明确的政府工作规划。法律要求的支出报告是不系统的，缺乏统一的分类，无法概括地给国会、总统、人民论述做了什么，经济购买的成本和获得成果的组织效率。财政部长依法递交的支出摘要和估计中，没有提供考虑政策问题所需要的数据，而且两者是基于不同的基础进行摘要和分类的。除了财政部长要估计盈余或超支外，关于收入的报告和支出没有任何直接关系，而这个估计还是基于没有正确展示支出或者突出债务如何满足的数目。第二，总统的作用很弱。没有总统对支出估计负责，反而部门和机构的首长成为国会在各部门的代理，只有在支出估计超过收入估计时，总统能按照他的理解，给国会就如何减少支出和增加收入提建议。第三，信息对决策制定没有用处。没有给出在没有获得经费前就应该决定的问题的估计，国会要求的估计形式基于下列问题的考虑基础：要做的工作的主题，被选择来操作该工作的机构的性质，为支出融资的最好方式。第四，信息和委员会结构搭配不当。国会委员会的组织主要是历史发展的结果，而不是出于对现实需要的考虑。不适当的规定使每个委员会的拨款涉及到已经做的工作的数据。组织为正在做的工作提供支出性质和融资方式。按照上面描述的方法，每个机构单位递交上来的估计可能因为国会拨款委员会的考虑而被做成许多不同的法案。有时所有的估计和拨款被一个机构整合。第五，关于信息体系的附加问题。为一类工作的拨款申请估计被类似的分开了，没有规定来考虑要求的数目，拨款的数目，或者为一类政府行为的支出数目。一般而言，支出的估计（或者每个具体分类的服务的成本）都没有从整个资本费用（或者土地、建筑、设备购置等的成本）中分离出来。估计的分类和摘要的确指出了筹资的建议方式，这些摘要并没有展示工作的分类或者提供的支出的性质，从而不能根据宪法把对其筹资方法的考虑作为政府的政策。第六，支出和融资不能匹配。拨款法案（产生债务和支出的授权）没有被涉及到的收入和债务委员会的考虑，收入和债务也没有被可用资金的拨款委员会考虑。

3、国会对总统的阶段（1974年-2000年）

1921年《预算和会计法案》的通过给予了总统主动权和政策建议，以便行使领导权的能力来打破不平衡。可以说在1921年后的50年里，总统领导，国会跟随。无论是因为制度上的平衡还是总统的领导，预算程序运转的还算顺利。在政治上，通过任何的法律都需要大多数投票才能通过，出于某些惯性和意愿，大家可以容忍一个可能存在缺点的系统—直到发生一些事情来释放以前累积的压力。1974年法案尝试着恢复国会的预算权力，使其能和在前五十年来控制预算程序的总统相竞争。1921年和1974年法案因此被视为两个开创了基础性和差不多永久性的制度和延续至今的程序的两端。1986年所谓的《择项否决法案》实质上是一种预算授权的撤消，所以不能认为是一个重大的创新。1974年以后的时期也出现了成果导向型的预算法案，国会开始尝试着用财政规则来减少联邦赤字。

1974年《国会预算法案》和《扣押控制法案》的出台也并不是偶然，其存在很多长期、中期和短期的原因：第一，长期原因主要包括两方面。按照巴达斯尼克的说话，两大因素推动着国会建立一个新的预算程序。第一个因素是开始于20世纪30年代社会保障计划的福利项目的扩张，而明显地削弱了常规的拨款程序。国会中的立法委员会确定福利项目受益的合格标准和授权这些福利项目。因为授权引发了联邦政府的支出法律责任，所以这些项目绕开了拨款委员会在评价和行动。随着福利项目相对于控制的项目的比例稳定上升，国会控制联邦支出的能力相应的下降了。第二个因素是联邦赤字上升到了一个非常的水平，20世纪40年代以来，受到凯恩斯经济思想的影响，预算平衡的原则被运用联邦预算来影响宏观经济绩效的观念所替代。更进一步的，越南战争的升级没有得到税收的增加来融资，结合约翰逊政府时期的大社会项目一起导致了大量的联邦赤字。第二，中期原因涉及到联邦预算委员会已经变化的本质。依据传统，联邦预算主要是由行政部门的预算办公室和国会中的拨款操作。然而，随着福利项目和信用项目的扩张，更多的国会委员会得到部分财政政策的管辖权。更进一步的，随着联邦预算成为为人民家庭筹资和分配的一种手段，美国人民开始关注他们的相关利益和加入利益集团，企图保证他们在联邦预算馅饼中的份额。因为国会是美国政府部门三支中最能代表民意的一支，各种利益差异和资源竞争很自然的都在国会财政政策的制定过程中得到体现。第三，短期原因即为七年预算战争。正如艾伦·希克在其《国会与公款》一书中指出的那样：“仅仅是对自己的程序不满并不能够有效的刺激国会设计一个预算程序。国会需要一个明确迹象指出：如它继续没有自己的预算程序的情况下，立法部门可能失去权力和被尊重。”在1967年到1972年间，国会多次尝试设置支出上限。但是当时暂时特别的程序在限制联邦支出上没有效果的。尼克松总统在1972年总统选举中把控制支出当成一个选举的政策纲领大为宣传，并要求国会将拨款限于2500亿美元。如果国会不愿意或者不能这样做的话，他威胁将扣留已拨的资金。尼克松总统的部分动机是与国会中对国内支出优先权（如农业，卫生，教育，城市和住宅发展）的政见不同。这些威胁以及总统对拨款的很多项否决使总统和国会的关系恶化，超过平时在政治竞争可预期的冲突。

1974年法案有两个主要的规定：一个规定建立了新的机构和程序，另外一个建立了控制扣押的程序： 1974年《国会预算法案》在众议院和参议院当时已有的对财政事务有管辖权的委员会的基础上各增设了一个预算委员会，并在当时已有的国会幕僚机构中增设了国会预算办公室。预算委员会行使着集权和协调的功能，而国会预算办公室，作为总统管理和预算办公室的对应而设计，增加了国会的分析能力。国会早就已经有了通过拨款法案、税收立法和其他财政措施的程序，1974年法案在当时的基础上，进行了一些修改。最显著的增加是在预算中运用共同决议来为预算总数设置上限。预算共同决议（不像联合决议），仅是一个国会政策陈述，不需要总统的批准。法案要求两院的每个常设委员会评论总统的预算建议，并在其权限内向两院的预算委员会建议预算水平和立法计划。预算委员会而后发起共同决议，对总收入，预算授权和支出的水平（包括总数和具体的功能分类，如国防，农业）进行详细说明。作为直接的结果，预算赤字和债务的水平就被确定了。预算决议在功能分类里给各个对项目有管辖权的委员会分配预算授权和支出的数额。拨款委员会被要求把数额分配给其子委员会。其他的委员会可以，但是没有被要求，把数额分配给它们的子委员会。预算决议通常包括指导被授权的委员会和福利项目改变影响税收和其他收入的永久法律的协调指示，以达到预算决议中的数额。

在70年代后期国会预算程序制度化以后，国会在80年代初在预算上由受到了挑战。里根总统的两个并行行动，大型国防建设和巧妙的利用协调程序来减税，导致了空前的预算赤字和债务。作为一自律的措施，国会放弃了自己的年审授权而转求于预算规则的方法。1985年和1987年《平衡预算和紧急赤字控制法案》要求通过削减来达到那些法律事先设置的最大预算赤字数额。当这些行动都无法阻止赤字的时候，1990年老布什政府和国会达成了一个特殊的程序来执行赤字减少目标。1990年《预算实施法案》下的新程序要求对年审支出设定限制（称为上限），并在别处进行征税或削减来应对新的直接支出（即随走随付机制）。新的财政规则提供了更大的弹性并考虑了经济条件。90年代，总统和国会都运用《预算实施法案》程序来达成自己的政治目的。1992年选举时，联邦赤字已经是一个大问题，之后克林顿总统提出了一个雄心勃勃的多年赤字减少计划。国会的共和党人被1994年的选举胜利所鼓舞，运用预算程序来改变国内的支出重点权。克林顿总统否决了许多拨款和临时拨款（称为延续决议），使政府两次关门，为此共和党受到了谴责。把赤字放在优先的位置并在繁荣经济的帮助下，1998年，克林顿总统见到了联邦政府30年来首次实现盈余。同时，《预算实施法案》两次被延长，第二次一直有效至2002年。

4、总统主导回归的阶段（2000年-至今）

在2000年总统选举后，小布什政府在国会中占据多数的共和党的配合下，在他的两个任期内成功的发起了三次临时减税。而作为对2001年9月11日对恐怖袭击的回应，其发动了一场全球性的反对恐怖主义的战争，并入侵了阿富汗和伊拉克。与延长的战争和他声称的反恐努力的长期性不一致的是，小布什总统选择了运用紧急追加拨款来为持续到现在的伊拉克行动融资。同时，《预算实施法案》在2002年到期了，至今没有得到更新。减税和战争成本一起把预算赤字推到了一个新的高度。赤字减少很少受到小布什政府的关注；尽管其提出了各种各样的预算程序改革建议。2006年中期选举民主党的胜利当终止小布什总统在预算事务上的支配并减少他抓到的广泛的行政权。至少到2008年总统选举，民主党对议会的控制将保障过去四十年里一直是联邦预算的特点的预算冲突已经抬头了。总体上说，在这一阶段，总统在预算过程中的权利有所增加，从国会那里赢得很多主动权。

三、美国预算法参考重点

1、透明度 在美国，总统递交他的预算提议即正式的联邦政府预算前，这些提议和他们的内部讨论被视为是机密的。可能有两个合理的原因使其成为机密。首先是鼓励内部讨论中的坦诚沟通，另外是，一项提案，特别是有争议的提议，必须经过多次修改，而不是正式的政策立场。一旦美国政府向国会提交了美国政府的预算，其就成为一个公开的文件，可以在管理和预算办公室和白宫的网站上免费得到，还可以通过联邦政府出版社印刷发售。多年以来，预算与管理办公室（OMB）一直出版《联邦预算的公民指南》。

2、权利制衡

在美国，行政编制预算，国会审批预算，行政执行预算，国会监督预算。这种联邦政府预算管理模式是与美国“三权分立，相互制衡”的宪法原则分不开的，不仅明确了在预算编制、审批、执行和监督过程中各部门及各权利单位的责任，同时分权的形式保证了了美国联邦政府预算管理中的权利制衡。我们在前面提到，三权的分立并不是均匀分配，国会有更大的权利，决策制定程序、审批预算及监督预算执行等，但总统及有关部门也掌握了编制预算和执行预算的权利，在联邦政府预算管理过程中，起到了很好的相互制衡和相互监督的作用，对政府预算管理水平的提高有重要的意义。

第三篇：解读我国2017政府预算

解读我国2017政府预算

预算报告是国家的“账本”，是我们了解国家的钱从哪来、到哪去的“窗口”。2017年我国的预算报告相较于去年，在内容与形式上更加简短精炼、重点突出、主线明确、内容翔实、富有新意。

2017年，我国经济发展向好的基本面没有改变，但经济稳定运行仍面临很多困难和挑战，国际环境不确定不稳定因素增多，国内经济结构性矛盾突出，经济增长内生动力不足等。综合考虑国内外形势，今年的财政政策要更加积极有效，主要体现在继续实施减税降费政策和继续扩大支出规模这两个方面。减税降费，就是减轻企业和个人的负担，促进企业发展。扩大支出规模，体现了改革的意图，支持社会经济发展的重点环节和关键领域，比如民生领域、供给侧结构性改革等。

根据预算报告，减税降费再扩5500亿。其中全年再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元。减税方面的举措包括：扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围，年应纳税所得额上限由30万元提高到50万元；科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高到75%，千方百计使结构性减税力度和效应进一步显现。在降费方面，是全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金。二是取消或停征中央涉企行政事业性收费35项，收费项目再减少一半以上，保留的项目要尽可能降低收费标准。各地也要削减涉企行政事业性收费。三是减少政府定价的涉企经营性收费，清理取消行政审批中介服务违规收费，推动降低金融、铁路货运等领域涉企经营性收费，加强对市场调节类经营服务性收费的监管。四是继续适当降低“五险一金”有关缴费比例。在支持实施减税降费的同时，要确保财政支出强度不减且实际规模扩大。新增财力以及调整存量腾出的资金，优先用于支持推进供给侧结构性改革、适度扩大有效需求，加大对基本民生保障和扶贫、农业、教育、生态文明建设等重点领域的投入，使财力进一步向困难地区和基层倾斜。中央本级预算从严从紧控制，更多节省资金转移支付地方支持民生。各部门支出有保有压，严格控制人员经费和一般性支出，部门项目预算安排追踪问效，“有多少钱办多少事”，没达到绩效目标的压减资金。盘活部门存量资金，长期不用的资金一律收回统筹用于急需，防止资金闲置浪费，以确保“人民过上好日子”。

而扩大支出的方法一是增加赤字，拟安排3%的赤字率。二是增加地方政府的专项债券。三是盘活财政存量资金。四是加大政府性基金预算、国有资本经营预算的统筹使用。根据财政预算，今年赤字率与去年保持不变，为3%，财政赤字2.38万亿元，比去年增加2000亿元。其中，中央财政赤字1.55万亿元，地方财政赤字8300亿元。安排地方专项债券8000亿元，继续发行地方政府置换债券。2017年主要支出包括了以下几个方面：教育、科技、社会保障和就业、医疗卫生、扶贫、农业林业水利、生态环保、住房保障、文化体育、国防方面、支持困难地区财政运转和基本民生兜底、中央基建投资和压减一般性支出方面。中央基建投资方面。根据预算报告，2017年全国财政支出占比，教育、社保、医疗卫生毫无悬念地成为“前三名”，尽显民生情怀。预算报告提出，2017年全国财政教育支出预算为2.94万亿元，占总支出的15.1%，成为财政第一大支出。此外，预算报告还提出，2017年提高博士研究生国家助学金补助标准，加快推进教育脱贫攻坚。在社会保障和就业方面，适当提高退休人员基本养老金标准，建立基本养老金合理调整机制。加大统筹社会救助资源力度，科学合理确定城乡最低生活保障标准。实施更加积极的就业政策，健全就业创业政策措施，着力促进重点群体就业，研究建立终身职业技能培训制度。在医疗卫生方面，健全基本医保稳定可持续筹资和报销比例调整机制，坚持适度保障原则，更加注重保大病。将城乡居民基本医疗保险财政补助和个人缴费标准均提高30元，分别达到每人每年450元和180元。

除了减税降费和扩大支出规模以外，还要提高财政支出的有效性和精准度，改变目前支出结构固化的格局，不能只增不减，必须有增有减，把钱用在“刀刃上”。同时，必须加强财政管理，尤其是财政资金的使用管理，注重资金的绩效，减少和避免资金浪费的现象。

2017年我国收入预计和支出安排情况如下：在一般公共预算当中：中央一般公共预算收入78612亿元，比2016年执行数同口径增长3.8%。加上从中央预算稳定调节基金调入1350亿元，从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入283亿元，收入总量为80245亿元。中央一般公共预算支出95745亿元，增长6.1%。收支总量相抵，中央财政赤字15500亿元，比2016年增加1500亿元。中央财政国债余额限额141408.35亿元。中央预算稳定调节基金余额1328.06亿元。而地方一般公共预算本级收入90018亿元，增长6%。加上中央对地方税收返还和转移支付收入65650亿元、地方财政调入资金800亿元，地方一般公共预算收入总量为156468亿元。地方一般公共预算支出164768亿元，比上年执行数增长6.2%。地方财政赤字8300亿元，比2016年增加500亿元，通过发行地方政府一般债券弥补。地方政府一般债务余额限额115489.22亿元。总中央和地方预算，全国一般公共预算收入168630亿元，增长5%。加上调入资金2433亿元，收入总量为171063亿元。全国一般公共预算支出194863亿元，比上年执行数增长6.5%。赤字23800亿元，比2016年增加2000亿元。在政府性基金中，全国政府性基金收入47174.66亿元，增长3.6%。加上上年结转收入298.5亿元和地方政府专项债务收入8000亿元，全国政府性基金相关收入总量为55473.16亿元。全国政府性基金相关支出55473.16亿元，增长21.3%。在国有资本经营预算中，全国国有资本经营预算收入2338.3亿元，下降10.1%。加上上年结转收入128.03亿元，全国国有资本经营预算收入总量为2466.33亿元。全国国有资本经营预算支出1961.33亿元，下降9.7%。在社会保险基金预算中，全国社会保险基金收入51786.72亿元，增长7.3%。其中，保险费收入36907.98亿元，财政补贴收入12595.97亿元。全国社会保险基金支出48450.5亿元，增长10.3%。本年收支结余3336.22亿元，年末滚存结余66630.89亿元。

要切实做好2017年财政改革发展工作，就必须做到以下五点：1.加强和改善财政宏观调控，促进实现经济增长预期目标。2.深入推进财税体制改革，加快建立现代财政制度。3.加强预算执行管理，确保完成预算任务。4.进一步强化财政管理，保障财政资金安全、规范、高效使用。5.加强地方政府性债务管理，有效防范财政风险。

根据面临的财政经济形势，2017年预算编制和财政工作的指导思想是：在以习近平同志为核心的党中央领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，牢固树立和贯彻落实新发展理念，适应把握引领经济发展新常态，坚持以提高发展质量和效益为中心，坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策思路，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求，加强预期引导，深化创新驱动，财政政策要更加积极有效，大力实施减税降费政策，深入推进财税体制改革，着力构建现代财政制度，进一步树立过紧日子的思想，加大财政支出优化整合力度，保障重点领域支出，统筹盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益，严格贯彻预算法，提升依法理财水平，加强地方政府性债务管理，积极防范化解财政风险，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。

为贯彻上述指导思想，政府制定了以下原则：第一，大力实施减税降费政策。第二，深入推进财税体制改革。第三，继续调整优化支出结构。第四，统筹盘活财政存量资金。第五，积极防范化解财政风险。国家各机关部门必须认真贯彻实施这些指导思想和原则，以最大力度发挥2017年政府预算的作用，保持收支的合理性；在收支上反映政府活动的范围与方向；加大财政资金的统筹力度，确保各项资金花在“刀刃”上，花在人民身上，增强人民参与对国家事务的管理；也有利于政府活动的有序进行。

FIN15052温丽纯

2017年12月19日星期二

第四篇：我国公共财政改革的现状特点及方向

我国财政改革的现状特点以及改革方向

摘要：在公共财政基本理念的指引下，一个合理、有效率的公共财政制度，应该能够促进效率、公平和稳定问题的解决。中国式公共财政制度要构建规范化的政府预算制度，使政府预算的编制、执行和监督符合公共财政的要求；构建规范化的政府收入体系，建立适宜的税制；构建规范化的政府间财政关系，使政府间财力、财权与事权相匹配；构建高效的财政政策调控体系，提高财政效率。

关键词：改革，法制化，民生

一、我国公共财政体制概述与现实状况

（一）公共财政概述

中国的“公共财政”的概念是传统体制向社会主义市场经济体制转变和经济、社会快速转轨的客观要求而就财政转型提出的一个财政职能和财政形态调整的基本导向。现时的社会已经不是国家-个人之间的权利分野，也不是简单的强势群体（如企业）与弱势群体（如消费者）之间的利益对峙，而是政府、社会与个人的三者利益的相互冲突，相互制衡的格局。在此前提下，一个合理、有效率的公共财政制度应以社会利益为先，并且能协调平衡三者的利益，有效在公平、效率与稳定上发挥积极作用。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性作用，政府经济作用的发挥必须建立在尊重市场机制的前提之上。公共财政最多只能在是市场失效的范围内活动。同时，由于信息不足，官僚决策、权力滥用等原因，导致政府财政行为也会失控，必须加以规范。公共财政的关键在于以下四个方面：

一、保证社会总供给与总需求平衡；

二、减轻经济波动，熨平经济周期，稳定宏观经济；

三、保证社会平稳运行；

四、实现社会正义，尤其是实质正义。

总之，在公共财政基本理念的指引下，一个合理、有效率的公共财政制度应该能够促进效率、公平和稳定问题的解决——促进经济快速发展，平衡协调各方利益，保证社会平稳和谐运行。

（二）我国公共财政制现状与特点

我国于1998年提出建立公共财政框架，2003年十六届二中全会要求“健全公共财政体制”，再到十七大提出“完善公共财政体系”，建立与完善公共财政己成为党、政府和广大人民的共识。

尤其是十七大以来，结合经济和社会发展的需要，公共财政体制改革逐步深入，公共财政的日标更加清晰，财政支出的公共性也更加突出。2009年全国两会结束后，国务院首次向社会主动公开经全国人大批准的当年中央财政收入预算表等4张报表；2010年1月，财政部向各地财政机关发文，要求各地“规范、有序”地推进地方财政预算信息公开，并对各地财政预算信息公开的内容、方式和范围作出了统一要求；在这些成绩的取得，为深化公共财政体制改革打下了坚实基础，我国的公共财政体制改革，正处于推进过程之中。

可以看出中国的财政改革是随着中国的经济形势变化而变化，随着社会主要矛盾的变化而变化。公共财政制度的的特点也随之变化。

1、财政投入由经济建设逐渐偏向社会保障。

在公共财政导向下，财政支出重点倾斜于弥补市场失灵的领域，即非盈利、非竞争领域，逐步矫正政府的“越位”与“缺位”，不断加强和改善民生。2009年后，财政领域陆续出台和积极探索了一系列以保障基本民生和提高社会综合福利水平为目标的财税政策措施，关注民生成为支出结构调整的重点。以教育、医疗为例。在教育方面，公共财政提高了教育领域的公共支出，坚持公共教育资源向落后区倾斜，贯彻基本公共服务均等化原则；2008年全国财政教育支出为9010亿元，2010年又上升为10438亿元，比2008年增长15.8% ,其中，中央财政教育支出1981.4亿元，增长23.6%。在医疗方面，扩大农村新型合作医疗覆盖而并提高政府投入标准，2009年启动覆盖全民的医疗卫生体系改革。全国财政医疗卫生支出从2008年的2757亿元到2010年的3994亿元，增长率达44.9%。总之，从中央财政基本建设支出的方向来看，向民生领域集中投入的 趋势也十分明显。

2、财政预算由秘密状态转向公开化、透明化。

公共财政要求政府预算制度应规范化，能最大限度地提高财政资金的使用效率，且政府预算资金的配置能为公众所接受，最大限度地提高社会福利。政府预算的编制、执行和监督都应符合的公共财政要求。

政府预算编制五原则分别是公开性、完整性、可靠性、性和统一性。性与统一性比较容易达到。公开性、完整性、可靠性是预算编制中需要着重加以注意的。当前中国应特别强调预算的公开性与完整性。政府预算的内容除了极少数涉及国家机密的内容外，应及时向社会公布，使之处于公众的监督之下。在2009年全国两会上，温家宝总理提出对中央财政和地方财政的运行，“将会实行全程监管，并且向人民公开”。2009年9月，审计署公布了54个中央部门单位2008预算执行情况全文。2010年，国务院将经全国人大审议通过的中央财政预算12张表格向社会公布；2010年初，广州市财政局在网上公开了114个政府部门的2009年财政预算，社会各界对此给予了高度评价。

3、财政调整手段由直接转间接

公共财政不再倾向于直接设立市场经济主体以带动经济快速发展，而是打造良好的市场环境，间接促进市场经济主体的培育和竞争力。公共财政分配积极服务于建设社会主义市场经济体制的大局，加大培养市场主体的投入力度，对不同所有制企业采取支持措施。在支持非国有经济方面，财政支出的重点主要是中小企业。根据中小企业发展特点，公共财政根据国家宏观经济目标和产业发展规划，逐步建立而向各类非公有制中小企业的财政资金政策。促进非公有制中小企业快速发展，注重发挥引导作用，带动地方财政及各类社会资金共同支持中小企业发展。公共财政倾向于保证市场经济活跃程度，促进正常竞争。

二、公共财政体制改革方向

在建设社会主义和谐社会的进程中, 公共财政体制改革作为调整政府间财政关系的重要手段直接或间接地影响到各级政府财政职能的实现, 公共服务供给水平的高低, 国家大政方针的贯彻, 甚至社会的稳定与可持续发展等 3 诸多重大问题。公共财政建设要以深化改革、强化管理服务于总体经济社会转型和经济社会发展战略目标的调整，进一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，提高国家发展质量和促进社会和谐。有了以上前提, 我国公共财政体制改革的总体要求和基本取向就可以大体阐述为以下几个方面:

1、推进财政制度的宪政变革。

公共财政是与市场经济相适应的一种财政模式，而市场经济需要在法律的优良大环境下运转。公共财政制度的完善必然需要宪政体系制度的支撑。建立一个“有限”而且“有效”的政府。“有限政府”主要是从政府的职能及权力受到有效地监督与制约的角度而言，而“有效政府”则意味着政府应按职责干预市场经济运行，既不僵化权力行使导致应对市场风险缓慢，也不过度积极行使权力，扰乱市场经济的正常运行。

建立“有限的政府”，严格监督政府的职责的行使，才能有效避免由于信息不足，官僚决策、权力滥用等政府行为的天然弊病。而唯有建立“有效的政府”，才能应对复杂多变的市场经济变化，宏观调控经济运行，保障社会平稳运行。总之，建立与完善本国的宪政体制，建构“有限”兼“有效”的现代政府，乃是摆脱政府财政困境、实现民富国强的根本途径。

2、实现基本公共服务供给的多元化模式

我国政府与社会关系的重大变化，基本公共服务的供需矛盾日益突出，基本公共服务均等化程度不高。这就需要尽快改变以政府为唯一中心的基本公共服务供给模式，逐步建立起政府、市场和社会力量共同提供基本公共服务的多元化供给模式。

应当根据不同公共服务的特点，结合政府、市场和社会力量的优势，采取不同的供给模式，实行基本公共服务供给主体的多元化。政府应该从自己不该做、做不好的基本公共服务供给领域中退出，充分发挥市场和社会力量的作用，让它们向公众提供更多的基本公共服务，弥补政府基本公共服务供给的不足。通过三者之间的竞争和协作，发挥各自的比较优势，实现基本公共服务供给的多元化，提高基本公共服务供给的效率和水平。另外，通过实行基本公共服务的多元化供给模式，有利于政府财力差的地区的居民可以获得同等的基本公共服务，这样也就有利于实现基本公共服务的均等化。

3、推进主体功能区建设步伐, 将其纳入公共财政框架

主体功能区的建设对于公共财政体系的建设具有特别的意义。中国的欠发达地区主要在西部, 而一些西部地区正是生态环境脆弱的地区,不适合大规模进行工业开发和建设。长期以来,我们把西部生态环境脆弱地区与其它地区一样主要进行经济发展指标的考核, 地方政府也把主要精力用于经济建设, 生态环境成为次要指标。地方政府从考核指标出发, 可能会牺牲环境发展经济, 其结果是一方面生态环境没有得到切实的保护和恢复, 甚至更加恶化, 另一方面受自然条件所限, 经济也难以真正快速发展。尽管长期以来通过财政转移支付等多种手段也对西部生态脆弱地区给予了大力的支持, 但由于缺乏一个从理念到具体操作的规范性框架体系, 这种支持一方面是不充分的, 另一方面其使用效率也是难以得到保证的。中东部区域中, 也有一部分承载着区域生态安全等职责的地区, 不适合大规模工业开发。如果把这部分不适合大规模工业开发的地区明确定位于限制开发区或禁止开发区, 则其发展就纳入了规范的框架之中, 生态环境成为对地方政府考核的主要指标, 用于生态环境保护和公共服务的财政支出纳入到国家及省级公共财政体系之内, 地区的发展就有了保障, 区域的发展也将更加协调。

三、结语

在2008年全国两会结束后的记者招待会上，温家宝总理在回答有关政府机构改革的问题时，不寻常地主动提及：“我想讲一个公共财政的问题，这是很少涉及的问题。我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。”并斩钉截铁地表示，“在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”

我们有理由相信中国的公共财政改革将会沿着科学化、法治化、民主化、精细化道路前进。

第五篇：浅谈我国公共财政职能的发挥与构建和谐社会

浅谈我国公共财政职能的发挥与构建和谐社会

在我国，财政职能问题一直是个基本理论问题，它是财政本质问题直接引出，直接服务于和影响着财政本质问题的论证，又有着自己特殊的分析领域，对财政实践产生不可替代的影响。

公共财政职能是国家职能的重要组成部分。从理论上讲，在市场经济条件下，政府职能范围应主要限于“市场失灵”领域，在市场不能做到，或者做得不尽如人意的地方，政府这只“看得见”的手就可利用其拥有的财政等经济杠杆发挥积极作用，对市场进行干预。“市场失灵”主要表现在：资源配置领域的市场失灵；经济稳定领域的市场失灵；收入分配领域的市场失灵。

一、对我国公共财政职能的认识

在社会主义市场经济体制下，公共财政具有资源配置职能、收入分配职能、稳定经济职能及国有资本金管理职能。

1、资源配置职能。简单地说，财政的配置职能是指政府为满足社会需要而提供特定的物品和服务，并为这些支出融资而征税。在经济体系中，市场提供的商品和服务数量有时是过度的，有时又是不足的，整个社会的资源配置缺乏效率。财政的资源配置职能表现在宏观和微观两个方面。宏观层次上的财政职能是指改变公共部门与私人部门之间的资源配置状态；微观层次上的财政配置职能是指对市场提供过度的商品和服务数量进行调整，而对市场提供不足的产品和服务进行补充，以实现社会资源的有效配置。

2、收入分配功能。财政的收入分配职能或说财政的再分配职能是指政府对市场活动产生的收入分配进行调整，通过收入转移或减税增加某些人的收入，所以，一般来说，财政收入 分配职能的目的是实现规模收入分。分配的公平，实现国内各收入阶层之间个人收入的适当分配状态。

3、稳定经济职能。财政的稳定职能是指政府在失业和经济萧条时期实行赤字财政，在充分就业和通货膨胀压力很大时期实行盈余财政，熨平经济波动。具体来说，财政的经济稳定职能包括两方面：一是使社会不存在非自愿失业现象；二是使社会不发生物价的持续上涨现象，当然，价格稳定是指平衡价格水平的基本稳定。并不意味个别日用品的价格不随各自的供求变动而自由波动；充分就业也不表示每个人在任何时候都就业，而是指只要在愿意接受现行工资率的情况下可以很快找到工作，就可以说是充分就业。

4、财政的国有资本金管理职能。财政的国有资本金管理职能，是由于我国实行社会主义市场经济体制和公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度决定的，如果说前述资源配置、收入分配，稳定经济是公共财政有的三大职能，那么国有资本金管理则是我国社会主义公共财政特有的职能。其目的是实现现有资本金保值增值。

二、我国公共财政职能的实现

1、把保证公共支出需要作为财政的首要任务。这是实现社会主义市场经济的基本要求。在财力有限和需求不断增长的情况下，应参照国际经验和我国实际，合理确定公共支出范围，并实施坚决而有效的管理，国家财政要逐步退出一般竞争性领域，逐步减少对企业经营性发展项目、应用性研究项目以及可以利用社会资金发展的事业投资，加大对科技、教育、卫生、公共安全、社会保障、基础建设等公共需要的保障力度。

2、主要通过国家预算、税收、国债等手段调节宏观经济、促进地区经济协调发展。加强和改善中央财政的作用，为经济 的可持续发展创造条件。建立中央财政对地方财政的转移支付制度，改善国家的分配结构和地区经济发展结构。

3、矫正市场配置资源的偏差，体现产业政策，推动资源优化配置，适度而有效地运用财政力量，弥补市场缺陷，尽可能合理配置资源。

4、依法促进公共分配。以通过财政立法，贯彻公平分配，依法理财原则以促进收入分配公平合理，社会保障能力增强，市场竞争平等有序。

5、财政职能的管理方式要从非规范向规范转变。从预算的编制、审议、批准到执行中必要的调整，都应建立严格的程序，对各个环节都要规定明确的责任，并且必须运用特定的合理方法，财政部门应将主要精力转到依程序办事和研究把握政策规则的大事上来，并加强对财政形势和财政经济政策执行情况的跟踪分析，充分发挥国家财政宏观调控职能。

6、政府对公共产品的供给要由直接生产力为主转为组织协调为主，公共产品政府供给并不必然要求政府安排生产，在市场经济条件下，公共产品向生产可以并应尽量地采取民营形式财政通过政府采购的科学化、合理化，可以更有效地协调非生产部门的产出与公共部门的投入之间的衔接。以实现公共产品与服务供给结构的优化。

7、明确财政与银行职能分工，保证财政职能到位。财政和银行在社会再生产中具有

不同的地位和作用。必须明确分工，合理调整二者在宏观经济运行与调整中的关系。

三、发挥公共财政职能构建和谐社会

所谓和谐社会，是指不同社会阶层集团和群体之间 不同社会组织或团体之间 个人之间及个人与社会之间相互尊重 彼此 信任 互助合作 和睦协调的社会状态 所谓公共财政，就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出，保障国家安全和社会秩

序，为社会提供公共服务 也就是，按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共产品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。

目前，我国达到社会和谐还面临一些挑战：一是经济增长的质量不高，自主创新能力不强，高速的增长与就业不足并存，几乎成了中国经济的特有现象；二是收入分配呈逐步扩大的态势，城乡差距近十几年明显拉大，全社会收入分配拉开的幅度和速度过快，相当部分人未能真正共同分享改革和经济发展的成果，形成了严重的社会问题 如，收入差距与贫富悬殊导致阶层分化对立，群体事件增加，积累着社会不稳定因素，破坏社会的和谐与公正；三是地区差距仍旧较大；四是资源环境约束日益突出 经济成果与资源投入不相称，环境资源问题不仅制约着我国经济增长的速度，而且也影响着社会财富增长的质量为了避免可能出现的经济社会问题，化解各类矛盾和问题，必须建立公共财政机制，发挥公共财政的职能 发挥公共财政职能，积极构建和谐社会应从以下几个方面实施：

1.构建支持 三农 的长效机制，促进城乡协调发展 构建和谐社会的重点和难点在农村，而完善公共财政职能，必须把支持经济快速发展作为公共财政的第一要务，促进国民经济持续快速协调健康发展 为此应坚持 工业反哺农业 城市反哺农村 和 多予 少取 放活 的方针，切实加大对 三农 的投入力度，让农村居民，分享改革发展成果 沐浴公共财政阳光，实现农村经济的快速发展财政新增用于教育 卫生等方面的投入，应主要用于农村，逐步提高财政对农村的公共服务能力大力支持 农村基础设施建设、科技推广、农业产业化、农业综合开发和农村经济专业合作组织发展，逐步扩大公共财政覆盖农村的范围继续实施粮食直补 水稻良种补贴和农机具购置补贴政策，确保农民增收和粮食生产安全。重点推进农村税费、粮食流通体制、农村金融体制和土地征收制度等改革，大力支持乡镇机构、农村义务教育体制 乡镇财政体制等配套改革步伐，进一步提高农村的改革效益；五是整合财政支农资金，提高财政支农整体效益。

2.完善社会保障体系，构建社会安全网 社会保障是一国政府为全体国民因各种原因而失去收入来源 生活贫困时，向他们提供的生活保障。对城乡居民进行强制性的社会保障也是公共财政的基本职能之一，社会保障体系是和谐社会的重要支柱，是经济运行的稳定器，更是弱势群体的安全网，它主要包括社会保险、社会救助和社会福利。目前，我国一部分人享受过度保障，一部分人则几乎没有任何保障 这种做法严重地违背了社会主义公平原则。我国是一个发展中国家，不可能给国民提供高水准的社会保障，我们的目标应该是逐步建立一种水平不高但覆盖面广的社会保障体系 在构建和谐社会进程中，应坚持以人为本，加快完善社会保障制度进一步加大社会保障投入力度，提高社会保障支出占财政支出的比重在广大农村完善最低社会保障、新型合作医疗、大病救助等社会保障制度，避免贫困人口的生存危机运用公共财政手段，积极帮助下岗职工、离退休职工以及病残职工解决基本生活困难，从政策上落实政府、企业和个人在社会保障方面的经济责任，努力构筑全方位的社会保障安全网。

3.实施积极的就业政策，促进社会成员充分就业 就业是民生之本，实现社会和谐，首先要保障人民群众安居乐业我国 是世界第一人口大国，劳动力资源充足，应把就业优先作为一项基本国策 财政部门要把实施积极的就业政策作为一种重要的制度安排，从体制和机制上促进社会成员的充分就业采取补贴 税收 担保投融资等财政政策，努力调整产业结构，大力支持劳动密集型产业 就业弹性大的服务业以及就业潜力大的中小企业和民营经济发展，提高就业增长弹性支持设立 再就业基金，对吸纳再就业的公益性岗位实行工资补贴，对安置

下岗失业人员的企业实行培训补贴支持人力资本投资与劳动力市场建设，向所有城乡失业者提供免费职业培训和就业服务加快构建统一的城乡劳动力市场和服务网络，逐步实现城乡统筹就业。

4.强化职业技能培训，努力提高城乡劳动者的就业能力 支持劳动用工制度改革，鼓励自谋职业 灵活就业和自主创业四 加快义务教育发展步伐，实现教育机会均等 教育不公是最大的不公 应充分发挥财政职能，促进教育公平继续加大 两免一补 助学贷款贫困大学生救助等工作力度，保证每一个困难家庭的城乡学生都能够上学读书改革义务教育投入体制，将目前以县为主的承担体制改变为由省以上政府承担，解决基层财政特别是贫困地区义务教育投入长期严重不足的问题进一步深化教育体制改革，清理整顿教育收费秩序，有效减轻非义务教育阶段学生的经济负担。

5.发展公共卫生事业，着力建设健康社会 公共医疗卫生关系国计民生和劳动者的素质，公共财政应发挥其提供公共

产品职能和重要作用，加快发展以农村为重点的城乡卫生事业积极调整财政支出结构，统筹城乡医疗卫生事业建设，加大对公共卫生 基本医疗 农村卫生等事业发展的投入加强公共卫生基础设施建设，完善应对突发公共卫生事件的长效机制，进一步提高疾病预防和控制能力，保护人民群众的生命健康加快城镇医疗卫生体制改革，支持建立与社会主义市场经济体制相适应的卫生医疗体系加大对农村医疗卫生机构基础设施建设的投入力度，建立完善农村贫困家庭医疗救助制度，突出解决农民看病难看病贵的问题积极实施农村合作医疗制度的改革，加强以传染病防控为重点的公共卫生体系建设，努力改善基层群众的基本医疗卫生服务

6.加大生态环境保护和建设力度

保护生态环境，就是保护人类社会的家园。按照可持续发展要求，现代财政最终将向生态财政转变，从而使国民经济的发展对环境的损害越来越小 财政工作既要实施对环保产业的支持，也要对破坏环境的经济行为进行调节。