我国城市治理的成就及改进的思路与目标.

第一篇：我国城市治理的成就及改进的思路与目标.

我国城市治理的成就及改进的思路与目

标

中国城市发展历程和取得的成就

改革开放30年，中国城市发展取得了巨大成就，突出表现在：

城市化水平大幅度提高。改革初期，1978年中国的城市化水平只有17.92%。到2007年底，全国城镇人口占总人口比重达到44.94%，与1978年相比上升了27.02个百分点，年均上升0.93个百分点。如果把流动人口包括进去，这个比重还要高。城市个数由193个增加到656个，初步建立了合理的城镇体系。

基本建立了城市市场体系的框架。中国的改革首先从农村开始，但城市改革很快以企业改革为核心，并从生产、流通、消费、分配等领域全面展开。经过30年，基本形成了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的局面，社会主义市场经济体制框架已基本建成。城市成为中国市场体系的支撑，城市经济成为我国市场经济的主体。

城市经济发展水平迅速提高，城市二、三产业发展迅速，综合经济实力增强，在区域中的经济中心作用明显增强。2006年全国地级及以上城市土地面积仅占全国6.4%，总人口占全国28%，但地区生产总值占到全国的62.7%。

城市社会进步明显，教育、科技、体育、文化事业发展迅速。

城市基础设施建设规模和质量水平空前扩大和提高，城市面貌有了很大改观，市政公用事业和公共交通、污水处理、园林绿化、环境卫生等设施得到普遍提高。

城市居民生活水平日益提高。城镇居民的经济收入大幅度增加，2007年城镇居民家庭人均可支配收入为13785.8元，如果以1978年为100，则2007年的指数为752.3。住房是城市居民生活水平的重要标识，1978年城市人均住宅建筑面积只有6.7平方米，而2006年人均已达27.1平方米。比1978年增加20.4平方米，居民居住条件和生活环境明显改善。城镇居民的恩格尔系数逐年下降，从1978年的57.5%下降到2007年的36.3%，消费结构不断升级。

从总体上看，中国已进入工业化中期，城市化进入新的历史时期和发展阶段。在改革开放前的高度计划经济体制下，我国城市实行行政主导的“大一统”式城市管理体制。改革以来，我们对城市管理体制和城市治理机制进行了有益探索。1980年实行的财政“分灶吃饭”是城市改革开放的突破口，城市政府的职能发生了巨大的变化，主要表现在：

从单一体制下中央政府计划和政策的具体执行者转变到双重经济职能，既要承担中央政府宏观经济管理和调控政策的职能，又要承担实现自身经济发展的职能。20世纪80年代中期，各种承包制的推行使城市政府的权限扩大，城市企业的利益与政府的利益融为一体。

从“听命”到“博弈”。经济职能的双重化，使城市政府作为区域微观经济主体的代言人成为同中央政府的博弈的主体。

从运作企业到干预市场。为追求城市经济发展，提高财力，城市政府把所属企业发展作为了财力的重要来源，为此利用行政力量干预市场运作，包括要素市场和产品市场。

从经济职能到社会职能的扩展。改革开放以来，特别是进入新世纪以后，城市政府面临着比以往更为复杂的城市问题，公共品的提供、企业转型后卸下的负担，城市空间的扩展和结构的改变需要由政府科学地规划设计，城市政府还需要承担社会保障等社会职能。

城市治理存在的问题

伴随着城市化快速发展，如何科学有效地治理城市成为一个挑战性的现实命题。城市政府承担了十分广泛的治理职责，涵括了城市经济、城市规划、文化教育、社会福利、市政服务、环境保护、城市交通、社会治安等诸多治理职能。在这些职能中，过去主要关注城市经济发展，相对忽略了公共服务和可持续性发展等方面的问题。在城市供水、燃气、地铁、公共交通等市政公用产品和服务的供给方面，在就业机会的创造和社会保障体系的建设方面，在社会保障性住房的建设和供应方面，在义务教育、公共医疗卫生、城市生态环境的保护和建设、城市安全的规划和建设、社区建设、应急处理、扶持弱势群体、调节收入分配等方面，离老百姓的需求还有差距，其管理和运行效率都需要进一步改善。

造成这些问题和矛盾的原因是多方面的，既有现实的原因，也有历史的原因；既有政策的原因，也有国情特点的原因，但根本的问题还在于体制方面存在弊端，有些是属于深层次的体制问题。

从认识上来说，对城市发展的本质和内涵认识不到位、不全面。由于缺乏对现代社会中城市综合功能的全面把握，多年来我国城市化过程中普遍存在重扩大规模轻有效管理和资源保护，重外延拓展轻内涵提高，重城市建设轻产业拉动，重工业发展轻第三产业，重城区自身轻区域协调，重改善形象轻完善功能等问题。特别是许多地方热衷于把城镇的公共设施投入用于行政办公中心等形象工程，重视政绩效应和视觉效果，而未能将公共财政投入改进教育、卫生等基本公共服务，特别是将承担城市建设和经济发展的外来务工人员的基本公共服务需求排除在外。从体制上看，城市管理体制改革滞后。首先是在城市规划体制方面不完善，规划科学性不强，执行的刚性不足。规划编制科学性和前瞻性不足，缺少空间布局和产业支撑的统筹考虑，影响了对资源的合理利用。规划的权威性和强制性不强，体制不健全，配套法规不完善，执行力较差，缺乏有效的监督机制和问责机制。修编和调整程序不规范，修改规划的成本过低，致使随意改变规划和违规建设在一些地方还较严重。其次，偏重以经济增长指标为核心的干部考核体系，使得城市政府注重城市发展的速度，忽视城市发展的质量和效益，忽视城市有效治理和公共服务覆盖面的扩大。此外，城市管理资源整合不够，条块分割严重，信息共享不足，社会协同机制不够健全，社会各方面资源的开发利用与社会的自我组织能力亟待加强。

未来城市治理的思路与目标

联合国人居中心的报告明确指出：提高城市发展的质量和实现城市的可持续发展的关键，不只是资金，不只是技术，而是健全的城市管理。城市管理是为了达到城市发展目标而应采取的整合各种资源的手段和方式。随着“治理”(governance)这种新的管理公共事务的思想在最近十年得到广泛认同，城市管理概念也越来越转向城市治理。其内涵包括从只有政府的一个制度实施者转变为包括政府、非政府组织、公民、私营部门、媒体、国际组织在内的多个制度实施者。扩大公民社会对公共事务的参与，使他们在法律和政策制定和实施过程中享有更多的发言权和责任，并监督政府的管理。治理的关键在于建立起基于市场原则、公共利益和认同之上的合作。在树立落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，加强经济、政治、文化、社会“四位一体”建设的今天，全方位的新型的城市治理理念尤为重要。

为此，未来的城市治理需要实现三个转变。在城市治理的对象方面，我们需要从单纯的管理城市经济增长和空间规模扩张转变为管理城市经济、社会、环境复合系统的协调发展，追求城市福利最大化；在城市治理的主体方面，从政府一元化的行政化管理转变为政府、企业、社会多元化的社会治理；在城市治理的目标和绩效方面，从以物为本的绩效目标转化为以人为本的绩效目标。

推进新时期城市治理体制改革，关键是要进一步转变政府职能。为此，我们必须进一步厘清城市政府的主体职能，其主要包括：第一，提供经济发展的制度结构，制定符合市场经济运作规律的法律和制度框架，特别是提供有效的产权保护，破除地方保护和地方壁垒，维护市场竞争，建立公正、安全、平等的市场制度环境；第二，提供公共品和服务；第三，公共资源、自然资源和环境的保护；第四，配合上级政府的分配职能，调节本地区的收入分配。城市可以在教育、卫生、社会保障等方面实现调节收入再分配，促进社会公平；第五，协调社会矛盾，实现社会安定。

从这一要求出发，我国行使城市政府职能要在以下三个方面实行根本转变。从职能行使的范围来说，要由过去以微观管理为主，转变为以宏观调控为主；从职能行使的方式来说，要由过去以行政手段为主，转变为以行政手段、经济手段和法律手段协同互补；从职能行使的性质来说，要由过去强调“控制”为主，转变为权责对等的双边约束，强调政府要为社会提供服务。根据目前城市发展所处的阶段和面临的突出问题，城市政府在抓好经济调节和市场监管的同时，要更加注重社会管理和公共服务。要健全政府职责体系，创新政府管理方式，推行电子政务。按照精简、统一、效能的原则，建立决策、执行、监督相协调、相制约的权力运作机制，构建新的政府工作运行体系，不断提高行政效能。将行政部门的主要精力投入到政策研究和强化城市政府的服务、指导、协调、监督职能上。同时，积极引入市场机制，充分调动企业的积极性和创造性，整合城市区域内的社会资源。在治理方式上合理授权与分权，使市场运作机制深入到城市治理的方方面面，形成政府与市场、政府与企业之间的良性互动。

由此，我们可以勾勒出未来城市治理的一个总体目标，即建设一种适应社会主义市场经济要求，政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动，政府主导、企业和社会广泛参与的城市治理体制，建设一个服务型、法制型、责任型的政府。在改革过程中，应充分体现以人为本、依法治市、公正公平、和谐有序、务实高效的基本原则。

相关建议

1.坚持科学发展观, 完善城市治理和管理模式。树立建管并重的观念，深化城市管理体制改革，提高城市综合运行效益。努力创建经济高效、资源节约、环境友好、布局紧凑、社会和谐的城市持续发展新格局，促进城市发展模式从粗放型向集约型转变。积极促进产业发展和集聚，增加就业岗位，不单纯通过扩大城市建设规模推进城镇化。坚持节约和集约利用土地和其他资源，加强城市生态建设和污染综合治理。提升城市功能，积极促进产业结构升级和技术创新的集聚、辐射和示范效应，带动区域发展。

2.以公共服务为导向，转变城市政府职能。着力整合公共服务资源，努力扩大公共产品和服务的供给，完善城市服务功能、提高人居环境质量。政府应把提供“低水平、广覆盖、均等化”的基本公共服务作为政府的一项基本职责。城市政府的公共决策应首先服务于社会需求，重点是改善城镇管辖区内与居民生产和生活条件有关的基础设施建设。要把安全饮水、污染排放及治理、垃圾处理、居住区道路建设和清洁卫生、义务教育、贫困救助、社会治安、最低生活保障、应急管理等作为政府服务的重要项目。重视进城务工的农民公共服务需求，切实保障农民工的合法权益。要在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑在城市长期就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，提高城市综合承载能力。

3．在社会职能的履行方面，充分运用市场机制。通过“小政府、大社会”的模式，将部分职能配置给中介组织，减轻政府的负担，降低运作成本，同时提供更多的公共服务产品。探索市场经济条件下如何调动城市利益相关者共同参与治理城市，更好地解决城市建设和治理中政府“越位”和“缺位”的问题。在经营城市“垄断公共品”时，重点不是如何分割打破垄断，而是如何改革自然垄断行业和公共企业的治理体制，比如实行特许经营和委托经营等。要推动政府、企业和社会的合作机制的建立。4．科学引导，发挥城市规划的调控作用。强化规划的刚性约束力，充分发挥规划对城市建设的规范作用，加强对城市发展空间的管制和资源保护，走紧凑型的城市发展道路。加快规划体制和方法的变革与创新。要把经济社会发展规划和空间规划有机地结合在一起，把支持产业发展作为城市规划的重要任务。提倡城区综合功能开发，使就业区、生活区、休闲游憩区、商务区综合配套，推进城市有机发展。要突出对公众利益的保护，特别是对弱势群体利益的保护。严格规划实施和监督。不断规范和完善城市规划决策程序，增加透明度，扩大公众参与，减少和约束规划部门自由裁量权，杜绝领导干部对规划的随意干预和变更，维护规划严肃性。完善规划公示、公布制度，加强社会对规划的监督。建立城市规划行政监察和行政责任追究制度，确保规划依法实施。加强对重点城市、重点地区的规划监管。

5．进一步完善政府内部决策、运行机制，建设责任型政府。坚持民主集中制，提高政府决策的透明度，完善重大事项决策的规则和程序，推进政府决策的科学化、民主化。加强对行政管理权力和决策、执行环节的监督，建立健全行政问责和效能监察，强化责任追究，防止短期行为。建立健全政府绩效评估制度，制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩评价标准，更多使用反映人民切身利益和经济社会环境协调发展的评价指标，相应建立保障落实制度和奖惩机制。

6．推动公众参与，促进城市治理民主化。坚持依靠市民管理城市，体现“公众参与”。重视引导城市利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理。城市政府要建立一整套机制，调动公众全过程参与城市治理。对事关老百姓切身利益、加强社会管理的重大决策，实行公示、听证和专家咨询制度，完善政府新闻发布制度和信息披露制度，扩大市民的知情权、参与权、监督权。立足社区，不断扩大城市治理中的市民参与，努力形成人人以主人翁精神自觉关心、支持和参与城市治理的良好氛围和实际行动。

7．加强政府法制建设，促进城市治理法制化。首先要建立一套比较完整的城市治理法律体系，规范经济社会活动，特别是涉及市场主体行为、产权保护、交易秩序及劳动、就业、保障等的法律法规，为政府全面依法行政创造完备的法制环境。其次是严格执法监督。强化对政府行为的监管，完善综合执法改革，法定的权限和程序行使职权、行职责，实行行政执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法和文明执法。

8．积极采用信息技术，促进城市治理电子化。充分利用现代先进的科技手段进行城市治理。确立以居民服务和效率为中心的宗旨，通过网络每个人都可以直接与政府联系，许多具体事务如个人税务等都可以在网上操作。重点投入建立完善的城市地理信息系统（GIS）。政府内部实现信息电子化，政府各部门的服务职能、政府采购、政府预算、会议议题等都可详尽地显示在电子信息中，既使城市政府在治理决策中准确掌握信息资源，又降低信息传递成本，提高工作效率。

作者单位：国务院发展研究中心发展部

第二篇：城市河流的治理理念与思路1

城市河流的治理理念与思路

河道是城市生命有机体的重要组成部分城市河流的治理应从城市高度与流域范围进行思考、规划、设计、实施。城市河流的修复则应以控源为主，生态修复要以自然修复为主。

（1）综合规划，合理布局

首先，城市规划与社会经济结构应合理布局；实行控源，改善城市河流水质，生态修复，景观重建，进行长效管理最终达到城市河流功能的恢复。

（2）确定近期与远期目标

城市河流治理与修复应当统一规划，分期实施。对于污染严重的河流，目标制定可分为近期与远期。这样有利于治理信心的建立与资金的投入。

近期目标为：解决河水的黑臭问题，提高河水透明度，改善水体水质，建设生态堤岸，改善河区生态景观。

长远目标为：水质洁净优良；生态系统良性；河流防洪安全；景观文化永续。

4、分析城市河流问题进行相应诊断

城市河流的治理与修复的前提是对城市河流问题进行诊断。只有深入了解城市河流的主

要环境问题及其原因，才可能做到“对症下药”，有的放矢地进行河流污染控制及生态恢复。

5、城市河流污染治理的思路

城市污染河流的治理应分类进行，对于不同污染程度的河流或河段应采用不同的治理方法和手段。<轻度&重度>

黑臭段水体的治理手段主要有：河滨污水净化系统；河道曝气增氧；河道陆生浮床；网状生物膜；生态修复与净化。对于中污染段河道水体的治理手段主要有：除沙/藻技术；河滨污水净化系统；河道曝气增氧；河道陆生浮床；生态护岸景观恢复。

6、控源(控制污染源)对策

造成河流水污染主要原因是外界环境输入到河流的污染物质过量，在河流中累积，根本控制措施是减少河流污染负荷的输入量，通过对河流外源负荷和内源负荷的控制来实现的。① 控外源。首先应该计算河流COD与氮、磷环境容量，采取总量控制。

② 控制河内污染源

7、城市河流生态修复技术

生态修复是城市污染河流控制必不可少的措施，建立健康的生态系统的良性生态平衡。也是城市河流治理的最终目标。生态修复对策应包括河流陆域和水体两部分：

① 恢复河流水体生态系统：包括河流滨岸带生态恢复和浅水区沉水植物生态恢复，它们是巨大的污染物的累积场所并具有净化作用，对波浪的缓冲、生态系缓冲和泥沙的缓冲等功能，恢复生物栖息场所(产卵场、生物多样性)等。

② 恢复河流沿岸上生态系统：保护河区周围及上游森林植被，防止营养物质的过多流失，减少非点源的污染物入湖量。主要的城市河流治理的生态修复技术有：增氧曝气技术、生态浮床技术、生态复合填料技术、河道的生态修复、生态堤岸修复、河流滩潭水质净化技术。

8、城市河流的管理对策

河流污染治理既需要工程措施又不缺少管理对策，因此，根据国情和经济实力提出切实可行的、有效的管理对策，也是城市河流污染控制的关键任务之一。

首先应对河流制订出水质管理规划，确定水环境和河流生态目标，同时制订保护河流的法规，加强对群众的宣传教育，建立河区管理机构，制定保护河流的法规条例, 切实保证治理措施和管理措施的实施。

特别指出的是，对于污染已经相当严重的河流应当进行综合的工程治理和有效的管理，这是河流水质修复最有效的措施。

第三篇：廊坊城市旅游规划发展思路与目标

廊坊市区旅游发展总体思路是在科学发展观和构建“和谐社会”的指导下，以打造主题旅游城市品牌为核心，以开发城市旅游规划主题产品为关键，以完善城市旅游服务功能为重点，以营造城市旅游综合环境为支撑，“面向大市场、开发大旅游、发展大产业”，把廊坊市区建设成为环渤海休闲娱乐之都和国际化城际型旅游名城，依托市区的龙河、凤河水系及八干渠、大皮营引渠的城市柔性肌理，确立龙凤文化为城市本底文化和精神内涵，以龙凤文化整合廊坊的历史文化和现代文化，统率旅游产品开发和旅游功能建设，将龙凤文化渗透和融合到廊坊城市规划和建设中，把廊坊建设发展成为一个有主题的城市、一个有内涵的城市、一个有品位的城市、一个有韵味的城市，中国唯

一、世界独有的“龙凤主题旅游城市”!

积极对接廊坊城市规划“小三点”(老市区、开发区、万庄)布局战略，调整完善老市区和旅游规划开发区的旅游布局，重点加强万庄新区的旅游规划开发，实现城市旅游从“点”(旅游景区)到“面”(旅游区、旅游组团)的转变，树立“城市就是大旅游产品”理念，规划开发廊坊城区“龙”系列旅游产品和“凤”系列旅游产品。“龙”系列旅游产品代表活力动感，主要包括会展、商务、康体等旅游产品;“凤”系列旅游产品代表温馨浪漫，主要包括娱乐、温泉、购物等旅游产品，在创造中国优秀旅游城市的基础上，继续改进和完善廊坊城市旅游服务功能，特别是完善旅游食宿功能和以面向散客为中心的旅游服务功能，包括旅游饭店、旅游餐饮、旅游信息咨询中心(Information Center)、旅游导游系统、旅游指示系统、旅游厕所、旅游求援、旅游信息化、旅游预订等功能。

第四篇：我国土地利用总体规划存在问题及改进思路范文

我国土地利用总体规划存在问题及改进思路

[摘 要]土地利用总体规划在实际操作过程中应该充分尊重其科学性，全国各地的政府要带领相关的国土部门对土地规划进行严格把控，以保证土地的规划是按照明确的明文规定在落实，确保在最节约土地资源的基础上实现土地资源的合理利用。

[关键词]土地利用；总体规划；存在问题；改进策略

中图分类号：TN86.4 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）28-0350-01

引言

随着当前城乡改革的不断发展，人们对于土地利用也有了越来越多的要求。因此，就要加大对城镇规划与土地利用总体规划之间的联系，将二者进行有效的协调，避免浪费土地资源，促进城乡的协调发展，进而实现对土地资源的长期有效利用。

1概述土地利用总体规划与城市总体规划

在一定区域内合理的利用当地社会条件、经济、自然对土地进行科学合理的利用、治理、开发，从而实现经济可持续发展战略的总体布局和安排称之为土地利用总体规划。根据当地的经济现状、历史情况、资源条件、自然环境通过综合部署、兼顾、统筹等进行社会发展和国民经济规划，从而实现实诚空间的协调布局和城市土地的合理利用称之为城市总体规划，简单来说就是对城市的空间布局、土地利用、发展规模、发展目标、城市性质进行一定时期的项目实施措施和综合部署。土地利用总体规划与城市利用总体规划在我国是相互独立的两套体系，然而城市的发展与土地的利用是紧密联系的。只有加强土地利用总体规划与城市总体规划的衔接，才能实现社会经济的快速发展。

2存在的主要问题

2.1基础数据不准确

前土地利用总体规划在编制过程

中均使用第二次全国土地调查及其变更到规划基期年的数据作为土地利用基础数据。而土地变更调查数据重在对通过土地整治项目新增的耕地、列入国家监测图斑的建设用地进行变更，忽视了对其他地类的变更，无法代表区域土地利用的实际情况，造成规划基础数据失实。规划基期年人口数据由于来源不一，无法得到准确的人口基础数据。土地利用总体规划的建设用地、城乡建设用地、城镇工矿用地等内涵均与城市规划有出入，难以充分利用城市规划成果预测城镇、农村人口及其用地需求。

2.2基础研究不深入

土地利用总体规划在编制过程中，缺乏对各类土地用途的适宜性评价，缺乏资源环境承载力评价，缺乏不同土地利用类型对区域生态环境的影响评价，新增建设用地布局随意性大，耕地和基本农田布局调整的合理性存疑。在规划实施评价过程中，主要从规划指标执行情况分析规划实施效果，忽视了土地利用现状布局与规划布局的对比研究，无法有效指导新的土地利用总体规划编制工作。

2.3土地规划用地分类不合理

通过对土地利用现状分类的基数转换，形成土地规划用地分类，将土地分为农用地、建设用地、其他土地三大类，又续分为若干小类。其中将建设用地分为城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地3小类。将乡政府所在地的建设用地划入农村居民点用地，不符合实际情况。将土地利用现状分类中的采矿用地拆分为采矿用地和其他独立建设用地，均纳入城乡建设用地范围，但具体划分标准不明确，实际可操作性不强。将水库水面纳入交通水利用地，归于建设用地，但与《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137―2011）将水库水面纳入非建设用地相互矛盾。将原采矿用地中的盐田纳入其他建设用地，缺乏说服力。

3解决城市规划与土地利用总体规划问题的策略

3.1对规划编制体制进行创新

城镇规划与土地利用总体规划二者之间在管理过程中发生的问题，最主要的原因是规划编制的问题，由于在具体的规划编制过程中其并没能展现出相应的科学性，更没能将其严格落实到具体的工作当中，再加上二者并没有做到很好的衔接，其实也就是说二者在编制体制上缺少一定的创新性。要解决这一问题，必须要对着两个规划进行一定程度的协调，并且要对其具体的编制体制进行创新，可以借助相关法律形式，对这两者在具体的实施形式、对象、关系和目标上面可进行确定。再者，还要对二者在实施细则、办法、理念和具体的实施范围上给予全面研究探讨，进而确保二者之间顺利协调发展。

3.2对规划编制观念进行转变

为了更好的解决二者之间存在的差异，就要对二者的规划编制观念进行转变，就城镇规划而言，要充分考虑将资源进行有效利用，并且要找到最佳的资源节约型且适于城镇发展的方式，这就可以将内涵式的发展方式融入到具体的城镇规划建设中来，进而有效的预防面子工程的出现。对于土地利用总体规划而言，要重新对其发展目标进行权衡，并以交通运输细条布局与城镇规划合理布局为基准，对整体的土地利用总体规划加以明确。

3.3建立同步编制计划

为了更好的促进城镇规划与土地利用总体规划之间的协调发展，并改善二者之间的差异，可以在制定具体规划的过程中，建立同步的编制计划，并制定相应的机制。明确城镇规划与土地利用总体规划之间的具体技术要求和设计，并将二者进行一定的协调，还要对二者的具体规划编制期限给予统一、对规划的具体目的和下一次的编制时间进行统一，进而有效的确保二者之间协调发展。

3.4明确规划分工及内容

在建立城镇规划阶段，要对城镇的整体情况进行全方位的了解，并对城镇范围内的所有村庄、产区分布和镇区分布进行统一规划，同时还要提出城镇规划所起的作用、相应的发展规模、发展形势等。就土地利用总体规划而言，其主要内容是对农业耕地进行一定的保护和对农业用地进行合理有效的利用，在这个阶段要给与农用地时适当的保护，以防农用地向建筑用地或者其他用地的方向转变。此外，针对国家提出的各项产业项目政策要进行积极的落实执行，并对相应的产业用地进行合理地分配和安排，进而有效提升土地的利用效率。

3.5加强规划的实施落实法律效力

城镇规划与土地利用总体规划一经批准，也就具备相应的法律效力。所以，在实际的规划编制中，不仅要做到充分考虑规划的弹性，还要做到加强规划编制的严肃性。而且在相应的规划编制完后之后，还要对其进行严格的服从，然后按照相应规划进行实施，进而保证规划能够完好的贯彻执行。

结束语

虽然近年来的发展比较迅速，但是由于我国的土地利用总体编制的发展历史还比较短，还是存在着相应的问题，处理方式上也存在很多的不足，因此对土地利用总体规划编制的完善性还需要进一步的进行发展和研究。

参考文献

[1]李展苹.论城镇规划与土地利用总体规划的协调[J].四川水泥，2016（08）：98.[2]周铁刚.城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展[J].江西建材，2016（19）：8+7.[3]吴佳丽，张伟.论土地利用总体规划与城乡总体规划的协调[J].城市，2012（01）：40～44.

第五篇：浅析我国房地产税改革的目标及思路

浅析我国房地产税改革的目标及思路

摘要:房地产税的改革目标应是为地方政府提供稳定透明的收入来源,完善财权与事权相对称的地方财政体制。因此,建议循着新思路,通过对相关制度的配套改革来实现。

关键词:房地产税;地方财政;受益原则

一、房地产税的改革目标

一、房地产税的改革目标

目前,无论学术界还是决策层一致认为应该对现行的房地产税进行改革,但对于改革目标却众说纷纭。主要有四种不同的观点:第一种观点是平抑房价论。持该观点的人提出开征房地产税(或不动产税),取消土地出让金,将土地使用方一次性支付的土地出让金,在房产保有期间分批缴纳,从而降低开发成本,房价也会下降。有的学者认为开征房地产税后,房屋拥有者每年都要交税,对这些税收负担的预期将降低消费者的购买意愿,促使房价下降。第二种观点是防范金融风险论。近年来房地产价格快速上涨,吸引了国内外大量的资金进入房地产开发与消费领域,过多的投机资本加剧了房地产价格的上涨幅度。如果房地产价格下降,会引起银行呆坏账的增加,引发金融风险。通过开征房地产税,加大保有成本,可抑制房地产投机,防范金融风险。第三种观点是财政需求保障论。在现行的分税制下,土地出让金的收入成为地方财政收入的主要来源,地方财政对土地的依赖程度越来越严重。许多地方财政收入的一半来自于土地收入,甚至有些地方财政收入的80%来自于土地出让金。土地是不可再生的稀缺资源,毫无疑问,土地出让金对地方财政收入的贡献将逐渐减少。为了保持地方财政的可持续性和维持税费改革成果,地方政府要有稳定的税收来源,房地产税就具有税源稳定的特征。第四种观点是完善税制论。我国现行的房地产税存在诸多问题,如税制过时,税基狭窄,税种重复,内外企业税负不同,税负集中在房地产的开发和交易环节,保有环节少,不能适应社会经济的发展状况,不能在地方政府的财政收入中起重要作用。因此,房地产税的改革势在必行。[1]根据现代资产价格理论,当住宅被当作资产看待时,与其说“住宅价格间接地由住宅利用收益决定”,倒不如说“住宅价格直接由住宅资产的买卖所决定”[2]。即房产价格不仅受到房屋租金收入的影响,还受到将来卖掉房屋时所产生的收益(称为资本收益)的影响。房地产税对住宅资产价格的影响是双重的:它既改变投机者的价格预期,也改变住宅资产的收益流量。其长期效应是使住宅资产的均衡价格低于税前水平。短期内,开征房地产税会提高房屋租金价格,降低均衡住房服务供给数量,同时会有效率损失[3]。国际经验表明,房地产税对抑制房地产市场投机行为所起的作用有限或可以忽略不计,房地产税在短期内对房地产市场有显著的影响,其对房地产投资行为的中长期影响,目前还没有定论

[4]。实际上,决定房价高低的主要因素是供求关系,是居民收入水平和有效需求以及对未来房价市值的预期。从理论与实践两方面都不能确定不动产税能够平抑房产价格。因此,把房地产税改革的目标定位于平抑房价是不恰当的。

实际上,房价上涨过高的根源在于现行的财政体制。1994年的分税制改革使财力向中央政府集中,而支出责任没有相应地调整,财政收支的差异化使地方财政一直处于收不抵支的困境之中。地方政府只好依赖于土地和房地产,企图通过投资拉动经济增长,通过房价上涨和出售土地筹集到更多的房地产及建筑的税收和土地出让金,以弥补事权与财权不对称而带来的财政收支缺口。

因此,我国房地产税改革的目标应是为地方财政提供一个稳定透明的税收来源,进一步完善中央和地方的财政关系。当然,房地产税改革的目标不是单一的,也不能孤立地进行,必须紧密联系我国的现实状况,针对我国财政面临的主要矛盾和问题,通盘考虑,系统设计房地产税的改革方案。房地产税的改革必须与税制改革和财政体制改革结合起来进行才能成功。房地产税改革的过程是理顺土地和房地产市场关系的过程,也是使税制更加完善的过程。通过房地产税改革,建立起新的房地产税体系,促进税收制度的改革与完善,推动财政体制的变革,从而提高整体经济运行的效率和质量。只要房地产税改革能稳妥顺利地进行,能为地方政府提供充足的财源,解决地方政府的财政困境,就能达到预期的目标,并且也能在一定程度上预防房地产投机和防范其带来的金融风险。

二、房地产税改革的思路

按照新时期税制改革“简税制,宽税基,低税率,严征管”的原则和“分步实施”的要求,房地产税的改革要简单明了和渐进推行。近期应改革现行房地产税中不合理的部分,完善现行的房地产税制;中远期目标是改革和完善税收体制和财政体制,使之与社会主义市场经济体制更加适应。根据房地产税改革的预期目标,近期房地产税改革应包括以下四个方面的内容:

(一)建立新的房地产税收体系。遵循国际通行做法,对房地产的投资、交易、占有、所得等各个环节都征税,形成多环节征税、作用互补的财产税体系。现行的房地产税主要是对房产交易环节征税,而对保有环节的征税较少,造成税负不公。开征房地产保有税,可以改变过去那种“重交易,轻保有”的不合理状况,还能够加快房地产流通,促进房地产市场的健康发展。

（二）改革现行的房地产税。(1)开征统一的房地产税或不动产税。合并现行的房产税、城市房地产税、耕地占用税、城镇土地使用税,开征统一的房地产税或不动产税,将对房产和对地产的征税统一起来。对于城市房地产,无论是经营性的,还是非经营性的,都要纳入房地产税的征税范围。也就是说,原来缴纳房产税的企业继续缴纳房地产税,原来没有缴纳房产税的居民拥有自用的房产也要纳税。(2)统一内外资企业的税负。现行的房地产税,内外资企业的税负不统一。国内企业和个人缴纳城镇土地使用税,外国企业和外国人则缴纳土地使用费;国内企业和个人缴纳房产税,税率为房产余值的1.2%或租金收入的12%;外国企业和个人不缴纳房产税,而是缴纳城市房地产税,税率为房产余值的1.8%或租金收入的18%。和国内企业相比,外国企业不缴纳城市维护建设税和耕地占用税。新的房地产税体系,要符合国际惯例和WTO的国民待遇原则,对内外资企业同等对待。取消外资企业原来缴纳的城市房地产税,让外资企业和内资企业一样缴纳统一的房地产税。(3)以房地产的评估价值作为税基。现行房地产税中存在多种计税依据,如房产税和城市房地产税是按房产余值或租金收入征税;耕地占用税、城镇土地使用税是按土地面积征税;土地增值税是以增值额为计税依据,采用超率累进税率。多种标准混用,造成纳税人的税负不均,既影响公平,又缺乏效率。因此,改革房地产税的多种标准,采用统一的评估价值作为税基,使纳税人的税收负担相对公平,同时,也可使国家的财政收入随房地产价格的上涨而增加。(4)取消城市维护建设税。城市维护建设税是对从事生产经营活动的单位和个人,以其实际缴纳的“增值税、营业税和消费税”的税额为计税依据,按纳税人所在地适用的不同税率计算征收的一种税。这种税无特定的征税对象,实质上是一种附加税,而不是真正意义上的一种税。征税范围局限在城市、县城、建制镇和工矿区,税基窄,收入少。1990年城市维护建设税收入占全国财政收入的2.8%,2003年收入为550.1亿元,占全国财政收入的2.5%,其中地方收入547.7171亿元,占地方总收入的5.6%。[5]这种税名实不符,负担不合理,不仅城市的企业享受了城市的基础设施,其他企业和个人也享受到了城市的基础设施,只让城镇企业承担税负显然是不公平的,并且收入少,根本不能满足市政设施建设的需要,征管矛盾大,漏洞多。在开征统一的房地产税后,可将此税取消。(5)保留一些税种。在房地产投资环节,保留营业税和企业所得税。在房地产交易环节,保留印花税和契税,只是将有些不合适宜的内容进行调整。继续征收个人所得税,还可考虑对在一定时期内转让房产的收益征收税率相对较高的所得税。

（三）把房地产税划归地方政府。现行的房地产税中,除契税、房产税、城市土地使用税、耕地占用税、城市房地产税和土地增值税完全划归地方所有外,其余的和房地产有关的税收属于中央和地方共享税。房地产税的税基不具有流动性,地方征收管理的成本较低,适宜划归地方所有。并且,房地产税归地方所有,还能促进地方政府提高公共服务的效率和质量。因此,新的房地产税中除企业所得税共享外,其他的税种都应划归地方,增加地方政府的财政收入,减少对土地出让金的依赖程度,维持财政的可持续发展和提高地方财政的效率。

(四)贯彻“受益原则”。房地产税是一种“受益税”[6],只有把房地产税的收入与支出严格地对应起来,才能体现出其受益原则。当企业和个人切实感受到他们所缴纳的税收所带来的收益时,他们就会乐意纳税,并且主动监督地方政府的预算及其执行,促使地方政府提高财政支出效率。我国现行的预算收入和支出中,房地产税收入纳入政府预算收入,基础设施建设支出在预算支出中列支,房地产税收入和基础设施建设支出没有挂钩,无法体现受益原则。通过房地产税改革,增加房地产税收入,基本上能够满足城市基础设施建设的需要。在编制预算时,把房地产税收入用于基础设施的建设,将房地产税收入与基础设施支出密切联系起来,使公共项目的成本和收益“资本化”在房地产价值中,促使房地产市场和城市基础设施建设的良性发展,也可改变以往那种城市过分依赖出售土地筹集基础设施建设资金的状况。

三、房地产税的配套改革

（一）财政体制改革。(1)明晰各级政府的事权范围。根据公共财政理论规范政府的职能范围和支出责任。在规范政府职能、理清事权和支出范围的基础上,进一步细化中央和地方政府的事权,明确各级政府的责任和支出范围,并以法律的形式固定下来,遵照执行,每级政府必须且只能承担本级政府的职责,不能随意变动,也不能随意承揽其他级别政府的职责和推卸本级政府的责任。(2)合理分配各级政府的财力。根据财权与事权相对称的原则,按照事权划分财权。首要的是确定政府总的财政支出规模,以财政支出的规模制定财政收入的规模。要以地方政府的支出责任来确定其收入范围,不仅总量上要适应,结构上也要吻合。合理调整中央和地方政府的税收划分,调整中央和地方政府的收入比重,既要保障中央财政的主导作用,又要缓解地方政府的财政困难。把税基广、征收效率高、税负较公平的税种划归中央政府,把税基窄、征收效率低、适宜地方政府征收的税种划归地方政府所有,适当降低共享税的比重,以充分调动地方政府的积极性。(3)完善现行的转移支付制度。按照市场经济体制和公共财政理论的要求,参照国际经验,规范我国的转移支付制度,建立起以均等化为目标的转移支付制度,以保证各个地方政府有财力提供最基本的公共产品和服务。一是改“基数法”为“因素法”;二是优化转移支付结构,使过渡时期的转移支付成为我国转移支付制度的主体;三是完善转移支付制度模式,形成横向转移支付与纵向转移支付相互配合的模式。

(二)税收体制改革。(1)调整地方税收结构。建立一个税种设置科学、税源比较稳定、适合地方特点的地方税收体系。形成以房地产税为主体税种,车船使用税、营业税等为辅助税种的一个地方税收体系。(2)赋予地方政府一定的税收权限。分税制的核心是税权划分。现行的分税制是一种只限于划分税收的分税制,而不是属于分权的分税制。税权由中央高度集中,税收立法权、政策管理权、征收管理权属中央,地方政府基本不具有立法权,造成地方政府财权与税权的不对称。给予地方政府一定程度的税收自主权,意味着地方政府有能力通过选择特定税种的税率,在一定程度上提高地方财政收入,这样才能使地方政府真正成为一级独立的财政。

参考文献 ：

[1]黄贤金,章波.大陆不动产财产税设置:目标取向、税负分析及保障政策

[C]//2005中国城市理性增长与土地政策 国际研讨会论文集.[2]野口悠纪雄.土地经济学[M].北京:商务印书馆,1997.[3]陈多长,踪家峰.房地产税收与住宅资产价格:理论分析与政策评价[J].财贸研究,2004,(1).[4]丁成日.改革和发展中国房地产税:理论依据和国际经验[C]//2005中国物业税国际研讨会论文集.[5]中国统计年鉴[M] 北京:中国统计出版社,2004

[6]威联姆·费雪尔.地方政府企业,房屋业主和财产税的受益论[C] //华莱士·欧斯 财产税与地方政府财政 丁成日,译.北京:中国税务出版社,2005.浅析我国房地产税改革的目标及思路

作者潘帅

院系财政税务学院

专业

年级08税务一班

学号802016113

指导教师郝春虹

导师职称教授