怎样认识改革进程中的政府主导作用（五篇范文）

第一篇：怎样认识改革进程中的政府主导作用

怎样认识改革进程中的政府主导作用

2013年03月19日09:29 来源：北京日报

党的十八大报告提出：“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”这对于加快我国经济改革进程有着重要指导意义。一段时间以来，社会上对于政府在我国经济发展中的作用存在一些误识。比如有人认为“政府主导”导致了政企不分、政资不分。这种看法实际上是把“政府主导”与政企不分等问题混淆了。

■所谓经济改革进程“趑趄不前”的病灶，不在于“政府主导”

“政府主导”是我国改革开放和经济发展中的一大推动力，也是东亚经济“崛起”中一大特征。所谓“政府主导”，是指政府主动创导体制改革、培育市场体系，与完善市场法制建设，推进工业化、城镇化(城市化)进程，并确保经济得以较快、平稳、均衡地发展。

所谓我国经济改革进程“趑趄不前”，其病灶不在于“政府主导”，而在于“政企不分”和政府未“瘦身”，至于“市场主导”也不应是可取的选项。我国惟一的正确选择，就是实行十七大报告提出的实现“社会主义基本制度跟市场经济相结合”。为了实现这个“结合”，须要政府主导，但非主导一切，而是有界限的。

尽管“政府主导”更加突出了政府的主动性、前导性和服务性，但它仍限于提供公共产品和公共服务的范围，它不涉入任何经营性领域，这一点非常重要，是任何市场经济体制所要求的。它可以弥补“市场失灵”，但决不有损于市场机制发挥其合理分配社会资源的基础性作用。有人指责“政府主导配置社会资源”，这确是我们目前所面临的实际情况，是阻碍市场经济建设的严重障碍，但问题不在于“政府主导”，而在于政府“越位”、“越权”，在于“政企分开”尚未彻底贯彻。政府必须忍痛割爱，实行“瘦身”计划，这是加速建设、完善社会主义市场经济体制的要求。

■“政府主导”一般是相对落后国家为追赶先进国家而采取的发展模式

“政府主导”一般是相对落后国家为追赶先进国家借助政府力量而提出的战略思想和发展模式。德国在19世纪初开始工业化，比英、法等国晚了近百年，为了追赶英法，德国历史学派代表人物李斯特提出了国家主义理论以应对英法古典派用“自由放任”理念推行的“世界主义”，主张实现政治统一以建立统一的国内市场。二次大战后，战败的日本和东亚不发达地区大都采用“政府主导”的经济发展战略，先是日本经济崛起，继之“四小龙”腾飞，接着中国和东盟国家也采用“政府主导”战略来推进市场经济建设。国际社会把东亚经济称为“政府主导市场经济”，“政府主导”便成为东亚地区取得经济成功的“秘诀”之一。世界银行在其1993年发表的《东亚经济的奇迹》研究报告中，把东亚经济的崛起归功于政府经济政策的灵活性和主导性。著名日本经济学家青木昌彦在《政府在东亚经济发展中作用》一书中提出所谓“市场增进论”，不把政府和市场视为互相排斥的替代物，而认为政府的作用在于促进或补充民间部门的协调职能，但又不是代替民间(私人)部门。东亚经济的崛起表明，政府主导与市场经济并非不可兼容，运用得当，会成为市场经济建设发展的一大助力。

我国的改革开放就是由政府主导、启动和推行的。20世纪70年代末中国经济濒临崩溃，不改革不行，但如何改革?走向何方?要转向市场经济。但市场经济如何建立?国人没有经验。从发达国家的历史看，从商品市场、货币市场、债券市场、证券市场、期货市场到衍生品市场，大约经历了二三百年的历史。每种市场，每种机制、每种制度工具，都不是由某个天才设计诞生的，而是千万群众在经济实践中根据活动的需要而形成协议并共同遵守的，然后形成法规或立法。像当今世人瞩目的纽约证券市场，最早是200年前由24名商人于1792年在曼哈顿南端一棵梧桐树下签订一份定期交换各州政府发行债券的协议开始的，经历千万人长期实践才逐渐形成比较规范的运行、监管机制、制度与规则。而今，经济全球化的发展不允许发展中国家先建立一个比较成熟、规范的市场经济再融入世界经济。发展中国家必须在短短几十年内完成发达国家二三百年完成的事，这就必须有政府发挥“主导”作用，主导着制度创新。在我国，当经济货币化的进程尚未完成时就开始证券、票证化;证券、票证制度尚未发育甚至有关营运法规尚不完善时又开始了期货及衍生品市场——这一切都是在短短几十年内几乎同时出现的。若没有政府主导体制改革，我国不可能在短短数十年实现跨越式制度创新，建立起社会主义市场经济基本框架。

■政府的主导性应主要表现在前瞻性、战略性、规划性和指导性等方面上

根据东亚国家的经验，“政府主导”一经跟市场经济相结合，必须遵循“以市场机制作为分配社会资源的基础性手段”原则，政府的主导性作用的发展须有明确界限或界定。在市场经济体制下，政府的主导性应主要表现在前瞻性、战略性、规划性和指导性等方面上，具体来说：

其一，政府的首要任务就是制订和牢牢抓好发展战略。根据东亚许多国家的经验，它们的“起飞”，首先应归功于政府具有前瞻性，审时度势，根据本国的实际情况和当时的国际环境，制订了正确的发展战略并努力贯彻。如上世纪50年代日本政府制订了“贸易立国”战略;60年代韩国制订“出口导向”战略。我国在70年代末制订了“改革开放”战略以及利用“两个市场、两种资源”战略。

其二，政府基于它的前瞻性，应致力于中长期规划的制订。中长期规划是属指导性，决非计划性的或“指令性”的。如“十二五”规划所指出的要转变经济发展方式、优化经济结构、缩小收入差距、扩大中等收入群体的比重等，都属于今后中长期规划的重点内容。这些规划，是根据中国的发展实际、人民的长远利益以及国民经济发展的可持续性要求提出的。这类规划只能由政府提出，全国人民共同推动。

其三，宏观调控是政府义不容辞的任务。自上世纪30年代大危机后，国家干预已和西方发达国家的市场经济融为一体。政府运用财政政策和货币政策来调节经济，乃是“国家干预”的主要表现。何况中国等新兴经济体，市场机制远不完善，“市场失灵”时有发生，更需政府的宏观经济调控。宏观调控虽属短期的，但是确保经济得以较快、平稳、持续的发展所必需的。应强调一点，宏观经济调控权属于中央政府。

其四，制订、推行“产业政策”，重点在技术创新、产业创新。包括日本在内的东亚国家都十分重视产业政策。它们运用产业政策指导、支持一些大财团和广大私人企业先后大力发展家电、电子、汽车、造船等重点行业，不断推进技术革新，从而引领整个经济“起飞”与发展。但政府只从政策上提供指导和支持，但决不经营产业，而产业政策必须把重点放在技术创新、产业创新或升级上。有的重大科技开发，具有巨大风险性，政府可承担风险投资，一旦开发成功，政府便可将新科技按合理价格转让给企业(国有或私人企业)。

其五，政府须大力建造公共设施和提供各项公共服务，即所谓“筑巢引凤”，为吸引各方企业(本地和外地企业以及外资企业)，提供一个安全、便利、公平竞争、可持续发展的良好环境及平台。特别是，在政府主导下，由政府、企业和私人共同致力于建立一个覆盖全社会的社会保障体系。

(作者为国家发改委宏观经济研究院研究员)(黄范章)

第二篇：改革中的政府

浅谈我国的大部制改革

------论政府机构改革

关键词: 改革的背景 大部制改革 改革政策中存在的问题

完善改革的建议

摘要：我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应付，一般是从政策阐释的角度提出改革主张，缺乏指导改革实践的较为系统和理性的、前瞻性的理论阐释，导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的突出问题。此次的国务院机构改革就是国家适应社会需求和人民要求进行的一次改革。此次的大部制改革，从实际出发，对我国的社会机构发展起到很好的作用。本文将从国务院的机构改革的背景，大部制改革，及分析此次的改革利弊和其发展的前景和不足等方面对此次的国务院机构改革作出分析。从了解背景出发，通过对我国机构模式的了解来了解此次的改革。最后，从改革的效果分析，其发展的不足提出一定的建议和意见。正文：

进入21世纪，世界各国的竞争已经从原来的竞争模式转向知识和信息与人才的新的竞争模式，各国在社会的发展中都在大规模的推行着政府机构的改革。而我国从1978改革开放开始，政府也经历了5次大的改革。经过这五次的改革我国的经济与社会的各项事业都得到很到的发展，我国的综合经济实力也得到很大的发展，国际地位得到明显的提高。可以说，我国的每次的国务院机构改革都取得了一些显著的成绩。但是，社会在发展，人民的生活水平在不断的提高，进而对政府的服务的要求也越来越高。要不断的满足日益增长的人民的需求，要在不断跟新的国际社会得到不断的发展，政府的改革就应该不断的适应时代的变化。因此，不断的要求政府部门适应社会和时代的要求，改革自己，发展自己，创新自己的体制。

我国政府在正确的理论指导下，不断的进行体制的改革和创新，廉洁政府的建设和服务型政府的建设理论的提出，完善基层民主体制和基层的社会保障机制，不断的建立公开化信息服务，完善各个层面的群众信访制度等等。。。同时不断的调整着政府部门的机构模式，适应发展和需求。根据党的十七大和十七届二中全会精神，这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

一 改革的背景

从改革开放以来历次政府机构改革实行的效果看，我们通过不断推进行政管理体制和机构改革，加强政府自身建设，取得了明显成效。特别是党的十六大以来，按照贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设的要求，进一步深化改革，推进体制创新和管理创新，为经济社会发展提供了有力保障。总体来看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，但面对新形势新任务还存在一些不相适应的方面。如政府职能转变还不到位，对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强；政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出；有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效监督和制约，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题，直接影响政府全面正确履行职能，也在一定程度上制约经济社会发展，必须通过深化改革切实加以解决，以更好地应对新时期新阶段面临的各种挑战，为推进全面改革、扩大开放创造良好环境。

党的十七大首次提出建设服务型政府，为新一轮政府机构改革指明了方向，并明确指出要加快行政管理体制改革，抓紧制定行政管理体制改革总体方案。党的十七届二中全会强调，深化行政管理体制改革，要按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。

2008年的政府机构改革除了继续深化国务院机构改革外，还要积极推进地方政府机构改革、精简和规范各类议事协调机构及其办事机构、加快事业单位分类改革。而实施国务院机构改革，要和推动其他三项改革协调进行。其中地方政府机构改革的重点是，根据各层级政府的主要职责，合理调整和设置机构，调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系，深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。在机构设置方面，除中央有要求上下对口外，地方政府可以从实际出发，因地制宜，不搞一刀切，不受时间限制。精简和规范议事协调机构及其办事机构，要坚持能由职能部门承担的任务，不设立议事协调机构；因专项任务而设立的议事协调机构，任务完成后予以撤销；涉及跨部门的事项，由主管部门牵头协调，建立协调机制；确需设立的，严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。事业单位的分类改革分三类进行：主要承担行政职能的事业单位，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，整合资源，强化公益属性，加强政府监管。与此同时，还要配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关的财政政策的保障。

政府机构改革方案确定后，关键在于落实，在于建立与机构改革方案相适应的科学的运行机制。纵观改革开放以来机构改革的历程，不难发现，每次政府机构改革之后，在实现预期改革目标的同时，也常常会出现一些伴生的新情况和新问题。如何建立良性的运行机制，有效防止和杜绝以往历次机构改革后出现的“回潮”和“反弹”现象，是目前政府机构改革方案确定后面临的一项重大课题。

二 大部制改革的含义和其意义（1）大部制的含义

政府的改革在很大程度上取决于社会的发展程度。近观这几年的中央政府与地方政府的改革，我国出现过很多的发展模式，有深圳模式，晋江模式，顺德模式，还有“小政府，大社会”发展模式。这些方法都是在建立服务型政府的过程中的一种有益的探索，是不断提升我国政府服务效率的有效推动力。在今年的全会中，提出要进行我国的政府机构的机制和机构的改革，而其中影响最远的莫过与进行大部制的改革。那究竟何谓大部制，其的提出又将对我国政府机构的改革有怎样的意义？

按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国目前实行的即是这种小部门体制。而大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。所谓大部制改革，就是将政府机构中业务相似，职能相近的部门进行合并，集中由一个大部们统一行使其职能和权力。职能部门的精简，政府办公机构的合并，在一定程度上可以说是资源的合理完善和利用，同时也是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义。

（2）实行大部制的意义 首先，有利于减少政府机构的职能交叉，一定程度上完善行政机构的运行体制和机制，有效的带动政府体制的创新。在典型的“小部制”体制下，我国政府机构组织在机构的设置和部门之间职能的分配上存在着很多的问题，而其中最突出的问题就是部门过多，职能交叉，权责脱节的现象。举不完全的统计，改革以前，政府机构的部门之间有80多项职能是交叉的。例如：在人力资源管理方面，劳动保障，人事，教育部门的职能存在着交叉；在信息产业的管理方面，信息产业部，国信办，广电总局等存在着交叉等等。这种体制即早造成部门之间的权责交叉，互相推责，而且还导致职能的分散，削落了政府的决策职能，不利于集中管理。更甚者，严重影响了经济社会的统筹发展。在实习大部制改革的条件下，精简政府机构，减少部门之间的职能交叉，有效的克服“小部制”体制带来的问题，使政府能有效的适应信息技术的发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。其次，推行大部制给个，有利于落实“问责制”，建设责任政府。大部制改革的目的直指的是建设服务性政府。在”小政府”体制下，部门过多造成职能的分散，不利于落实好“问责制”和建设服务政府和责任政府。而且容易造成部门利益个人化合国家利益部门化的现象的发生。而大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外，“大部制”改革可以有效的提升效率，使政令通畅，便于管理和延续。

再次，推行大部制改革，是对我国行政体制的一种创新，有利于加快我国的行政体制改革。无可否认，大部制将来的改革将会被放到行政管理体制的改革中来。综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义。

（三）改革政策中存在的问题 1，平衡决策，执行，监督三权的问题 目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，国家利益部门化。解决这个问题，就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。我们认为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路。即：既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。同时，在大部制的改革中，必须要着力解决市场监管的体制问题，我国市场监管部门过多、多头执法、交叉执法的问题非常突出。为了从根本上完善市场监管体制，必须按照市场统一、开放、竞争的要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统一、公正和有效。

2，权利的集中所来的腐败问题。

面对“大部制”改革带来的部门与机构精简与从设，在很大层面上说，造成了权利的一定集中。部门职能的集合和扩大，部门的精简，领导的范围和职能的加强，很容易引起一定的政治问题和腐败问题。权利的过度集中带来的贪污问题，在这阶段的我国，表现的相当的突出。因此，改革中如何的规避因权利力集中引起的腐败问题，值得我们去探讨和借鉴国外的优秀的经验。

3,综合管理部门和专业部门之间的关系。

在我国的原有部门中，综合管理和专业部门之间的职能分配时不合理的。综合管理部门的权利过于集中，行业和产业的管理部门的行政管理职能不到位，权力分割，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策。因此，必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“宏观管理”、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。

4，同时还必须主要到推行大部制改革的法律保障和其他改革相配套的为问题。大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整，应当按照决策科学化、民主化、程序化的要求，畅通利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全国人大审议通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性。应当随着我国法治建设的发展，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化。此外，大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进。要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能的转变和机构改革提供良好的社会环境。最重要的是公共服务型政府与公共财政具有天然的统一性。推进大部制改革，建设服务型政府，应当重视发挥公共财政体制改革的重要作用。借鉴发达国家的经验，改革预算管理体制，既实现预算的编制、执行、监督相分离，也实现编制与预算相结合，发挥预算管理改革对巩固机构改革成果的约束作用。此外，要发挥预算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通过设计科学、规范、公正、透明的预算制度，从源头上控制和降低行政成本。

5，加强党的理论水平建设，做好理论的保障。

改革先行的是理论，没有良好的理论作保障，是无法推动政策的推行和建设的。在新形势下加快行政管理体制改革和推行大部制，必须加快理论的建设，对我国的改革进行理性的反思。，从价值选择的角度讨论政府改革与发展市场经济、实现制度创新、提高政府能力的关系。要加强政府改革与治理的学术研究，特别是加强公共组织理论的研究。要适应全球化和世界性政府改革与治理的发展趋势，进行国际比较研究，积极借鉴它国经验。要重视实证研究，立足于转型期的中国行政管理实践，调查和总结我国机构设置和改革。

（四）完善大部制改革，建立服务型政府的建议

任何的改革都会带来一定的社会问题大部制也是如此。如何才能规避或是减少大部制改革带来的不利影响，完善政府的服务机制，关键是看与其配套的政策的实行。就目前的大部制改革来说，我有以下几点建议：（1）建立健全社会和民众的政治参与意识，只有民众的积极参与，才能不断的发现问题，解决问题，使得改革政策不断的完善。（2）建立好政府部门的绩效评估机制，按照一定的评估原则，规范政府官员和行政管理人员的行为规范，提高政府工作效率，完善行政管理体制。（3）完善基本公共服务体系。包括基本的社会保障，基础设施的建设等，才能保障社会的有序，推进改革才有动力和目标。（4）政府应该积极推进政府流程的再造，加强子信息技术对政府业务的流程的监督，同时，积极建立好电子政务的推行设施。这样有利于政府机构的合作和相互间的沟通，提高改革的效率。（5）引入竞争机制。相对于企业的发展模式，政府也应该推进竞争模式的发展。不仅是在机构的内部之间的竞争，在机构间也应该加快竞争的推进。加强部门之间的竞争意识，提升大部制改革后带来的腐败和权力的平衡问题。（6）加强公众的选择权，积极地发挥公众的权利意识，推进改革的步伐，同时，监督政府的行为，有效的将改革推进。

最后，我们可以看出，大部制改革是保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。因此，推行大部制改革，必将对推动我国建立法制政府，有效政府，透明政府，民主政府和责任政府起到很好的促进作用。

参考文献：新华社日报 2010年3月12号

《公共管理创新》 国家行政学院出版 2007年

唐铁汉

《构建服务型政府理论与创新》 北京大学出版社 2006年 井敏

行政管理

汪培琼

2009073029

浅谈我国的大部制改革

-------论政府机构改革

行政管理

汪培琼

2009073029

第三篇：我国城市化进程中政府角色定位

我国城市化进程中政府角色定位

加快城市化步伐需要解决的问题很多，其中，对政府应担当的角色和所处的地位应该如何界定，是首先需要研究和解决的问题。

一、中国城市化进程中政府角色定位的两种主张及其评判

1、两种主张。第一种主张，认为中国城市化应完全放弃政府干预，让城市经济随经济的发展自由成长。其主要理由是：城市化从本质上看，是生产要素所有者为追求更高收益（经济收益和社会受益）而在城乡间重新配置要素的过程，只要要素的自由流动没有人为障碍，城市化就能和工业化与经济发展相适应。他们根据发达国家的经验，即高度城市化水平就是靠市场机制直接推动的，并联系我国过去在推进城市化过程中的教训，即政府的干预导致城市化滞后，得出结论：在当前加快城市化进程中，政府不适当的直接介入，不但不能解决城市化滞后问题，反而会导致“虚城市化”。第二种主张，认为中国的城市化进程必须加强政府干预，其理由是：在很多领域，中国经济的市场化程度还不高，市场机制还不够健全，信息流通渠道不畅通，此时若单纯依赖市场力量将难以实现资源的最佳配置，从而不能起到加快城市化发展的作用。特别是目前我国的城市与农村、工业与农业的“二元经济结构”的经济势差还较大的情况下，若政府不加管制地简单打开城门，人口的自然流动会使城市发展的环境进一步恶化，导致原本不够合理的城市结构体系更加“雪上加霜”。

2、评论。以上两种主张各有其合理的成分，但略加分析就会发现都有失偏颇：第一，我国城市化不能走完全市场化的道路。因为目前我国的人口就业压力大、工业化积累基础不够强大且第三产业对劳动力的吸纳能力不充分，加上城乡经济势差的客观存在，若政府对城市化进程放任自流，不仅会加剧城市的现存问题，而且会引发新的农村问题。所以城市化进程不可脱离政府的宏观调控。第二，我国的城市化也不能走政府主导的道路。随着市场化取向改革的推进，市场在我国经济活动中发挥越来越大的作用，目前我国城市化的加速若脱离市场的力量将一筹莫展。因为目前我国的农村经济已具备了支持城市化进程的能力，且农民进城已不再是“盲流”而是他们的理性选择，少数条件较好的小城镇正在迅速城市化，且城市工业也具备相当的资本积累和自我发展能力。若政府不注意通过市场调动民间的力量，城市化的加速将是一句空话。

二、城市化进程中政府的角色定位、总体构思

在城市中，政府只能作为市场的补充手段，并与市场形成合理的“分工协作”关系，其职能应是催化与提升市场力量，并努力消除“市场失灵”，扮演维持市场秩序，保证社会公平的角色。为此，政府应从城市资源的市场经营领域退出，成为服务性政府。政府不能影响市场在城市化过程中的主导作用，因为市场能实现资源的优化配置，促进城市主导产业的形成和城市空间区位的优化。政府的职能主要是为进入城市的各类投资者和消费者提供有效率的市场制度，并提供和经营市场无法供给的公共产品。政府对城市发展的作用应该是市场机制下的“制导”作用，即引导企业、居民的行为按照符合客观规律的方向发展，纠正和控制不符合客观规律的行为。

1、加快城市化的制度创新。我国城市化滞后的主要原因在于传统体制和政策造成的制度束缚，因此，加快城市化的进程，首先就应进行制度创新，改变不合理的政策，突出改革创新和政策调整，推动人口和要素集聚，促进产业调整和结构升级，从而启动城市化能随工业化和经济发展而相应推动的动力机制。因为城市化的动因来自要素所有者对更高收益的追求，若生产要素的正常流动受到市场外力量（主要是制度和体制）的障碍，经济主体城市化的内在动力就会受到抑制，这样，城市化就难以和工业化相适应，必然导致城市化滞后。同样，若要素流动不是经济主体内在要求的产物，而是外力推动的结果，那将很容易导致“虚城市化”。因此，政府只能通过制度创新为城市化创造积极有利的条件，建立要素在区域内正常流动的制度，使要素在城乡间能合理流动并有效配置，从而使经济主体追求城市化的内在要求得到合理的实现。为此，政府还应积极的引导和培育市场，以便市场的作用能得到更加充分的发挥，还要努力调动各方面的积极性，以形成强劲持久的城市化动力。要通过改革逐步消除历史形成的城乡对立的二元结构，促进农村小城镇的发展。同时，加快城镇城市化，并使经济和城市协调发展。为此，政府应做好三个方面的工作：第一，户籍和就业制度改革。因为这一制度是城市化能随工业化和经济的发展而正常推进的基本前提。要建立以居住地划分人口，以职业确定身份的户籍制度，并建立以常住人口、暂住人口、寄住人口三种管理形式为基础的登记制度和城乡人口正常合理有序流动机制。要注意保护农民的合法权益，维护社会秩序，各地要根据经济发展水平和城市容量的可能，逐步解决进城农民的户口问题，以有利于农村剩余劳动力的转移。第二，农村土地制度改革。建立农村土地有偿流转制度，从而为非农劳动力割裂他们与土地的联系并成为真正的城市市民消除障碍。第三，加快社会保障体系的建设。各级政府要按照社会主义市场经济发展的要求，逐步建立起保障资金来源多渠道、保障方式多层次、保障对象全覆盖、保障水准有差别、保障管理专业化现代化、并以个人账户为主的权利与义务相对应的城镇社会保障体制。

2、搞好城市化发展规划。政府的城市化发展规划不能简单的理解为城市规划，它应是一个广义的宽泛的概念，既包括城市化过程中不同领域的规划，如产业发展、城镇发展、人口增长、土地利用等方面的规划，也包括城镇体系布局规划、城市规划。城市政府的规划可以决定各种城市资源未来的使用、运作和发展状况，这也是经营城市的首要内容。它能保证城市化的航向正确，避免或少走弯路。通过政府的规划和规划的实施，把来自民间的各种城市化的动力整合成城市经济社会发展的合力，从而加快城市化发展步伐。其中应该注意的问题是，城市规划中不仅要考虑现行体制下人口资源状况，还要考虑体制改革对人口资源流动的影响；既要考虑城市经济的发展，还要注意城市生态、环境的改善。总之，城市规划要发挥政府宏观调控的作用，并贯彻可持续发展的原则，同时政府应具有开放式眼光，兼顾城市经济、社会、环境效益，引导城市有序发展。

3、提高城市管理水平，完善城市公共产品供给机制。宏观管理上要逐步完善城市管理体制，加强依法治市力度，严格执法，以提高城市运行的整体宏观效率；微观管理上坚持以人为本，推动以人为中心的管理，不断提高城市居民的生活质量，同时，通过引进市场机制，调动各方面积极性，来解决城市管理中的新问题。城市基础设施的外部性和基础性决定其主要由城市政府来供给，但由于政府财力的有限性限制了其供给能力，而且政府的直接投资和管理将缺乏提高效率和降低成本的动力，因此，政府应将其作为自然垄断产业转换为竞争性产业，使城市政府由直接供给转变为组织其建设。所以，对基础设施等公共产品的供给，也应引入市场机制，政府在参与其投资的同时，还应制定相应的政策法规来引导和鼓励其建设的社会化和市场化。另外，政府要努力提升城市形象，不断提高城市的知

名度和美誉度，以此来吸引投资者和其他人员前来投资和居住，以加速城市化步伐。同时，政府也不能片面热衷于城市表面形象的塑造，不能只注重视觉上的景观效应，不要把城市建设看做是“美容”，人居环境要考虑经济、社会、生态之间的平衡，关键是要“居安思危”，增强城市的“体质”。

总之，在推进城市化发展的进程中，政府不能去抢夺市场机制能有效发挥作用的领域，而且政府应通过经济手段而不是行政手段为市场机制充分发挥作用创造条件，即政府主要起引导、促进的导向作用，而市场是基础和主导。政府要通过自上而下的导向并引导民间力量通过市场自下而上的推动这两个轮子的有机结合来加速城市化步伐，制定并有效实施一系列政策、法律、制度来为城市化的发展造就良好的政策和法律环境，对那些约束个体、企业和社会组织参与城市化进程的障碍性体制进行改革，使他们能根据自身的利益需求和活动能力在市场原则的激励和约束下，自主决定参与城市化的方式。只有这样，才能既克服政府原先在城市化进程中由于不适当的角色定位所造成的阻碍城市化发展的体制和制度障碍，而且通过其角色的重新定位，不仅能更充分的发挥市场机制的主导作用，更能以其新的制度保障和政府对城市发展的合理规划贯彻城市的可持续发展原则，并不断地提高政府的城市管理水平从而推动我国的城市化进程快速健康的发展。■

第四篇：事业单位改革进程中的财务管理

事业单位改革进程中的财务管理

摘 要：随着市场经济的发展与深入，事业单位的改革也在紧锣密鼓的进行中，其定位与职能都发生了较大的变化，实现其职能的内外环境也发生了重大变化。但事业单位内部的会计核算与管理论文“ target=”_blank">财务管理改革却相对滞后，使得事业单位的财务管理存在诸多问题。本文将对事业单位改革进程中存在的相关财务管理问题进行分析，并就此提出相关的完善建议。关键词：事业单位；改革；财务管理。

一、引言。

随着事业单位改革的不断深入，使得部分事业单位完全推向市场，部分事业单位由国家赋予了一定的管理社会公共事务的职能。政府新公共财政体系框架的建立，政府经济职能的“市场化”倾向加强，作为完善政府职能的辅助部门———事业单位的内外环境发生了显著变化，它正从单纯的“公益性”向“综合性”逐渐改变，其市场性也得到进一步加强，其服务对象、服务方法以及取得资金的来源等，与以往相比都发生了较大的改变。2006年新《企业会计准则》的颁布进一步完善了与我国国情相适应并与国际惯例相协调的企业会计法规体系。而我国的事业单位财务管理，仍然沿用的是上世纪90年代的《事业单位财务规则》，财务管理滞后且明显带有计划经济体制的遗留痕迹。财务管理相对单调与简单的常规做法与其实际发展的复杂性之间产生了较大的矛盾，造成了事业单位财务管理方面的种种问题。

二、事业单位改革进程中财务管理存在的问题。

1·事业单位资金来源多渠道，财务管理难度加大。

完全推向市场的事业单位财务管理，已经脱离了事业单位财务管理的范畴。而尚未被推向市场的事业单位，仍保留计划经济时期的痕迹。即，财政低层次的保障，允许事业单位开展一些收费或者经营服务，甚至有些事业单位成立下属企业进行经营，以弥补经费的不足。这样使得事业单位的资金来源更加广泛，财政拨入资金、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入等多渠道，使得资金管理难度越来越大。

2·国家对事业单位财务管理实行的是预算绩效考核，强调的是预算管理，从而使得资金使用效益低下。

在计划经济下，我国的财政是一种大包大揽的财政，政府统揽一切，财政通过直接分配来实现政府目标。事业单位对于资金的来源与使用缺乏足够的自主决策权，它只是政府目标的执行工具，无需对资金使用产生的效益负责，财务管理相对简单，主要就是预算编制、预算执行和预算监督。

但是在市场经济条件下，事业单位作为独立的法人，拥有更多的资金来源渠道、经营收入和有权进行相应的投资，无疑也会参与到市场竞争的过程中，使得事业单位的财务管理不再局限于预算管理。但是，现行的财务管理体制围绕的仍然是预算资金的使用，一方面给事业单位开了创收的口子，另一方面又不能真正按照企业模式运作，迫使各事业单位更加注重的是预算执行，而非经济效益，很少考虑行政成本，成本核算粗放，也使其很少进行相关的财务决策，导致资金效益显然低下。

3·财政收支两条线的改革力度不够。

事业单位收支两条线是改革的必然要求。财政体制改革提出事业单位实行收支两条线，部分事业单位由于在税收和非税收入定位不明确，仍有一些单位出现自收自支的现象，事业单位的部分资金尤其是经营性收入游离于财政监管之外，非税收入管理制度尚待进一步完善。

4·资金来源多渠道，综合预算编制不完善。

由于预算编制是从基层由下而上进行编制，编制上的不科学性使得一些事业单位人为地将有些经营性资金不纳入预算管理，游离预算管理之外从而可能引发小金库。

5·事业单位人员经费、部分业务运行。

经费不足，造成资金使用上的不规范。

在我国部分事业单位国家只从政策上给予保障，财政预算经费如人员经费、部分业务项目经费等是严重不足的，从预算的角度上看，得先保证人员经费的支出，经费的不足，导致资金的滥用，有些单位因没有或者经营性收入不足，从维护稳定的角度出发，用项目经费、基本建设经费发放人员津补贴。6·固定资产管理不规范。

由于事业单位未对国有资产进行经营性和非经营性的有效划分，事业单位的经营创收正是利用了这部分资源进行科技服务，创造了一定的财富，弥补事业经费的不足。从国有资产的构成来看是不均衡的，资产的购置者、使用和维护者不一致，势必会造成国有资产的流失，对单位资产的运作以及资产的保值增值情况缺乏有效的监督，同时也造成成本费用支出的不合理。

7·财务人员的财务管理意识薄弱、财务岗位权责弱化。

计划经济体制下的职能实现工具弱化了事业单位财务人员的主动财务管理意识，再加上财务人员素质的参差不齐，让事业单位的财务管理水平低下，从而使得本应发挥财务控制和监督职能的财务机构基本上作为一个会计核算单位或报账机构存在。其主要表现有：①财务人员没有参加重大经济决策的过程；②财务控制流于形式，如一些财务人员仅仅从会计的角度对发票、报销单等资金划拨手续进行审批，而没有按照相关合同或文件对支出金额的正确性、合理性进行核对；③财务人员没有对会计信息进行相关的整理、提炼和加工，有些单位甚至全年都没有编制过基本的财务报表，其直接后果就是既不能为相关的经济决策提供有用信息，又没有及时掌握本单位的财务状况和经营情况。

三、对事业单位改革进程中财务管理的建议。

市场经济的实质就是在一定规则约束下的市场主体的相互独立和产权清晰，在新公共财政与新公共管理主义的改革浪潮中，为了适应与促进市场经济的进一步发展，服务型政府已经成为了政府改革的必然趋势，这势必要强化政府在公共事务中的“市场化”地位，让其与市场经济的发展更加和谐与融洽。因而，加强自身的“市场化”地位也成为了改善作为完善政府职能而存在的事业单位的财务管理改革的一个必然趋势，为了更好的加强事业单位的“市场化”地位，主要应该从以下几个方面入手：

（一）继续深化事业单位财务管理体制改革。

计划经济体制下一刀切的财务管理体制已经很难再适应市场经济条件下的事业单位发展，我们应该继续深化事业单位的财务管理体制改革，增强其“市场化”地位。

1·继续完善事业单位的分类改革，确定不同的市场主体地位。

事业单位的存在具有历史特殊性，在市场经济发展的改革浪潮中，有加强“市场化”的趋势。但是，也并不是所有的事业单位都需要关注其资金使用的经济效益，所以，改革的首要目标是完善事业单位的分类改革，从而确立相应的财务管理目标。

具体来说，准政府类型和纯公益类事业单位财务管理的主要目标是追求财政资金使用效益的最大化，重点在资金使用上而非其资金盈利性；准公益性事业单位的目标是追求财政资金和社会资金使用的综合效益最大化，关注的重点除了资金使用以外还有财政资金与社会资金的保值、增值以及盈利；纯经营类的事业单位就应当与市场中的企业定位一致，追求的财务管理目标是盈利最大化，但其前提条件是其追逐盈利的过程中不能对公共服务和公共事业产生负的外部效应。

2·引入权责发生制，增强事业单位会计信息的财务决策权。

对于准政府类和纯公益类的事业单位，其主要定位还是在于其政府职能的实现，无需关注财政资金的盈利性，需要的相关信息比较少，所以可以仍然适用收付实现制的会计核算；对于纯经营性的事业单位而言，企业的市场地位需要更加全面和相关的会计信息来支持其财务决策的做出，因此应当引入权责发生制的会计核算体制，增强会计信息的决策有用性；准公益性事业单位的财务管理目标相对比较复杂，既要考虑财政资金的使用，又要兼顾社会资金的盈利性，单纯的用某一单一的会计核算体制都难以满足其财务要求。所以，相应的解决方法有两种：①严格区分事业单位的资金使用途径，对于公益性的资金使用，沿用收付实现制的会计核算体制，而对于经营性资金使用，引入权责发生制。

②对于难以具体区分资金使用的，在用收付实现制核算的基础上，再用权责发生制核算一遍，从而满足事业单位参与市场竞争的信息需求。

（二）进一步完善事业单位财务管理制度。

事业单位财务管理应从只注重财政资金的预算编制、预算执行和预算监督转到对单位全部资金的来源、使用以及所产生的经济效益和社会效益的全过程进行核算和监督：

1·加强综合预算管理。事业单位预算是根据各单位职责、工作任务和事业发展计划，编制的财务收支计划，反映单位资金收支、业务活动和事业发展的规模和方向，是部门预算编制的基础，也是单位财务工作的基本依据，所以各单位的预算外收入、经营收入也应全部纳入预算管理，编制综合预算，全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，不得“坐收”、“坐支”。

2·深化和完善事业单位国库集中支付系统，运用国库集中支付系统软件对财政数据进行分析，加强财政与经济联系的分析，同时完善和利用各部门的财务软件系统对预算外、经营性资金全面剖析、把握资金的走向，关注资金的使用效率，发现问题，查找原因，提出对策，提高预、决算分析水平，更好地为领导决策服务。

3·加强事业单位的资产管理，防止国有资产流失。事业单位资产管理部门要会同有关部门做好固定资产产权登记、变动和纠纷的调处，尽可能地将经营性资产和非经营性资产区分开来，对单位资产的运作以及资产保值增值情况进行有效的审计监督，确保国有资产保值增值，防止国有资产流失。

（三）加大事业单位财务信息的透明度，增强对事业单位财务决策的外部监督事业单位虽然是作为政府职能的辅助部门存在，但是在“理性经济人”的假设前提下，事业单位与政府之间同样存在“委托—代理”关系。事业单位目标利益函数和政府的职能目标函数是存在差异的，在市场化改革的推动下，这种目标差异矛盾就变的更为明显与尖锐。而缺乏有效的外部监督更助长了事业单位财务“机会主义”

行为，从而阻挠了政府职能目标的实现。

因此，适当的财务公开就像是引入一个有效的外部监督，一方面，加强公众对政府的信心，另一方面也可以约束事业单位的“机会主义”行为。

（四）强化事业单位财务人员的财务管理意识，提高财务人员的基本素质财务管理体制的完善是改观事业单位财务管理状况的必要前提，但是光有这个前提是远远不够的，财务人员的素质高低也起着一个决定性的作用。因而，要加强事业单位的财务管理水平的另一个重要方面就是加强事业单位的财务人员财务管理意识和专业水平。一方面，强化财务人员的财务管理意识，要让投资风险、筹资成本、资金的时间价值、经营收益等基本财务意思深入人心；另一方面，加强对已有财务人员的后续教育以及新进财务人员的专业水准把关，提升财务人员的专业素养。

参考文献：

[1]马国贤。服务型政府的预算框架研究[J].中央财经大学学报，2008（11）：1~11.[2]冯永梅，王泽岗。事业单位财务管理目标的变革[J].注册会计师与审计，2008（9）：30~31.[3]匡艳。浅谈行政事业单位财务公开制度[J]财会通讯，2007（7）：20.[4]李淑珍。重新构建事业单位财务理念体系[J]广西会计，2011（7）：10~11.[5]白宗青。改革和完善事业单位财务管理的设想和建议[J]经济参考研究。2009（69）：15~19.

第五篇：司法改革进程中的理性思考

司法改革进程中的理性思考————审判组织改革之定位

[ 单华东 ]——(2004-5-2)/ 已阅11311次

随着我国改革开放的深入及市场经济体制的逐步建立，人民法院所承担的调整、规范、裁决人们在民商事、知识产权、刑事、行政等方面关系的职能与作用越来越突出。与其相适应，社会公众追求司法公开、公正、民主的要求也更加强烈。党的十六大对我国司法体制改革和改革司法机关的工作机制提出了明确的要求，随着审判方式改革的不断深入，对审判组织改革的呼声越来越高，经过前一阶段改革，审判组织已不断趋向完善。但改革是一个循序渐进的过程，现前的人民法院审判组织设置及做法仍然有许多亟待改进之处，理论界和司法界存在不少争论，笔者认为审判组织改革的思路要进行准确定位，以期有利于改革的不断发展。

一、审判组织改革的目标定位

司法体制改革首先应该是审判组织改革，从体制上保障审判组织能够依法独立办案，独立行使审判权，减少和克服来自法院内部和外部的过度干预，确保审判独立、司法公正，最终实现法官独立，走向法官负责制，当然这是法律的理想状态，也是改革的最终目标。然而任何改革必须结合实际，考虑时间性和地域性，我国的国情决定了我们的审判组织改革应该有步骤、分阶段的进行才能取得成效，实现最终目标，如果要想一步到位，则欲速不达。我们应该从现在开始在较长一段时间内，逐步改革有碍于实现目标的有关制度，以及一些传统的习惯做法。笔者以为，中国现行的审判组织形式不能完全抛弃，其有存在的社会条件和司法基础，我们只有通过不断的完善，充分运用好，使其发挥最佳作用，为实现法官独立——法官负责制准备条件。

我国现行审判组织存在的必要有以下五点：

其一，现行审判组织体现了我国政治体制的一项基本原则——民主集中制原则，在案件审理过程中贯穿了一个民主、监督、制约的思想，以合议制、集体讨论的方式决定问题往往比单个人或数量较少的人讨论决定问题要可靠得多，尤其是在现行的整体司法体制下，加之法官整体素质偏低，独立执法能力较差，由具有一定数量的群体充分发挥各自的智慧与见解来讨论决定问题，弥补法官个人的知识、经验和执法能力的不足，其优点更为明显。

其二，有利于保持司法体制的完整性。现行的司法权是在人大监督下行使，各级法院的人、财、物均由同级的党委、政府管理和支配，法官行使审判权不仅受到同级人大的监督，而且受到同级党委、政府的监督和制约，同时还受到同级检察机关的法定监督，这种体制下的法院独立行使审判权的宪法地位得不到保障，法官更难于完全独立，因此在对法院、法官的管理模式与运作未有质的改变的现有司法体制下，只有保留现有的审判组织形式，与社会发展同步。

其三，现代司法理念还未深入人心，社会接受程度还不够，法院的司法权威和司法威信严重不足。我们在理念上要维护司法权威，树立司法公信力是至高无上的，法院的各种裁判不容否认，正如美国联邦法院的一位大法官说过：“我的判决之所以是不可推翻的，不是因为我的判决是正确的，恰恰相反，我的判决之所以是正确的，是因为我的判决不可推翻”。但是实践中我们大部分的法官素质与职业化的要求还有很大差距，业务水平还不高，其判决在不同部门及单位的监督下，还不能保证具有不可争论，不能保证其判决的完全正确性，当然，诉讼制度上的不足对之也有较大影响，种种因素造成了司法缺乏权威性。

其四，法官的经济状况，与其责任、义务不相对等。法官的职业特点决定了法官应尽量避免以营利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金是其唯一的收入来源，国家应保证法官享有相对优厚的待遇。但长期以来，法官没有自已的工资序列，参照的是公务员序列，不具有具体可操作性，而且党委、政府的各种摊派导致有的基层法院的工资待遇不能保证，而法官作为纠纷的最后裁判者，审判行为作为一种复杂劳动，本身具有的责任特别重大，负担较重，而与其相对应的律师工作则比较轻松，收入水平比法官高得多，同是法律职业，对比显明，“法官下岗当律师”这一本未倒置现象在中国产生就不足为奇。虽然培养法官的廉洁作风不能只凭高收入来保证，但实行高薪制，有利于吸引优秀人才，保持法官队伍稳定，同时保证法官的权利、义务相对等，毕竟中国的法官不是生活在真空中，不能被神化。其五，审判组织改革必须在现有法律规定的框架内进行，决不能违背法律规定或脱离法律另搞一套，甚至做出与法律规定相矛盾、相冲突的行为。作为司法机关，忠与和遵守法律是其基本特征和关键性的价值取向，不能有法不依，随心所欲，为一种实用价值来牺牲国家法律的尊严与价值。首先在法院干警心中要有法律至上的观念，即使有误的法律，在没有修改之前，也要遵守，法官必须服从于法律，这也是一种司法理念。

要实现法官负责制的目标，有一个渐进的过程，我们目前还做不到，由于上述原因，如果放任法官个体独立，脱离了制约与监督，在各种内外压力下，法官的司法公正较难实现，冤假错案会不断出现，而案件的反复会加重法院的诉累和当事人的诉讼负担，还不如现在加强监督，减少错案发生，须知好的制度在不相适应的环境下也会变成恶的制度，还不如不断完善现行的具有一定优势和存在依据的组织形式和制度。

二、审判组织的权力定位

目前司法机关实行的是“条块结合，以块为主”的行政化管理体制，再加上法院的行政管理制度，从而侵蚀了审判工作制度，行政管理职能与审判职能相融合，滋生了许多弊端，影响了审判独立。就法院与外部关系面言，现行法院是在坚持党的领导和“一府两院”的基本框架内自上而下建立了四级法院体制，地方法院由同级人大产生，司法管辖与行政区划重合，地方各级法院除受上级法院指导外，还受地方同级党委的领导和同级人大的监督，同时又由于人、财、物独立性的欠缺，客观上还受各级政府及其职能部门的制约，法院自身没有人事权，干部由地方党政部门产生，又没有财权，利益与地方紧密相连，法院实质上相同于政府的一个部门，造成了法院只能对地方党政领导负责，而不是纯粹对法律负责。就法院内部而言，审判人员与庭、院长关系是领导与被领导的行政关系，审判管理是按行政机关的管理模式运行的，法官的职级、职务的变化也是依照行政方式来确定的，形成了严格的法官位阶体制，造成“法官不带长，说话也不响”的行政“官本位”。笔者以为要采取相应的措施确保审判权力定位。

其一，在现有的管理体制下要立即实现法院单独序列，进行直管，人、财、物由最高人民法院管理，实难做到，只能要求在法院用人、经费上法定化、程序化。法院干警职级、职务的落实，缺少一个法定程序，弹性很大，往往要法院花精力去与地方党委、政府协调。笔者认为法院要实事求是的列出一个建议，提请全国人大或地方人大通过，以正式法律或地方性法规的形式出台，法律或地方性法规中应包含：明确的法官晋升晋级、福利待遇的标准及程序，当法官达到条件时就依法定的程序提出晋升，没有特定的情况不得否决，缩小地方党委、政府的弹性幅度；按法院人数和每年的案件数明确各级法院应该的财政预算，各级法院每年按法律或地方性法规制定财政预算报人大批准后，就当然应从财政部门支取，财政部门行使的只是一些原则的核实程序，而非决定程序，不得随意克扣预算资金，保证经费流通的合法、公正，摆脱地方对司法权的控制。

其二，对于法院审判管理的行政化我们可以通过审判管理程序化，内部用人程序法定化，强化合议庭权力，明确合议庭与院、庭长的权力定位。一是全面落实合议庭负责制。合议庭一经成立非依法定事由或正当理由不得改变，合议庭对案件负责，除少数上审委会的案件外，合议庭应当“拍板”定夺，院、庭长个人对案件的裁判意见不能随意干预，必须通过法定的程序行使监督权。二是实行行政管理职能与司法职能分离。院、庭长在行政事务上与普通法官是行政领导关系，但对案件审理上，仅能是管理、监督、指导关系，可以对重大疑难案件，亲自参加庭审担任审判长，由直接审理取代听取汇报所起的把关作用；对确有错误的裁决，可依法定程序启动再审程序；通过旁听庭审、检查法律文书、诉讼卷宗等方式，了解审判中

存在的问题，提出批评意见等等。三是建立法定的内部用人机制。规范司法行政权的决策机制，防止司法行政中的随意性，增强法院行政决策中的民主性，在法院内部实行以法官为中心的制度，可以在内部设立由法官选举产生的法官会议，行使某些重大司法行政权，如内部用人权等等，使法官的晋升不受行政领导的左右，杜绝法官为了满足自身晋升的需要，视司法公正、维护正义为次要目的，在审判时片面考虑行政领导的思想影响，迎合领导的权力欲。

三、审判组织的职能定位

审判组织的职能就是“审”与“判”的内在关联性所决定的，审理权与裁判权应当具有内在的统一性，审判工作的内在规律决定了不允许只审不判和只判不审的行为存在，但是实践中各种主体对审判主体审判权的侵蚀，审理权与裁权的分离，审判人员的责任心削弱或丧失，非理性意见对裁判结果的支配，影响了司法公正。审判主体独立裁判权的丧失、审判权的分散及多个裁判主体间的重复劳动，使案件不能及时审结，降低了审判效率，加大了诉讼成本。有必要对各个审判组织之间、审判主体与其他主体之间职能定位。

依照《法院组织法》、《刑事诉讼法》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》的规定，合议庭的主要职能是审判普通第一审案件、上诉案件和抗诉案件；独任审判的职能是审判简单的民事案件，轻微的刑事案件和法律另有规定的案件；审判委员会的主要职能是：（1）总结审判工作经验，通过调查、研究，收集审判工作中存在的困难和问题，掌握审判工作态势，分析其原因，提出对策、意见，指导审判实践；探索各项审判工作规律，建章立制，使审判工作更加科学、合理、规范；通过归类讨论决定重大、疑难案件，使带有共性的同类案件的特点和审判经验得到提炼和升华，上升为审判理论，用以指导审判实践。（2）决定民事、行政案件是否再审，发挥其审判监督作用。（3）讨论决定重大的或疑难、复杂的刑事案件，直接参与案件审判活动。

审判长选任制后，院、庭长放权与合议庭，明确了院、庭长的职能是通过担任审判长，发挥示范、指导作用；可以提请复议，发挥管理、监督作用；可以启动再审程序，发挥其审判监督作用；对庭、院内的日常行政事务的管理职能。现在存在的主要是合议庭的案件审委会研究比较随意，合议庭与审判委员会之间讨论决定案件缺少合理划分和平衡，两者之间存在一个职能定位问题。

笔者以为，在现有的体制下，必须充分发挥审判委员会的审判指导与监督职能，明确和限制审判委员会讨论决定案件的范围，还权与合议庭。首先，否定审判委员会只讨论刑事案件的观点，明确审判委员会讨论决定的重大、疑难、复杂案件不仅仅是刑事案件，而且包括民事、行政案件，传统的法律制度主要是刑事法律制度，具有重大影响的也仅是刑事案件，民事、行政案件只是解决人民内部矛盾，不存在对社会有重大影响的性质，故民事诉讼法、行政诉讼法中没有审判委员会讨论案件的规定，但是随着社会主义市场经济的不断发展，社会主义民主法制的不断完善，经济建设上升为主要内容，民事诉讼、行政诉讼领域的新类型案件、疑难复杂案件不断增多，可以适用《人民法院组织法》的原则精神，组织审判委员会讨论此类案件。其次，界定重大、疑难、复杂案件的范围，可采取列举式界定：

1、本辖区有重大影响的案件；

2、重大的涉外案件；

3、人民检察院抗诉的案件；

4、上级法院指定下级法院审判的案件；

5、可能判处死刑的案件；

6、可能被宣告无罪的案件；

7、法律规定不明或无明文规定的新类型案件；

8、合议庭对认定事实和适用法律存在重大分歧的案件。要明确审委会讨论这些案件并不纯粹是决定案件的定罪量刑，而是为总结审判经验、研究执法问题和审判规律奠定基础。另外，要充分发挥审判案例指导作用，审判委员会讨论决定的案件必须予以公布或编订成册下发给辖区内的法院，作为此类案件定罪、量刑的参考，决定此类案件不再提提交、不允许提交各级审判委员会讨论，为以后的此类审判工作提出规范性的指导意见。院、庭长的职能、审委会的职能定位了，侵蚀合议庭审判职能的基础消失了，合议庭的职能自然会得以强化。

四、审判组织行使职能的程序定位

合议庭由法官或陪审员共同组成，合议庭成员都应参与案件的审理和评议，都应发表自已独立的见解，在表决案件审理结果时，按照少数服从多数的原则作出决定，各合议庭成员都有一票表决权。但是，在现行合议庭审理案件中，合议庭成员参与庭审意识不强、评议案件无独立见解，名义上是合议庭审理案件，实际上是由承办人一人审判，合议庭评议案件往往是承办人的意见占主导地位，其他成员只是原则上表态或者在合议庭笔录上签字，有的甚至是承办人先作出裁决，然后再向其他合议庭成员分别通气，形成了实质上的“合而不议”、“议而不审”的局面。其原因是：合议庭工作实绩的考核及追究责任只针对承办人一人进行，其他成员没有成绩也没有责任，导致其他成员对不是自已主审的案件莫不关心，既缺乏积极性，又没有应有的责任心。

笔者以为，合议庭行使职能的程序必须定位。一是改变承办人为唯一办案主体的错误理念。承办人只是合议庭内部负责处理具体诉讼事务的成员，其工作职责是合议庭内部的不同分工而矣，承办人以合议庭的名义进行诉讼活动，对合议庭负责，没有经合议庭的讨论决定，不得私自行事，其行为后果也应由合议庭承担。二是完善合议程序。庭前要合议，案件分配到合议庭后，要进行合议，按各自专业特点确定由哪一个成员承办及对其他成员进行具体分工，共同制定庭审提纲和要点；庭上要合议，主持庭审的审判长要通过传递纸条、交头接耳或微机联网交流等方式，征求其他成员的意见；庭后要合议，合议庭成员各负其责地就事实认定和法律适用发表意见。三是完善裁判文书签名核稿程序。裁判文书由分工负责的成员拟好后，合议庭每位成员必须认真审核，确保裁判文书上表述认定的事实证据与庭审认定的事实证据一致，同时必须在裁判文书上签名，对裁判文书的内容负责。四是建立科学的工作实绩考评和责任追究机制。对合议庭成员参加合议庭审理案件所付出的劳动予以确认，在平均分配的基础上，给审判长和承办人适当的加分补偿，对其多付出的劳动予以肯定。同时在合议庭内部合理分配责任，实行责任自负原则，在评议时发表正确的意见不承担责任，发表错误意见导致案件错判的多数成员应分别承担相应责任。五是要充分发挥审判长在合议庭审理案件中的指挥、调度作用。在审判长选任制的基础上形成了固定了合议庭，由审判长主持合议庭工作，包括主持庭审、主持合议、在其他成员审核裁判文书后，最后审核、签发裁判文书，但并不是审判长负责制，所的的工作必须由合议庭决定，审判长并不能决定，其仅起组织作用，实质是合议庭负责制。

在司法界和法学理论界要求取消审判委员会的呼声越来越高，笔者以为，由于现有的法律框架没有变，只有在不脱离现有法律规定的基础上完善审判委员会行使职能的程序，最大限度的保证司法公正。

一是审判委员会只对案件的定性、责任分担及法律适用问题进行讨论决定，因其没有参与庭审，没有充分听取双方当事人的辩论，对案件的证据、事实的认定，没有听审的基础，不予讨论，由合议庭完成，在事实、证据认定的基础上对其他问题的讨论就仅是法律理论运用方面指导决定。

二是合议庭通过庭审对事实、证据难以作出认定的案件，本身就说明了其复杂性，此类案件值得总结和探索，从案件审理的实践中积累经验，可以在开庭时说明此案情重大、复杂另行组成合议庭审理，由审判委员会重新组成合议庭，严格按合议庭程序进行审判。

三是严格讨论案件的程序。提交审判委员会讨论的案件，合议庭必须在讨论前3—7天内把详细的审理报告发给委员，给予委员充分的时间进行分析与思考；审判委员会委员必须对审理报告进行认真审阅，并形成书面形式的发言，对案件的定性、责任分担及法律适用提出独立的见解及明确的意见，在讨论时可以进行修改；委员的发言顺序也要有限制，院长作为委员发言必须在最后，承办案件合议庭的庭领导和分管院领导作为委员的，不能先发言，必须在最后院长发言之前进行；审委会结束后，委员必须将其书面发言签名后交会议秘书备案，同时作为工作业绩考核和追究责任的依据。

四是确定由合议庭汇报案件制度。具体可由审判长代表合议庭汇报，全体合议庭成员参与补充汇报，其本身也是汇报主体，这样可以使审判委员会全面了解案情，又尊重了合议庭成员的劳动，同时防止汇报人汇报不全面。

五是逐步形成审判委员会委员的专业化，吸收业务尖子进入审判委员会队伍，确保审判委员会职能的充分发挥，否则程序定位越好，对委员的要求越高，案件讨论的质量就越差。

五、对审判组织的监督定位

目前，对审判组织监督的主体很多，有党委、人大、检察机关、人民群众等等，这里主要探讨法院内部监督的定位。审判长选任制后，强化了合议庭职能，完全放权于合议庭，案件质量有所下降，各个合议庭之间判决不平衡，影响了司法公正，有必要对合议庭采取合法的、适当的程序性监督，同时注意内部监督、指导的规范化、制度化，减少监督的随意性。笔者以为可以从以下几方面进行监督，一是院、庭长享有判后监督权，认为裁判确有错误的可依照法定程序发动再审程序；二是院、庭长在合议庭评议时，可以列席，期间也可以提出个人意见，但该意见对合议庭不具有约束力，当合议庭意见一致，而院、庭长意见与合议庭意见不一致时，院长可以提请审判委员会讨论，而庭长没有此权力，但应该明确庭长提请审判委员会的建议权；三是院、庭长可以通过旁听开庭、检查裁判文书、诉讼卷宗等方式，了解合议庭工作中存在的问题，提出批评，对存在的问题要有记载，同时对审限临近的案件进行督促；四是院、庭长下放裁判文书签发权，只是表明其对合议庭决定案件没有干预权，并不代表其不可以签发裁判文书，为了保证裁判文书的质量，院、庭长可以在审判长签发后，对裁判文书的撰写格式及文字表述进行最后把关，但不改变合议庭对案件的审理判决结果。