国有资本预算制度的构建目标、原则与基本框架

第一篇：国有资本预算制度的构建目标、原则与基本框架

国有资本预算制度的构建目标、原则与基本框架

[摘要]我国新型国有资产管理体制的建立，引发了如何对国有资本进行监管的思考，而建立国有资本预算制度是一个重要的措施。本文从国有资本预算制度的财务监管功能定位出发，对国有资本预算制度的构建目标、原则和基本框架进行了研究，并对国有资本预算的编制系统和国有资本预算的审核监督系统进行了深入探讨。

（中经评论·北京）改革国有资产管理体制是党的“十六大”确定的深化经济体制改革的一项重大任务。贯彻党的“十六大”和十六届二中全会精神，国务院成立了国有资产监督管理委员会，第一次在国务院机构设置上实现了政府公共管理职能和国有资产出资人职能的分开，实现了权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合，标志着我国经济体制改革取得了重大突破，我国新型国有资产管理体制逐步确立。

由此，也引发了我们对新型国有资产管理体制下，如何对国有资本监管的思考，而建立国有资本预算制度，是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式，对于国有资本产权管理和收益管理提出了要求，是完善出资者财务管理体制的重要内容；同时，作为国有资本财务监管方式与手段之一，建立国有资本预算制度是实现企业内部资源合理配置的重要机制，对于提升企业经营管理水平、强化内部控制和提高管理效率而言不可或缺。

一、国有资本预算制度的财务监管功能定位

加强国有资本财务监管，重要措施之一是构建国有资本预算制度，那么，国有资本预算制度所体现出来的财务监管功能主要在以下方面：

（一）确立与突出了国有资本经营目标：国有资本保值增值

适应市场经济条件下资源配置要求，各级政府为了加快国有经济结构的战略性调整和国有企业资产重组，迫切要求建立国有资本预算。而建立国有资本预算确立与突出了国有资本经营目标，有利于加强国有资产的监督和管理，避免国有资产不应有的流失，实现真正意义上的国有资产保值增值。因为国有资本预算将国有资本经营的收入和支出纳入预算管理，可充分发挥预算的分配和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权益。同时，建立国有资本预算，便于对国有资本经营活动进行统筹规划，从而最大限度地减少“道德风险”，确保国有资本的保值增值。

（二）加强国有资本经营过程控制

国有资本经营亦称国有资本营运，指国有资本营运主体以国有资本为基础，通过采用企业重组、资本扩张和资本收缩等运营方式，对资本存量、资本增量、资本配置及资本收益进行筹划与谋略，提高国有资本营运效益，以实现国有资本增值最大化。加强国有资本经营过程的控制，一是宏观层面上，通过国有资本预算，可以有效控制、引导国有资本增量和存量变现的投资方向，进一步推动国有资本的有序流动和优化组合，实现国有经济布局和产业结构的战略性调整。二是微观层面上，通过国有资本预算，重点考核企业财务效益状况、资本运营情况、偿债能力和企业发展能力及方向等，通过加强国有资本经营过程的控制保证国有资本的安全运作，实现国资委对国有企业的有效监督管理。

（三）完善国有资本经营业绩评价与激励

国有资本预算是国有企业制定经营计划的依据，编制国有资本预算为激励、约束国有资产经营者提供操作平台，有利于对国有资产经营管理行为的监督和考核。出资人的所有者权益主要包括资产收益、重大决策和选择管理者等三项重要权利。国有资本预算是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段，有利于出资人以国有资本所有者代表的身份，以国有资本预算为标准，客观、公正地对国有资本营运绩效进行考核，评价国有资本授权或委托经营者的业绩，约束与控制国有资本授权或委托经营者的行为，评价国有资本投资方向的正确性，并为未来资本预算的准确性奠定基础。

二、国有资本预算制度的构建目标与原则

国有资本预算制度应是一个完善的制度系统，主要包括国有资本预算的编制系统和国有资本预算的审核监督系统。国有资本预算制度的构建目标和原则应由此内涵决定。

（一）国有资本预算制度的构建目标

在国有资本预算制度构建目的上，一方面，通过有计划地组织政府资本性投资，推动国有资本优化配置，实现对国民经济结构的战略性调整；另一方面，通过预算的形式，反映和监督国有资本管理机构履行出资人职责的活动，实现国有资本的保值增值，以服务于政府社会和经济管理的总体目标。

国有资本预算制度的构建目标应从短期目标和长期目标两个角度来分析。长期来看，应形成国有资本预算编制与审核监督的动态系统。短期来看，在于确保国有资本预算作为政府预算体系的有机独立的组成部分，并着力建立与完善国有资本预算编制这一基础性工作开展所需的制度环境。

（二）国有资本预算制度的构建原则

国有资本预算应符合政府预算的一般特征要求，如预算的公开性、可行性、完整性、统一性及周期性等。在构建国有资本经营预算制度中，应紧密结合国有资产管理体制的改革精神，可遵循以下原则：

第一，充分体现国有资产“统一所有、分级监管”的原则，正确处理公共预算、国有资本经营预算以及中央与地方国有资本经营预算之间的关系。

第二，与国有资产管理、监督和运营体系相适应的原则。三层次或两层次体系中，国有资本经营预算主要作用于国有资产中间运营层次，而不直接针对众多的国有资产经营企业。

第三，整体保证国有资本的有效配置和保值增值的原则。国有资本经营预算制度建设应当充分推进和服务于资本运营的开展，使得资本运营能在国有产权运作、资产重组和产权结构优化和提高国有资本质量方面取得突破。

此外，国有资本经营预算制度应循序渐进稳妥进行，在总结试点经验的基础上推广，最终逐步完善。

三、国有资本预算制度的基本框架

国有资本预算制度的基本框架如图1所示。在此过程中，既涉及到国有资产的科学界定与分类改革。又涉及到国资委与财政部门的合作模式的确定，还涉及到与国有资本预算制度相关的法律法规的重构，可以说是一项复杂的系统工程。

如前所述，国有资本预算制度应是一个完善的制度系统，主要包括国有资本预算的编制系统和国有资本预算的审核监督系统。

（一）国有资本预算的编制系统

作为国有资本预算制度的主体构成，国有资本预算的编制系统主要包括编制原则、编制内容与编制格式、编制主体等方面。国有资本预算是加强国有资本的投资、运行和收益的管理，切实组织和调整国有经济活动的重要手段，也是及时准确反映国有资本经营状况和能力状况的主要依据。因而，明确国有资本预算的编制主体、规范其编制内容、编制格式与程序显得尤为重要。

1.国有资本预算的编制原则

为确保国有资本预算的有效性和可操作性，应遵循一定的编制原则。而国有资本预算的性质决定了它的编制原则。

第一，市场效率原则。国有资本预算的突出特点是政府以国有资本所有者身份参与市场活动的体现，目的是直接调整产业结构，其具有宏观经营性和市场性特征。因此，国有资本财政的最佳规模应由市场效率准则决定，即实现社会平均利润最大化，以促进国有资本增值。

第二，收支相应原则。在国有资本预算中，资金的筹集重点是国有资本存量调整收入，它是决定国有资本预算能否真正实施的关键，因为国有资本存量调整收入不仅可成为国有资本预算稳定的资金来源，而且可以更充分地体现国有资本投资在产业调整中的资金运动特点。因此，存量调整坚持“投资决定筹资”的收支相应，是编制国有资本预算的重要原则，也是保证国有资本金保值增值的关键措施。

第三，可控性原则。改革现行政府投资管理体制的关键，在于建立国有资本投资的责任体制。应在国有资本投资的执行层面给予具体的投资责任人以充分的自我决策的权力，才能使其承担相应的投资风险。由此增加预算执行过程创新的可能性，以提高执行效率。

第四，法治化原则。国有资本预算的编制主体及其权责、编制范围与内容等，必须有法可依。国有资本预算需要通过同级人民代表大会的批准，并置于立法机关的监督之下。而对于预算编制过程中的“虚报”等违规、违法问题，必须依法追究与处罚，以此增强预算的透明度和严肃性。

此外，随着财政、税收体制的改革，国有资本的分级预算应该逐步实现。因而，在国有资本预算的编制中，还应坚持分级编制、责权协调的原则。

2.国有资本预算的编制主体

目前，学术界对国有资本预算的编制主体存在着分歧。一种观点主张应由财政部门编制国有资本预算。因为《预算法》规定，国家预算的惟一编制主体是国务院财政部门，而且企业的国有资产与国家的预算有着千丝万缕的联系，为维护国家预算的完整性，也要求由财政部门编制国有资本预算。另一种观点则认为国有资本预算体现的是国家作为国有资本所有者的身份，为利于政资分开，应由政府部门与国有资产管理部门分别编制公共预算与国有资本预算，以分别向人民代表大会汇报。

对于预算编制主体的选择，应取决于预算编制目的以及预算编制格式。与此相适应，我国国有资本预算应以国有资产管理机构为主要编制主体，同时，形成国有资产管理机构与财政部门共同编制的格局。其中，国有资本预算中的政府预算会计报表格式部分，由于主要反映财政与国有企业之间的资金往来情况，由财政部门编制更为合适。而以企业会计报表格式的编制部分，由于主要反映国家凭借国有资本所有者身份与国有企业发生的分配活动，可授权由专门的国有资产管理部门负责组织编制本级国有资本预算，汇总本级政府各有关部门、各直属总公司和直接授权经营企业（含集团母公司、大型国有骨干企业本部）等下一级次的预算，并负责组织与监督预算的执行。以充分发挥各部门的信息优势与专业分工优势，同时也有助于加强各编制主体之间的相互制约与监督，促进我国预算管理水平的提高。

3.国有资本预算的编制内容

为确保国有资本预算的科学性、完整性，应改革预算收支科目，细化预算编制内容。可以根据政府职能的转变科学地划分预算收支科目的结构和层次，以强化收支分类的经济分析功能。根据新型国

有资产管理体制和国有资本预算的功能定位，国有资本预算的主要内容包括收入项目和支出项目的确定。对此，目前主要有三种分类方法如表1所示。

在客观比较的基础上，基于现实考虑，本文倾向于第二种分类方法，即国有资本预算的收入项目一般包括国有及国有控股企业经营收益、政府专项资金的拨转、国有产权交易收入、公共预算的资本转入、政府投融资转入，以及资本性基金收入、其他单体预算结转收入、投资基金收益、历年预算结余收人、其他收入等。国有资本预算的支出项目一般包括资本金支出、专项债务还本付息支出、专项费用支出、投融资分红派息支出，以及其他单体预算结转支出、总预备费、其他支出等。

4.国有资本预算的编制格式

目前，我国各类预算的编制格式主要采用政府预算会计报表格式。虽然具有核算上的衔接性和编制格式的统一性等优点，但以此种格式编制国有资本预算，其不足之处也是很明显的：（1）只能反映当年国有资本增量情况，而无法反映历年国有资本存量积累情况。（2）很难反映预算年度国有资本保值增值情况。（3）不便于正确反映预算收支的不同经济性质。有鉴于此，为更好地体现国有资本预算的编制目的，我国国有资本预算的编制格式，除采用政府预算会计报表格式反映当年的国有资本预算收支情况外，还可采用企业会计报表综合反映国有资本存量积累情况，运用损益表反映国有资本保值增值情况，运用附表说明国有资本经营资金的具体使用情况，如对国有资本投资结构、投资方向和投资效果的说明等。

在改进国有资本预算编制格式的同时，应改进国有资本预算的编制方法。可考虑提前预算编制的时间，并采用科学的预测方法，为预算编制提供准确可靠的数据基础。同时，采用定量与定性相结合的预算编制方法，以提高预算的准确性。

（二）国有资本预算的审核与监督系统

国有资本预算的审核与监督是国有资本预算制度的有机组成，是国有资本预算制度发挥国有资本财务监管功能的客观要求，也是国有资本预算制度作用发挥的基本保障。

1.国有资本预算的审核与批准

国有资本预算是国家复式预算的重要组成部分，国资委编制国有资本预算之后，交由财政部门统一汇总并向人民代表大会（以下简称人大）报告，维护国家预算体系的统一性和完整性。中央国资委编制的国有资本预算由国家财政部统一汇总向全国人大报告，省级、市（地）级国资委编制的国有资本预算由各地财政厅、局统一汇总向同级人大报告。人大机构中与预算立法直接相关的是财政经济委员会和人大常委会预算工作委员会。由这些相关机构及常务委员会对预算草案进行审议，提出修改意见。预算一经人大审议通过，就形成年度预算法案，成为法律，各部门各单位都必须依法严格执行。

为充分行使人大对国有资本预算的审批和监督权，提高国有资本预算的透明度，应增加人大审批国有资本预算的时间，各级政府至少应在同级人大举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到款、项，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。

2.国有资本预算的执行与监督

国有资本预算的执行与监督具有“两级执行，三层监督”的特点。国有资本预算经人大批准后，必须严格遵照执行。预算的执行可分两个层次：一是国资委严格执行国有资本预算；二是国有资产经营机构严格执行国有资本预算。因为国有资本预算是二级预算体系，国资委和国有资产经营机构分别构成了预算的一、二级执行主体。在执行过程中，任何机构或部门都不得随意突破预算的收支规模，必须严格遵照预算法案执行。如确需对预算法案进行变更，也必须依照法定程序，向人大递交预算调整方案，经人大审核通过后方可对预算法案进行调整。不执行预算法案或未经人大授权擅自调整预算法案均属违法。

对预算执行的监督可以分为三个层次：第一层次是各级人大对国有资本预算执行情况的监督，这

是人大凭借其执法监督权对国资委进行监督；第二层次是各级财政部门对国有资本预算执行情况的监督，这是财政部门作为国家预算主管单位对国资委进行监督；第三层次是各级国资委对国有资本预算执行情况的监督，这是国资委作为一级执行主体对预算的具体执行者，二级执行主体国有资产经营机构进行监督。

3.国有资本决算的审计

对预算执行及决算进行审计是国有资本预算监督的重要内容。预算年度结束后，各国有资产经营机构就预算执行情况及结果编制决算，上报国资委，国资委汇总审核后，交由财政部门统一向人大报告。人大可组织力量对国有资本经营决算进行审计，或由国家审计机关进行审计，将审计结果向人大汇报。

应建立人大审计制度，充分发挥审计的监督作用。可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算及决算进行审查。国资委也应设立审计部门对下属国有资产经营机构进行审计。

4.国有资本预算审核监督的组织和制度基础

各国的预算监督主要体现在行政与立法部门之间的权利制衡方面。按照《预算法》和《审计法》的要求，我国应加强部门之间的监督和对具体操作方法与手段的控制。除了人大和审计部门对国资委和国有资产经营机构的监督之外，还要建立和完善财政部门对国资委的预算收支的管理和监督机制。国有资本预算的收支管理要推行国库单一账户体系，建立国库集中收付制度。

国资委作为国有资本预算的管理部门，应建立和健全各项管理制度，对国有资本预算的工作程序、报表内容、时间安排做出明确规定，完善出资人管理、投资、融资、担保、重大资产处置报告等一系列制度，为预算目标的实现奠定良好的组织和制度基础。要加强预算执行的过程控制，实行国有资本预算执行情况的定期分析和报告制度。同时要建立考核与奖惩制度，将经营预算的执行情况作为评价国有资产经营机构经营业绩的重要依据。

需要强调的是，在国有资本预算的审核监管体系中，应建立相应机制确保国有资本预算的审核与监督，主要有三个方面需要重点突出：一是要强调国有资本预算的法律地位。只有使国有资本预算的地位上升到法律高度，才能使预算的权威性和严肃性得到强有力的保障，从根本上杜绝预算资金随意调剂、挤占、挪用等问题的发生。二是要强化人大的执法监督权。人大在国有资本预算的批准、执行以及决算的监督过程中要层层把关，细化预算科目，强调透明度，加强对预算调整、预算超支收入使用和预算科目之间资金调剂的审核和监督。三是要建立和完善严格的内部控制和外部监督机制，注重国有资本预算的内部审计与外部审计，将重点从合规性转向绩效性，以确保国有资本预算编制的目标得以实现。

（财经问题研究，东北财经大学会计学院，刘永泽，陈艳利，孙光国）

第二篇：国有资本经营预算管理与监督体系探讨

一、国有资产监督管理机构的定性与定位

建立国有资本经营预算管理与监督体系,首先应从国有资产监督管理机构的定性与定位谈起,因为这是两个有着密切联系的问题,而且对国有资产监督管理机构的定性与定位是否准确直接影响到建立国有资本经营预算管理与监督体系的指导思想和原则是否正确。

关于对国有资产监督管理机构的定性、定位问题,目前存在两种认识:

第一种看法,认为国有资产监督管理机构应定性、定位于“代表政府履行出资人职责”上。持这种观点的人,其依据是党中央和国务院的有关决议和条例。如2002年11月8日,在中国共产党第十六次全国代表大会所通过的报告《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》中提出:“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”;2003年,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》再一次提出:“建立健全国有资产管理与监督体制。……国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责,维护所有者权益”。2003年国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》明确规定:“国务院,省、自治区、直辖市人民政府,设区的市自治州级人民政府,分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权,依法履行出资人职责,依法对企业国有资产进行监督管理”。

第二种看法,认为国有资产监督管理机构应定性、定位于行政化的监管者。持这种观点的人,其依据有:(1)国有资产监督管理机构的名称就是“国有资产监督管理委员会”;(2)在《企业国有资产监督管理暂行条例》中,也提到了国资委要对企业国有资产进行监督管理;(3)从国资委人员(如能力、素质和专业优势)来看,他们大部分来自党政机关,比较擅长于机关的行政管理工作,而对出资人的职责却比较生疏,因此也乐于将国有资产监督管理机构定性、定位于行政化的监管者。

上述两种不同的看法,究竟哪一种看法更符合改革的实际?就第一种看法而言,把国有资产监督管理机构定性、定位于“代表国家履行出资人职责”上,就是明确要求各级人民政府实行政资分开,国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能,而政府其他部门、机构也不履行企业国有资产出资人职责,彻底改变过去政资不分的局面。这是与国有资产管理体制改革的精神一脉相承的。就第二种看法而言,把国有资产监督管理机构定性、定位于行政化的监管者,势必存在一个问题,即这种“监管”究竟是一种什么样的监管?是政府作为公共行政部门对涉及社会公共利益行为的监管,还是政府履行所有者职能对其财产的监管?如果是前者,那就是旧体制的复归,违背了国有资产管理体制改革将“政府双重经济职能分开”的初衷;如果是后者,则本身就是在履行出资人职责,即对企业国有资产进行监督。这里的关键是要区分资产监管与公共监管的不同内涵。

综上所述,我们认为,将国有资产监督管理机构定性、定位于“代表政府履行出资人职责”是比较恰当的。那么,这种定性、定位对建立国有资本经营预算管理与监督体系有什么重要意义呢?首先,将国有资产监督管理机构定性、定位于“代表政府履行出资人职责”,就表明它本身不是政府机构,而只是政府的代理人,是各级政府的“直属特设机构”。尽管出资人也要对其资产履行监督管理职能,但它与政府部门的行政化监督管理职能是有根本区别的,是通过发挥其出资人的职能和作用来对企业国有资产进行监督管理,因此,这种监督管理从本质上来说,主要是一种经济性职能。其次,将国有资产监督管理机构定性、定位于“代表政府履行出资人职责”,必然要求国资委强化其出资人的权利与责任,诸如进一步落实国有资本的经营收益权、企业经营管理的重大决策权以及选择管理者等权利;建立健全国有资本经营预算制度及相关的财务制度;提高资本运营的能力与技巧;建立国资委自己的良好治理结构和约束机制,等等。而这些都将强化其经济性,淡化其目前的行政管理色彩,对推行国有资本经营预算制度将是十

分有利的。

二、建立国有资本经营预算管理与监督体系的原则

建立国有资本经营预算管理与监督体系应当贯彻以下原则:

1.坚持“精简、高效”的原则。为了搞好国有资本经营预算工作,设置一定数量的管理与监督机构是完全必要的,但一定要因事而设,讲求实效,并且在开展工作时要讲求效率,切忌机构重叠、人浮于事,造成人力财力的浪费。

2.坚持监管机构与商务运作机构分开,充分发挥国有资产授权营运机构商务操作平台的作用。如前所述,国有资产监督管理机构应定性、定位于“代表政府履行出资人职责”上,但这里可以有两种选择:(1)由国资委直接作为企业的出资人,进行出资人的商务性操作;(2)设立中间层的国有资产营运机构(如国有资产经营公司)来充当企业的出资人,代替国资委进行出资人的商务性操作,而国资委则对中间层公司的运作进行监管。根据国资委目前人员的素质状况、专业特长及从防范经营风险考虑,目前似乎采取后一种方法比较适宜。但这样一来,就存在一个监管机构与商业运作机构分开的问题,必须充分发挥国有资产授权营运机构商务操作平台的作用。

3.建立健全编制、执行和监督三权分立的预算管理体制。根据西方国家的经验,在预算管理体制上贯彻立法、行政、司法三权分立的思想,使预算管理在编制、执行和监督三环节上适度分开,是一个比较成功的办法。按照他们的做法,在每一个预算开始之前,由政府预算编制机关负责预算的编制;经立法机关审议批准,成为正式预算;预算开始之后,由政府行政机关负责执行预算,并由审计机关进行日常监督;预算结束后,由预算执行机关就预算执行情况及结果编制决算,经审计机关审计后,由立法机关予以批准。这样做的结果使得预算的编制、执行和监督分离开来,分别由不同的机构来负责,这些机构间既相互独立,又相互配合,保证了预算管理体系的高效运转。我国在预算管理体制上,可以借鉴三权分立的思想,科学合理地设置机构,特别要强化立法、司法机构的监管力度,使整个预算管理体制日趋完善。

三、国有资本经营预算管理体系及管理流程

(一)国有资本经营预算管理体系

国有资本经营预算管理体系是指国有资本经营预算管理的组织架构及其相互之间权、责、利的划分。改革开放以来,在探索我国国有资产管理新体制的实践中,根据各国改革的经验及充分考虑到我国国情,人们比较一致地认同了“国有资产监督管理机构——国有资产营运机构——国有企业”的三层次管理体制,并且无论从中央还是到地方都先后建立起了这种三层次的国有资产管理新体制。从这一现实出发,国有资本经营预算管理体系可以考虑采取“国资委-国有资产营运机构”的二级预算管理体系。在这个预算管理体系中,国资委是国有资本经营预算的宏观调控主体,负责所辖范围内整个国有资本经营预算的组织管理工作;国有资产营运机构是国有资本经营预算的微观运作主体,只负责它那一个营运机构国有资本经营预算的组织管理。实施二级预算管理体系能够与新型国有资产管理体制的基本架构保持一致,有利于实现政企分开,为国有资本经营预算的组织管理提供实际操作平台和组织保障。

(二)国有资本经营预算管理流程

国有资本经营预算的管理流程是指国有资本经营预算从编制开始到审批、执行,再到决算和考评的整个管理过程。在此按流程的顺序对其5个方面14个基本环节逐一地加以阐述。

1.国有资本经营预算的编制

(1)国资委必须在每一开始前的两个月(建议在上10月底前)下达下一编制国有资本经营预算草案的原则和要求,部署国有资本经营预算的具体事项,规定预算收支科目、报表格式、编报方法。

(2)国有资产营运机构应当根据国资委的要求,结合本机构的情况,编制本机构的预算草案,并于初(建议在2月初)报国资委审核。

(3)国有资本经营预算编制必须符合国家有关法律、法规的规定,凡按规定应当纳入国有资本经营预算收支范围的,必须实事求是填列。

2.国有资本经营预算审核

(1)国资委审核、汇总国有资本营运机构的预算草案,并在综合平衡国资委财力的基础上,编制本委国有资本经营预算。国资委国有资本经营预算除包括国有资本营运机构的预算外,还应包括国资委从所辖范围整个国有经济大局利益(如适应国有经济实施结构和布局战略性调整的需要)出发进行宏观调控的部分,而不是各国有资产营运机构预算额的简单加总。

(2)国资委国有资本经营预算编制出来后,应将其及时上报同级政府和人大审核、通过。最后,国资委将同级政府和人大审核、通过的国有资本经营预算方案向国有资产营运机构下达。本项工作应在每年一季度末、二季度初完成。

3.国有资本经营预算的执行

(1)预算开始后,国有资本经营预算草案在同级政府和人大审核、通过前,可先参照上国有资本经营预算支出金额安排支出,预算经同级政府和人大审核、通过后,按照批准的预算执行。

(2)国资委按同级政府和人大审核、通过的国有资本经营预算方案,积极督促各国有资产营运机构完成国有资本预算收入任务,监督检查各单位管好、用好资金,确保专款专用,提高资金使用效益。

同时加强预算执行情况的分析,编制、汇总分析国有资本经营预算收支执行报表,定期向同级政府和人大报告执行情况。

(3)各国有资产营运机构必须按规定,积极组织国有资本经营预算收支,并按规定的期限和方式向国资委报告本机构预算执行情况。

(4)国有资本经营预算应实行“收支两条线”管理。各级预算执行单位应按规定及时足额收缴各种收入,不得违反规定擅自减收、免收或缓收,并及时将收入纳入国库或财政专户;应按规定管理预算支出,不得将预算支出挪作他用或截留。

4.国有资本经营预算的决算

(1)国资委和国有资产营运机构在每一预算终了时,应当清理核实全年国有资本经营预算收入、支出数字和往来款项,做好数字对账工作。决算草案各项数字应当以经核实的会计数字为准,不得以估计数字代替,不得弄虚作假。

(2)各国有资产授权营运机构要按照国资委的部署,认真编制本机构决算草案,并附决算草案详细说明,经机构法人签章后,在下一初(可考虑2月底前)报国资委审核。

(3)国资委在审核各国有资产营运机构上报的国有资产经营决算草案的基础上,汇总编制本委国有资本经营决算草案,于下一的一季度末上报同级政府和人大审查批准。

(4)国有资本经营决算草案被批准后,国资委应当自批准之日起30日内向各国有资产营运机构批复决算。本阶段工作应在下一二季度初完成。

5.国有资本经营预算的考核与评价

要建立国有资本经营预算的考核与评价制度,把国有资本经营预算的执行情况和效果作为国有资产授权营运机构经营业绩评价的依据之一,与企业考核评价、年薪制、股票期权激励挂钩。对国有资本经营预算执行情况好、效果突出的单位,国资委应予以表彰和奖励;对虚报、瞒报及不按规定完成预算收支任务的予以处罚。

四、国有资本经营预算的监督体系

对国有资本经营预算的监督包含两方面内容:一是国有资产管理系统内部的监督,这主要指与国资委同级的政府对国资委以及国资委对国有资产营运机构在预算管理方面的监督;二是来自国有资产管理系统外部的监督,这主要指人大、社会中介机构——审计部门对国资委在预算管理方面的监督。前者已包含在国有资本经营预算管理流程之中,故这里不再赘述,而

主要研究后一方面内容。

关于人大对国资委国有资本经营预算管理工作的监督,这是完全必要的,因为人大作为国家最高权力机关,是全国人民根本利益的代表,同时它又是立法机构,理应责无旁贷地担负起监督国资委国有资本经营预算管理的重任。

人大机构中与政府预算工作直接相关的是财政经济委员会和预算工作委员会。但由于长期以来我国政府预算体系实行的是单式预算,没有专门的国有资本经营预算,因此,要适应开展国有资本经营预算工作的需要,还得先在人大财政经济委员会和预算工作委员会下设立国有资本经营预算的专门机构,其职责就是对国有资本经营预算的编制和执行进行严格监督。首先,当国资委将国有资本经营预算草案上报到人大以后,这个新设立的国有资本经营预算专门机构应对其进行认真审议,提出修改意见。预算草案一经人大审议通过,就形成预算法案,成为法律,国资委及所辖企业都必须依法严格执行。其次,对国有资本经营预算的执行,国有资本经营预算专门机构也要层层把关,细化预算科目,强调透明度,加强对预算调整、预算收入使用和预算科目之间资金调剂的审核和监督。最后,对国资委上报的国有资本经营决算,国有资本经营预算专门机构也要进行严格审议与批准。

至于社会中介机构——审计部门对国资委国有资本经营预算管理的监督,就是要充分发挥审计的监督作用,对预算执行及决算进行审计,这也是对国有资本经营预算管理进行监督的重要内容。人大应加强审计的力量,可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算执行及决算进行审查。国资委也应设立审计部门对下属国有资产营运机构进行审计。国有资本经营预算监督体系的组织架构可用图1简略表示。

五、建立和完善国有资本经营预算管理与监督体系的配套改革措施

为了构建完备的国有资本经营预算管理与监督体系,还需要采取相关的配套改革措施,这主要包括以下方面:

1.加快国有资本经营预算相关法律法规的建设。建立和完善国有资本经营预算制度,需要强有力的法律保障。而《国有资产法》迟迟不能出台,国资委的功能定位、管理模式以及与财政部、发改委、社保基金理事会等相关利益主体的权责利关系始终无法明确界定,致使国资委处处受到掣肘,工作难以深入展开。因此要尽快出台《国有资产法》,为国资委的具体工作提供法律保障和操作规则。随着预算管理和国库制度改革的逐步深人,1994年颁布实施的《预算法》中关于预算的编制、审批、调整和监督的规定,已不能适应各级人大加强对预算审查监督的要求。应尽快修改预算法,健全、完善预算管理体制,使政府预算更加规范、透明。同时对预算编制的时间、内容和程序作出更为科学的规定,使《预算法》更具可操作性。除此之外,还必须强化预算的刚性约束机制,严肃财经法纪,对违反预算法律法规的行为加大惩处力度,树立预算的权威性和法律效力。

2.设立相关职能机构,充实技术力量。预算具有较强的专业性和技术性,如果缺乏相应的机构和专业人员,就很难对预算进行卓有成效的管理和监督。国务院国资委和地方各级国资委都应成立预算部门,来承担相关工作。全国人大常委会为了加强这方面的工作,早于1998年12月就设立了预算工作委员会,但仍需要进一步适应建立国有资本经营预算的需要,建立专门的国有资本经营预算机构。从目前地方各级人大的机构设置来看,尚有相当一部分地方缺乏专业性较强的审批预算服务机构。同时,地方各级人大的财经委员会一般人数较少,日常还要开展其他工作,不具备提前介入和初审的能力,这样审查监督工作往往难以深入。因此,地方人大常委会应抽调一批具有专业知识,长期从事财政、审计、统计分析工作的人员成立预算工作委员会,为地方人大审批预算和监督预算执行提供技术支持。

3.加强审计力量,建立人大审计制度。从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看,各个国家审计机构的名称、职权不一,产生和组成的办法也有区别,但共同点就是协助议会审批监督预算。在我国,建立人大审计制度已提出多年,应尽早把各级审计机关划入各级人大序列, 使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道,以解决人大经济监督过多依赖于政府主管部门(被监督者)的问题。囿于政治体制,也可考虑建立人大自己的审计机构,由各级人大设立专门的审计委员会,保持预算监督的独立性。

4.运用当前国库制度改革的成果,强化国有资本经营预算收益的监管手段。对收入项目,要保证国资委收缴的国有资本经营收益及时、足额纳入国库;对支出项目,也要根据国有资本经营预算的支出计划严格审核,实行单一账户制度,采取国库集中支付方式执行,并对其使用进行监督。

第三篇：全域构建惩治和预防腐败体系基本框架

XXXXXX卫生院

全域构建惩治和预防腐败体系基本框架 全员防控廉政风险打造和谐发展工作方案

为深入推进医院惩治和预防腐败体系建设，不断提高反腐倡廉科学化、制度化、规范化水平，根据《中共XXXXXX委关于全域构建惩治和预防腐败体系基本框架全员防控廉政风险打造干事创业新江阳的实施意见》（泸江委[2012]14号）、中共XXXXXX委惩防办《关于印发全域构建惩治和预防腐败体系基本框架全员防控廉政风险打造干事创业新江阳工作方案的通知》（泸江惩防办[2012]1号）精神要求和XXX卫生局相应会议的具体安排，结合我院实际，制定如下工作方案。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照中央、省委和市委有关惩防体系建设的各项部署要求，以制约和监督权力为核心，以建立健全反腐倡廉制度为载体，以提高制度执行力为抓手，以改革创新为动力，以科技成果运用为保障，着力打造具有自身特点战报惩防体系框架，为医院健康、稳定、快速发展提供坚强的政治保障。

二、总体目标

经过扎实有效的工作，在全院范围内建成惩治和预防腐败体系基本框架，建立重要领域、重点岗位、关键环节廉政风险防控机制，反腐倡廉法规制度更加健全，权力运行监控机制形成，打造廉洁、高效、安全的医院环境，社会群众对XXX卫生院的满意度更高。

三、具体措施 ㈠、推进反腐倡廉教育

1、加强党风廉政教育。

坚持每年举行一次反腐倡廉工作专题研究，召开一次全院性党风廉政建设工作会议，不定期召开重点岗位反腐倡廉工作会议，院长做一次反腐倡廉专题报告或讲一次廉政内容的党课，办公室安排两次以上反腐倡廉专题学习。把反腐倡廉教育列入院中层领导干部、党员等培训内容。

责任科室：院办公室；协助科室：院绩效考核办。

2、加强管理队伍建设。

进一步坚持和落实院长负责制，积极探索民主管理机制，促进和谐医院建设；出台2012年管理人才队伍培训计划，建设一支敬业务实、协作创新的高素质院务会管理班子。完善公务接待等内部管理办法。

责任科室：院办公室。

3、加强廉政文化建设。

加强医院廉政文化建设，把反腐倡廉宣传教育纳入医院党委宣传教育总体部署,列入“三会一课”的重要内容。充分利用院报、医院网站等宣传阵地，开展示范教育、警示教育、岗位廉政教育和主题教育。形成以廉为荣、以贪为耻的文化氛围。

责任科室：院办公室；协助科室：合作医疗管理办公室、健康教育室。

4、加强行风建设。

全面贯彻区卫生系统行风建设标准，把行风建设纳入到行业管理，与其他业务工作一起部署，一起落实，层层签订责任书，把行风建设工作落实到实处。开展窗口科室服务规范督查，对存在问题及时提出整改。

责任科室：院办公室；协助科室：绩效考核办。

㈡、加强反腐倡廉制度建设

1、加强民主科学管理。

坚持院领导班子成员双重民主生活会制度。院领导班子成员要以普通党员身份参加所在党支部的组织生活会制度。坚持完善院领导班子成员每年年终听取分管部门、科室党风廉政建设情况汇报制度。进一步健全“三重一大”集体决策制度，完善并严格执行议事规则和决策程序。建立重大事项、重大问题和涉及职工切身利益重要事项决策前广泛听取群众意见制度。

责任科室：院办公室；协助科室：绩效考核办。

2、加强管理制度建设。

及时修订医院的绩效考核办法、医疗纠纷追究办法等内部管理制度，加强医院内部的财务支出审核制度，完善中层领导干部试用期考核、考核制度，发挥考核结果在中层干部任用和监督管理中的作用；完善院内各类仪器设备及资产管理、登记、财产报废、审批等办法；坚持基建（修缮）项目集体决策制度和管理制度；完善相关的招投标制度；建立健全后勤财务管理、采购管理、资产管理制度。

责任科室：院办公室；协助科室：绩效考核办、财务室。

㈢、强化权力运行制约监督

1、加强领导干部的监督。

建立健全对医院领导班子及其成员的有效监督机制，重点加强对遵守政治纪律、贯彻落实科学发展观、执行民主集中制、落实党风廉政建设责任制以及落实领导干部廉洁自律情况的监督检查；落实院领导对分管科室的党风廉政建设责任制；坚持重大事项报告、出差请假备案制度。加强各种评选、评奖等工作的管理和监督，加强对干部人事权行使的监督，坚持有关事项的公开、公示。

责任科室：院办公室

2、加强监督体系建设。

严格执行院务公开的实施办法，加大院务公开力度，做好信访复查工作；完善职工代表大会制度，保障职工参与民主管理和监督的权力，完善医院重要事项听取和征求职工意见的制度。

责任科室：院办公室；协助科室：工会 ㈣、深化体制机制制度改革

1、完善干部选拔任用制度。

医院任用中层干部经院务会集体讨论决定，医院工会参与，对拟任职人选广泛征求意见的制度；完善民主推荐和测评制度，进一步增强干部工作透明度和公开性；加强对中层干部选拔任用全过程的监督，坚持和完善拟任职人选廉洁自律和执行党风廉政建设责任制情况纳入考察内容。

责任科室：院办公室

2、深化财经管理、规范物资采购。

规范预算资金分配和预算执行；增强财务收支、资金运作和使用的透明度；向职工代表大会报告医院财务收支及重大开支预决算情况；完善工资收入分配制度，清理、规范津贴补贴。

责任科室：财务室；协助科室：绩效考核办

规范设备、药品、耗材采购管理，制定我院合法的自行采购物资的实施方案，实行招标采购监督管理与具体执行相分离。建立绩效考核办、财务室、药剂科、医院内部审核的相互制约机制，建立健全基建、仪器设备、药品等大宗物资采购的监管机制。

责任科室：院办公室；协助科室：财务室、绩效考核办 ㈤、推进医德医风建设

1、加强药品临床使用的管理。

实行药占比上限控制，推行不当处方医院内部公示和点评制度。严格限制医务人员开“大处方”及不必要的检查，切实保障患者利益，努力做到合理用药、合理检查。认真进行药品使用的动态监测，每月在院职工例会上通报，对连续三个月居于抗生素使用量第一名的药品，医院将给予停止使用。

责任科室：院办公室；协助科室：医务科、药房、绩效考核办

2、实施收受“红包”、“回扣”责任追究制。

加强医务人员的职业道德素质教育，认真履行《卫生部医疗卫生人员医德规范》和《四川省卫生人员职业道德基本要求》，严禁科室承包和开单提成，严禁医务人员收受“红包”和“回扣”，严格执行“红包”、“回扣”三日内上交制度。

责任科室：院办公室

3、形成医德医风建设长效机制。

完善医院领导班子成员的党风廉政建设与医德医风建设岗位责任制，根据分工与责任，签订医院领导与科室负责人党风廉政建设责任书，并将责任书的实施情况列入考核内容。健全督查、考评、奖惩、责任追究等工作机制。完善医德医风档案并定期公示。责任科室：院办公室

㈥、保持惩治腐败的力度

1、加大案件查处力度。

严格查处各类人员严重违纪违法的案件，重点查处医护人员以权谋私、严重损害群众利益和违反财经纪律、招投标制度、失职渎职等案件；认真查处违反医德医风，收受红包、回扣，开单提成等侵害群众利益的案件。

责任科室：院办公室

2、深入开展治理商业贿赂工作。

认真贯彻落实卫生局关于开展治理商业贿赂专项工作的部署，加强预防宣传、警示教育、诚信教育，建立健全预防医院职务犯罪和防治商业贿赂长效机制。

责任科室：院办公室

3、拓宽病员投诉举报的渠道。

落实院领导查房、接待病员制度，做好调查、反馈工作，做到“有举必答、有案必查” 确保建立健全惩治和预防腐败体系的工作落到实处。公示监督电话和投诉电话，落实每天专人开取意见箱，发现问题及时整改。

责任科室：院办公室

四、实施步骤

第一阶段（2012年3月31日前完成）：方案拟定阶段。制定下发惩治和预防腐败体系实施方案，明确指导思、总体目标、责任科室，各科室结合实际提出贯彻落实的具体措施。

第二阶段（2012年6月30日前）：任务实施阶段。各科室认真梳理职权并编制目录，排查岗位廉政风险点，评估等级，制定防控措施，明确防控责任人，编制权力运行流程图。

第三阶段（2012年9月30日前）：督查整改阶段。开展科室交叉检查，查漏补缺，力促整改。

第四阶段（2012年12月30日前）：完善提高阶段。进行工作的梳理总结，建成较为完善的惩治和预防腐败体系，使反腐倡廉工作走上科学化、制度化和规范化的轨道。

五、相关要求

㈠、加强领导，精心组织

成立惩治和预防腐败体系廉政风险防控工作领导小组，组长赖小平，副组长周平、李春兰，各职能科室主任为成员，由医院办公室李春兰负责日常工作。要求科室各负其责、依靠医护人员支持和参与，把这项工作项工作纳入医院工作总体规划，列入重要议事日程，统一研究部署。

㈡、明确任务，落实责任

院绩效考核办要认真履行监督检查职责，协助院办公室抓好惩治和预防腐败体系主要任务的落实，各责任科室要把建立惩治和预防腐败体

系工作融入业务工作之中，抓好任务落实。

㈢、完善机制，狠抓落实

建立督查机制，定期检查、随时抽查、跟踪督查，及时发现解决问题。建立奖惩机制，表彰先进，鞭策后进，严格责任追究。建立测评机制，对各项制度、措施的执行情况，以及阶段性工作成果进行科学分析、客观评估。

㈣、上下联动，整体推进

各科室要认真执行《实施方案》，并结合科室实际，制定具体落实措施，突出重点、整体推进、努力建成医院惩治和预防腐败体系。

XXXXXX卫生院 二0一二年三月五日

第四篇：构建惩防体系基本框架工作总结

在区委、区政府的正确领导下，在区纪委监察局的指导下，坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实省、市、区文件精神，对照惩防体系基本框架的总体目标任务，结合本单位已经开展的廉政风险防控管理工作，从职责权力运行监控管理、源头治理预防制度执行、纠风治乱长效机制等方面组织干部职工

深入开展惩防体系建设“回头看”活动。现将我单位构建惩防体系基本框架工作总结如下：

一、加强组织领导，健全工作制度

1、为保证惩防体系建设基本框架建设工作顺利开展，能准确地进行职权清单的梳理和廉政风险点查找，我单位建立了由主任胡凤斌为组长的惩防体系基本框架和廉政风险防控管理工作领导小组，落实了具体负责人，使惩防体系建设各项任务有人抓、有人管。

2、健全完善好相关工作制度。经研究制定了《区委党史研究室关于构建惩治和预防腐败体系基本框架实施方案》、《区委党史研究室廉政建设制度》、《区委党史研究室财务制度》《区科技局内部管理制度》、《区委党史研究室地情资料收集制度》等规章制度，形成了按制度办事、靠制度管人、用制度规范行为，科学合理、切实可行的反腐倡廉制度体系。

二、严格落实制度，开展自查自纠

根据“三定方案”、新增职能、法定职责和工作实际，通过岗位自查、股室排查、领导评查等多种形式，组织干部职工进行再一次地职权项目清理。

1、主动查找在业务工作流程、制度机制、外部环境等方面存在或可能存在的廉政风险。

2、对照职能职责，认真分析重点查找在财务管理、资产管理、干部人事管理、档案资料管理、安全管理、会务接待、内部监督等各环节可能产生的廉政风险。

3、根据确立的各类风险点和风险等级，研究制定防控措施，规范、细化工作流程，明确工作责任，建立、修订和完善相关制度。

三、进一步探索创新，不断丰富体系内容

惩防体系是一个开放的体系，建设惩防体系更是一个动态的过程，需要在实践中不断探索。我单位以发展的思路和创新的精神推进体系建设，不断探索新思路，总结新经验，提出新办法。及时发现和总结推广一些好做法、好经验，充分发挥典型的示范效应，以点带面，推动全局。进一步加强调研，掌握工作动态，不断充实、丰富体系建设新内涵，创造性地开展工作。

构建惩防和预防腐败体系建设是一项长期的历史任务，我单位通过狠抓构建惩治和预防腐败体系工作，取得了成绩，但也有不足的地方。我们将在今后的工作中，以高度的政治责任心和强烈的使命感，紧紧抓住规范和制约权力运行这个核心，通过加强教育、完善制度、加强监督、努力构建好教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败工作体系，下大力气把这项事关大局的工作抓紧抓好抓实。

第五篇：构建惩防体系基本框架工作方案

为认真贯彻落实中央、省、市关于惩治和预防腐败体系建设工作的部署，根据《市构建惩治和预防腐败体系基本框架实施方案》精神，结合城管工作实际，现就我局构建惩防体系基本框架建设提出如下实施方案。

一、总体要求

坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，全面贯彻落实中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系-2012年工作规划》和省委《四川省建立健全惩治和预防腐败体系-2012年实施办法》，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，以廉政风险防控管理为载体，以完善法规制度为骨架，以完善机制为支撑，以制约和监督权力为核心，以体系项目推进为抓手，初步形成以拒腐防变教育、权力运行监控、源头治理改革、纠风治乱、从严惩戒腐败为主要内容的惩治和预防腐败体系基本框架，为创建法治城管、和谐城管和实现城管“科学发展上水平，作风转变见成效、干部队伍高素质”的目标提供强有力的政治保证。

二、构建目标

(一)完善两大工作体系。一是构建以廉政教育、制度防范、权力风险监控、源头治理防范和维护民利纠风治乱等为主要内容的预防腐败工作体系；二是构建以查办腐败行为和查处腐败案件为主要内容的惩治腐败工作体系。

(二)健全五个支撑体系。即反腐倡廉宣传教育体系、权力制约监督体系、源头治理预防体系、群众利益维护体系、从严治腐惩戒体系。

(三)构建四大运行机制。即领导责任机制、整合协调机制、奖惩评估机制和工作保障机制。

三、框架构成及责任分工

我局惩防体系基本框架建设作为全市惩防体系基本框架的组成部分，要重点开展廉政风险防控管理，通过排查岗位风险，强化廉政教育；通过防范岗位风险，完善内控制度；通过监控岗位风险，深化权力监督；通过处置岗位风险，推进监督管理，实现惩防体系建设和本职业务工作相互促进。

惩防体系五个支撑体系包括：

1.反腐倡廉宣传教育体系。主要由党员干部教育培训，反腐倡廉宣传和廉政文化建设等三个子体系组成。

2.权力运行监督制约体系。主要由决策权力监督、执行权力监督和监督主体等三个子体系组成。

3.源头治理预防体系。涉及我局的主要有干部人事管理、行政管理、财务管理和市场配置公共资源管理等体系。

4.群众利益维护体系。主要由行政效能建设和纠正损害群众利益不正之风等两个子体系组成。

5.从严治腐惩戒体系。主要由信访举报、查办案件、发挥查办案件治本功能、责任追究和刑罚处罚等五个子体系组成。

四、实施步骤

第一阶段：动员部署惩防体系基本框架建设工作（1—3月）

1.动员部署。建立城管局惩治和预防腐败体系基本框架建设领导小组及工作机构，进行全局动员，制定和印发城管局惩防体系基本框架建设及廉政风险防控管理工作相关文件，召开动员会，明确工作任务，提出工作要求。要及时研究落实任务的具体措施，明确工作责任，制定任务完成时间安排表。结合城管实际，根据安排部署，制定城管局构建惩防体系基本框架工作方案，明确构建任务，落实工作责任，细化工作措施。

2.宣传教育。开展学习活动，要采取辅导报告会、座谈会、征文活动、专题培训、调研等多种方式组织全体干部职工认真学习中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系—2012年工作规划》，省委《四川省建立健全惩治和预防腐败体系-2012年实施办法》以及《市构建惩治和预防腐败体系基本框架实施方案》和省、市相关文件精神，深刻理解和准确把握构建惩防体系基本框架和开展廉政风险防控管理工作的重要性和基本要求，营造氛围，切实增强党员干部的风险意识，提高廉洁从政的自觉性。

第二阶段：深入开展廉政风险防控管理工作（4月）

1.开展廉政风险防控管理工作。一是开展廉政风险自查活动。各站所、科室要根据《市城乡环境综合管理局委员会关于开展廉政风险防控管理的实施意见》，结合职能和工作实际，对站所、科室权力进行一次全面清理，围绕权力运行摸清权力“家底”，进行廉政风险点的查找。二是进行廉政风险评估。召开会议，对岗位、站所、科室、整个城管系统查找出的所有风险进行综合评议，确定风险点及其表现形式，确定廉政风险等级。三是制定防控措施，进行风险监管。根据排查确立的各类风险点和风险等级，研究制定防控措施，规范、细化工作流程，明确工作责任，建立、修订和完善相关制度。实行分级管理、分级负责，正式启动廉政风险防控监管工作。

2.梳理审查制度。围绕制约和规范权力运行，对现有反腐倡廉制度进行一次全面、系统的审查和清理。按照“坚持、完善、废止”的要求进行分类登记，做好制度清理和审查工作，形成本单位反腐倡廉制度目录。

3.修订完善制度。在全面梳理和审查的基础上，按照“必要、管用”、“行得通、做得到”和“切实解决问题”的原则，及时补缺补差，并针对制度执行中出现的新情况、新问题和薄弱环节，坚持改革创新、与时俱进，将群众关注的热点作为完善制度的重点，不断完善城管制度和规定，形成覆盖全面、内容完整、相互衔接、易于操作的反腐倡廉制度体系。对不适应形势发展要求的制度及时予以废除；制度内容不

完善的，抓紧修订完善；制度规范过于原则、不便操作的，要进一步细化配套措施。开展“制度建设建言献策”活动，采取召开座谈会、研讨会，走出去、请进来等办法，联系本单位的实际开展调研，查找反腐倡廉制度建设方面存在的问题，不断提升制度的针对性和可操作性。

4.严格落实制度。开展反腐倡廉制度集中公开、学习、培训活动，让工作人员熟知制度，熟用制度，切实提高执行制度的自觉性、主动性和坚定性。党员领导干部特别是主要负责同志要以身作则、严于律己，模范遵守制度，自觉接受监督。要加大监督检查和考核力度，严肃进行责任追究，坚决查纠有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为，促进制度落实，维护制度的严肃性和权威性。要认真开展反腐倡廉制度建设情况的检查评估，着力发现和解决反腐倡廉制度建设的工作力度、广度、深度、进度等方面存在的不足，及时督促再次修订完善，并汇编成册。

5.开展自查自纠工作。认真对照惩防体系建设总体目标任务，结合开展廉政风险防控管理工作进行一次全面“回头看”，重点看任务是否按照进度完成，财政的拒腐防变宣传教育、权力运行监控管理、源头治理预防制度执行、纠风治乱长效机制、从严治腐惩戒办法以及组织保障是否形成，找出工作中的差距和不足，深刻分析原因，并按照“谁主管、谁负责”的要求，及时整改落实。要在全面“回头看”的基础上形成自查报告上报局办公室。

第三阶段：建立健全惩防体系基本框架（5月—10月）

1.构建拒腐防变反腐倡廉宣传教育机制。积极配合相关部门，围绕提高党员干部廉洁自律的意识，在城管局开展党风党纪专题教育、勤廉典型示范教育、案例警示教育、岗位廉政教育等方面的制度，规范分层次教育和廉政文化建设，健全廉政教育预警和责任机制，不断丰富教育内容和形式，要以领导干部为重点，结合“创先争优”活动在全局广泛开展“争创勤廉双优组织、争做勤廉双优干部”创建活动，提高反腐倡廉教育的针对性和实效性。

2.构建权力运行廉政风险监控机制。建立健全服务科学发展的定期检查和专项督查制度，确保政令畅通；认真落实党内监督制度，健全和完善信访提醒、信访质询、诫勉谈话、廉情分析、督查反馈、“勤廉双诺双述双评”等制度，加强对领导班子和领导干部尤其是“一把手”的监督；全面实施廉政风险防控管理建设，提高廉政风险防控水平；完善政务、财务公开制度，支持和引导群众监督和舆论监督，切实把干部的用权行为置于党员群众的监督之下；充分发挥党内监督、人大监督、政协民主监督、司法监督等监督主体的作用，加大权力监督力度。

3.构建源头治理改革创新机制。围绕实现用制度管权管事管人，继续深化落实行政管理、干部人事、财务重点和关键环节的改革举措；贯彻《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，完善我局领导干部廉洁从政配套的规范和制度。

4.构建纠风治乱维护民利机制。围绕解决当前存在的突出问题和群众关注的热点问题，建立健全改进机关作风、纠正部门和行业不正之风制度；加强基层党风廉政建设等方面的制度；抓好“行风热线”，健全防治不正之风的长效机制；进一步完善信访核查、监督检查、专项治理、群众评议和责任追究规定，健全群众利益协调、诉求表达、矛盾调处和权益保障机制，以反腐倡廉实际成效取信于民，让人民群众共享党风廉政建设成果。

5.构建从严治腐惩戒机制。围绕提高及时揭露、发现和惩处腐败的能力，建立廉政风险点排查分析、廉情预警和反腐倡廉信息共享机制，积极配合相关部门从严治腐。

6.实施项目管理。以建立惩防体系基本框架、健全五大体系为主要内容，完善领导责任、部门协调、督察督办、奖惩预警、测评评估、人员经费保障等工作运行机制，积极探索风险防控管理与建立惩防体系基本框架有机结合的项目化管理办法，确保各项制度落到实处。

7.健全行政权力运行的科技防控体系。大力推进城管行政审批业务系统信息化建设的步伐，切实有效地规范行政权力的行使。要以电子业务系统和电子监察系统为依托，实现“全程信息公开”的民主监督、“全部流程定制”的技术监控和“全程监控运行”的监察监督有机结合，发挥综合监督效应，健全行政权力运行的事前、事中、事后的科技防控体系。

第四阶段：总结评估惩防体系基本框架建设（11月——12月）

1.坚持自查自评。建立《市城乡环境综合管理局惩防体系基本框架建设综合效果评价指标体系》，梳理以反腐倡廉各项制度的完善和执行为核心内容的考核标准，认真开展自查自评工作，提出问题，限期整改。

2.坚持考核导向。结合党风廉政责任制考核、目标考核等一同推进惩防体系的考核评估工作，建立台帐和清单，要善于及时总结经验、查找问题、分析原因、督促整改，严格考核，形成持续改进和不断完善的循环机制，确保惩治和预防腐败体系建设各项任务落到实处。

3.坚持总结提高。认真总结构建工作，及时总结经验和做法，为全市框架建设完成作贡献。

五、工作要求

(一)加强领导。严格落实责任制，切实做到“一把手”负总责，纪委书记具体抓，领导班子成员分工负责，形成齐抓共管惩防体系建设的良好局面。发挥各站、科室在惩防体系建设中的主体作用，形成工作合力。

(二)明确职责。着重围绕领导班子和领导干部廉洁从政、群众合法权益维护和社会各界参与反腐倡廉等方面，创造性推进制度建设，努力提高惩防体系建设成效。要重点围绕部门职权规范行使，加强内控机制建设、权力公开运行和电子监察等工作，着力形成体现城管特点的惩防体系基本框架，并抓好城管系统的惩防体系建设，建立健全廉政风险防控机制，让人民群众切实感受到反腐倡廉实际成效。要整合内部力量，明确任务分工，着力完善反腐倡廉保障制度，全面落实惩防体系建设任务。

(三)检查督办。落实工作情况定期报告制度。惩防体系基本框架建设工作领导小组定期督促检查。根据惩防体系建设目标任务及分工表，对照时间进度，及时督促各站所、科室和责任人，对未按期完成的要分析原因写出汇报，限期推进，若仍未完成要进行通报，并按照局机关相关制度追究责任。2011年年底，此项工作基本完成，届时将组织自查，以迎接市上考核评估，考核结果作为考核的重要依据。