225号 关于盘活我市闲置土地和存量建设用地的办理意见1

第一篇：225号 关于盘活我市闲置土地和存量建设用地的办理意见1

卫国土资发〔2011〕225号

签发人: 高怀麒

关于盘活我市闲置土地和存量建设用地 的办理意见

市人民政府：

市人民政府办公室《市政府领导批示事项办理通知单》（2011第53号）及随文转来政协中卫市委员会办公室社情民意《关于盘活我市闲置土地和存量土地的建议》（〔2010〕6号）收悉。根据市政府领导的批示，我局领导高度重视，安排有关科室抽调人员，及时清理，现将基本情况及办理意见报告如下：

一、闲置土地清理情况

根据市政府领导的批示精神，我局立即组织规划利用科、耕保科、地籍站和规划勘测站相关人员对沙坡头区自2005年以来出让的国有建设用地进行了彻底清理。到目前为止，共有闲置土地3宗，面积357.9亩。分别为宁夏红工业园区的香山酒业工业项目用地290.7亩，闲置时间6年（2005年8月出让）；彩虹路东侧的中卫永安地质资源勘探开发有限公司商业用地53.4亩，闲置时间2.7年（2008年10月出让）；体育馆北侧的宁夏天能天源电力公司综合用地13.8亩，闲置时间3年（2008年6月出让）。

二、存量土地处理措施

一是加大建设用地批后监管力度，定期对已出让土地进行清查，督促用地单位按照合同约定的时间开工建设，先后对8家不按时利用土地的企业下发限期开工通知书，责令其按时开工。其中香山酒业工业用地项目经市政府批准，用途由工业变更为商住，目前市政府正在审定补交出让金方案；宁夏天能天源电力公司项目用地因市政府决定城市用地规划调整，正在重新选址报批办理用地置换手续。二是充实完善城区存量土地档案，全面、及时、准确掌握辖区范围内存量土地的批准时间、面积、类型、用途、权属、分布与利用情况；三是充分利用现有存量建设用地。优化建设用地结构、布局，挖掘存量用地潜力，科学适度的提高建设项目用地的建筑密度和容积率。凡旧城改造项目在符合城市规划和土地利用规划的前提下，特别是对拆平房建楼房利用存量土地的建设项目，优先作好供地服务；四是逐步改变工业用地布 2 局分散的用地模式，积极创造条件，实行新增工业项目投资强度、产出效益与供地面积核定相挂钩，支持工业项目尽量使用国有荒地，不占或少占耕地建设，鼓励企业向园区集中，实现“高起点规划、高标准投入、高效益产出”的集约用地方向迈进。

三、处理意见

（一）中卫永安地质资源勘探开发有限公司位于彩虹路东侧、府前路南侧53.4亩商业用地，我局分别于2010年3月23日、2011年1月29日、2011年5月18日给中卫永安地质资源勘探开发有限公司下发《限期利用土地通知书》，目前该公司以规划建设方案市政府未审定为由，仍没有开发利用土地。建议市人民政府收回其建设用地使用权。

（二）老城区现有城中村改造，因拆迁安置难，我局将积极配合市规划建设部门，做好土地报批服务，及时拟定出让供地方案，以提高促进城中村土地利用率。

妥否，请审定。

二O一一年七月二十六日

（联系人：王文华

联系电话：7016243）主题词：建设项目 土地 意见

抄送：局各领导

中卫市国土资源局

2011年7月26印

第二篇：海南万宁市盘活存量建设用地暂行规定

万宁市盘活存量建设用地暂行规定

第一条 为提高土地节约集约利用水平，盘活存量建设用地，推进土地资源的合理开发和可持续利用，促进经济发展，维护社会稳定，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律法规的规定，结合本市实际，制订本暂行规定。

第二条 本规定所称的存量建设用地，是指在本市行政区域内土地使用者在2011年6月30日前取得的建设用地使用权，超过规定期限未动工建设或动工建设不符合法律法规规定情形的建设用地。

第三条 符合万宁市土地利用总体规划，且宗地所在区域已编制控制性详细规划，属于以下情形之一的存量建设用地，应当按照控制性详细规划确定的用途进行盘活开发利用：

（一）由于土地闲置，市政府已作出处置决定，上级行政复议机关或司法机关撤销了市政府处置决定且未动工建设的土地；

（二）以出让方式取得超过规定期限未动工建设的土地；

（三）已在市土地行政主管部门办理土地抵押登记超过规定期限未动工建设的土地；

（四）司法机关已查封超过规定期限未动工建设的土地；

（五）司法机关裁定抵债或转让超过规定期限未动工建设的土地；

（六）因建设规划调整造成未能按期动工建设的土地；

（七）已动工建设，但投资额占项目投资总额不足25%或已开发建设面积占应开发建设面积不足三分之一的停缓建工程用地；

（八）法律、法规规定应当盘活开发利用的其他存量建设用地。

第四条

盘活存量建设用地的措施：

依据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）、《海南省闲置建设用地处置规定》（海南省人民政府令第143号）规定，应当予以处置的以上情形的存量建设用地，但为了盘活存量建设用地，经建设用地使用权人向市土地行政主管部门提出申请，报经市政府批准后，由市土地行政主管部门与建设用地使用权人重新签订土地出让合同和限期开发协议，建设用地使用权人按协议约定缴交有关费用后，按照以下措施以宗地为单位进行盘活开发利用。

（一）上级行政复议机关或司法机关撤销市政府收地决定的存量建设用地，以出让、转让方式取得国有土地使用权的存量建设用地，在市土地行政主管部门发出办理盘活存量建设用地手续通知之日起6个月内必须动工建设，自动工建设之日起一年内建设项目投资额应达到建设项目总投资额的25%以上，或者已动工开发的土地面积必须超过应动工开发建设土地总面积的三分之一以上，两年内必须竣工。

（二）已在市土地行政主管部门办理土地抵押登记，但尚未开发的建设用地，经司法机关裁定抵债给国有独资商业银行的，由国有独资商业银行向市人民政府申请核发换地权益书，由市土地主管部门委托具有相关资质评估机构对宗地权益价值进行评估，按经备案的评估价格核发换地权益书。未经司法机关裁定的，按照《海南经济特区换地权益书流转与收回暂行办法》（海南省人民政府令第199号）的规定，由国有商业银行在市土地主管部门发出办理核发换地权益书手续之日起30日内，向市人民政府提出核发换地权益书申请。

（三）经司法机关裁定过户或裁定作为抵债物抵债的闲置建设用地，由市土地行政主管部门给予办理土地过户手续，并重新签订土地出让合同和限期开发协议，建设用地使用权人缴交有关费用后，须在办理土地过户之日起六个月内动工进行项目开发建设。

（四）因城乡建设规划调整造成宗地不能按原土地出让文件或出让合同规定、约定的用途进行开发建设，建设用地使用权人又不同意按新的规划用途建设的，由市人民政府依法作价补偿后，收回土地使用权；建设用地使用权人同意按新的规划用途建设的，须在市土地行政主管部门发出办理盘活存量建设用地手续通知之日起2个月内提出办理土地用途改变手续申请，在市土地行政主管部门按规定办理并报用地原批准机关批准，补交土地出让金及有关费用后，6个月内必须动工建设。

（五）已动工建设，但项目已投资额占投资总额不足25%，或者动工开发面积未达到项目应动工开发建设土地面积三分之一的停缓建工程用地，在市土地行政主管部门发出办理盘活存量建设用地手续通知之日起6个月必须恢复动工建设。

（六）因不可抗力等原因使得建设用地使用权人不能按本规定限定的动工建设期限进行开发建设的，建设用地使用权人在市土地行政主管部门发出办理盘活存量建设用地手续通知之日起2个月内必须向市土地行政主管部门提交延期开发申请，延期开发期限最长不超过6个月。延期期限满后仍不动工建设的，无偿收回建设用地使用权。

（七）没有能力按本规定要求进行项目开发建设的，可采取代为处置方式进行盘活开发利用。建设用地使用权人须在市土地行政主管部门发出办理盘活存量建设用地手续通知之日起2个月内向市土地行政主管部门提出代为处置申请，由市土地行政主管部门和建设用地使用权人共同委托具有相关资质的评估机构，根据代为处置宗地所在区域基础设施建设程度、宗地使用条件等因素对代为处置宗地现存价值进行评估，评估价格经依法确认后，由市土地行政主管部门与建设用地使用权人签订代为处置协议书，将土地交市土地开发整理储备中心处置。建设用地使用权人的土地处置收益，在土地处置完成后按经确认的评估价格支付。

第五条 依照本规定进行盘活开发利用的存量建设用地，建设用地使用权人须在与市土地行政主管部门签订限期开发协议之日起15天内，按批准的盘活开发宗地实际土地面积每亩5万元标准缴交项目开发保证金。建设用地使用权人在限期开发协议约定的期限内开发达到本规定第十条情形时予以退还保证金，限期开发期限满后未进行开发或开发未达到本规定第十条情形的，项目开发保证金不予退还。第六条 依照本规定进行盘活的存量建设用地，尚存在未付清征地补偿款、青苗及地上附着物补偿款（包括房屋拆迁补偿款）、安置补偿费等征地历史遗留问题的，由建设用地使用权人负责处理。市政府按照“六个一”的项目推进工作方式给予支持和帮助。

第七条 万宁市土地利用总体规划已调整为农用地的闲置建设用地，依照《海南省闲置建设用地处置规定》（海南省人民政府令第143号）、《海南省经济特区换地权益书流转与收回暂行办法》（海南省人民政府令第199号）及《海南省土地置换办法(试行）》的有关规定处置。

第八条 本规定限定的期限内未投入进行项目开发建设，也不提出延期开发或代为处置申请的，或虽已提出延期开发或代为处置申请但未经批准，建设用地使用权人仍未进行项目开发的，依法无偿收回建设用地使用权，注销土地登记和国有土地使用权证书。

第九条 依照本规定进行盘活的存量建设用地，虽已动工建设，但建设用地使用权人与市土地行政主管部门签订的限期开发协议或重新签订的土地出让合同约定的动工开发日期满后一年内，已投资开发总额占项目投资开发总额不足25%，或动工开发土地面积占应开发建设土地面积不足三分之一的，市土地行政主管部门应当作新的闲置建设用地依法收回土地使用权。

第十条 国有建设用地使用权人依法取得施工许可证后，实施了以下行为的，视为已动工开发：

（一）需深挖基坑的项目，基坑项目开挖完毕；使用桩基的项目，完成所有基础桩。

（二）其他项目，地基施工完成三分之一以上。

国有建设用地使用权人仅进行土地平整、绿化、建设围墙的，不视为动工建设。

第十一条 项目开发总投资额以国有建设用地使用权有偿使用合同的约定确定，合同未约定或约定不明确的，以发改部门核准或备案的项目开发总投资额为准。已投资额由具有工程造价评估资质的机构进行评估并经市住房和城乡建设主管部门确定。总投资额、已投资额不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的取得土地相关税费。

第十二条 项目应当开发土地总面积，以经依法批准的项目修建性详细规划方案中的建筑物、构筑物（包括区内道路）所占的土地总面积为准。规划绿地所占的土地面积不认定为应当开发土地面积。应当开发土地总面积中，建设用地使用权人已经实际开发的土地面积，由具有相关资质的测绘机构实地测绘确定。

第十三条 闲置满两年以上的土地，依法不得办理土地他项权利登记。

第十四条 市土地行政主管部门要对全市闲置建设用地处置情况、区域建设规划编制审批情况等，进行全面的清理和认真审查，严格审核闲置建设用地是否符合本规定规定的条件。

第十五条 市住房和城乡建设主管部门要认真抓紧城乡规划及各开发区的控制性详细规划的编制审批工作，督促项目业主单位按时编制盘活建设项目修建性详细规划方案，对建设用地使用权人呈报的修建性详细规划方案或项目报建手续，要及时组织评审，及时审批，确保盘活存量建设用地项目按期开工建设。对违反本规定，不依法履行职责，造成建设项目无法按期开工建设，造成损失的，追究单位主管领导和直接责任人的责任。

第十六条 本规定由市土地行政主管部门负责解释。

第十七条 本市有关盘活土地的处置规定与本规定不一致的，依本规定执行。

第十八条 本规定自颁布之日起施行。

第三篇：盘活建设用地,增加土地收益

盘活建设用地增加土地收益

——三方面增加土地收益

目前，一些利益集团利用国家土地从紧的政策，宣扬“地荒论”，在一定程度上推动了房价上涨。即便是国务院通知冻结土地审批的2004年，全国房地产土地供应仍然增长了4%。土地供应并没有像一些利益集团所说的那样紧张。“假如那些没有开发的土地都能按预期建成房子，投入市场，就会大大

增加商品房的供应量，从而缓解供需紧张矛盾，平抑房价。

国土部方面认为，形成闲置土地的主要原因有三种：一是政府在出让土地签订合同时，跟开发商作了承诺，包揽拆迁和大配套。但由于政府的财力有限没有兑现，这些土地到期没有开发，其责任不在开发商；二是有些项目是政府招商引资来的，开发企业因为自身的原因资金不到位，政府下不了狠心处置，担心影响招商引资环境；三是有些土地涉及到司法查封、银行抵押，比较复杂，不能简单收回处置。

国土部有关统计结果显示，1998年我国人均建筑用地为52.9平方米，到2002年上升到82.3平方米，短短5年间增幅高达49.9%。从长远角度看，集约用地是一个必然的选择。

面对我区人多地少的切实现状，考虑盘活建设用地的两条新思路。

在总结各地经验和调查研究的基础上，认为两种做法有利于盘活存量土地。

第一种是土地置换盘活分散土地。有的地方提出，对一些位置分散的空闲地、闲置土地和低效利用土地(如“边角

地”、“插花地”等)，应通过土地置换，盘活利用起来。具体做法是通过“易主”、“易位”、“易权”、“易用”，把这些土地归并整合到一起，使得位置趋于集中，面积更具规模，地块更加规整，以便于充分开发利用。

第二种是耕地折抵增加建设用地。通过土地整理实现了耕地的占补平衡，实现新增耕地远远大于建设用地。考虑到行政区域内有些地方建设用地的严重不足，提出是否可以新增耕地和建设用地之间进行折抵。

经综合考虑第一种“土地置换盘活分散土地”是个路子，但是比较复杂。可以先选择一两个村做为试点。试点区域内，建设用地总量不能增加、农用地总量不得减少。试点之前，要有专门的规划和管理办法，试点方案要报部备案。开展置换的前提是：必须符合规划；必须依法取得；涉及占用农用地的必须依法办理农用地转用手续。农用地不能置换为建设用地。

第二种做法是耕地折抵增加建设用地。这一点，国土部有关负责人表示，该方法有利于耕地开发。但主要受到成本影响，目前只在江苏等地有试点。当地，曾经有开发商承包河道疏浚工程，随后将清出来的淤泥用于填洼地，从而变洼地为耕地，但该开发商通过该工程，等于是从水利部门领取了清淤费用，又通过变洼地为耕地折抵增加了建设用地，所以相对成本低。但是根据我区的实际情况，推广不易。按照部、省厅、市局的精神，借鉴以上两种办法，结合我区的实际情况，应稳步做好三方面工作来盘活我区建设用

地，增加土地收益：

1、大力开展土地整治：以新农村建设的大环境为契机、新村改造为主要抓手，在我区境内大力开展土地整治工作，以村民住宅集中化、土地和其他资源集约化、公共服务资源有效配置等，开发特色产业，通过推进农村的集约化建设和发展，转移富余劳动力，拓展收入来源，优化农民家庭收入结构，进而实现农村的城镇化建设；实施试点村建设，可以考虑盘活农村土地资源，实现土地资源，尤其是后备资源的有序流转，最大限度地发挥资源开发效益。主要思路是：一是稳定土地承包关系，严格执行土地承包期延长30年不变的政策，尽可能地调动农民开发土地的积极性，消除短期行为和掠夺性经营现象；二是建立合理的流转机制，鼓励将耕地、山场的经营权通过转包、拍卖、入股等形式逐步向大户、向能人集中，实现土地资源的高效配置。我区境内在走村民住宅集中化、土地和其他资源集约化的路子上应更多地关注“空心村”、规划杂乱无序的村庄。

2、有序进行土地开发：在确保我区耕地面积不减少的基础上，以“既要促发展又要保平衡”思想为指导，按照土地开发的有关法律法规进行有序的土地开发。增加有效耕地面积，促进实现耕地总量动态平衡与农业可持续发展；依据土地利用总体规划（土地开发整理专项规划），符合土地利用计划以土地整理和土地复垦为主，适度开发未利用土地；

3、积极做好土地储备。做好土地收购与储备工作，具

体做法是：按照法律法规将国有土地使用者未按照土地使用权出让合同支付土地使用权出让金的、国有土地使用年限届满的、被依法没收使用权的、因用地单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的、交易价格偏低，政府应优先购买的等其他应收回的土地，依法收回，确保国有建设用地储备量，为我区建设做好用地保障。

第四篇：国土部：减少新增建设用地规模 盘活存量建设用地

国土部：减少新增建设用地规模 盘活存量建设用地

2014年09月26日 17:28 国土部网站

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国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见

国土资发〔2014〕119号

各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：

土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择。党中央、国务院高度重视土地节约集约利用，针对我国经济发展进入新常态，处于经济增长换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段特征，对大力推进节约集约用地提出了新要求。近年来，各地采取措施推进土地节约集约利用，取得了积极进展，但是，土地粗放利用状况没有根本改变，建设用地低效闲置现象仍较普遍。为了深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，切实解决土地粗放利用和浪费问题，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，推动生态文明建设和新型城镇化，提出如下指导意见。

一、总体要求

(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻生态文明建设和新型城镇化战略部署，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，坚持和完善最严格的节约用地制度，遵循严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，全面做好定标准、建制度、重服务、强监管工作，大力推进节约集约用地，促进土地利用方式和经济发展方式加快转变，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实保障。

(二)主要目标。

——建设用地总量得到严格控制。实施建设用地总量控制和减量化战略，城乡建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的目标之内，努力实现全国新增建设用地规模逐步减少，到2020年，单位建设用地二、三产业增加值比2010年翻一番，单位固定资产投资建设用地面积下降80%，城市新区平均容积率比现城区提高30%以上。

——土地利用结构和布局不断优化。实施土地空间引导和布局优化战略，完成全国城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线划定，引导城市建设向组团式、串联式、卫星城式发展，工业用地逐步减少，生活和基础设施用地逐步增加，中西部地区建设用地占全国建设用地的比例有所提高。

——土地存量挖潜和综合整治取得明显进展。实施土地内涵挖潜和整治再开发战略，“十二五”和“十三五”期间，累计完成城镇低效用地再开发750万亩、农村建设用地整治900万亩、历史遗留工矿废弃地复垦利用300万亩，土地批后供应率、实际利用率明显提高。

——土地节约集约利用制度更加完善，机制更加健全。“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源管理新格局基本形成，节约集约用地制度更加完备，市场配置、政策激励、科技应用、考核评价、共同责任等机制更加完善，建成一批国土资源节约集约利用示范省、模范县(市)。

二、严格用地规模管控

(三)严格控制城乡建设用地规模。实行城乡建设用地总量控制制度，强化县市城乡建设用地规模刚性约束，遏制土地过度开发和建设用地低效利用。加强相关规划与土地利用总体规划的协调衔接，相关规划的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模。依据二次土地调查成果和土地变更调查成果，按照国家统一部署，调整完善土地利用总体规划，从严控制城乡建设用地规模。探索编制实施重点城市群土地利用总体规划和村土地利用规划，强化对城镇建设用地总规模的控制，合理引导乡村建设集中布局、集约用地。严格执行围填海造地政策，控制围填海造地规模。

(四)逐步减少新增建设用地规模。与国民经济和社会发展计划、节约集约用地目标要求相适应，逐步减少新增建设用地计划和供应，东部地区特别是优化开发的三大城市群地区要以盘活存量为主，率先压减新增建设用地规模。严格核定各类城市新增建设用地规模，适当增加城区人口100万～300万的大城市新增建设用地，合理确定城区人口300万～500万的大城市新增建设用地，从严控制城区人口500万以上的特大城市新增建设用地。

(五)着力盘活存量建设用地。着力释放存量建设用地空间，提高存量建设用地在土地供应总量中的比重。制定促进批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，将实际供地率作为安排新增建设用地计划和城镇批次用地规模的重要依据，对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标，促进建设用地以盘活存量为主。严格执行依法收回闲置土地或征收土地闲置费的规定，加快闲置土地的认定、公示和处置。建立健全低效用地再开发激励约束机制，推进城乡存量建设用地挖潜利用和高效配置。完善土地收购储备制度，制定工业用地等各类存量用地回购和转让政策，建立存量建设用地盘活利用激励机制。

(六)有序增加建设用地流量。按照土地利用总体规划和土地整治规划，在安排新增建设用地时同步减少原有存量建设用地，既保持建设用地总量不变又增加建设用地流量，保障经济社会发展用地，提高土地节约集约利用水平。在确保城乡建设用地总量稳定、新增建设用地规模逐步减少的前提下，逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标，统筹保障建设用地供给。建设用地流量供应，主要用于促进存量建设用地的布局优化，推动建设用地在城镇和农村内部、城乡之间合理流动。各地要探索创新“以补充量定新增量、以压增量倒逼存量挖潜”的建设用地流量管理办法和机制，合理保障城乡建设用地，促进土地利用和经济发展方式转变。

(七)提高建设用地利用效率。合理确定城市用地规模和开发边界，强化城市建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标整体控制，提高区域平均容积率，优化城市内部用地结构，促进城市紧凑发展，提高城市土地综合承载能力。制定地上地下空间开发利用管理规范，统筹地上地下空间开发，推进建设用地的多功能立体开发和复合利用，提高空间利用效率。完善城市、基础设施、公共服务设施、交通枢纽等公共空间土地综合开发利用模式和供地方式，提高土地利用强度。统筹城市新区各功能区用地，鼓励功能混合和产城融合，促进人口集中、产业集聚、用地集约。加强开发区用地功能改造，合理调整用地结构和布局，推动单一生产功能向城市综合功能转型，提高土地利用经济、社会、生态综合效益。

三、优化开发利用格局

(八)优化建设用地布局。发挥国土规划和土地利用总体规划的引导管控作用，最大限度保护耕地、园地和河流、湖泊、山峦等自然生态用地，促进形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系，加快构建以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。加快划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，促进生产、生活、生态用地合理布局。结合农村土地综合整治，因地制宜、量力而行，在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行区位调整、产权置换，促进农民住宅向集镇、中心村集中。完善与区域发展战略相适应、与人口城镇化相匹配、与节约集约用地相挂钩的土地政策体系，促进区域、城乡用地布局优化。

(九)严控城市新区无序扩张。严格城市新区用地管控，除因中心城区功能过度叠加、人口密度过高或规避自然灾害等原因外，不得设立城市新区；确需设立城市新区的，必须以人口密度、用地产出强度和资源环境承载能力为基准，以符合土地利用总体规划为前提。按照《城市新区设立审核办法》，严格审核城市新区规划建设用地规模和布局。制定新区用地扩张与旧城改造相挂钩的方案，促进新旧城区联动发展。

(十)加强产业与用地的空间协同。强化产业发展规划与土地利用总体规划的协调衔接，统筹各业各类用地，重点保障与区域资源环境和发展条件相适应的主导产业用地，合理布局战略性新兴产业、先进制造业和基础产业用地，引导产业集聚、用地集约。完善用地激励和约束机制，严禁为产能严重过剩行业新增产能项目提供用地，促进落后产能淘汰退出和企业兼并重组。推动特大城市中心城区部分产业向卫星城疏散，强化大中城市中心城区现代商贸、现代服务等功能，提高城市土地产业支撑能力。

(十一)合理调整建设用地比例结构。与新型城镇化和新农村建设进程相适应，引导城镇建设用地结构调整，控制生产用地，保障生活用地，增加生态用地；优化农村建设用地结构，保障农业生产、农民生活必需的建设用地，支持农村基础设施建设和社会事业发展；促进城乡用地结构调整，合理增加城镇建设用地，加大农村空闲、闲置和低效用地整治，力争到2020年，城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例提高到40%左右。调整产业用地结构，保障水利、交通、能源等重点基础设施用地，优先安排社会民生、扶贫开发、战略性新兴产业以及国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、生产性服务业发展用地。

四、健全用地控制标准

(十二)完善区域节约集约用地控制标准。继续落实“十二五”单位国内生产总值建设用地下降30%的目标要求。探索开展土地开发利用强度和效益考核，依据区域人口密度、二三产业产值、产业结构、税收等指标和建设用地结构、总量的变化，提出控制标准，加快建立综合反映土地利用对经济社会发展承载能力和水平的评价标准。

(十三)引导城乡提高土地利用强度。加强对城镇和功能区土地利用强度的管控和引导，依据城镇建设用地普查，开展人均城镇建设用地、城市土地平均容积率、各功能区容积率和不同用途容积率、建筑密度、单位土地投资等土地利用效率和效益的控制标准研究。提出“十三五”平均容积率等节约集约用地考核具体指标。逐步确立由国家和省市调控城镇区域投入产出、平均建筑密度、平均容积率控制标准，各城镇自主确定具体地块土地利用强度的管理制度，实现城镇整体节约集约、功能结构完整、利用疏密有致、建筑形态各具特点的土地利用新格局。

(十四)严格执行各行各业建设项目用地标准。在建设项目可行性研究、初步设计、土地审批、土地供应、供后监管、竣工验收等环节，严格执行建设用地标准，建设项目的用地规模和功能分区，不得突破标准控制。各地要在用地批准文件、出让合同、划拨决定书等法律文本中，明确用地标准的控制性要求，加强土地使用标准执行的监督检查。鼓励各地在严格执行国家标准的基础上，结合实际制定地方土地使用标准，细化和提高相关要求。对国家和地方尚未编制用地标准的建设项目，国家和地方已编制用地标准但因安全生产、地形地貌、工艺技术有特殊要求需要突破标准的建设项目，必须开展建设项目节地评价论证，合理确定用地规模。

五、发挥市场机制作用

(十五)发挥市场机制的激励约束作用。深化国有建设用地有偿使用制度改革，扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用，缩小划拨供地范围。加快形成充分反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的土地市场价格机制，通过价格杠杆约束粗放利用，激励节约集约用地。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。健全完善主体平等、规则一致、竞争有序的市场规制，营造有利于土地市场规范运行、有效落实节约集约用地的制度环境。

(十六)鼓励划拨土地盘活利用。按照促进流转、鼓励利用的原则，进一步细化原划拨土地利用政策，加快推进原划拨土地入市交易和开发利用，提高土地要素市场周转率和利用效率。符合规划并经市、县人民政府批准，原划拨土地可依法办理出让、转让、租赁等有偿使用手续。符合规划并经依法批准后，原划拨土地既可与其他存量土地一并整体开发，也可由原土地使用权人自行开发。经依法批准后，鼓励闲置划拨土地上的工业厂房、仓库等用于养老、流通、服务、旅游、文化创意等行业发展，在一定时间内可继续以划拨方式使用土地，暂不变更土地使用性质。

(十七)完善土地价租均衡的调节机制。完善工业用地出让最低价标准相关实施政策，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格，优化居住用地和工业用地结构比例。实行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁。加快制订有利于节约集约用地的租金标准，根据产业类型和生产经营周期确定各类用地单位的租期和用地量，引导企业减少占地规模，缩短占地年期，防止工业企业长期大量圈占土地。进一步完善土地价租税体系，提高土地保有成本，强化对土地取得、占有和使用的经济约束，提高土地利用效率和效益。

六、实施综合整治利用

(十八)推动城乡土地综合利用。在符合建设要求、不影响质量安全和生态环境的基础上，因地制宜推动城市交通、商业、娱乐、人防、绿化等多功能、一体化、综合型公共空间立体开发建设，引导城镇建设提高开发强度和社会经济活动承载力。引导工业企业通过技改、压缩绿地和辅助设施用地，扩大生产用地，提高工业用地投资强度和利用效率。推动农村各类用地科学布局，鼓励农用地按循环经济模式引导、组合各类生产功能，实现土地复合利用、立体利用。结合永久基本农田和生态保护红线的划定，保留连片优质农田和菜地，作为城市绿心、绿带，发挥耕地的生产、生态和景观等多重功能。

(十九)大力推进城镇低效用地再开发。坚持规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享、严格监管的原则，在严格保护历史文化遗产、传统建筑和保持特色风貌的前提下，规范有序推进城镇更新和用地再开发，提升城镇用地人口、产业承载能力。结合城市棚户区改造，建立合理利益分配机制，采取协商收回、收购储备等方式，推进“旧城镇”改造；依法办理相关手续，鼓励“旧工厂”改造和产业升级；充分尊重权利人意愿，鼓励采取自主开发、联合开发、收购开发等模式，分类推动“城中村”改造。

(二十)强化开发区用地内涵挖潜。推动开发区存量建设用地盘活利用，鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，提高土地利用强度。提高开发区工业用地准入门槛，制订各开发区亩均投资强度标准和最低单独供地标准，并定期更新。推动开发区建设一定规模的多层标准厂房，支持各类投资开发主体参与建设和运营管理。加强标准厂房建设的土地供应，国家级和省级开发区建设标准厂房容积率超过1.2的，所需新增建设用地计划指标由省级国土资源主管部门单列。各地可结合实际，制订扶持标准厂房建设和鼓励中小项目向标准厂房集中的政策，促进中小企业节约集约用地。

(二十一)因地制宜盘活农村建设用地。统筹运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩等政策手段，整合涉地资金和项目，推进田、水、路、林、村综合整治，促进农村低效和空闲土地盘活利用，改善农村生产生活条件和农村人居环境。土地整治和增减挂钩要按照新农村建设、现代农业发展和农村人居环境改造的要求，尊重农民意愿，坚持因地制宜、分类指导、规划先行、循序渐进，保持乡村特色，防止大拆大建；要坚持政府统一组织和农民主体地位，增加工作的公开性和透明度，维护农民土地合法权益，确保农民自愿、农民参与、农民受益。在同一乡镇范围内调整村庄建设用地布局的，由省级国土资源部门统筹安排，纳入城乡建设用地增减挂钩管理。

(二十二)积极推进矿区土地复垦利用。按照生态文明建设和矿区可持续发展的要求，坚持强化主体责任与完善激励机制相结合，综合运用矿山地质环境治理恢复、土地复垦等政策手段，全面推进矿区土地复垦，改善矿区生态环境，提高矿区土地利用效率。依法落实矿山土地复垦主体责任，确保新建在建矿山损毁土地及时全面复垦。创新土地管理方式，在集中成片、条件具备的地区，推动历史遗留工矿废弃地复垦和挂钩利用，确保建设用地规模不增加、耕地综合生产能力有提高、生态环境有改善，废弃地得到盘活利用。

七、推动科技示范引领

(二十三)推广应用节地技术和模式。及时总结提炼各类有利于节约集约用地的建造技术和利用模式，完善激励机制和政策，加大推广应用力度。要重点推广城市公交场站、大型批发市场、会展和文体中心、城市新区建设中的地上地下空间立体开发、综合利用、无缝衔接等节地技术和节地模式，鼓励城市内涵发展；加快推广标准厂房等节地技术和模式，降低工业项目占地规模；引导铁路、公路、水利等基础设施建设采取措施，减少工程用地和取弃土用地；推进盐碱地、污染地、工矿废弃地的治理与生态修复技术创新，加强暗管改碱节地技术研发和应用，实现土地循环利用。

(二十四)研究制定激励配套政策。加大节地技术和节地模式的配套政策支持力度，在用地取得、供地方式、土地价格等方面，制定鼓励政策，形成节约集约用地的激励机制。对现有工业项目不改变用途前提下提高利用率和新建工业项目建筑容积率超过国家、省、市规定容积率部分的，不再增收土地价款。在土地供应中，可将节地技术和节地模式作为供地要求，落实到供地文件和土地使用合同中。协助相关部门，探索土地使用税差别化征收措施，按照节约集约利用水平完善土地税收调节政策，鼓励提高土地利用效率和效益。

(二十五)组织开展土地整治技术集成与应用。加强土地整治技术集成方法研究，组织实施一批土地整治重大科技专项，选取典型区域开展应用示范攻关。在土地整理、土地复垦、土地开发和土地修复中，综合运用先进科学技术，推进农村土地整治和城市更新，修复损毁土地，保障土地可持续利用，提高节约集约用地水平。

(二十六)深入开展节约集约用地模范县市创建。完善创建活动指标标准体系和评选考核办法，深化创建活动工作机制建设，定期评选模范县市，引导开展节约集约示范省建设。以创建活动引导各地树立正确的政绩观和科学发展理念；广泛动员社会各方力量，推进土地节约集约利用进社区、进企业、进家庭、进课堂。

八、加强评价监管宣传

(二十七)全面清查城乡建设用地情况。以第二次全国土地调查和城镇地籍调查为基础，通过土地变更调查和城镇地籍调查数据更新汇总，全面掌握城乡建设用地的结构、布局、强度、密度等现状及其变化情况。在此基础上，各地可根据需要开展补充调查，为充分利用各类闲置、低效和未利用土地及开展节约集约用地评价考核提供详实的建设用地基础数据。

(二十八)全面推进节约集约用地评价。持续开展单位国内生产总值建设用地消耗下降目标的评价。进一步完善开发区建设用地节约集约利用评价，适时更新评价制度。部署开展城市节约集约用地初始评价，在初始评价基础上开展区域和中心城区更新评价。加快建立工程建设项目节地评价制度，明确节地评价的范围、原则和实施程序，通过制度规范促进节约集约用地。

(二十九)加强建设用地全程监管及执法督察。全面落实土地利用动态巡查制度，超过土地使用合同规定的开工时间一年以上未开工、且未开工建设用地总面积已超过近五年年均供地量的市、县，要暂停新增建设用地供应。建立健全土地市场监测监管实地核查办法，加大违法违规信息的网上排查和实地核查。充分运用执法、督察手段，加强与审计、纪检监察、检察等监督或司法机关的联动，有效制止和严肃查处违法违规用地行为。

(三十)强化舆论宣传和引导。充分利用多种媒体渠道和“6.25”土地日等活动平台，广泛宣传我国土地资源国情和形势，增强社会各界的资源忧患意识，促进形成节约集约用地全民共识。深入宣传全面落实节约优先战略，提高土地利用效率和效益的做法和典型经验。加强科普宣传和人才培训，普及推广节约集约用地知识。

推进土地节约集约利用，是各级国土资源部门的中心工作和主要职责。各省(区、市)国土资源部门积极争取党委、政府的支持，结合实际制定细化方案和配套措施，认真贯彻落实本指导意见。部机关各司局、各派驻地方的国家土地督察局及相关单位要结合职责，明确目标任务、具体措施、责任分工和推进时限，确保指导意见的落实。

本文件有效期为8年。

2014年9月12日

第五篇：盘活城镇存量建设用地的调查与思考

盘活城镇存量建设用地的调查与思考

在高速发展三十余年后，像中国很多城市一样，深圳也面临着土地资源难以为继的困境。近年来，深圳通过城中村改造等方式激活存量用地，以破解土地困局、促进产业发展。图为位于深圳罗湖闹市老街附近的湖贝村启动改造。CFP

安徽省天长市秦栏镇通过“退宅不退地”，探索出一条既降低农民进镇门槛，又实现了宅基地自愿、有偿退出的新路子，盘活了集体建设用地。农户李池来在秦栏镇的老房子拆除，宅基地复垦为2亩耕地后李池来将它租给了种田大户。

土地是城市发展基础和命脉。我国城镇化的快速推进，对土地产生了大量的需求，在十八亿亩耕地红线的硬性约束下，原来单纯依赖土地增量进行城市发展扩张的模式已经难以为继。中央城镇化工作会议提出，推进新型城镇化，要提高土地利用效率，“严控增量，盘活存量”。调查表明，新形势下解决城镇化过程中的土地供需矛盾，应特别重视“盘活”存量，向“土地存量”要“发展增量”。

中央城镇化工作会议指出，要大力提高城镇建设用地利用效率。《国家新型城镇化规划2014-2020》指出，要“建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存量建设用地。建立存量建设用地退出激励机制，推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发，发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用。”我国城镇化的实践表明，盘活城镇存量建设用地，释放闲置、低效用地的潜力，已成为破解当前土地资源利用管理困局的不二选择。

为总结全国各地城镇存量用地再开发利用的有益经验，形成全国性政策建议，2013年12月至2014年2月，国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组先后赴浙江省温岭市大溪镇、河南省辉县市、安徽省天长市秦栏镇进行专题调研。本报告旨在总结这些地方在提高工业用地使用效率、促进城镇低效用地再开发、集体建设用地盘活置换等方面的实践经验，分析其在全国的示范价值，并对如何在全国盘活利用存量建设用地提出政策建议。

存量建设用地的几大特征

中国土地勘测规划院指出，存量建设用地在土地占用、开发、处置、收益等多个方面，与新增建设用地存在较大差异：

（一）在土地占用上，新增建设用地由政府垄断，而存量建设用地则分散在各土地使用权人手中

根据我国现行土地用途管制制度和征用制度，政府垄断了农用地转为建设用地的通道，而新增建设用地的主要来源正是农用土地。所以新增建设用地从一开始产生就被政府垄断，且绝大多数是国有建设用地。而存量建设用地不同，它包括国有建设用地和农村集体建设用地，这些建设用地是居民、村民或集体以有偿的方式从政府手中合法取得的，已使用了很长时期。

（二）在土地开发上，新增建设用地开发建设的权利关系相对简单，而存量建设用地再开发面对的权利关系较为复杂

新增建设用地在开发建设前，首先已经划清了政府国有和农村集体所有等关系，产权单一且清晰。而存量建设用地在事实上经过原使用权人的多次转让，再加上国有企业破产、文物保护、产权纠纷等多种遗留问题，权利关系非常复杂。河南开封的一个城中村除了大量当地村民持有集体建设用地外，还有约15%的城镇居民持有建设用地，这些城里人有的没有拿到产权证，但事实上长期居住于此。有的拿到了集体建设用地产权证，甚至还有的通过各种关系拿到了国有大产权证。

（三）在土地处置上，新增建设用地处置权被政府掌握，而存量建设用地使用权掌握在土地使用者手上，政府不能随意处置

存量建设用地使用权人从政府手中有偿获得使用权后，拥有二次转让和处置的权利。在处置形式上，存量建设用地使用权人可以在合法的范围内赠送、转让、置换、出租、抵押。除非明显危及公共利益，政府不仅无权干涉，还有义务积极保护土地使用权人的各项权益。

（四）在土地收益上，新增建设用地出让收益由政府支配，而存量建设用地土地收益则必须兼顾各方

因为政府拥有对新增建设用地的处置权和产权，所以收益权自然由政府支配为主。存量建设用地的收益，原则上大部分也应由原土地使用权人拥有，如果政府想要从土地使用权人手中获取收益，必须以一种合作共赢的方式介入，优先考虑原使用权人、原所有权人（比如集体所有权人）、社会资本的相关利益，同时还要考虑社会整体利益，此过程中政府不宜分享过多权益。

盘活存量建设用地的地方经验

（一）浙江省大溪镇“零地技改”

2010年我国工业用地占城镇建设用地总量的26%，在一些制造业比较发达的城市，这一比例超过了40%。长期以来，工业用地利用效率低，用地粗放现象相当普遍，平均容积率仅0.3-0.6，单位面积产出偏低。近年来浙江省下辖的一些工业大镇，逐步探索出了一条兼顾产业转型和土地集约高效利用的新路子：依托多年来形成的产业基础，在土地零扩张的前提下向空间要地，为传统技术的升级改造提供空间，大幅提高了工业用地的利用效率。浙江省温岭市大溪镇自2008年以来推行的“零地技改”就是其中的典型。

大溪镇的主要做法，一是适当放宽容积率和有条件调低工业绿地配套比例。在符合城市建设、采光、消防、环保等要求的前提下，突破此前规定的容积率上限2.5，并允许企业在补交相应的绿地配套费后，适当降低配套绿地比例；二是大幅减轻企业空间扩容的税费负担。对于拆除重建、加高厂房的企业，政府免收两层以上的厂房配套费，每平方米为60元~80元，并一次性免除气象费等其他收费；三是通过财政补贴鼓励企业更新高质量生产设备。企业购买国内指定的合格品牌设备的，按照总价款的6%予以补贴；购买外国先进设备的，按照总价款的8%予以补贴；四是提供审批和确权颁证服务，尽可能简化审批环节。只要用地来源合法，符合消防安全、建筑结构安全、环境安全，企业就可以获得土地和新增厂房的产权证；五是促进高污染但重要的生产环节向标准工业园区集聚，通过规模化来降低控污成本。

这些措施取得了多方面成效：首先，大幅增加了产业空间，为企业更换生产设备、提高生产效率创造了条件；大批企业不仅扩展了自己的生产部门、更换了先进的生产设备，也极大地改善了企业的办公硬件和形象，为企业整合上下游提供了有利的条件；其次，“零地技改”企业增加了固定资产，增强了抵押融资能力。再次，在维持耕地资源总量不减少的前提下，以更集约的方式促进了地方经济的发展。2008年-2012年，大溪镇的规模以上工业企业亩均产值和亩均税收分别增长了25.8%与51.5%。

（二）河南省辉县市“以毛地置换促旧城改造”

多年来，由于老城相对于郊区往往拿地慢、拿地成本高，地方政府不愿啃旧城改造这块“硬骨头”，而是不断扩大城市边界，通过低价征收、高价出让的方式大搞新城新区建设。这种做法不仅导致用地粗放，造成了大量“空城”“鬼城”，还抬高了农民的进城门槛。有鉴于此，中央城镇化工作会议提出，未来要控制城市发展边界，大幅提高城镇人口密度和土地利用效率。

辉县市位于河南省西北部，是新乡市下辖的县级市，2012年末户籍总人口84万人，常住人口74万人。2008年以来，辉县市为改善老城区面貌，探索毛地置换，采取由政府让利给原住民和企业的方式，引导社会资本参与旧城改造，极大地降低了老城区的土地开发成本，促进了土地的集约节约利用。

辉县市的基本做法，一是限定城市边界，优化空间结构。2008年该市重新修订了城市总体规划，明确市区城市建设用地总量由当年的19.6平方公里增长为2015年的25.5平方公里，7年时间内新增总量不得超过6平方公里。在25.5平方公里内，将工业用地比例由22%削减为8%，居住用地比例由46%调低至38%，而将城市公共设施用地比例由29%大幅增加至50%；二是允许毛地置换，降低旧城改造开发成本。辉县按照1亩地500元的标准将土地公开出让给开发商；然后由开发商支付拆迁补偿费用，并提供安置住房；开发商按市价出售多余的新增房产获取利润；三是创新拆迁补偿方案，有效遏制违建。辉县市提出“房地都补偿，房屋补偿价随楼层递减”的拆迁安置补偿方案。以城关镇为例，无上盖建筑物的宅基地按1∶0.5置换、一层建筑物按1∶1置换、二层建筑物按1∶0.5置换、三层及以上仅按成本价支付货币补偿；四是原地安置，保障原住民分享土地增值收益。允许调高整个项目片区的容积率，并将所有集体建设用地征转为国有建设用地。

辉县市的探索取得了以下成效：首先，守住了城市边界，提高了城镇人口密度。辉县市主城区人口密度由2008年的每平方公里8673人增加到2013年的1.17万人；其次，提高了城市土地利用效率。同样的土地面积可以容纳更多人，城市功能明显更加完善；再次，极大地促进了民间资本参与城市建设。2008年辉县市的城市建设投资14.8亿元，2009年为20亿元，2010年以来连续三年投资都在30亿元左右，绝大部分是来自郑州、江西、山西、河北等地的小地产商通过参与旧城改造完成的；第四，遏制了房价过快上涨，降低了农民进城门槛。2008年，辉县的商品房均价为每平方米1800元，2013年为每平方米2500元。2008年-2013年间，辉县市城区近13万新增人口中，有三分之二是来自下辖乡镇的农村居民。

（三）安徽天长市秦栏镇农民“退宅不退地”与政府“批地不卖地”

我国现行宅基地所实行的福利分配方式虽然有助于保障农民的居住权利，但也产生了很多问题。比如，由于宅基地属于福利分配，村民不占白不占，占了也不愿无偿退出，这导致农村耕地不断被占用。另外，因为政策上不允许宅基地流转，农民在农村的宅基地这项重要财产不能变现，农民无法利用宅基地获取进城的资本，这直接影响了农民进城落户的积极性。

秦栏镇位于安徽省天长市最东部，地处苏皖两省、三市（天长、仪征、高邮）交界处，西距天长市区20公里，东距扬州市区36公里。2013年常住人口5.4万人，其中外来人口1.2万人，工农业总产值135亿元，财政收入1.07亿元。2003年以来，秦栏镇探索宅基地分配方式改革，在镇区按成本价划拨宅基地，吸引了1.2万个农民跨村进入镇区，同时顺利地实现了4000亩宅基地复耕还田，探索出一条既降低农民进镇门槛，又实现了宅基地自愿、有偿退出的新路子。

秦栏镇的基本做法，一是允许农民跨村进入镇规划区建设住房，将宅基地分配与人口进镇需求结合起来。秦栏镇改革了以前只能按组零散批准宅基地的方式，不再把宅基地指标分配到各个村里，而是在镇区集中规划了近1500亩地专用于农民跨村进镇区建房，用于吸引农民进镇定居；二是按成本价划拨建房用地，吸引农民进镇定居。政府以征地成本价划拨宅基地，每户占地128平方米（8×16米），水、电、路、灯、电信、绿化一次配套到位；三是政府在农民自建住房的方式外提供统建住房服务。秦栏镇在镇区另划了600亩地试行政府统建的方式，在办理土地农转用审批后，由政府受农民委托统一建设农民住房，政府只服务不拿收益。与农民自建相比，这样的房屋档次和品位好很多，房产的升值空间更大，而且规划得到了很好的落实；四是利用市场化办法筹集小区基础设施配套资金。对小区周边的商住用地采取招、拍、挂方式公开出让，所得收益补贴农民居住小区的基础设施配套。秦栏镇规划在镇区的2100亩地中专门拿出300亩地用于修建商住两用房让富人购买或投资，镇政府累计获得1.8亿多元的收入，这些收入主要用于完善农民居住小区的公共配套和镇区整体环境和发展产业园区；五是农民进镇必须拆除旧宅并复耕，但退宅不退地。

秦栏镇的探索取得较好的效果：首先，降低了农民进镇居住的成本，促进了人口集聚。农民进镇的门槛始终控制在中等收入农民能承受的水平，自2003年以来，吸引了1.2万个本镇农民进入镇区。镇区常住人口也随着整体环境的改善不断上升，由2003年的1.5万人增加为2013年的3.5万人，目前镇区以占全镇5%的面积，集中了全镇64%的常住人口、80%的工业、90%的商业；其次，实现了宅基地的自愿有偿退出，破解了城乡两头占地难题。所有进镇定居的农民共复耕了4000多亩宅基地，扣除在镇区使用的2100亩，净增了近2000亩耕地，实现了农村宅基地的有偿退出，农民不再城乡两头占地了；再次，增加了农民的财产收益。以农户李池来为例，他家原来的宅基地近2亩，当年连房带地1万元也没人要，现在镇里的房子仅占地128平方米，但由于整体环境和配套好很多，现在连房带地至少能卖40万元。此外，李池来还将宅基地复垦后的2亩地，连同原有的10亩承包地流转给种田大户，按照年租金每亩550斤稻米的市价，加上“粮食直补”等国家补贴，每年可获得9000元土地相关收入。

大溪镇、辉县市、秦栏镇在提高工业用地使用效率、促进城镇低效用地再开发、集体建设用地盘活置换等方面的实践经验，对全国盘活存量建设用地提供了非常有益的启示，比如：土地增值收益要分成，而不是土地增值都归公。存量用地改造要和促进人的城镇化结合起来，和促进本地产业转型升级结合起来。

同时，也要看到，以上三地的探索还有很多有待进一步改进的地方：

1.现有探索缺乏对历史文化传承、完善交通等城市公共服务设施的考虑。从调查的几个地区看，不论是对存量工业用地，还是对城乡存量用地，它们更多偏向于局部的经济利益平衡，在再开发过程中，对历史文化因素的传承和保留不够重视，仍停留在一拆了之或纯投入式的保护的状态；缺乏对城市微观运行比如交通和服务业发展的重视，仍停留在宽广场、大马路的城市建设层次上。甚至有些地方完全以卖地为终极目标，不断压缩教育、治安消防、群众公共文化活动空间。

2.受城乡土地同地不同权限制，集体土地很难纳入合法改造。比如，目前浙江试行的“零地技改”政策，要求土地必须是国有且各类手续要齐全，但包括大溪镇在内的沿海大部分地区有相当部分集体建设用地，在事实上已经长期作为工业用地使用，也创造了产值、税收，带动了非农就业。这些厂房有不少存在安全隐患，亟须更新改造，但却无法进入合法的“零地技改”。

3.未建立起一套新的财税机制，替代城市发展过程中的资金筹集及债务偿还问题。过去几十年，中国的城市建设大量依靠政府的卖地收入，而在上述多地存量建设用地改造经验中，政府必须从土地增值收益中减少分享比例，压缩这方面的收入，城市公共服务设施的配套资金怎么来？比如，辉县市政府每年在保持基本的财政运转、公共服务支出、基础设施建设以及工业园区投入方面的开支不小，2012年约为35亿元，但因为没有搞土地财政，所以在旧城改造过程中的公共基础设施部分的投入只能依靠财税收入和债务融资，这对于经济基础较差的城市来说并不适用。天长市的秦栏镇在后面的改革中也面临着这样的难题，以至于给农民确权颁证的费用都拿不出来。

盘活存量建设用地的几点建议

传统的招拍挂卖地、征收土地出让金的城市发展模式，很容易抬高城市发展门槛、抬高城市房价、提高农民通过购房进入城镇的成本。投资门槛和房价过高，人口就聚不起来，服务业发展的消费基础就无法形成。高标准、高档次的城市建设，也使得中低端服务业发展成本过高，无法形成多层次的服务业体系吸纳就业。因此，存量用地的再开发利用，必须避免传统土地出让模式下的种种弊端，按照中央城镇化工作会议精神中关于大力提高城镇土地利用效率和城镇建成区人口密度的要求，进一步创新：

（一）存量建设用地再开发必须要有新思路，应坚持合作共赢的原则，以构建原住民、社会资本、集体组织、公共利益等多方利益分配机制为核心

存量与增量建设用地产权现状差异决定了，仍用强制低价征用那套办法，不仅行不通，反而会激发更大量的社会矛盾。辉县提出来的思路具有非常重要的价值，政府的利益是个变量、开发商的利益是个常量，在多拿甚至独占存量用地增值收益已明显不现实的情况下，政府必须主动让利才能推进相关工作。做到这一点，习惯了卖地财政的地方政府，必须形成新的角色定位和利益分享意识。

（二）存量建设用地再开发，需要政府提供相应的契约监管、纠纷协调、确权颁证、公共服务设施配套等服务

政府不能独自分享类似新增建设用地的利益，不代表政府可以完全退出，不管不顾甚至放任自流。事实上，政府在这方面还有大量不可替代的责任：一是对历史遗留问题复杂、资产权属关系界定不清的区域，首先由原住民自行划清不同产权主体间的债权债务关系，共同协商化解产权纠纷的解决方案；二是鼓励社会资本注入，自行与原住民协商拆迁事宜，达成双方认可的安置补偿方案；三是监督社会资本与原住民双方契约履行情况、协助处理拆迁补偿纠纷、提供确权颁证等服务；四是着力完善教育、医疗、商业配套、开放空间等公共服务设施，妥善解决因旧城改造而失业的人员的再就业问题。

（三）存量建设用地再开发，必须以改善原使用权人的生产生活质量为核心，绝不能演变成新一轮房地产开发运动

我们在调研过程中也了解到，一些地方仍按照征地拿地的强硬逻辑来推行包括棚户区、城中村之类的旧城改造，本质上是为了赶走原住居民、实现所谓的城市形象改善，然后将地卖给房地产开发商以获取高额土地收益，一些地方对原住民的就业、公共服务、住房过渡等方面考虑太少，甚至大面积压缩老城区学校、治安以及公共活动空间，为的是多腾出些可供政府卖的地，由此造成大量社会矛盾，必须引起足够重视。

（四）探索工业用地上的产业用房可分割转让

目前的工业用地出让、使用政策规定，工业用地上的产业用房只能按整栋的方式办理一个房产证，使用者不能进行产权分割，无法进行转让和再开发。建议允许工业用地厂房可分割转让：一是产权可分割有助于降低改造成本，促进合作开发，大多数工业用地占地较大，一家企业自行改造成本过高，若是能够寻找合作伙伴共同更新改造，利用效率会大大提高；二是产权可分割符合家族式企业升级转型的需要，有不少工业用地是一个家庭的几个兄弟合伙买下的，但经营多年之后，有分开经营的实际需求，不可分割的规定限制了他们各自的发展；三是产权可分割符合新兴业态的空间需求，土地再开发与产业转型升级存在紧密关联，而产业转型升级常常伴随着新业态的出现，这些业态有不少介于传统工业制造和商业之间，需要更加灵活的产业空间。

（五）赋予集体建设用地更多权能，允许使用权人自行参与改造，与国有建设用地享受同等政策

建议允许集体工业厂房也能实施“零地技改”。在符合规划的前提下，允许集体建设用地使用权人在补缴相应税费后自行改造旧村庄、旧厂矿用地。允许通过协议方式转让存量建设用地使用权。支持利用旧厂房、闲置仓库等用地兴办符合规划的服务业，工业用地按商业用地价格补缴土地出让价差后，可直接转变为商业用地。