土地征收存在的问题及对策

第一篇：土地征收存在的问题及对策

土地征收中存在的问题及对策

摘 要 我国在土地征收中存在的主要问题：有滥用征地权力，征收范围过宽，缺乏透明度，对非法占地行为的处罚过轻、监管不力，补偿费用不合理、不到位，司法保护薄弱。针对这些问题，必须完善土地征收立法，科学界定“公共利益”，规范政府的征地行为，确定合理的征地补偿原则，建立畅通的农民利益表达机制，健全土地征收的司法程序。

关 键 词 土地征收 问题 立法 执法 司法

土地征收是指国家或政府为了公共利益的需要，依照法律规定强制取得私人土地所有权，并给予适当补偿的一项法律制度。在我国，由于实行土地公有制，土地所有权只有国家土地所有权和集体土地所有权两种类型，因而土地征收是发生在国家与农民集体之间的土地所有权转移，是指国家为了公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和批准程序，并给予征地补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。

通过本学期学习《建设用地管理》这门课程和对一些资料的查阅，我就如何规范对集体土地征收，保护农民权益等问题提出一些个人的意见。

一、我国土地征收中存在的问题(一)滥用征收权力，征用范围过宽

我国现行法律、法规对“公共利益”缺乏明确界定。《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律对“公共利益”的规定都是不清晰的，仅出现了诸如“依照法律规定”等一些原则性的提法，对什么是“公共利益”没有明确界定。因此，在土地征收的过程中，“公共利益”这一本来旨在维护大多数人利益的立法规定，由于立法本身的漏洞和监督机制不完善，导致在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为，成为了少数人牟利的工具。

1、伪造、虚报征地申报材料，骗取审批

在即使扩大解释“公共利益”也不可能获得审批的情况下，一些地方政府往往伙同开发商、集体组织、村委会篡改、伪造材料骗取审批。比如，把基本农田区域改成荒地、山地，把工厂用地写成大学用地，将无后备土地的开发写成有后备土地的开发等等。

2、违法越权审批、变相越权审批

有些地方政府无视法律、法规，明目张胆地超越权限，批准自己在法律上无权审批的用地申请。更多的做法是规避法律规定，变相越权审批。土地管理法是按批地数量来划分中央和地方土地审批权限的，因此在实践中，地方政府往往采取“化整为零”的方法将超出自己审批权限的同一项目用地划分很多小块，分开审批，越权批地。全国上下的兴建开发区热潮中，有相当一部分土地是地方政府违法越权审批的。

3、以租代征，变相进行土地流转

以租代征是近几年新兴起的违法用地方式。所谓的“以租代征”，指的是一些地方政府和企事业单位绕过法定的农用地转用的土地征收和审批手续，通过租用农民集体土地，而直接进行非农业建设。在很难获得土地征收审批的情况下，基层政府便与企业签订出租协议，将土地批租给企业。这样既达到了土地流转的目的又绕过了征收。以租代征的现象在发达地区十分普遍。

(二)征收缺乏透明度，对非法占地行为的处罚过轻、监管不力

从一些征地纠纷案件中，存在一个非常普遍的问题，那就是农民土地被征收后，从来没有看到过任何征地批文和安置实施方案。由于“两公告一登记”（征地方案公告、征地补偿安置方案公告、补偿登记）、公众参与土地决策等程序不完善，征地过程中缺乏民主性。对于用地单位的土地使用情况缺乏有效监管，土地征而不用、多征少用的现象，在一些地方比较明显，这也是引起农民对征地行为不满的原因之一。已查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征、未批先用。即使被举报查处，也常以“生米煮成熟饭”为由争取事后补办手续，最终实现征地占地的“合法化”。据调查，全国每年发现违法占用土地案件数万件，但最后被追究法律责任的仅为千分之几。加之对征地纠纷的处理、征地执行等，法律规定远不完善，土地权利主体特别是农民的利益受到损害时，缺乏及时有效的法律救济，难免产生愤懑怨恨对立情绪。

(三)补偿费用不合理、不到位、1、征收补偿范围小

按照土地管理法第47条的规定，耕地的补偿费用仅包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗费。土地管理法实施细则第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补助费归地上附着物及青苗的所有者所有；安置补助费归安置单位所有，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。征收补偿费仅考虑被征土地的原用途和原产值，不考虑土地本身的价值和土地的预期收益，没有将土地作为资产处置。

2、补偿标准过低

《土地管理法》第47条规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍，最高不得超过15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市制定，实践中一般为耕地标准的半数。土地是稀缺资源，在我国人多地少矛盾日益突出的今天，土地更是价比黄金，土地补偿费以农业收益计算，根本不能反映土地真实价值。正是由于巨大利益级差的诱惑，各地征地泛滥，圈地之风屡禁不止。

（四）司法保护薄弱

当前土地征收中产生的大量纠纷，都是通过上访、围攻政府等方式寻求解决，给社会造成了不安定的因素，其原因就是缺乏相应的司法救济程序。农民若提起民事诉讼，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理；若提起行政诉讼，则以各种方式阻止农民的起诉。

二、完善土地征收立法，严格执行法律规定

我国现行土地征收中存在的问题有其经济、政治、社会的根源，但法治观念的淡漠和法制的不完善无疑是造成这些问题的深层原因。修改相关法律法规，完善制度措施，增强依法征收的观念，限制征收权的滥用无疑是解决问题的治本之策。

（一）科学界定“公共利益”

因为土地是稀缺资源、不再生资源，是一切社会经济活动的载体，有鉴于此，作为稀缺经济资源的农民集体土地在以“公共利益”需要为理由被征收、征用时，其目的也即所谓的“公共利益”，必须满足以下三个条件：

1、土地使用方向具有鲜明的社会性特点，不以赢利为目的，一般以社会公共产品为最终表现形式；

2、项目受益人是社会绝大多数人，具有均占福利的、而非特定公众受益性的特点；

3、土地征收后较征收前更具社会效益。

（二）规范政府的征地行为

在对农民集体土地的征收过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收的主体，又是补偿的主体。因此，如何规范政府、尤其是地方政府的行为，构成了规范征地制度、保障农民权益的关键。解决问题的办法在于采取措施严格限制政府的权力，以规范其征地行为。主要措施如下：

1、严格控制政府的征地权力

征收集体土地，必须符合法定的“公共利益”的涵义及其适用范围、城市建设总体规划、基本农田保护法规、建设用地报批制度，缺一不可。任何党政领导人都不得以“首长工程”名义“钦点征地”，否则农民有权拒征。

2、健全土地征收程序规范，建立有效约束机制

健全而正当的法律程序和有效的约束机制是防止国家土地征收权力滥用的根本保障。主要应从以下几方面着手：第一，坚决落实《土地管理法》中的有关土地征收程序的规定，如“两公告一登记”的规定，不能流于形式。同时启动土地征收的合法性调查、审批和监督程序；第二，建立并完善土地征收听证制度，以增强土地征收的公开性。

3、改革政府官员政绩考核制度

政府官员政绩考核制度是行政绩效评估制度的重要组成部分，它对政府官员的职务行为具有导向性作用。受片面GDP观念的影响，现行的政府官员政绩考核制度过分偏重经济发展指标，对经济发展的贡献成为公务员考核的最重要、甚至是唯一的指标。经济发展不了，政府官员的仕途便会受到很大的影响。实践中，很多政府官员为了升迁，便不择手段，甚至不惜以身试法。在批地、卖地可以在短时间内促进经济飞速发展的情况下，违法征地用地便成了常态。我们应改变以往片面地政绩观，对以经济发展指标为核心的政府官员政绩考核制度进行改革，将社会和谐、权利保障、法律实施效果等纳入官员考核指标体系，并作为核批农地非农化申请的主要依据。不再把经济发展作为衡量官员政绩的唯一指标，促使政府从“计划型政府”向“服务型政府”转变。其中，土地保护应当成为政绩考核的一个重要指标。

（三）确定合理的征地补偿原则 长期以来流行一种观点：“建设基础设施，改善投资环境，为的是经济发展，农民作点贡献是应当的。”不少地方就是以此为由强行以低价以至无偿取得农村集体土地，然后大兴土木，筑路造桥，发展基础设施和工业开发区。即使一些国家重点项目，如公路、铁路这类项目，其投资总概算中用于征地补偿的比例也很低。这类说法和做法是极不妥当的。毋庸置疑，建设基础设施，改善投资环境，确实有利于经济发展，但是，建设基础设施也好，改善投资环境也罢，均属于社会公共品，而提供社会公共品是政府的基本职能，由此所发生的费用属于政府管理成本，应由政府财政开支，把它转嫁到农民头上是毫无道理、绝难立足的。

（四）建立畅通的农民利益表达机制，健全土地征收的司法救济程序

在对土地征收进行立法时应借鉴国外经验并结合我国国情，明确规定对因土地征收引起的纠纷，除可以采取申诉、行政复议等措施外，还可以依据我国行政法、行政诉讼法的规定，对政府的土地征收这一具体行政行为，向法院提起行政诉讼。

第二篇：房屋征收存在的问题及对策

房屋征收存在的问题及对策

近几年，随着温州生态园市政基础建设及三垟湿地保护工程的启动，需要大范围的房屋征收，牵涉到被征收房屋农民的利益是多方面的，牵涉的人数往往是数十人甚至上百人，影响大，涉及面广，容易成为社会关注的热点，稍有疏忽，就易引起上访案件，影响社会稳定，现就办理房屋征收与补偿中存在的问题作以下几方面的阐述。

当前房屋征收与补偿案件按照土地性质不同，主要有两种类型，一种是城市国有土地上的城市房屋征收与补偿，一种是集体土地的征地与补偿。二者的征收性质不同、适用的法律不同、补偿安置的标准也不一样。

一、集体土地上房屋征收与补偿中存在的主要问题

1、适用依据不完善、不健全、不确定，形成集体土地上房屋征收与补偿行为不规范。现实中的集体土地上房屋征收与补偿适用法律依据不一，大致上有两种情况，一是依据《土地管理法》进行，将房屋视为征用集体土地上的附着物对待，按照征地程序进行，但土地法对土地上的附着物征收程序和补偿标准均无具体规定，可操作性不强。二是参照原《城市房屋拆迁管理条例》进行，理由是集体土地已经被征用，土地性质已改变为国有土地。这样出现的问题就多种多样，比如：被征用农村集体土地尚未转用，土地上的附着物和青苗未补偿，用地单位却已经取得《国有土地使用权证》，经过申请就可以取得《房屋拆迁许可证》；被征用农村集体土地上的房屋征收因达不成补偿安置协议，用《城市房屋拆迁管理条例》实施房屋征收，房屋所有者却以农村集体土地征用中的房屋征收不是城市国有土地上房屋征收，不适用《城市房屋拆迁管理条例》为由抵制拆迁。以上问题突出反映了被征用农村集体土地交付和房屋拆迁适用法律问题。

2、法定补偿标准的缺失造成集体土地上房屋征收补偿随意性极大。我国《土地管理法》第四十七条第二、第三款对耕地征用的补偿费、安置补助费进行了规定并有具体的计算标准，但对因土地征用而引起的农民在宅基地上自建房屋的征收却没有补偿标准。现实中，一般是由政府参照原《城市房屋拆迁管理条例》及《细则》进行补偿，由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及安置对象等方面均有差异，所以，《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性，导致在执行过程中的补偿标准随意性很大。

3、集体土地房屋征收主体不规范，征收中农民的陈述权、申辩权、知情权受到影响。房屋征收与补偿协议作为一种民事法律关系，应当由征收人和被征收人协商达成一致。但是由于我国《土地管理法》将集体土地上的房屋纳入到了土地征用补偿之中，房屋所有权主体作为被征用人不直接参与协商，对被征用人的房屋进行价格评估亦不通知被征用人到场，而是由征收人单方指定的评估机构进行评估，有关征收补偿和安置通常是由用地单位一方说了算，被征收人无论是否同意都得拆，剥夺了农民作为被征收人在整个征收过程中表达自己意愿、维护自

己权益的机会，严重侵害了被征收人的权益，更不能体现征收人与被征收人作为法律意义上的平等主体关系。

4、对征收工作中农民的私有财产权保护不够。农民通过宅基地依法取得集体土地的使用权，农民在宅基地上所建的房屋属农民私有财产是无可非议的。但在征用农村集体土地的现实中，由于缺乏相应的法律规范对农村集体土地征用补偿法律关系进行明确的界定，地方政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中却将属于农民私有财产的房屋一同处分，这种协议将私产与公产混为一谈，其违法性显而易见。从法理而论，房屋作为农民的私有财产，农民是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处分，所以关于集体土地上房屋征收的补偿应从土地征用补偿中分离出来。

5、房屋所有权人和第三人合法权益得不到保障。集体土地上的房屋征收和城市房屋征收一样，涉及很多法律关系。如征收居住房屋涉及的搬迁补助费、过渡期内的临时安置费；征收农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式，与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋，涉及的补偿费问题及因征收造成的停产、停业损失及预期收益的补偿问题；对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的征收安置问题；征收正在租赁的农房时涉及的租赁法律关系等等。其中既涉及房屋所有权人的权益，同时又涉及房屋所有人以外第三人的权益。由于我国目前尚无明确的法律、法规对上述问题进行规范。在实际征收时，只将房屋作为集体土地上的附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，严重损害了房屋所有人和第三人的合法权益。

二、城市房屋征收与补偿中存在的主要问题

1、征收补偿方式存在问题。按照新颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。《条例》第十九条规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”这样的制度设计是符合市场经济原则的，但在实践中往往有不少因“低估”而产生的矛盾。有时在征收与补偿过程中政府的安置政策做得不够到位, 征收与补偿不合理，这些都会引起征收人和被征收人之间有关房屋征收与补偿的矛盾。关于安置和补偿等问题，被征收人的某些行为也会产生矛盾，例如：有的人将房屋征收与补偿当作是难得的发财机会，于是狮子大开口，漫天要价，不达到目的誓不罢休。

2、评估机制不健全。由于征收与补偿矛盾的核心问题是补偿金额的多少，而评估是确定补偿金额的重要依据，补偿金额与评估直接相关。因此，城市房屋价值评估已经成为当前征收与补偿矛盾的焦点。目前在实践中，还存在一些不规范的非市场化的评估行为，主要表现在以下几个方面:1)政府制定补偿标准，干预评估过程；2)未根据城市房价变化及时调整基准价格，造成评估价格与市场价格相差较大；3)评估混乱无序，被征收人对评估结果有异议时，缺乏有效的调查处理机制。

3、旧村改造异地安置难。对于旧村的被征收人而言，被征收房屋不仅是遮风避雨的场所，更是人情交往、便利生活甚至就业生存的依托，征收、安置即意味着生活环境的变化，会给被征收人造成不利影响，理应得到补偿，但目前没有一项条款涉及此问题。从实际情况来看,被征收户得到的补偿金很难买到适当价位的住房，更不敢奢求购买到同样区位、用途和建筑面积的房屋。群众对补偿标准的认同率低，被征收人之间产生心理上的比较和不平衡感,将容易导致矛盾的产生和激化。

4、征收与补偿工作需要进一步严格依法按程序操作。在征收与补偿工作中，需要始终坚持“二公告、三征求意见、四公布”的“阳光拆迁”理念：即公告房屋征收决定、公告争议房屋补偿决定；制定征收规划、征收补偿方案、房屋征收评估办法要征求公众意见；征收补偿方案、房屋产权登记确认情况、分户补偿情况、征收补偿费用审计情况要全面公布结果。防止个别被征收户为获得更多的补偿费，通过多种渠道得到特殊待遇。要牢牢把握“依法按程序运作”工作基调，严格统一标准，禁止暗箱操作。在整个征收与补偿过程中，要进一步严格执行各项程序规范，充分尊重民意，实施阳光操作，让广大群众全过程参与其中，争取被征收群众的拥护和支持，减少对抗与抵制。

三、法院办理房屋征收与补偿案件的难点

1、关于城市房屋征收与补偿的法律制度仍需进一步完善。2011年1月21日公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，强化了规范公权和保障私权的法治理念，更注重工业化、城镇化建设与保护被征收人合法权益之间的统筹兼顾，使公共利益和私人利益得到更好的协调与平衡。但是《条例》中第八条第六款“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”和第十七条第二款、第十八条、第二十条、第二十三条还有三项具体办法需要由“省、自治区、直辖市制定”。目前这些具体办法亟需制定、完善、规范，以利于进一步推进国有土地上房屋征收与补偿工作顺利进行。

2、法院独立审判难于真正实现。首先从程序上看有瑕疵。一个极为尴尬的事实是，本应独立办案秉公而断的法院时常成为城市房屋征收主管部门的“执行机构”。地方党委、政府把法院作为一个职能部门看待，许多房屋征收与补偿案件在诉讼之前就让法院参与工作，法院领导甚至成了征收与补偿工作领导小组的成员，在受到被征收户抵制时，政府的主管部门干脆把这个烫手的“山芋”交给法院，借助司法强制力实施拆迁。在这种情况下，若当事人事后起诉，起码在程序上给人一种不公正之感。其次行政审判难以解决实质问题。我国《行政诉讼法》第五十二条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”。人民法院审理行政案件，应该是针对具体行政行为的合法性进行审查，而判断具体行政行为合法性的依据是法律和行政法规、地方性法规、规章。政府及其职能部门制定的规范性文件，不能作为依据和参照。法院审理行政案件，只对具体行政行为是否合法进行审查，而对具体行政行为是否适当基本不予审查。实际上，行政诉讼解决

房屋征收与补偿裁决纠纷具有局限性和不彻底性，即使法院认定房屋征收与补偿裁决不合法，也只能判决撤销并判定重作，由作出裁决的原行政机关处理，征收与补偿双方的权益纠纷并不能在法院得到最终处理。征收与补偿工作的过程需要多方参与，法院虽然在征收与补偿过程中处于主导地位，但由于参与征收与补偿的都是兄弟单位，甚至是领导部门，法院在协调各方力量时往往会力不从心。尤其是征收补偿安置方案都是由政府或征收人制定的，法院自主权很小，协调案件时难度很大。

四、解决房屋征收与补偿案件问题的相关对策和建议

对于上述在房屋征收纠纷中存在的问题，结合房屋征收执行实践中遇到的障碍和困难提出以下几点建议：

1、现行的房屋征收补偿标准尽管较前几年有了提高，但仍与飞涨的房价颇有差距，甚至严重偏离了市场价格，被征收人的期望和安置补偿标准相差甚远已成为征收纠纷中双方的根本性矛盾。要解决征收纠纷中的诸多问题，当务之急就是提高现在明显偏低的安置补偿标准。建议政府应当以市场手段来解决安置补偿问题，而不是代之以行政手段，安置补偿要体现市场价格。

2、城市房屋征收的政策和程序应当更加公开透明，全面体现征收人和被征收人的合法权益。在征收的决策过程中应有被征收人参与的机会，在征收过程中被征收人应有监督权，以维护其合法权益。特别在被征收房屋的评估方面，应当适当给被征收人讲话的机会，不能一味强调硬性的补偿标准，房屋征收的评估安置应更多地体现合理化和人性化。

3、法院的职能是公正审判、公正执行，不宜事先介入政府的征收事务中，不能以服务为名，将法院临时借调抽调处理征收事宜。尤其是相关部门为了时间、进度而作出的先于征收决定，法院的执行机构决不能参与执行。

第三篇：土地使用税征收管理存在的问题及对策

土地使用税征收管理存在的问题及对策

即墨市地方税务局

自推行土地使用税覆盖式管理以来，我市的土地使用税征收管理水平得到极大提高，但随着土地管理法律、法规的完善、土地二级市场的发展、个体私营经济的发展，土地使用税的征收管理也出现不少问题，按照科学化、精细化、规范化管理的要求，进一步加强和规范土地使用税管理势在必行。

一、土地使用税征收管理存在的问题

１、土地使用税税收政策的不完善、国有土地管理部门土地管理的缺位、对土地使用税的粗放执法，导致土地使用税征收管理工作中，存在大量的、错误地认定土地使用税法定纳税人的违法问题。

1988年9月27日，国务院发布[1988]17号国务院令，颁布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，于1988年11月1日起实施。条例第二条规定，“在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税的纳税义务人，应当依照本条例的规定缴纳土地使用税。”，随后，国家税务总局于1988年10月24日下发《国家税务局关于检发〈关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定〉的通知》（以下简称《通知》），第四条规定：“土地使用税由拥有土地使用权的单位或个人缴纳。拥有土地使用权的纳税人不在土地所在地的，由代管人或实际使用人纳税；土地使用权未确定或权属纠纷未解决的，由实际使用人纳税；土地使用权共有的，由共有各方分别纳税。”在当时，我国土地二级市场尚未建立，国有土地使用权的所有权不准转让、出租、抵押，条例中的“ 使用土地的单位和个人”就是持有《国有土地使用证》或无证实际使用土地的单位和个人、《通知》第四条规定的“拥有土地使用权的单位或个人”，也就是持有《国有土地使用证》或无证实际使用土地的单位或个人，《通知》对纳税人的解释清楚、明确；1990年5月19日，中华人民共和国第55号国务院令颁布实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，自此开始，我国国有土地使用权的所有权才可以依法转让、出租、抵押，土地二级市场逐步建立和完善，单位和个人取得土地使用权的渠道和形式多样化，财政部、国家税务总局并没有因此对条例

第二条的规定进一步明确和解释，在土地二级市场承租的国有土地使用权谁是法定纳税人？目前尚无明确的解释和规定；国家税务总局在回复各地的“明确土地使用税法定纳税人的函”中多次引用条例第二条的规定，但国家税务总局对土地使用税暂行条例没有法定解释权，不能成为执法的依据；条例授权财政部解释的《通知》中“拥有土地使用权的单位或个人”，是在土地一、二级市场取得国有土地使用权的所有权、持有《国有土地使用证》的单位或个人？还是最终使用土地的单位或个人？有出租权的土地使用者依法出租土地使用权，土地管理部门根据《土地登记规则》给承租人核发《租赁国有土地使用证》，持有《租赁国有土地使用证》的单位或个人在合同租赁期内拥有法定土地使用权，这种情况谁是法定纳税义务人？ 分析我国现行土地法律法规有关规定：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条规定：“依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护”，第三十一条规定，“土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租，出租人应当依照规定办理登记”；1995年12月28日，原国家土地管理局国土［法］字第184号发布《土地登记规则》，规则第三十条规定，“有出租权的土地使用者依法出租土地使用权的，出租人与承租人应当在租赁合同签订后十五日内，持租赁合同及有关文件申请土地使用权出租登记。土地管理部门应当在出租土地的土地登记卡上进行登记，并向承租人颁发土地他项权利证明书”；通过以上条款的分析我们可以确定，我们平常所说的土地使用权包含土地使用权的所有权和实际使用权两重含义，在执行土地使用税政策时，我们要分清楚并加以区别。

时至今日，单位和个人依法取得土地使用权的渠道大致可分为三类：一是国家对国有土地使用权出让、出租、划拨，单位或个人缴纳出让金、租赁费等，直接从政府手中取得国有土地使用权的若干年的所有权，通过“物权”拥有使用权；二是在土地二级市场购买国有土地使用权的所有权人转让的国有土地使用权，通过“物权”拥有若干年的使用权；三是在土地二级市场租赁拥有国有土地使用权的所有权的单位或个人让渡的土地使用权，在承租期内拥有土地使用权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十九条规定“土地使用者应当依照国家税收法规的规定纳税。”，在目前的土地市场现状下，按照现行的土地管理法律法规的规定，《通知》中“拥有土地使用权的单位和个人”与条例第二条中“使用土地的单位和个人”在概念上已有很大差异，《通知》将条例第二条中“使用土地的单位和个人”解释为“拥有土地使用权的单位和个人”，在现行土地政策下违背土地使用税条例第二条的规定，违背《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，根据立法法的规定，《通知》中的解释无效，根据土地使用税条例和我国土地管理法律法规的规定，使用土地的单位和个人就是土地使用税的法定纳税人。从土地使用税暂行条例实施至今已有18年之久，截止今日，财政部、国家税务总局下发有关土地使用税的文件不足50个，期间国家四次修订土地法，出台大量的土地法规政策，我们的土地使用税征收管理一直沿用《通知》第四条的解释，依据《国有土地使用证》确定纳税人，土地使用税政策与国家土地政策、法律法规脱节，在对租赁土地征收土地使用税工作中，我们存在大量的认定纳税人错误，按照精确、细致、深入的税收精细化管理原则，我们必须尽快纠正。同时，由于外资企业不缴纳土地使用税，所以假外资、假合资现象严重，外资企业圈占土地现象大量存在，开征土地使用税的“促进合理利用城镇土地、调节土地级差收入、提高土地使用效益、加强土地管理”的作用难以发挥，因此有必要加快城镇土地使用税立法，对土地使用税的有关规定进行修改。

2、我们目前的土地使用税覆盖式管理是通过纳税人覆盖土地模式，覆盖面窄，征收管理存在很多漏洞。土地使用税税种简单、计算简单，土地使用税覆盖式管理也已推行多年，但我们每年稽查入库土地使用税额都超过查补入库税款的10%以上，分析主要原因是我们的土地税源库资料不全、不实，一是我们的“覆盖式管理”是通过纳税人覆盖土地模式，有部分土地没有覆盖，我们要求税源库与税收入库额比对，部分管理员利用纳税人申报资料倒推税源库资料，缺少实地勘察资料，缺少土地使用证件资料，缺少土地实际占用的情状资料，造成税源库资料虚假；二是部分没有办理税务登记的纳税人没有纳入覆盖管理范围，造成管理漏洞；在个体私营经济比较发达的县市，每年新办理的土地使用手续很多是个人用地，虽然他们在办理用地手续时申请的是生产经营项目，也办理工商登记，但他们一般是当月办理工商登记当月注销，仅留下工商登记证件复印件使用，不办理税务登记，形成我们覆盖式管理的盲区；三是部分已注销税务登记的纳税人占用的土地没有纳入覆盖管理范围，当前，我们办理注销税务登记还存在很多不规范的行为，对注销企业的资产处置没有全部纳入税收监控范围，很多企业注销税务登记后仍然使用原企业代码和名称，有的企业甚至只注销税务登记而保留工商登记，土地使用权的所有权依然在原纳税人名下，纳税人实际上只是停止经营，而没有注销，这部分企业占用的土地没有纳入覆盖范围，税收管理失控。

3、土地使用税有关行政审批项目取消后的后续管理工作没有开展，土地使用税政策宣传不到位，纳税人该享受的税收政策没有落实。

《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》(国发〔2004〕16号)下发后，纳税人直接用于农、林、牧、渔业的生产用地、对企业范围内的荒山、林地、湖泊等占地尚未利用的、企业厂区外对外开放的公共绿化用地可暂免征收土地使用税，免征税额由纳税人在申报缴纳城镇土地使用税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。为保证税收收入，各地税务机关对此项土地使用税政策的规定，不宣传、不解释，工作缺位，绝大部分企业按照土地使用证或政府批文记载的面积申报纳税，税源资料不实，纳税人的合法权益没有充分享受。

自2002年起，我市根据经济发展实际，两次调高土地使用税单位税额，部分2002以前签订的土地租赁合同的租金甚至少于土地使用税税额，我们在执法过程中，在没有深入研究土地使用税政策和土地政策的情况下，粗放的向土地使用权的所有者征税，导致部分纳税人有意见，甚至抵触新的土地使用税单位税额规定，土地使用税政策宣传内容需进一步完善。

二、进一步加强和规范土地使用税征收管理的对策

今年是省局确定的“管理年”，我们应当按照精细化管理的要求进一步做好土地使用税的征收管理工作，做到税收执法精确、税源管理细致、税收管理深入。

1、精确执法，完善土地使用税政策，使土地使用税政策与相关法律法规衔接。土地使用税政策与国家的土地法律法规有着密切的联系，根据立法法的规定和法的时效原则，新出台的土地法律法规会对颁布较早、位阶较低的土地使用税政策产生重大影响或变化，我们应不断关注国家的土地政策变化和土地法律法规的变化，适时完善土地使用税政策，对容易引起歧义的条文及时做出明确的解释，对违反新法的规定及时调

整，对不适应新经济形势、影响经济发展的内容及时修订补充，做到执法精确。

2、尽快统一内外资企业土地使用税政策，促进土地合理利用。外资企业经过多年的发展，经济实力不断壮大，不少地方的个别涉外企业，由于经济实力大，已对当地政府的决策和管理产生影响，由于涉外企业不缴纳土地使用税，对土地使用费又可以要求政府予以免除，因此个别涉外企业有圈占土地倾向，为促进土地合理利用，加强土地管理，公平税收负担，我们应尽快统一内外资企业土地使用税政策。

3、充分利用综合治税信息网络和现代信息技术，进一步深化土地使用税覆盖式管理，以地管税。从2002年到2005年，国家组织两次全国性的土地普查，各地土地管理部门的地籍资料完整、准确、详细，从2003年开始，各地城建规划部门开始使用坐标系电子地图系统，从这两个部门我们可以得到每一宗土地的精确坐标位置、土地使用详细资料，我们应当以地籍资料为基础，以地管税，使土地使用税管理更加细致。首先使用坐标系电子地图系统的数据库资料对全部土地进行覆盖，确定每一宗土地的土地使用证编号、面积、厂区内使用面积（注：土地使用证面积一般包含厂区外公共绿地面积、半边道路面积）、土地使用权所有人详细资料（包括名称、身份证件号、税务登记号等与税收管理有关资料）、土地等级、应纳税额等，出租土地应有承租土地使用人详细资料（包括名称、身份证件号、税务登记号等与税收管理有关资料），其次要将坐标系电子地图系统的数据库资料定期与纳税申报资料进行比对，及时发现征管漏洞，第三要及时将土地管理部门和城建规划部门的有关资料及时更新到数据库内，这样我们的土地使用税覆盖式管理水平会得到极大提高。

4、深入宣传土地使用税政策，做好土地使用税有关行政审批项目取消后的后续管理工作。开征土地使用税的目的在于促进合理利用城镇土地、调节土地级差收入、提高土地使用效益、加强土地管理，我们往往只注重征收管理的宣传而忽视立法目的的宣传，致使部分纳税人对我们的政策调整不理解，因此，我们不仅要按照税收“三服务”要求做好工作，也要结合具体的税收政策规定对税收工作的“三服务”理念广泛宣传，提高税收服务社会发展的效能。土地使用税有关行政审批项目取消后，土地使用税的优惠政策不是取消了，而是要求纳税人依法自行管理，我们应该做好政策宣传、丰富宣传内容、做好税收监控，按要求做好相关资料管理，切实维护好广大纳税人的合法权益。

第四篇：我国目前土地征收中存在的主要问题及对策建议

我国目前土地征收中存在的主要问题及对策建议

【摘要】：随着我国经济的快速发展,城镇化速度的不断加快,土地成为推动经济发展的重要力量。围绕着当前土地征收中存在的各种问题日益受到社会的关注,尤其是处于弱势地位的农民相关权益的保护成为当下的热点。本文对我国当前土地征收问题进行了分析,并在此基础上提出了相关对策建议。

关键词] 土地征收 公共利益 补偿 程序

近年来,全国各地因土地征收问题引起的各类**不断发生,农民上访也很大程度集中在土地征收问题上,大规模的土地征收已经严重地影响到了社会稳定。土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,而土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我国的土地征收制度存在着非常严重的不规范现象,这些现象虽然纷繁多样,但主要反映了我国土地征收中的三个深层次问题:土地征收的公共利益目的性问题;对农民的补偿问题;征收要履行的程序问题。

一、制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用

1.土地制度的设计存在缺陷

《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第43条第1款又规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅,经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定,土地征收的理由只能是为了公共利益目的,私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,如商业用地,不得使用土地征收手段。”

这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况,飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料,而农村集体土地又不能直接进入市场流转,这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。

2.公共利益条款被地方政府滥用

在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。

日本在1951年颁布了《土地征收法》,该法第3条列举了35种可以征收土地的情形或理由,这些情形基本限定在关系国家和公民利益的重大事项内。这些基本情形包括:依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。相比于日本,我们在这一方面落后了近六十年,我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊,这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性,沦为地方政府滥用征收权的极好借口。地方官员动辄声称为了人民的公共利益,为了整个城市的发展,而其行为没有规范的法律条款约束,最终导致土地资源的浪费和人民权益的严重伤害。

二、土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害

按照我国《土地管理法》第47条的规定:“征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,最高不得超过被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

首先,土地征收的补偿标准是依照被征收土地的“原用途”。原用途是无法正确反映土地价值的,按照“原用途”补偿标准制定的“产值倍数法”进行计算也不能反映土地的增值价值。这种补偿的标准过低,没有反映出土地的真正价值,农民的生活没有因为土地被征收而有所提高,反而是失去了赖以生存的衣食保障,这是不公平的。总之,我国集体土地征收的补偿是一种不完全补偿,而且这种不完全补偿是一种较低层次的补偿。

其次,我国土地征收的法律中缺乏必要的补偿原则。2004年通过了《宪法修正案》第20条,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”随后,《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但两部法律都未规定土地征收的补偿原则,而美国、英国、德国、法国、日本等国以及我国台湾地区的宪法中都对土地征收补偿的原则做出了明确规定。通常来说,世界各国基本都采用公平补偿原则,而我国对此却未作一字限定。

再次,还存在着补偿标准计算方式不合理,征收补偿范围较窄,各地补偿标准不统一等问题。

三、土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障

1.土地征收程序仍不够细致完善

1999年1月1日实施的新《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式发布的《征用土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日发布的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定,依据《土地管理法》及其配套法规、规章,农村土地征收大致包含如下程序:(1)拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案,内容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量,征收土地及地上附着物和青苗的补偿,劳动力安置途径,原土地的所有权人及使用权人情况等。(2)征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后,由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。(3)制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案,并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见,国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。(4)实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案

实施后,县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。

2.纵观我国法律规定的土地征收程序,我们不难发现里面存在的诸多问题

首先,我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定:“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前,应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认,该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益,行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查,被征收土地的权利人是否可以对此提出异议?这些答案我们无法从现存法律中发现,而这恰恰是土地征收的第一关,缺少程序性的制约,公共利益条款被滥用,被无限解释,像弹簧一样无限伸缩也就不足为奇了。

其次,土地征收程序中土地权利人的参与机会很少,参与时间放在了最后的补偿争议阶段,参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调,协调不成的,由批准征地的政府裁决。”“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”“对土地征收的决定不服,申请行政复议的,行政复议决定为最终裁决。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见,被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。

再次,对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定,对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序,实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序,强行施加给农民较低的补偿标准,不给予农民知情权和参与权,最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断,农民上访、申诉事件层出不穷。

四、结束语

由于我国法制建设的不完善,在土地征收中反应的问题多如牛毛。但笔者认为如上三类问题是最棘手和最关键的问题,解决了这些问题才能较好地规范我国的土地征收法律制度,使之良性、有序发展。

农村土地征收中存在的问题及对策

近年来，乡镇城镇化，工业园区建设一路高歌猛进。城镇化水平提高，人居环境改善的背后，是许多农民失去了生活的屏障——土地。土地是资源，是资产，土地一旦转为国有，其价格成几何级数飞涨。政府低征高售，获利不少，但农民蒙受巨大损失，农民的生存与发展空间在失地中逐渐萎缩。因土地被征收农民成为种田无地，上班无岗、低保无份“三无”人员。吃饭与建设两条线并行发展是矛盾交织的，矛盾的解决非一朝一夕奏效。但农民与基层政府冲突成为社会愈演愈烈之势，农地被征各种矛盾集聚，若不妥善处理势必影响农村社会和谐。

一、农村土地征收中问题

1、群众对征收土地政策、补偿安置办法知之不多

根据《土地管理法》第二条第四款“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”法律赋予国家有强制征地权，但在“公共利益需要“旗号下，谁能说清哪些是公共利益呢？实际上一些地方各种名目繁多的圈地，低征高售，以地生财，美其名曰是公共利益设施，行的是酒楼别墅建设。为了保护农村村民合法权益，征收农民集体所有土地的，征收土地公告、征地补偿、安置方案公告应让群众知晓。然而一些农民群众对征收土地政策知之不多。从另一方面，基层一些地方以为“农民知道得越多，工作越难开展”，“群众得了法，干部没办法”，对征地政策进行截留。在整个征地过程中农民完全处于被动，从土地征收至始至终其过程都是用地单位说了算。如果有了农民问起，一推了之。农民对征地政策懵懂，对征地中自己应尽义务不清，同时也影响了政府依法建设。

2、土地权属不清

《土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理。“从中可以看出农村集体土地所有权主体可以是乡镇、村、村民小组；农村集体土地所有权不确定，法律规定不详，对集体土地确权权难以“对号入座”。在农村未实行家庭联产承包责任制，有的生产队划地建立乡村集体林场，只消给生产队队长两包烟或请一顿饭就能划一大片土地，但由于历史原因土地权属无凭证；集体水面权属不清，自然村与村、农户产生纠葛；农村宅基地四至不清，在征用时相邻双方指界时，平日里和睦相处的邻里容易发生口舌之争，甚至为蝇头小利而拳拳相见。

3、土地补偿费用不高

我国征地补偿是按被征用土地原用途产值倍数计算，是对农民原有土地从事农业收益补偿。耕地是农民赖以生存的生产生活资料。农民依赖土地种植，有一部分收入，基本维持自家粮食自给。据笔者调查：农民1亩田每年耕作按“一季稻一季油菜”计算收入，首先是投入帐：种子25斤/亩，种子需70元；肥料400斤，需要200元；治虫打药水需要100元，机耕、收割费用100元，收入帐：稻子1000斤/亩，市场价格70元/担，收入700元；油菜300斤/亩，收入300元；除去各项成本，正常年景目前农民每亩田每年净收入为500元左右。一旦被征用，意味着将失去生存根基。目前农村不少地方，农民人均耕地面积为1亩左右。在农田收益低，农民对农田关爱偏低，如今农民视农田为“香饽饽”，种田的积极性史无前例。《中华人民共和国农村土地承包法》施行，赋予每个村集体成员公平的承包权，巩固了家庭承包制度。尤其是近年来，国家对农业反哺政策出台，减免农业税、发放良种补贴等，农民喜上眉梢，种田积极性高涨。农民更是视承包地为“饭碗田”、“命根子”。目前农村出现征地难的另一个成因则是，现行的安置途径主要是货币安置，一亩田几千元，一次性货币安置最明显的缺陷是难以保障失地农民的生活来源；同时我国农村社保体制未建立，土地对农民具有重要的社保功能。依据公平与效率原则。政府从农民手中拿走土地，就应按土地的市场价格支付农民相应交易价格金。因为土地是农民不可或缺的生产资料，农民丧失赖以生存的土地，生存成本加大，成为“三无”人员。然而农民所得到的补偿少。目前，征用农地每亩补偿不到1万元，按人均1亩地计算，实际上在农村一些地方人均不足1亩耕地。以一家三口3亩地为例，该户补偿不足3万元。补偿费是今后农民子女上学、生病救治等开支全部。征地后，农民的生存成本加大，无一技之长的农民家庭生计将是入不敷出。应该说根据1998年修定施行的新《土地管理法》，补偿仍然继承了以前的思路，补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗费三项，提高了补偿的总产值倍数。目前农地征用标准还是计划经济时代的标准。但目前农业由传统迈入现代，土地年值也大幅提高。征地费及安置也要“与时俱进”，以维护好失地农民的利益。征地难，其问题实质是政府出于公共利益，地是不可不征的，但能否确保农民合法权益得到切实维护。

4、拆迁安置分配中不公

拆迁安置分配是农村土地征收环节关注热点。千百年来农民信奉“不患寡就患不均”。土地款问题是土地征收中“漩涡”，各种矛盾的交点。在农村一些乡村干部只讲情面，不讲社会公理，致使分配不公。嫁城女、离婚妇女、招亲上门女婿等具有集体成员资格的未分配到。安置时可以享受的未安置，而一些与干部沾亲带故的关系户却安置，一户数套房子，在群众中造成极大有反响。事实上。拆迁安置分配中不公正现象，如俗话说得那样“坛口扎得住，人嘴瞒不住”。群众平日里生活在一起，信息沟通快，不符合事实事情会不胫而走，人为加大工作难度。

5、征地工作尺度不均

一些地方农村土地被征收中不是一把尺子量到底，而是遍地开花，难以确保工作均衡。在征地丈量中，大多数由村干部带路引导进村入户。村干部有自己的朋友圈、亲戚圈，丈量时要求照顾，尺度上松点松点。同时在农村农民承包土地比较分散，受气候影响，工作间断，农民在指界时对已丈量的说没丈量，村干部在一旁明知事实真相却不挑明，工作尺度不均，造成投机取巧的及与干部沾亲带故的多占便宜。

6、乡村干部在征地中不廉

土地补偿中，乡村干部贪污挪用土地补偿款等腐败行为激化干群之间矛盾。村委会作为为群众服务的组织，由于缺乏必要的监督成了政策的盲区，乡村干部在土地款中有很大自主权，有的过着今朝有酒今朝醉，白条入帐，难以给群众一个满意交代。

7、乡村集体、农民自己的土地补偿款使用不善

《土地管理法》规定，土地征收后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村统一纳入集体经济组织管理范围。村对巨额土地补偿款，缺乏投资理念，用于民间借贷和不合理的投资，以至血本无归，集体资产蒙受巨大损失。被征地农民领取有限土地补偿款，有的发家致富心切，投资不善，承受不了市场风险，生活陷入困境。

8、一次性货币安置不当

征地部门将土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费一次性支付。从长远看，农民一旦将有限土地补偿款用完，生活上无稳定收入来源，生存空间举步维艰。农村土地征用中，农民为啥不愿意呢？是农民自己甘心当一辈子农民？答案是否定的。而是现行征地安置补偿上弊端。有地心落地，无地不定心。农民土地被征，犹如工人失业，城市工厂倒闭，工人失业，企业工人可以拿低保等，农民失去土地未能享受到与城市居民同等的“国民待遇”。土地上的收入虽是微薄，对众多农民家庭来说不是家庭最主要收入构成。但农民失地如工人失人失业，从农业上剥离，生存空间狭窄，重新择业，谈何容易，对于农村4050人员（即四十、五十岁），上有老，下有小，每月开支不得了。农村家庭培养子女上学，一个大学生是一幢楼，许多农民不堪生活重负，失去土地上最根本的生活保障对生活前景茫然和恐惧。当然给农民“国民待遇”并非让失地农民进入“保险箱”，从此衣食无忧。对失地农民而言，政府还有许多工作要做，如提高技能、技术培训等。

第五篇：农村集体土地征收存在的问题及对策

农村集体土地征收存在的问题及对策

（合肥学院09工程管理一班万占强）

摘要：随着农村城镇化和新农村建设的不断推进，土地征收现象越来越普及。在征收过程中。由于制度上的缺陷，很多被征地的农村集体组织和农民的合法权益无法得到有效的保障。本文在对这些问题进行分析的基础上，提出了对农村集体土地征收制度进行改革的思路。关键词：土地征收、征收补偿、征收程序

所谓农村集体土地征收是指国家基于公共利益的需要，以强制方式取得集体土地所有权，并给予被征地人补偿的行为随着我国城镇化水平的进一步提高。农村土地征收现象越来越普遍，将日益成为农村的一个基本问题。在不少地区尤其是城市近郊已经出现农民不务农、无田耕种的现象。目前全国三分之一以上的群众生活归困于土地问题，而其中60％左右是直接由征地引起的。由此看来，如何改革当前的土地征收制度，从而促进农村经济健康、协调发展，已经是我们必须要面对并解决的问题了。

一、农村土地的征收过程中存在的问题

（一）土地征收补偿标准偏低，且分配不合理，严重损害了农民利益。

1、补偿标准不合理。我国现行征地补偿制度是采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标准。这种补偿标准较土地实际产出价值而言往往脱离实际。现在我国的农业大部分已经不是传统意义上的农业了，是集精品农业、生态农业、休闲观光农业等为一体的现代型农业，土地的产出已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。但在计算补偿费用时，仍按照传统的粮食与经济作物之比来测定前三年的农业产值，这样形成的土地补偿额当然不能反映被征耕地本身的实际产出价值，且往往偏低。

2、补偿范围不合理。《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《物权法》四十二条规定了安排被征地农民的社会保障费用。但现有的法律没有考虑可能给农民造成的其他损失，如对残留地、对相邻土地损害的赔偿。

3、补偿方式单一。我国农村土地征收补偿方式主要有金钱补偿和劳动力安置两种方式。随着劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法在实践中很少使用。单纯的金钱补偿无法真正安置失地农民的生活。农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。

4、补偿费用分配不合理。在实际补偿分配过程中，争议最多的是土地补偿费和安置补助费。首先是土地补偿费。征地补偿费一般先经乡政府，再经村委会，最后才到农户，资金拨付一般也是直接到乡财政，只有个别地区直接到村。这往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争抢土地补偿金，或通过各种名义克扣征地款，甚至个别乡村干部凭借权力分割征地款项，导致真正的所有权主体不能享受应该享有的利益。其次，安置补助费的分配。安置补助费是为了确保被征地农民现有生活水平不降低而给予的补助，由安置单位享有，但现实中常出现未按规定足额发放，甚至完全没有发放到农民手中，而是被层层截留。

(二)土地征收程序不完善，欠缺司法救济

1、征收程序中土地权利人参与程序不够。《土地管理法实施条例》虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的程序保障。公告在土地征收中是一种后置程序，只作为附属程序置于批准之后，目的也只用于权利登记，不是与农民协商，对征收并不起监督作用。“听取意见”只是流于形式。不管农村集体经济组织和农民对征地补偿、安置有何意见，国家都

可以先征地。这样在征地程序上，农村集体经济组织尤其是农民毫无发言权，处于不平等的地位，完全处于弱势一方。

2、土地征收程序不透明，缺乏公正的土地价格评估机构，容易形成暗箱操作，导致真正拥有土地产权主体的合法权益被排除在外。

3、争议解决机制不完善。《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为南不予受理，司法保护不能实现。而根据《土地管理法实施条例》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。而现在我国绝大部分省(市)尚未建立起相应的征地补偿安置争议裁决制度。而且这种由政府既当“运动员”又当“裁判员”的做法，难免有失公平；同时也容易使政府陷入征地纠纷，争议裁决的旷日持久战中。

（三）土地征收条件不明确

我国《宪法》第十条第三款规定：国家为了公共利益的需要。可以依照法律的规定对土地实施征收或征用并给予补偿我国《土地管理法》第二条第四款规定：国家为公共利益的需 要可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿 由此可见。我国宪法和法律均以“公共利益”作为对集体土地征收的条件。

那么如何理解“公共利益”，它的概念、范围都包含了哪些方面。对此，我国的法律没有做出明确的规定 实际操作中，很多地方政府为了满足自身利益，滥用征收权。不管是否真正为了“公共利益”，都打着“为了公共利益的需要”的幌子，肆意侵犯农村集体的所有权、农民的承包经营权。由于立法没有就“公共利益”的界限进行明确的界定，导致实践中“公共利益”的概念从公共设施、公益事业扩大到了所有的经济建设领域。

二、存在问题的原因分析

（一）集体土地产权的弱势法律地位。

国家对集体土地所有权并没有在法律上得到完全清晰的承认，农民的土地使用权的合法权益模糊不清，这样很容易导致国家强制公权的侵入。我国现行的土地管理法及其实施细则在土地征收问题上缺乏对集体土地所有权的保护。

1、农村集体土地所有权主体虚位。对于土地所有者集体来说，“集体”是个集合名词不是法律上的概念，不具有某种确定的指向性，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，这类似于国有企业中的“所有者缺位”。该组织成员不以个人身份享有和行使集体所有权，并且不在集体财产中享受任何特定份额。农村集体所有的土地一般由村民委员会代行集体所有权，但村民委员会并非一级国家机关，只是村民自治组织，并无保护村民利益的动机，结果土地集体所有，表面上似乎人人都有实际上变成了无人所有或乡、村干部小团体所有的集体土地所有权主体虚位。农民集体土地所有权的名存实亡，带来了政府无视集体土地所有权和农民权利，以及集体土地所有权行政权力化的倾向。

2、国有土地与集体土地的法律地位不平衡。我国的集体土地所有权是一种不完全的权能，集体土地所有权的权能在整个社会经济活动中没有得到实际上的尊重。

首先，农村集体土地所有权的最终处置权是属于国家的。最典型的就是当国家建设需要使用集体土地时，国家只需要通过征收集体土地就可以了，被征收者只有无条件地服从，没有协商的余地，更不得阻挠。此外。集体土地流转制度供给不足。在现行的法律体制下，集体建设用地使用权以封闭运作为特点，没有直接入市的权利，集体所有的土地，只有经国家征收转为国有土地后，才能出让、转让，集体土地所有者的主体地位根本无从体现。

其次，集体土地所有权的经济利益得不到应有的满足。《土地管理法》规定，国家因公共利益需要而征收集体所有的土地时，国家理应给予合理的补偿，但这种补偿不是等价的，国家对征地补偿的标准有最高数额的限制，且这种标准是以产值的倍数为依据的，缺乏市场因素的考虑，不具有公平合理性。

(二)立法不完善。

1、在我国没有单独的土地征收法或土地征收条例，相关的制度都散见在少数的单行的法律法规中。法律法规的规定不仅薄弱，而且相互之间存在不相衔接的问题。现行的土地征收制度对土地征收程序虽然做出了的规定，但这些程序的规定过多的强调征地一方的权力，农民利益未受重视、土地征收应当是征地一方和被征地一方共同参与的过程，在双方地位不平衡的情况下，立法对国家征地应当有一套程序来限制国家的权力和保障被征地农村集体和农民个人的利益免受非法征地的侵害，要保障农民的知情权、参与权、上诉权，使农民能够积极参与进来。

2、制定征收补偿标准的权力随意下放。《土地管理法》第四十七条对土地征收的补偿费、安置补助费规定了具体的计算标准，但对其它方面则下放权力。有时权力被违法再度下放，导致补偿标准不统一，而且标准层层降低，严重侵害农村集体和农民的合法权益 并且按照《土地管理法》的规定，对补偿标准规定了一个较大的幅度范围：6到l0倍，最高不超过30倍。地方政府根据授权，拥有较大的自由裁量权。政府既是利益分配者，又是利益获得者，被征收方又极少参与征收协商谈判过程，这就导致很多地方政府滥用自由裁量权，常常按照法定最低标准给予补偿。

二、农村集体土地征收制度改革的思路

1、严格界定“公共利益”的范围，防止土地征收权的滥用。

一般而言，公益在现代国家，系以维持和平之社会秩序，保障个人之尊严、财产、自由及权利，提供文化发展的有利条件等为其内容。总结各国对“公共利益”的规定，具体分两种表述形式：一种是概括性规定，其特点是概括性强，操作的弹性大，但是容易导致征收权的滥用：另外一种是列举性规定，特点是详细具体。可以有效地防止征收权的滥用。像日本和我国的台湾地区都是采用这种方法进行规定，而我国现行的立法体制采用的是概括性规定。为了防止土地征收权的滥用，我们应当通过立法严格限制“公共利益”的范围。具体而言我们可以将其限制在以下几方面：国家机关和军事用途；交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；国家重大经济建设项目。但以公益为目的的；其他由政府兴办的以公益为目的的事业。

2、导入市场机制，确立“合理补偿”的原则

针对我国目前对土地征收补偿原则的规定不明朗的现象，我国应当在借鉴大多数国家和地区做法的基础上，结合我国的具体国情，确立“合理补偿”的原则。以市场价格作为征地补偿的标准，以市场谈判的方式确定补偿费用。该原则的确立，一方面可以切实保护被征收土地者的合法权益，另一方也可以避免现阶段实行“完全补偿”可能给国家和社会发展带来的负担。同时，还应当适当扩大补偿的范围，确定合理的补偿标准。为此，一方面应当建立完善的土地评估制度和土地评估方法，在对被征收土地进行科学的评估后，以市价为基础，综合考虑国家、集体和个人三者的利益，合理地确定土地征收的补偿标准；另一方面，土地征收补偿的标准要确保被征地农民的生活水平不降低。为确保土地补偿费用的公正分配，一方面应当确保村民会议的自治权，排除行政和司法的过多干预，另一方面也要建立分配方案的合法性审批制度，防止村民会议自治权的滥用。

3、完善土地征收程序，确保征地民主

由于我国法律对土地征收的程序性规定缺乏系统性和操作性，需要制定统一的《土地征收法》进行规范。农村土地征收的具体程序应该包括：首先应该是征地单位持相关的项目批文或设计书向有权批准土地征收的土地征收批准机构申请，申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面做出详细说明；申请提出之后，批准机构要正式通知被征地者，并就征地事项举行听证会，并最终由批准机构根据自己的调查和听证会上双方的意见做出决定；申请批准后，征地单位与被征地者就征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，共同确定征收赔偿方案，意见不一致时，由批准机构裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性；最后由征地单位按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后征地单位获得征收土地的所有权。

参考文献：

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[2]卢丽华．加拿大土地征用制度及其借鉴[J]．中国土地，2000，(8)．

[3]马怀德．行政诉讼原理[M]．北京：法律出版社，2003．