我国农村土地违法现象的法律思考（共五则）

第一篇：我国农村土地违法现象的法律思考

我国农村土地违法现象的法律思考

摘 要：作为人类重要的生产资料，土地扮演着重要的角色。然而在实际的生活中，农村中存在的各种土地违法行为使得土地资源加速流失，如政府不按规定占用土地，农民私自搭建违章建筑等。这些土地违法行为严重影响了人类发展的可持续性。本文通过对农村土地违法现象的表现形式阐述，从中分析导致农村土地违法的原因，最后对农村土地违法现象的规制提出一些建议。

关键词：农村土地；违法；调控；建议

一、我国农村土地违法现象的主要表现形式

（一）违法占地、用地现象突出

由于一些地方政府沉迷于“形象工程”的建设，在土地的使用上，往往变得盲目，尤其是在建设项目上，很多时候都采取未批先占、少批多占或者先占后办手续等方式进行“圈地运动”，导致了大量的土地资源浪费[1]。如近年来发生的“湖北房县地方政府斥亿元巨资扩征土地兴建豪华办公楼”、“山西省万荣县7个项目未批先占1211亩耕地”、“河北张家口‘西豪丽景’住宅区未批先建”等事件，都是土地违法现象的典型代表。另外就是一些地方政府往往会利用土地谋私利，尤其是在审批上，有的政府机关超越自己的职责权限对土地进行审批，而那些没有法律规定的土地审批职权的部门则以“拆分土地”这种变相的形式对土地进行划分，使得农村的土地违法行为屡禁不止。与此同时，一些地方政府在土地利用上完全不按照原有规划进行，有的原来为农用地的被改为建设用地，有的是坡地、污染地的被改为“基本农田”等。这些违法现象带来的后果极其巨大，不仅违法了土地资源的配置规律，还对生态环境造成了严重破坏。

（二）非法出让土地使用权，“以租代征”现象普遍存在

地方政府作为地方事务的管理者，在土地管理上自然也享有相应的管理职能。而现实的管理中，一些地方政府为了谋取巨额利益，往往以非法出让用地使用权的方式获得土地使用出让金。不仅如此，地方政府为了避免征占农民土地而支付高额的费用，经常采取“租用”的方式给付少量租金以长期利用农民的土地。这种行为被称为“以租代征”。这是近年来一种土地违法的新形式，其最典型的特征就是“三个规避”，即“规避依法审批、规避依法缴纳新增建设用地有偿使用费、规避依法缴纳征地补偿费和安置补助费”[2]。

（三）私搭乱建、违章建房现象明显

我国的农村近年来的发展可谓突飞猛进，城市和农村的差距在慢慢缩小，与此同时，大量的工业园区、旅游区等纷纷建立起来，这种情况下，土地资源的占用自然不可少。在利益的驱使下，农村的居民在暗地里进行私搭乱建、违章建房的活动，甚至在几天时间内就可以建一栋简易的房屋，这样做的目的是为了获得土地征占或征用的补偿费用，而一些房屋被鉴定为违章建筑后，往往会被拆掉，导致大量的土地资源无法回归原来的用途。

二、我国农村土地违法现象的原因

（一）对于“公共利益”含义的规定不明确

《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该条款是对土地征收或征用的前提的设定，但是，对于“公共利益”的具体内容是什么，法律条文并没有细化说明，这导致了地方政府在土地征收或征用的过程中凭自己对“公共利益”的理解，肆意钻法律漏洞，导致大量的土地资源被闲置或浪费。

（二）土地执法不力，执法程序时间长

执法不力是导致土地违法现象屡禁不绝的主要原因。在土地执法中，大多数执法者在面对土地违法行为时，很多时候不及时处理，而是以罚款形式代替强制拆除，而对于土地违法者而言，他们也愿意选择罚款了结也不愿放过“以地生财”的机会[3]。由于土地主管部门没有强制执行权，不能实施强制执行，而法院虽有该权力，但是在审理土地违法案件时，从立案到最终执行要花费几个月甚至更长的时间，如此长时间的执法程序，直接的影响就是土地违法成本低，而执法成本高。

（三）公民土地守法意识不强

农村的土地违法现象高发的一个重要原因是公民的土地守法意识不强。许多的农村的居民认为土地被自己承包了以后就已经属于自己的财产了，因而可以自由处分，包括在土地上随意私搭乱建违章房屋，这也许是公民对相关的法律术语理解不清楚，如对土地承包经营权、土地所有权、土地使用权等概念不了解而导致土地违法。除了普通公民外，一些村干部的法律意识也不强，尤其是其中一些人认为土地集体所有意味着土地是村委会私有，便多次违法占用土地谋取利益。

三、对农村土地违法现象规制的法律对策

（一）明确界定“公共利益”，防止土地征收权滥用

由于法律上对“公共利益”界定不清，有必要通过法律的形式将“公共利益”的范围进行界定，以防止土地征收权的滥用。笔者认为，土地征收或征用中的“公共利益”，应当包括仅限于“公共目的”和“公共用途的使用”，在立法上可以采取列举的方式将“公共利益”的“公共目的”和“公共用途”进行限定，具体包括以下几个方面：

1、用于国家机关和军事目的的建设，如国家机关建筑，军事设施、基地以及兵工厂等等；

2、用于公共事业或城市基础设施的建设，如公共交通、能源、供电、供暖、供水、排水及污水处理等；

3、用于社会公共事业的建设，如教育、文化、卫生、气象、体育、环保、慈善机构等；

4、用于国家重大经济建设项目的建设，但是这种建设项目必须具有公益性，否则不能以“公共利益”为目的征收或征用土地；

5、其他由政府开展的具有公共利益性质和目的的事业。[4]除了用列举法之外，还应当用排除法将不属于公共利益的用地范围进行排除，这两种立法能将“公共利益”的内容进行细化规定，提高法律的可操作性。

（二）严格土地执法，加大土地违法打击力度

土地执法在规范农村土地秩序中发挥着重要的作用，只有按照法律的规定，严格执法，才能够将农村土地的违法现象全部扼杀在摇篮之中。对于土地执法人员来说，对土地违法行为要及时发现并且及时制止和查处，绝对不能手软。与此同时，在公安、司法、国土资源主管部门之间建立一种联合执法机制也非常有必要，各个部门之间要相互配合，综合运用罚款、没收甚至严厉的刑事处罚手段惩罚土地违法者，提高土地违法者的违法成本，更好地保障土地利用秩序。

（三）加强土地法律及政策的宣传，提高公民法治观念

要想从根本上杜绝土地违法现象的产生，对土地法律、法规以及政策的宣传必不可少。只有法律意识提高了，才能从思想上意识到土地违法行为带来的危害。由于是在农村，在知识的宣传上，可以运用一些便于老百姓理解的通俗语言进行讲解；在宣传的手段上，不应拘泥于一种方式，可综合采用漫画、书报、音（视）频、广播、电视、手机、面对面交流等多种方式；对于一些领导干部而言，可通过定期举办专题讲座、赠送书刊等形式提高他们的法治意识。这些方式的综合运用，能进一步提高公民在土地方面的法治意识和观念，对防止土地违法行为发生有着重要意义。（作者单位：贵州民族大学）

参考文献：

[1] 耿未名.遏制土地违法行为的机制建设问题研究[D].河北农业大学，2012.[2] 贾卓.农村土地违法表现形式及预防措施[J].国土资源，2010（11）：56.[3] 韩俊.中国农村土地问题调查[M].上海：上海远东出版社，2009.262-268.[4] 陈小君.农地法律制度研究―田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2004：273.

第二篇：农村土地流转问题的法律思考

农村土地流转问题的法律思考

[摘 要] 农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。本文从我国当前农村土地承包的现状和发展入手，从法律、法规的角度对其进行解析，并借鉴当前农村土地流转的经验，分析土地流转存

在的困难，并试图对土地流转制的建立和完善度提出一些初浅的建议。

[关键词] 农村 土地改革 土地流转

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，尽管我国土地的总量不算少，但由于人口数量庞大，人均土地占有量却很少，加之我国的人口在继续增长，土地承受的压力将越来越大。如何充分高效地利用有限的土地资源，缓和高度紧张的人地关系，成为保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在。

一、当前我国农村土地承包的现状和发展

十一届三中全会以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。土地联产承包责任制在其实行过程中，一些深层次的矛盾也日益暴露出来。一是，一家一户的小规模经营，不便耕作，农业科学技术推广受到限制，又不容易掌握市场信息和合理销售，农产品价格不高，农民卖粮难，均使得农民种粮的积极性有所下降。再就是，土地在农民家庭经营中的地位发生了变化，一些农村劳动力自愿摆脱土地的羁绊，或远离家乡外出打工，或到城镇经商置业，或就近服务于第二、三产业，再加上生老病死、升学、当兵、迁徙等因素，部分地方出现了农民少种或不种粮田的现象。土地的抛荒成为一种很无奈的现实，即便剩下艰难维持着农作物耕种的农民们也是苦不堪言。

一家一户的小规模经营，解决了中国农村人口的温饱问题，但在这一体制下，农村人民却很难富裕起来。这种情况下，家庭承包经营制度受到了挑战，农村土地经营方式面临改革，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。

二、农村土地流转的法律解析

土地流转指的是土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从面实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在事先约定。2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第十六条第一款规定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。”第二十六条第二款规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”该法第五节则专门对土地承包经营权的流转做了详细规定：第三十二条规定了通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。第三十三条规定了土地承包经营权流转应当遵循的五个原则：“

（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；

（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；

（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；

（四）受让方须有农业经营能力；

（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方。第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务。第三十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有。第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳。第三十八条流转的登记制度。第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。尤其值得注意的是第四十二条“承包方之间为

发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”这一条明确表明，农业生产方式的变化，规模化生产将走上一条合法的途径。第四十三条“承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。”则旨在鼓励农民能够放心对土地加以投入，从而即便在转让时也能得到相应的回报。

2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营权流转管理办法》以《农村土地承包法》为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进行规范。

2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期，这也被许多人誉为中国掀起了第三次土地制度大变革。

三、农村土地流转的分析

在实行农村土地改革的进程中，我国有条件的地方已大胆的实行了许多实践，取得了很好的成绩，掌握了许多先进了经验。下面我们来看几个例子：

北京市通州区截至2009年6月底，通州区农村集体土地承包经营权流转面积累计24万亩，其中规模化流转土地为四万余亩，为该区农业产业结构的调整发挥了重要作用，先后吸引近300家农业产业或种田能手到该区投资兴业，累计吸引社会投资10余亿元。近几年来，通州区通过持续创新的服务手段极大促进了农村土地流转工作，取得了显著的经济效益和社会效益。该区土地亩流转收益明显增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每亩年收益达到了2500元以上。2008年底全区土地流转总金额为2.2亿元，土地流转户每年增收2400元。同时，规模化土地流转引入农业产业化经营解决了广大农民的就业问题，截止到2009年，通州区通过土地流转解放农村劳动力10000余人，其中就地安置劳动力6000余人，从事二三产业就业的有4000余人。

我省贺州市八步区总人口63万人（其中农业人口52.7万人），行政村186个，农户11.46万户，耕地39.02万亩。目前共流转土地83.05万亩，促进了土地资源配置优化，加快了农村土地规模化、集约化进程；促进了农村劳动力转移，增加了农民收入；促进了农业结构的调整，加快了农业产业化进程；促进了社会资本投入多元化，加快了农村经济的发展。

钦州市钦南区推行农村土地合法流转，按照“明确所有权，放开使用权，搞活经营权”的原则，在不改变土地使用性质和尊重农民意愿的前提下，鼓励农民有偿流转土地，使土地向大户、基地、企业流转，实行集约化经营，促进了农业产业向特色化、规模化、专业化方向发展。有效流转土地3.73万亩，成功打造了辣椒、黄瓜、火龙果、莲雾、百香果、无核荔枝等20多个特色品牌农作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、鸡骨草等为主导的专业示范村。

取以往之经验，流转的主要形式包括：土地置换、承包户自主有偿或无偿转包、租赁、股份合作等。

1、土地置换

村集体与农户之间、农户与农户之间的承包土地相互交换，对于土地级差，通过协商以货币或其他形式支付土地力培育补偿费。

2、承包户自主有偿或无偿转包

承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的条件和手续发包给第三方，由第三方向原承包户履行合同的行为。许多农户之间私自转包土地都采用这种方式，这是农村土地流转的最初形式，也曾经一度是最主要的流转方式，但近年来，这一形式的流转趋于减少。

3、租赁

租赁双方签订合同，规定租赁土地的面积、级别、使用保护、租金及双方的权利义务等。在经济较发达地区出现了一批果蔬菜或名、优、特农产品的繁育专业户，他们租用其他农户土地进行果蔬菜或名、优、特农产品生产。也有一些企事业单位向农户或集体交纳租赁费，租借农地进行高新农业生产或发展休闲农业。

4、股份合作

集体、农户、企业之间，通过土地、资金、劳动力、技术等生产要互的组合，实行股份制经营。在有关各方签订的协议，通过的章程中，把投资形式、投资份额、收益分配等依法做出明确规定。既延续了国家的家庭联产承包责任制，又充分调动了农民的积极性，使国家、集体、个人三方面的利益都得到了充分的保障。

通过流转，把农民手中零星分散的土地使用权集中到专业合作社、种田能手或农业企业手中，实现了适度规模经营，有效克服了农户分散生产的局限性，有利于统一良种、统一栽种、统一生产管理，为实现农业标准化生产，提高农产品质量创造了条件。土地的大量流转，也使一大批农村富余劳动力从土地解放出来发展城镇二三产业，投资创办加工、商业、运输等方面的各类经济实体近千家，增加了他们的非农收入。

四、农村土地流转的困难

结合我区实际情况，地域广范，地形复杂，风俗各异，土地流转仍存在许多困难之处：

1、承包土地零散难流转。实行家庭联产承包责任制以来，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，加之家庭继承，现如今农民个人承包的这些土地分布散，面积小，实行归堆集中的难度较大，难以实现有效的土地流转，从而土地的资源优势得不到充分发挥。

2、由于缺乏市场监督机制，一部分土地被反复流转，农民的权益无法得到保障。因流转程序不规范，手续不完备，土地流转合同权利义务不明确，土地纠纷时常发生，有的地方土地纠纷案件已经上升为当地主要的民事刑事事件，影响了社会稳定。

3、流转程序、手续不规范。主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。这些问题和情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进行。

4、流转后的农田改变用途。有些通过流转得到土地的农户，为达到短期内实现最大效益的目的，往往改变土地原来的用途，用于办厂、烧砖、烧瓦等，对土地进行掠夺式经营，土地用途改变后很难恢复原貌。

另外，笔者在司法实践中，也常随到一些农民土地纠纷的问题，比如：一些乡村推行地土地流转，存在着不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，如随意改变土地承包关系，侵犯农民土地承包经营权或者借土地流转之名，随意改变土地农业用途，流转后收益分配不均等。这些问题引发了很多矛盾，也给农村腐败之风创造了客观条件。

五、土地流转制度的建立和完善

从农村经济发展的现状和前景看，实现土地流转，让农民把土地承包经营权这一主要资本变为更大财富，发挥土地的最佳效益，确是势在必行。但要解决土地流转中存在的问题的关键是完善土地承包经营制度，加强农村土地流转法制建设，使土地流转规范化、制度化。笔者认为，目前应该从以下几方面着手：

（一）规范土地登记制度，明确土地产权，落实对农村现有土地、农民承包土地产权证书颁发。

在坚持现有农村土地产权制度的条件下，首先对农村集体土地发放农村集体土地所有权证书。《土地管理法》第十一条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”所以根据这一规定，对于农民集体所有的土地，如果农村集体（包括屯集体、村集体或乡集体）向县级人民政府提出领取集体土地所有权证的申请，则土地所有权证书就应发放给农民集体所有者。颁发农村集体土地所有者权证，才能从根本上体现农村土地所有权主体法律地位，也为农村土地出让、出租、入股等经济行为提供了法律依据，更为相关利益分割提供了合法产权依据。其

次，对农民承包地发放农户承包权证书。颁发农户对农村集体土地承包权证书，才能真正保护农户对集体土地长久不变的承包权，也为农民在土地流转中确保转出经营权而又保留承包权提供产权依据。对农村现有土地、农民承包土地产权证书的颁发，明确土地产权，减少产权纠纷，可以部分地变农村土地资源为土地资本，大力度地促进农村经济繁荣。

（二）科学进行土地规划。土地是生存与发展的基础，十分珍惜土地、合理利用土地和切实保护耕地，是我国的基本国策。农村土地流转，应建立在土地总体规划的基础上，以保护耕地和控制非农业建设用地为重点，加强土地利用宏观调控，合理调整土地利用结构和布局，确定土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾。首先，科学规划农用地。要加强农用地保护、整治和开发，保证农用地面积有较大幅度加，合理调整农用地结构和布局，因地制宜发展农林牧副渔各业。其次、合理安排建设用地。确保重点建设项目的用地需求，其他种类建设用地应当以内涵挖潜为主，尽可能利用非耕地，严格控制非农业建设用地规模。根据占补平衡原则，切实落实建设占用耕地与开发、复垦相挂钩的政策。控制城乡居民点用地，建立合理的城乡居民点体系。

（三）加快土地整理、复垦和开发。

1、土地整理。土地整理的重点应是村庄和农田整理。笔者认为可通过村庄缩并、搬迁和调整改造，增加耕地面积，通过平整土地、归并地块及综合建设农田道路、沟渠等，增加耕地。采取积极措施开展田、水、路、林、村综合整治及不同形式、不同规模的土地整理。同时，土地整理要与村庄改造、乡（镇）村企业建设、小城镇建设、农田水利基本建设待村结合。注重提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

2、土地复垦。按照“谁破坏、谁复垦”的原则，驾驶各类工矿废充地的复垦管理。土地复垦与生产建设必须统一规划、同步进行。要及时复垦工矿建设新增的废弃地，努力做到新增废弃地全部得到复垦。复垦土地优先作为耕地，同时遵循适宜性和经济合理性原则，宜林则林、宜渔则渔、宜牧则牧。

3、土地开发。土地开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提，因地制宜，适度开发。宜耕地的开发要把重点放在条件较好、投资效益较高的地区，与农田基本建设和水利建设同步进行。大面积开发荒地和围垦滩涂必须进行可行性论证，搞好规划设计。鼓励宜农土地后备资源不足的地区与宜农土地后备资源丰富的地区合作开发荒地和其他农用地，但异地开发必须纳入资源所在地的土地开发规划。

（四）加强村庄和集镇规划建设管理，集约用地，保护耕地。各地应抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村村民点的数量、布局、范围和用地规模，从严控制村镇建设用地，加强农村宅基地用地计划管理。同时积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用。

（五）准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。乡村组织是农村土地的管理者,它监督土地资源的合理运用,监督农户土地使用权的流动,监控土地供需总量的动态平衡,而不应用行政手段去调整土地资源, 去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此,乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作；要为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作；要制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为农地流转创造良好的环境。另外，农村土地流转改革的同时，要深化农村社会管理体制的配套改革，大力培养农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。要改革农村户籍制度，打破身份的限制，改变农民的“恋土”观念，减少农民对土地的直接依赖，同时要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，清除农民离土后的后顾之忧。

第三篇：我国农村土地产权制度改革的几点思考

我国农村土地产权制度改革的几点思考

牛凤瑞

一、我国正处于土地利用结构大变动时期

城市化是我国低成本实现现代化的必由之路。城市化提高社会要素整体配置效率，没有城市化依托的工业化将支付极高的分散化成本；一个社会从事农业的劳动力越多，物质财富的代际积累能力越弱，一个大多数人生活在农村的大国要实现现代化是不可想象的，解决“三农”问题的主导权在城市而不是在农村；城市是节能减排、发展循环经济的依托，也是优化经济结构的主体和第三产业发展的依托，享受同等生活水平在城市消费比在农村更节约。在完成工业化和实现城市化过程中，城市建设用地大规模扩张，农村建设用地大幅度减少是历史的阶段性必然。

合理的城市化用地是更集约的用地。满足合理的城市化用地需求不会对我国粮食安全形成威胁，而是践行保护耕地基本国策的重要前提，也是实现城市化必须支付的成本。因为在城市化用地增量和农村建设用地减量之间存在着后者大于前者的置换关系。我国城市建设人均用地与农村居民点人均用地之比在1:2以上。以80%以上的人口居住在城市计算，我国为实现城市化需要增加耕地占用面积的上限为6000万亩（约4万平方米公里），而理认上农村居民点占地可以置换为耕地的面积在1亿亩（6.67万平方公里）以上。近十年来，在我国减少的1.2亿亩（约8万平方公里）耕地中，近80%为退耕还林，城市化用地仅占不足10%。我国没有实现耕地减量与增量的置换，是城市化相关政策滞后的结果。

二、我国农村土地制度私有化现阶段不具可行性

我认同以下观点：明晰产权是完善社会主义市场经济体制的重要前提；社会主义目标的实现不一定以公有制为主体，而主要取决于社会剩余价值公平合理的分配制度。但我国农村土地由集体所有制改变为家庭所有制，在现阶段不具可行性。其一，完成工业化、实现城市化是社会结构和利益剧烈分化、重组的阶段，也是广大农村居民割断与土地联系、向城市迁移的过程。在此阶段根本改变农村土地所有制关系，将加剧社会矛盾，增加社会振荡，提高城市化、工业化社会成本。其二，农村居民的大量减少和居民家庭人口结构的变动，大大增加了农村居民身份认定以及建立土地家庭所有制的难度，有时甚至成为不可能。其三，维系目前的农村土地集体所有制，构建土地所有权与使用权分离制度，同时在破除城乡二元体制、城乡居民平等分享城市化成果上寻求出路，要比全盘否定农村社会主义改造（现实是前进的起点，接受现实不等于肯定形成现实的历史原因）更为稳妥，更易协调各方面利益关系，减少社会风险。

三、坚持耕地家庭承包制长期稳定

我国改革开放是由农村起步的，农村改革的核心是耕地的家庭经营。家庭经营冲破了集体经营对农业生产力的束缚，从根本上改变了我国农产品供求关系，为快速推进工业化和城市化提供了必备的物质基础。耕地家庭承包经营必须长期稳定的理论依据是其适应了农业生产的特点。第一，农业是大田生产，具有高度的分散性，自然风险和市场风险并存，是自然再生产和经济再生产的统一，要求经营者的自主决策和执行的高度统一。家庭作为社会的细胞，正是实现这种经营决策与执行高度统一的最适合的单元。第二，农业的生产时间和劳动时间相分离，要求责权利的高度统一，对劳动的最终成果负责，只有在家庭经营层次上才能适应这种分离。第三，农业生产较少对大规模劳动协作的依赖，农作物从播种到收获的整个过程，一个家庭成员大多可以胜任，大大减少了农业经营的管理成本。第四，规模化经营是农业现代化的标志，也是农业劳动生产率提高的前提，而家庭经营与规模化经营并非非此即彼。随着农业现代装备的广泛使用，家庭经营也完全可以实现规模化。美国的家庭农场已经证明了这一点。所以，只要农业生产的特点不变，农业的家庭经营就具有合理性，就应该坚持长期稳定。而“耕地家庭经营是适应目前农业生产力水平的”传统提法，则是为取消和改变农业家庭经营埋下的理论伏笔。

四、农村建设用地流转的中心环节是城乡建设用地的置换

城市的本质是人口和非农业的大规模高度聚集。从人多地少的基本国情出发，我国必须走集中型的城市化道路。所谓集中型城市化的基本内涵，一是要有一个较高的城市化率，60%不行，70%也不行，至少应达到80%以上；二是大城市、特大城市的率先发展，大城市人口点城市人口较高比率；三是若干个不同等级、不同辐射范围的都市密集区的形成与发展；四是城市的紧凑型空间布局，即在一定地域内布置较多企业，容纳较多的人口，实现土地的节约、集约利用。在城市建设用地面临巨大增量需求与国家实行城市建设用地严格计划控制政策存在尖锐矛盾的背景下，实现城乡建设用地数量和空间的转换，既是满足城市建设用地增量需求，突破国家用地政策约束、减少地方违规风险的有效途径，又是在更大范围内优化土地资源配置，推动城市化和农村现代化建设的战略举措。而农村建设用地仅仅在农村区域范围内的流转，虽然也是一种土地资源配置的优化，但仍然是在城市二元体制下的一种延伸，对城城乡整体的协调可持续发展较少全面的长远的谋略。

五、农村建设用地向城市流转的核心问题是城市土地级差地租的合理分配

农村建设用地向城市流转有两种情况，一是城中村（准城中村改造是城中村改造的提前）改造。随着城市规划建设范围的扩张，城市近郊农用土地被大规模占用，出现了一批城中村（准城中村）。城中村（准城中村）的存在与发展客观上为进城的农民工提供了租金低廉的住房，增加了村籍居民的收入，降低了城市化的初期成本。但随着城市现代化水平的提高，又成为城市脏乱差、黄赌毒的滋生地，社会安全风险日益增加，因此，其更新改造被提上日程。二是远离城市的农村地区随着人口的大量减少和乡镇企业向园区的集中，建设用地向城市城市转。两种农村建设用地向城市的流转都已成为社会冲突的高发区。前者直接表现为城中村（准城中村）改造后的土地升值收益分配问题，后者间接表现为相关农村居民如何平等分享城市化成果问题，也与土地的级差收益密切相关。

事实上，城中村（准城中村）改造土地的升值，乃至城市土地的升值（级差地租）是社会投资集中的结果，而与土地的使用者个人投资和努力没有关系。理论上城市土地级差地租收益应归社会所有。城市政府代表社会掌控这笔土地收益用于公共基础设施建设和其他社会公共服务品的供给，从而惠及全体市民，推动城市和谐、可持续发展。这一过程虽被诟病为“土地财政”，但其实质是城市土地发挥社会再分配中介作用的表现。城中村（准城中村）改造对原住居民而言，既是其占用土地级差地租的变现，也是迅速改变其自身居住条件和经济地位的契机。对城中村（准城中村）居民因改造受损的合法权益进行合理补偿，包括某种社会、精神层面的补偿，是必要的和理所当然的，但也要防止因为高补偿而大幅度增加城市现代化建设成本，防止因拆迁暴富形成新“房主”和食利阶层以及由此引发的一系列社会问题。这里存在着政府、拆迁户、开发商和未来商品房购买者四个方面的利益主体，这四个方面的利益主体形成了相互依存、一损俱损、一荣俱荣、没有起点、也没有终点的利益循环链。政府土地财政收入过多、拆迁户补偿标准过高、开发商利润过大，最终都将转嫁到房价上去；而房价过高又会造成生活成本上升、工资增加、企业竞争力和城市活力下降。城中村（准城中村）拆迁不成，各方都是输家，而没有赢家；改造成功才能共赢。政府作为利益攸关一方，又是各方交易规则的制定者、各方利益博弈的协调者和仲裁者，在城中村（准城中村）改造中居关键地位。变现城中村（准城中村）占地级差地租及其对各利益相关方的合理分配，是对城市政府执政能力和智慧的考验。至于远离城市的农村土地向城市的流转则要在统筹城乡发展层次上深化改革，构建新的机制。

六、在统筹城乡发展的框架内构建农村土地使用权流转机制

统筹城乡发展是缩小城乡地区差距的根本性政策，而城市化则是破解“三农”症结的总钥匙。统筹城乡发展不是城市向农村看齐，而是农村向城市看齐；也不是简单的城市支援农村，而是破除城乡二元体制壁垒，实现城乡一体化发展。一是农村居民拥有进城的自主决策权和选择权，二是已经进城且有相对稳定工作岗位的进城农村人口平待享有市民权益，三是逐步实现城乡公共服务的均等化。以城带乡的前提是城市带动农村发展能力的强大。我国农村相对不发达的深层根源还在于城市的相对不发达，在于城市带动农村发展的能力还不够强大。在当代，农村在实现自我循环、独立发展是不可能的，必须与城市的发展融为一体。以往备受推崇的“农村城市化”仍然囿于城乡分割的发展思路之中，逻辑上不通，实践也不可行。因为农村既然已经城市化，就不再是农村，而是城市。“农村城市化”的正确表述应是农村现代化。

土地是农业生产的基本要素，同时担负着重要的农村社会保障功能。要定富裕农民必须减少农民，而减少农民的根本途径是让农民进城，是实现城市化。只是减少农民，留下来的农民才能增加农业资源的人均占有量，实现规模经营和农业劳动生产率的提高。同样，一个庞大的长期被排斥在城市体制之外的农民工群体意味着新的城市内部的二元社会结构的存在，形成新的城市内部的二元体制这将成为城市和谐发展、可持续发展的障碍。农村土地集体所有、城市土地国有是我国基本的土地制度。农村土地转变为城市土地必须经过国家征用程序。统筹城乡发展的重要任务之一是改革农村土地使用权流转机制，实现两种土地制度的低成本对接和整合。农村土地使用权向城市流转的改革方向是把进城农民的土地权益与进城后平等享有市民权益挂钩，以土地权益换取城市的社会保障、住房、就业培训、子女教育等权益方面的优惠。由于我国大规模的异地城市化，这种改革的最大难处在于迁入地与迁出地利益关系的平衡问题。农村建设用地向城市流转体制改革的方向是构建城市建设用地增量与农村建设用地减量的数量抵消机制和空间置换机制。可以考虑建立国家和城市两级土地银行，运作进城农民的土地使用权收购、储备、投资、开发、农民权益置换以及城乡之间和区域之间的利益平衡关系。但在具体操作上则应鼓励地方因地制宜地加以实践与创新。

第四篇：“民工讨薪”现象的法律思考

现行所称的“民工”，通常指那些离开农村所承包土地而进城从事其他工作的劳动者。建筑业的从业人员，基本上都是由这些劳动者组成的。建筑业的特点决定了这些就业人员处于弱势地位，加之诉讼成本大、时间长等因素，当出现不能按期取得报酬时，民工通常选择忍受，一旦忍受超过限度，往往会走向聚众索要，甚至出现极端行为，导致不良后果。笔者试从法律角度对这一现象进行分析与思考。１、关于“民工讨薪”与《劳动法》实施的有关问题（１）关于劳动争议的界定。《企业劳动争议处理条例》、《关于贯彻执行＜中华人民共和国劳动法＞若干问题的意见》，均对劳动争议作出界定，其中《意见》的界定范围显然宽于《条例》，其第２条规定，用人单位与劳动者发生劳动争议，不论是否订立劳动合同，只要存在事实劳动关系，并符合劳动法的适用范围和《条例》规定的受案范围，劳动争议仲裁委员会均应受理。最高人民法院法释２００１１４号《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一条也作了相应规定。从《意见》、《条例》和《解释》来看，劳动者与建筑企业的讨薪应属劳动争议。（２）关于救济措施的成本问题。我国现行法律规定劳动争议必须先经仲裁，对裁决不服的方可起诉，这里体现了竞合禁止的立法思想。即劳动仲裁是法定的必须程序，不允许当事人选择直接起诉。但必须看到整体拖欠民工工资既是一个社会问题，也是一个法律问题。笔者认为应将其纳入到民事审判工作中去。劳动争议和一般民事案件相比，具有及时处理的特点，《劳动法》规定仲裁申请期限为自劳动争议发生之日起６０日内，《解释》仍然规定为６０日，否则将失去实体上的胜诉权。很显然，这样不利于保护那些整体拖欠工资职工的利益。具有一级资质的建筑企业可跨省、自治区承建建筑工程，一旦发生纠纷，如采用仲裁，仲裁管辖权目前也不十分明确具体，实行提供劳动地点和用人单位注册也不一致，以劳动者工资所在地仲裁机构管辖制度，而按照这一规定，势必会加大劳动者申请仲裁的支出成本，不利于快速、高效地处理此类争议。２、关于“民工讨薪”采取不当方式的相关问题目前常出现“民工讨薪”采用拉横幅打标语、爬塔吊、楼顶、甚至冲砸用人单位或发包单位设施等现象，给这些单位造成了负面影响，包括名誉权的侵害，一些过激行为也妨碍了治安管理。而上述单位的合法权益同样也应受到保护，但通常都难以通过法律途径得到支持。３、关于当前建筑行政管理部门成立清欠小组的法律定性问题２００３年底，各地政府建筑行政管理部门为有效杜绝减少整体欠薪，成立了清欠小组。小组在法律地位上仍是政府部门，具有调解性质，没有强制性，往往效果不佳。只要争议双方涉及其他争议，清欠小组就难以处理。而用人单位欠薪直接的原因通常是发包方或承包方不能按期付款。尽管有关建筑法规规定建筑工程的施工单位即建筑企业不准垫资承建工程，但事实上几乎所有工程均存在垫资承建问题。《招标法》规定，对国有经济性质建筑工程必须采取招标，民营经济却不在规定范围内，但施工单位为了承揽到业务，常常和建设单位确定最低工作量。中途变更原协议，增加工作量现象常常发生。一旦发生争议，工程款只要没有最后结算，发包方均可以双方认定工程款数额不一致以及质量、工期等借口拒付尚欠工程款，导致施工单位资金周转发生困难。最高人民法院法释２００２１６号《关于建筑工程价款优先受偿权问题的批复》第一条认定，建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。行使优先权的期限为六个月，自建设工程竣工之日或者建设工程合同约定的竣工之日起计算。看似保护承包人即施工单位权益，但实质上效果不明显。因为该批复第二条规定，优先权并不得对抗买受人，即善意取得人。所以在纠纷处理中，该批复几乎没有什么意义。针对“民工讨薪”所引发的法律思考，应修订完善现行的法律规定，切实有效保护劳动者合法权益。

第五篇：关于当前农村土地流转问题的法律思考

关于当前农村土地流转问题的法律思考

定远 12春法本 1234001214815 韩 毅

内 容 提 要

农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展和农村稳定农民增收,国家长治久安的基石，探索农村土地流转新机制，加快发展新型农业经营主体，针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制，本文从当前农村土地承包和土地流转处于的现状与特点着眼，从我国法律和法规的角度对其进行解析和思考，并借鉴农村土地流转的经验和方法，分析土地流转目前存在的问题，并对当前农村土地流转问题提出一些浅显的建议。

关键词：土地承包 土地改革 土地流转

目 录

一、现阶段农村土地流转的现状与特点„„„„„„„„„„„„„„„„„3(一)龙头企业带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3(二)主导产业带动型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4(三）合作组织带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4(四)专业大户带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

二、农村土地流转的法律思考„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（一）土地流转的法律意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（二）土地流转的法律依据 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（三）土地流转的法律原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（四）土地流转的权利及义务„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

三、现阶段土地流转的发展趋势„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(一)流转进程趋向提速„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(二)流转形式趋向以转包和租赁为主 „„„„„„„„„„„„„„„„„5(三）流转规模趋向做大 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(四)流转主体日趋多元化 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(五)流转期限趋于延长 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6(六)流转效益趋于增长 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

四、存在以下问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6(一)集中连片难度大，部分土地流转困难 „„„„„„„„„„„„„„„6(二)流转形式不规范，缺少稳定性 „„„„„„„„„„„„„„„„„„6(三）农村社会保障机制缺失，农民对土地流转尚存担忧 „„„„„„„„„6(四)金融、财税等涉农政策扶持力度不到位，制约了农村土地流转 „„„„6

五、农村土地流转的对策与建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7(一)进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作 „„„„„„„„„7(二)进一步规范流转行为，适度控制单一主体的流转规模 „„„„„„„„7(三）进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展 „„„„„„„7(四)准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色 „„„„„„„„„„„„7(五)进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制 „„„„„„„„„„7 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8

关于当前农村土地流转问题的法律思考

中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。

2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出：稳定农户承包权，放活土地经营权，鼓励通过土地流转，发展多种形式规模经营，扶持发展新型农业经营主体。安徽省根据党的十八大精神，结合我省实际，适时出台了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，进一步明确了探索农村土地流转新机制，加快发展新型农业经营主体的任务和措施。针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制。

因此，对当前农村土地流转问题的法律思考，成为广大农村工作者的重要课题，现以定远县张桥镇为例，对上述课题作一初析。

一、现阶段农村土地流转的现状与特点

家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。定远县张桥镇是一个传统农业大镇，辖16个行政村一个居委会，现有耕地面积109481.67亩，人口5.8万人，目前全镇土地流转面积达19842.87亩，占耕地总面积18.2%。其中：租赁9450亩，占47%，转让5330亩，占27%；转让455亩，占3%，代耕等其他形式4607亩，占23%。经调查发现，早在家庭承包责任制初期，就出现了零星农户①之间为便于耕作而进行的小面积的互换、转包。随着农业和农村经济的不断发展，特别是上世纪九十年代以来，由于张桥镇农民负担相对过重，粮食价值低，农村劳动力大量向二、三产业转移，导致大面积农田抛荒，为改变这种状况，镇村在土地流转方面做了大胆尝试，将抛荒田转包给种田能手②，特别是近期，农村经济结构和社会结构发生了很大变化，农业生产的经营模式也发生了变化，农村土地流转逐渐呈现出面积大、规模化的趋势。土地流转呈现如下特点：

（一）龙头企业带动型

龙头企业带动型即以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为主导，实行“公司+基地+农户”的模式进行规模经营，如张桥镇管李村的佩璋葡萄有限公司、禾田蓝莓③有限公司、马湖农场等企业的流转面积达到3790亩以上。

①②零星农户：就是极少数农户的意思。

种田能手及为有农业专业特长或技术人员。

③佩璋葡萄、禾田蓝莓均为姓名加上产品命名方式。

（二）主导产业带动型

主导产业带动型即以主导产业为龙头，结合区域优势，建设标准化、规模化农产品基地，带动和辐射周边，形成规模效益。全镇稻、麦等优质产业流转面积达1万多亩，占耕地流转面积的49%。高塘村的花卉苗木，南杨村的茭白④和多彩马铃薯、街南村的小龙虾等土地流转面积达1000亩以上。

（三）合作组织带动型

合作组织带动型即通过建立农民专业合作社，家庭农场，采取统一产供销等方式，变分散经营为组织化、集约化经营，如张桥为民苗木植保专业合作社、徐江食用菌农民专业合作社等土地流转均在200亩以上。

（四）专业大户带动型

专业大户带动型即种养大户利用自身专业优势流转周边农户土地进行适度规模经营，提高土地产出效益。据统计张桥镇50亩以上种养殖大户约194户，共流转土地15077亩。

二、农村土地流转的法律思考

（一）、土地流转的法律意义。农村土地流转指的是农村土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从而实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在转让时流转双方协商处理。2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指明，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。

（二）、土地流转的法律依据。我国早在2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条:国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转;第十六条第一款:（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品;第二十六条第二款：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户⑤的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转;该法第五节专门对土地承包经营权的流转作了明确规定;该法第三十二条则指出通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。

（三）、土地流转的法律原则。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条确定了土地承包经营权流转应当遵循的五个原则有：第一是平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；第二是不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；第三是流转的期限不得超过承包期的剩余期限；第四是受让方须有农业经营能力；第五是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

（四）、土地流转的权利及义务。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方，第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务，第三 ④⑤茭白俗称茭瓜草，是一种水生植物。落户及为长期居住于某一个地方。

十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有，第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳，第三十八条流转的登记制度，第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。值得注意的是第四十二条：承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。这则表明农业生产方式的变化，农业规模化生产将走上一条合法的途径。第四十三条这样说：承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。这就鼓励农民放心对土地加以投入，即使以后转让也能得到相应的报报酬。

我国在2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营权流转管理办法》以《中华人民共和国农村土地承包法》为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进行规范。国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期。

三、现阶段土地流转的发展趋势

（一）流转进程趋向提速

近几年来，一方面随着我国城镇化和工业化的快速发展，农村绝大多数的青壮年劳动力走出家门，外出打工挣钱，农村直接从事农业生产的劳动力锐减，不少村庄只剩下老人和留守儿童，成为名符其实的“空心村⑥”；另一方面随着农业产业结构调整和国家各项惠农政策的纷纷出台，使部分企业或大户到农村创办专业合作社、农业示范园、家庭农场，发展规模经营，这在一定程度上助推了土地经营权的加速流动。以张桥镇为例，截至2013年底，全镇土地流转总面积超过19842.87亩，占全镇耕地面积的18.2%，自2010年以来张桥镇土地流转明显加快，仅2012年就新增流转面积5100亩。

（二）流转形式趋向以转包和租赁为主

由于转让涉及土地权属变更，入股又涉及到股权收益不确定情况和风险性，大多数农户在流转中采用转包和出租方式，张桥镇这两种方式流转面积达14780亩，占总流转面积74%，其中转让5330亩，租赁9450亩。

（三）流转规模趋向做大

近年来，土地流转呈现面积大、流入主体数量多、经营规模越来越大的趋势，截止2013年底，张桥镇土地流转规模在百亩以上的达7833亩，其中规模在1000亩以上的面积达4379亩，最大流入主体是安徽省马湖农场，流转土地达3279亩；100亩至1000亩流转面积达4554亩；50亩至100亩流转面积达7240亩。随着“美好乡村”和农村土地整治的不断推进，以村民组、行政村整体流转成为新趋势。

（四）流转主体日趋多元化

随着土地流转进程的加快，原先的农户之间小规模代耕代种现象逐渐被改变，一些农业产业化龙头企业、农民专业合作社、返乡农民、种粮大户参与土地流转，进行规模化经营，农业 ⑥空心村意同空城，在此指没有青壮主要劳动力。

产业化、生产订单化、经营组织化水平不断提高。到2013年底，张桥镇流转的土地：流入企业3789亩；流入家庭农场2357亩；流入专业合作社3996亩；流入专业大户8450亩。土地经营权逐步向家庭农场等新型农业经营主体流动成为必然趋势。

（五）流转期限趋于延长

仍以张桥镇为例，土地流转期限在10年以上的7260亩，占总流转面积的37%；土地流转期限在10年以下5年以上的5430亩，占流转总面积的28%；流转期限5年以下的约7150亩，占流转总面积的35%。随着新型农业经营主体和专业大户成为土地流转主体的中坚力量⑦，今后，延长土地流转期限是农民与流入主体的共同意愿和主要趋向。

（六）流转效益趋于增长

据定远县张桥镇农经站统计分析，土地在实行流转前，农户经营一亩田地的净收入最多也就五六百元，再加上劳动力成本后基本上就所剩无几了，据调查统计，土地在流转后，农民不但从土地流转中得到直接流转租金，而且在租赁土地的企业务工还可赚到劳务费，比过去自己经营土地经济效益增加3-5倍，经济效益得到大大改善。

四、存在以下问题

（一）集中连片难度大，部分土地流转困难

1995年二轮地改时由于土地的好坏差异较大，各村组为了减少纠纷，将好田和差田按统一比例搭配调整，绝大多数农民的耕地被分散于不同地段，难以集约化经营，在客观上加大了土地流转的难度和成本，同时也导致部分零散土地流转困难。

（二）流转形式不规范，缺少稳定性

按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，土地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际操作中，多数是以村社或者流转合作社为单位造具花名册，农户在花名册上签字表示自己的意愿，以签字代委托，这种情况容易造成农户反悔，部分农户私下流转，代耕代种，只有简单口头协议，随意性较大特别是在当前农产品价格不断上涨的情况下极易发生流转纠纷，也使土地流入户顾虑重重，缺乏长期发展规划，只能经营一年算一年。流转程序、手续不规范，主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。这些问题和情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进行。

（三）农村社会保障机制缺失，农民对土地流转尚存担忧

长期以来，土地一直是中国农民最基本的生活保障，由于农村养老、医疗等社会保障机制不健全，农户普遍存在惜租心理。另一方面由于土地征收补偿制度不完善，让土地受让人对保障缺乏积极的心理预期，不敢加大投入，影响农业生产效益。

（四）金融、财税等涉农政策扶持力度不到位，制约了农村土地流转

一是家庭农场、专业大户等在扩大生产经营规模的过程中，由于金融、财税等涉农政策扶 ⑦中坚力量即为主要力量。

持力度不够，造成土地流入主体发展后劲不足；二是粮补等国家惠农政策仍由原流出地农户享受，农业保险理赔比例较低，在一定程度上影响了土地流入主体的生产积极性；三是由于农村土地承包经营权暂不能抵押，融资困难也制约了土地流转规模。

五、农村土地流转的对策与建议

（一）进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作

要遵循“依法、自愿、有偿”原则，在大方向上鼓励推进，在具体实施中力求稳妥，避免因盲目追求土地流转主体规模上的“大”和土地流转数量上的“多”，从而导致生产要素和管理水平跟不上而失败，影响农村稳定，真正做到群众自愿、政府引导、操作规范。

（二）进一步规范流转行为，适度控制单一主体的流转规模

对现有的流转主体进行全面调查摸排，对流转面积过大、资金相对不足、管理难到位的大户进行“瘦身”处理，控制流转面积，适度规模经营，以规避流转大户生产经营风险，确保农户利益不受损失。

（三）进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展

专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体是今后土地流转的主力军，他们的健康发展关系到农户的切身利益，必须大力扶持和培育。一是加大科技培训力度，提升经营主体整体水平，农技、畜牧、农机等部门要积极对接，为新型农业经营主体提供科技支撑。二是加大政策、资金扶持力度。对效益好、示范带动作用明显的家庭农场予以奖补；新增农业补贴优先向新型经营主体倾斜，实行谁种粮，补贴谁；三是建立农村土地流转经营权抵押融资机制，破解流入主体融资难瓶颈；四是提高政策性农业保险的赔付比例，增强农业生产风险防范能力，为新型农业经营主体健康成长保驾护航。

（四）准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色

乡村组织是农村土地的管理者,它监督土地资源的合理运用,监督农户土地使用权的流动,监控土地供需总量的动态平衡,而不应用行政手段去调整土地资源, 去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此,乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作。要深化农村社会管理体制的配套改革，大力培养农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。要改革农村户籍制度，打破身份的限制，改变农民的“恋土⑧”观念，减少农民对土地的直接依赖。

（五）进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制

一是在规范现有流转方式的基础上积极探索将土地承包经营权作价入股，使得农户和流入主体成为利益共同体，提高农民在土地收益中的分配比例。二是建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转。三是充分发挥县、乡、村三级土地流转平台的中介作用，规范流转程序，健全服务功能，提高土地流转的成功率。四是健全农村社会保障机制，逐步弱化土地的保障功能，不断增加农民财产性收入，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。五是建立土地流转风险防范机制，租金价格市场化，地方财政要建立农村土地流转风险基金，及时预防和化解社会风险。

⑧恋土及为依赖土地。

参考文献：

1、安海岗著《关于我国农村土地流转问题的思考》，载自《资源与产业》第9卷第1期，2007年2月。

2、何晓丽著《我国农村土地承包经营权流转制度探析》，载自中国论文下载中心。

3、王玮、梁云龙著《钦南区农村土地流转“转”出一片新天地》，转自《广西日报》2009年7月2日。

4、刘国学著《贺州市八步区农村土地流转的探索与实践》，广西农业信息网，2009-01-24

5、林浩滨、何亦名著《农村土地流转问题初探》，载自《农村展望》，2003年9期，P15-16。

6、班婵著《浅谈当前农村土地流转问题》，载自《农村经营管理》2004年12期，P42-43。

7、甘敏、张敏敏著《农村城镇化建设中的土地流转问题与对策研究》，载自《廊坊师范学院学报(社会科学版)》2014年01期。