浅谈我国公共危机管理体系的完善（最终定稿）

第一篇：浅谈我国公共危机管理体系的完善

浅谈我国公共危机管理体系的完善 公共事业管理专业学生付连芝 指导教师李明伍洁

摘要：20世纪90年代以来，随着我国经济文化的发展以及改革开放的深入，社会结构正在发生深刻的变化，各类危机爆发的可能性大幅度增加，而我国的公共危机管理体系还不完善，如缺乏危机管理意识、危机管理法治缺失等。政府作为公共事物的管理者、公共秩序的维护者，对各种公共危机事件实施危机管理是政府的一项重要职能，也是政府的重要责任。改革开放以来，我国政府已成功处理过不少危机事件，积累了较多的处理危机事件的经验，但同时，在危机处理过程中存在不少问题。本文从公共危机管理理论开始分析，并结合近年来我国公共危机管理的实例，提出了改善政府危机管理体系的一些建议，如建立危机预警系统、组建危机管理中心、完善危机管理法律体系等。关键词：公共危机；危机管理；政府管理

Shallowly Discussing Our Country Government Crisis Management System Student majoring in Public Administration FU Lian-zhi Tutor LI Ming

WUJie Abstract：Since the 1990s, along with our country economical culture development as well as reform and open policy thorough, the social structure have been having the profound change, each kind of crisis erupts possible large scale increase, but our country public crisis management system is imperfect, like lacks the crisis management consciousness, the crisis management government by law flaw and so on.The government took public thing the superintendent, the public peace and order maintenance, implements the crisis management to each kind of public crisis event is a government's important function, also is government's important responsibility.Since the reform and open policy, our country government has succeeded has handled many crises event, accumulated more processing crisis event experience, but simultaneously, has many problems in the crisis treating processes.This article starts from the public crisis management theory to analyze, and the union our country public crisis management example, proposed in recent years improvement government crisis management system some suggestions, like the establishment crisis early warning system, sets up the crisis management center, the consummation crisis management legal framework and so on.Key words：Public crisis;Crisis management;Government management近几年来，我国水灾、传染病等自然灾害频发，人为因素引发的火灾、矿难等重大事故也不断发生，像2001年的洛阳大火、1999年的烟台特大海难事故等就是例证；极端组织如邪教“法轮功”在毒害人们心灵的同时还危害社会安全；国际方面也带来了许多挑战，如金融危机和贸易摩擦等。这些问题的存在和发生，表明我国己进入一个危机频发时期，因此建立完善的公共危机管理体系变得越来越重要，现实要求我国的公共危机管理体系建设必须尽快走上日程。

一、公共危机管理及特征

（一）危机管理的含义

危机管理，本来是企业管理的一个专业术语，现在己被广泛应用到政府管理等领域。它能帮助企业、组织或政府在危机事件中把损失减少到最低限度，甚至能因为自身在危机中的良好表现赢得口碑，树立较好的外部形象。

罗伯特·希斯认为危机管理包含事前、事中和事后所有方面的管理。他认为通过寻找危机根源、本质及表现形式，并分析它们所造成的冲击，就能通过降低风险和缓冲管理来更好地进行危机管理。[1]（p18）

苏伟伦认为：危机管理就是组织或者个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的目的。[2]（p1）胡平认为：危机管理具有控制和制约的含义，即采取各种措施，控制和限制冲突行为的发展，改变冲突各方不断相互刺激和冲突逐步升级的趋势，使冲突得到隔离和抑制，减少由危机引发战争或大规模暴力对抗的危险。[3](p25)综上所述本人认为：危机管理是指个人或组织为防范危机、预测危机、规避危机、化解危机、渡过危机、摆脱危机、减轻危机损害等等所采取的管理行为的总称。

（二）公共危机管理

公共危机管理是指政府通过监测、预警、准备、反应、评估恢复、总结等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以达到减轻损失，甚至将危险转化为机会的目的，以保护公民的人身权和财产权，维护国家安全。需要强调的是，“公共危机管理”中的主体是政府，指一个国家内行使国家权力的全部组织体系，包括国家的立法、司法和行政机关。因为政府作为公共事物的管理者、公共秩序的维护者，对各种公共危机事件实施危机管理是政府的一项重要职能，也是政府的重要责任。

（三）公共危机管理的特征 １．不确定性

公共危机管理的不确定性是指危机管理的对象是不确定的，并且政府在危机管理中无法准确预测危机发生的时间、地点、规模等，同时由于危机事件本身是复杂多变的，政府难以对即将发生的危机事件采取确定的措施。２．应急性

危机事件具有突然爆发的特性，使得政府危机管理必须应急处置，而且处置的时间非常有限。这就意味着政府在危机事件发生以后必须在有限的时间内依靠有限的信息作出最优的决策。３．预防性

政府通过对危机管理对象的监测，制定危机管理的各种应急预案，采取预防措施，以防止危机爆发或最大程度地减少损害。４．综合性

公共危机管理是涉及多部门、全方位的管理。危机事件本身是一个综合的、立体的多面体。这就决定了公共危机管理必须具有综合性的特点，它要求政府危机管理必须有一个专门的综合协调机构，由该机构来协调相关部门的关系，并统一指挥工作。

二、“SARS”事件及其对我国公共危机管理体系的影响分析 2002年12月15日，在我国广州发现了一名肺炎病人，由于其病状并不是典型的肺炎症状，故称这种新发现的病为“非典型性肺炎”，又称“SARS”。经研究发现，它传染性强，可以通过接触、空气等途径传播。由于病因不明，造成了公众恐慌，北京学生和民工的逃离就说明了这一点[4]，甚至有病人逃离医院。非典爆发后迅速蔓延至全国，由于恐慌，2003年2月10日前后，广州、深圳、珠海、东莞等地出现市场抢购板蓝根冲剂和醋制品现象，海南、南昌、南京等地也同时出现抢购药品的混乱现象。好在政府发现问题后采取果断措施，2003年6月中旬，“非典”疫情在中国得到基本控制，由此造成的恐慌也基本消除，社会生活也逐渐趋于正常化。这次“非典”事件给我国的经济、生活和政治带来了巨大的损失，它还夺去了很多人的生命，也使我们国家的发展受到了一定的创伤，但它同时也彰显了我国政府在公共危机管理中存在的问题，［5］并对公共危机管理体系形成了很大的冲击，也正是这种冲击使中国的公共危机管理体系获得了相应的进步。

（一）促使政务信息公开

具体表现在从行政信息专属到行政信息公开。我国政府惯于发红头文件，自上而下、内部层层传达行政信息，社会和公众对政府决策的过程知之甚少。虽然改革开放以来，我国社会的开放性已经有了极大的改观，但这次抗击“非典”，由于前期信息统计不准确、发布不及时导致疫情扩散的严重后果和之后由于快速、准确地公布疫情信息取得的抗疫成效，从正反两面凸显了我国在行政信息方面存在的问题和政务信息公开的重要性。

在危机面前，政府是最集中、最权威的信息源，更应及时、真实地提供信息，满足公众对危及自身生命安全知情权的需要。如果政府部门不及时发布权威信息，就会产生信息传播的失真性、放大性，甚至是恶意的虚假信息，使社会心态发生意想不到的变化，反而阻碍了危机的有效控制。

美国、韩国、日本、澳大利亚等国都有信息公开法。做好行政信息公开，首先必须保证信息的真实性，只有真实的信息，才能正确引导公众的行为。否则，信息虚假，公开程度越高，造成的误导也越大。为此，就要打破信息的部门垄断和封锁，建立信息共享机制。

作为危机应对措施，SARS事件使政务信息公开及其意义得到了现实呈现。这对中国现实政治产生了实际的影响，一些地方政府据此开始了政务信息公开的相关制度建设，比如各地新闻发言人制度已经开始运行。

（二）促使问责制的出台

启动问责制是我国政府应对“非典”的转折点。2003年4月份以后，出现了“非典”向全国蔓延的严峻形势，4月20日卫生部部长张文康、北京市委副书记孟学农被解职，中央对于“抗非”不力的失职失责官员进行了迅速而严厉的处罚，在一个月的时间里，中国已有120多名中央和地方官员因为防治“非典”不力而受到惩处，范围涉及全国将近一半的省、直辖市、自治区。这是中国首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。接着5月12日国务院公布了新通过的《突发公共卫生事件应急条例》规定，对县级以上地方人民政府及其主管部门在处理突发公共卫生事件时发生责任问题的，对政府主要领导人及主管部门主要负责人，要依法给予包括降级、撤职、开除在内的行政处分;构成犯罪的，则依法追究刑事责任。

所谓问责制，就是对政府及其官员的政治责任和法律责任进行追究。在西方从政观念中，责任是个相当明确的概念，对谁负责、负什么责、如何负责都有一套成熟的规定和做法，甚至不带有贬义。伊拉克战争之初，英国的下院议长和内阁大臣因为反战而辞职，他们认为自己要承担不能阻止战争的责任，能够这样做是责任。可见，担责、问责，不过是政府运作的一种正常机制。

（三）促使危机管理方面法律的完善

突发事件往往会暴露出正常状态下被遮蔽的法律制度中的缺陷和法律与社会之间的差距，从而使政府和大多数人切实感觉到完善法律的紧迫性。此次“非典”引发的突发事件正是如此，它暴露出政府在处置重大突发危机事件方面机制不健全，使政府部门感到迫切需要完善相应的法律法规。国务院制定颁布的《应急条例》创下了我国行政立法的高效范例，国务院各部委和地方政府制定的90多件法规和规范性文件也创下了我国运用法律处理社会问题的新纪录，标志着法治空间的进一步拓展。

三、我国公共危机管理体系中存在的问题

美国的公共危机管理体系非常完善，它处理危机事件的特征是“强总统，大协调”，以总统为核心，国家安全委员会为中枢，中央情报局、国务院、国防部、白宫办公室相互协作的综合体系，[7]（P187）而我国就没有这样的完善的综合体系。从非典事件中也可以看出我国在处理公共危机方面还存在很多问题，我国公共危机管理体系还不完善。这些问题有：

（一）危机预警系统不健全 危机预警系统是指政府为了能尽早发现危机，建立一套能感应危机来临的信号，并判断这些信号与危机之间关系的系统，通过对危机风险源、危机征兆进行不断地监测，从而在各种信号显示危机来临时及时地向政府发出警报，提醒政府公共部门采取行动。

而我国目前还没有专门的机构来做这项工作。这一点“SARS”危机中得到了充分的证明。北京非典事件就由于政府没有对突发事件发生或可能发生的外部或内部环境因素的调查、评价和预测，最终导致危机产生。倘若对第一个病例进行跟踪预警，采取相关的应急措施，非典型肺炎也许就不会演变成了灾难。

（二）缺乏专门的危机管理机构

“危机是一种严重的威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势„„必须在很短的时间内、在极不确定的情况下做出正确的决策。”[8]（P25）“为了提高危机管理工作的延续性，加强与相关政府部门合作，提高危机管理效率，因此政府有必要建立危机管理的常设机构。”[9]（P335）以往我国处理危机事件往往是一事一办，或者是根据以往经验进行处理，有时各部门之间互相推诿，耽误了处理危机的最佳时机，造成了重大损失。在国家层面上缺乏具有协商、决策功能的、常设性的危机综合管理部门，同时，在地方各级层面上也应相应地缺乏相关部门。2003年我国发生的SARS危机，也充分暴露了我们在这方面做得很不够，其结果往往是花了大量的钱匆忙上阵，仓促应战，却并没使危机得到最迅速的解决，其教训是深刻的。

（三）信息渠道不畅，缺乏透明度

由于我国公共危机管理中信息沟通渠道不畅，这使得在我国发生重大事故时，政府往往不能够及时准确地向公众传达灾难信息，避免信息混乱、错误、拖延等原因产生的社会恐慌，稳定公众情绪。更有甚者，在事故发生后，一些人采取非法手段，隐瞒真相，封锁消息，性质十分恶劣。这在SARS事件中就有所体现。当疫情于2003年1月下旬在广州市蔓延时，广东省政府却对疫情隐而不报。一直到2003年2月初，广东许多人对非典仍一无所知。这导致了广州市的非典型肺炎在2月份发展到高峰期。北京市作为“后发区”也同样出现隐瞒疫情的情况，政府对疫情的隐瞒使得疫情在首都迅速蔓延。北京抗疫前期，由于医院分别隶属于卫生、教育、军队、武警等不同的系统，各系统、各部门间又缺少整合机制，因此在客观上造成了信息统计的失误。错误的信息，反过来直接导致了错误的决策和公众错误的行为，从而从根本上造成了疫情的扩大，也严重影响了我国政府的国际形象和信誉。这一教训是深刻的。

（四）危机管理法律不健全

从世界范围来看，在应对突发性公共危机的时候，国家立法起着很重要的作用，可以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使行政紧急权力，同时也很好地限制政府的行政紧急权力，保护公民的一些基本权利不因紧急状态的发生而受到侵害，如美国的《国家紧急状态法》和《国际经济紧急权力法》均授权总统行使紧急状态宣布权;法国《紧急状态法》规定部长会议宣布紧急状态，内政部长可以命令关闭紧急状态区域的剧场、酒店和公共场所。而我国好没有统一的紧急状态法律制度，也没有一部统一的紧急状态法，一旦紧急状态产生的原因复杂，就很难有一个统一的紧急状态下的指挥机制。

（五）缺乏有效的协调机制

公共危机管理通常不是一个政府部门就能有效完成的，在很多情况下危机的处理都要涉及多个部门甚至整个社会。危机事件越复杂，涉及的部门越多，则协调难度越大，越需要有一个有效的部门协调机制。而目前我国公共危机管理系统中最大的问题就是缺乏有效的内部协调机制。

首先我国还没有常设性的危机管理综合协调部门，政府各职能部门间没有形成权责明晰的危机应对协调机制。例如在现实生活中时常发生接听110报警服务台转办的案件时互相推诱、敷衍塞责的现象。我国现在有很多个城市报警系统，如110报警服务台、122交通事故报警服务台、120急救电话、119火灾事故服务台等等，但这些系统间还没有形成有效的应急联动。多个特服号码并存的情况使公众有点摸不着头脑的感觉，在遇到紧急事件的时候也不知道该打哪个电话。

其次我国上下级政府之间在应对危机时缺乏有效的协调和合作。在我国的现实运作中，下级政府由于种种原因往往采取虚假治理的行为，“捂盖子”、隐报瞒报的现象经常发生，使上级政府无法掌握准确的危机信息，因此也无法做出有效的危机决策，失去控制危机的最好机会。例如“非典”中，出于地方保护思想，有些地方政府就隐瞒了疫情的信息。

（六）应对危机能力和自我恢复能力差，缺乏危机意识

现代官僚体制本身的特性使官员危机意识缺乏和危机管理能力欠缺。官僚体制往往注重的是政府组织内部的管理、严格的等级和繁杂的规章，对于外界环境的变化，政府反应却不是很敏锐。改革开放后我国政府是典型的“经济建设型政府”，我国各级党委和政府长期以经济建设为中心，忽视经济社会协调发展和社会公平的增长，忽视了单纯经济发展可能造成的各种危机，使各级政府官员危机意识淡薄，缺乏应对危机的必要技能和素质。另外我国长久以来缺乏危机教育又导致了危机意识的缺乏，我们总是以为危机不可能降临到白己的身上，所以当危机来临时，过度乐观的公众就容易惊慌失措，最终导致以非理性情绪来对待社会危机，危机意识的缺乏使社会整体的危机应对能力和白我恢复能力差。

四、完善我国公共危机管理体系的建议

在危机来临之际，政府不仅要统一思想，转变观念，完善职能，明确责任，加强队伍建设，还要广泛开展宣传和教育工作。在此，笔者也提出了一些建议，仅供参考。

（一）建立危机预警系统一般地说，危机预警系统的内容主要包括危机监测、危机预测和预报、危机预控三个方面。1.危机监测

即对可能引起危机的各种因素和危机的表象进行严密的监测，搜集有关危机发生的信息，及时掌握危机变化的第一手材料。2.危机预测和预报

也就是对监测到的信息进行鉴别、分类和分析，使其更有条理、更突出地反应出危机的变化，对未来可能发生的危机类型极其危害程度做好估计，并在必要时发出危机警报，提醒政府提前采取预控措施。它是组织进行危机预控和处理危机的基础与依据，并为组织赢得危机处理的时间作好保证。3.危机预控

指组织对引发危机的可能性因素，采取应对措施和制定各种危机预案，全部或部分地清除危机诱因，以有效地避免危机的发生或尽量使危机的损失减少到最小。

（二）组建危机管理中心

反思我国政府的历次危机处理过程，我们会发现，我国各级政府都没有一个常设性的危机管理机构，每次危机管理机构都是临时性质的，都是临时成立工作组应付危机，这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性，不能对危机处理的经验教训进行有效总结、分析、保留和借鉴。这就使得政府面对危机爆发时处于十分被动的局面。因此，在我国尽快建立常设性政府危机管理中心势在必行。在实际运作中，应该在国家层面上尽快建立起具有会商决策和综合协调的常设性危机管理机构(类似美国的国土安全部)，并明确各部门的职能和任务，组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作，从国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划，负责日常的危机管理和与有关各部门的协调；在发生重大危机的时候，这个常设机构能够协助最高行政指挥机构，整合各种社会资源，统筹指挥和协调各地区、各部门以及各级政府之间的工作，加强他们协同运转能力。

（三）建立危机沟通机制

一个有效的危机管理体制是政府公共部门成功管理危机的关键，这很大程度上取决于政府是否具有良好的信息沟通机制。良好的信息沟通机制在危机管理中具有极其重要的作用：它可以防止信息的误传；可以灵敏地启动预警系统，以在短时间内控制事态；可以对危机潜伏期的情报及时处理，为准确分析危机发生的概率以及危机后可能产生的负面影响提供数据支持。可以说，信息沟通机制是危机管理的前提条件和过程保证。在当今社会，危机沟通主要依靠新闻媒体进行。

1.加强媒体在政府危机管理中的积极作用

媒体并不是在所有危机中都能对公共危机管理起积极作用，有时它也会对危机产生推波助斓的负面影响。因此，在危机事件的处理和应对中，政府应与媒体作深入的沟通、协调和合作，使媒体的积极作用得到加强。其积极作用表现在：

（1）帮助政府传递信息。可以减少信息传递环节，避免信息失真概率，在一定程度上避免谣言、小道消息的产生。

（2）协助政府进行危机预防、反应和恢复。媒体如发现危机存在的前兆，并向政府传递潜在危机的信息，引起有关部门的注意，把潜在危机处理在萌芽状态之中，就会防范危机的爆发。在危机事件爆发后，媒体应积极面对，把社会舆论引导到有利于危机解决的正确方向上来。

（3）对公共危机管理行为起有效的监督作用。随着民主化进程的加快，政府的行为越来越透明化，如何处理和人民生命财产息息相关的危机事件，政府不能有半点含糊和隐瞒，必须受到新闻媒体的监督。2.规范新闻媒体的行为

新闻自由作为一种政治权利，是公民的一项最基本的权利自由，是公民行使其他权利自由的重要前提和保障。建议尽快出台《新闻法》，确保新闻媒体依法保障新闻媒体工作者的权益。另外，新闻立法还有限制滥用新闻自由的功能。

（四）完善我国危机管理法律体系

危机管理应以法治之，而建立健全危机管理法律制度是依法管理危机的前提。因此，建立健全危机管理法律制度是我国法制建设面临的一项迫切任务。既让公共危机管理部门有法可依，又能防止它们懈怠不负责任，避免政府公共部门以危机管理为由滥用行政职权，随意侵犯公民的基本权利，还有利于政府和社会公众利用法治原则来解决在危机爆发时期所出现的各种法律问题，如各种权益纠纷问题。1.制定统一的紧急状态法

目前，宪法己对紧急状态制度作出了原则性规定，主要涉及紧急状态的范围、决定与宣布机关等几个问题。及早制定一部统一的紧急状态法，作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，对于提高我国政府的危机管理水平具有重要的意义。2.完善有关危机管理的专门法律、行政法规 我国应当在统一的紧急状态法的基础上，根据危机管理的客观需要，制定和完善有关危机管理的专门法律法规，以调整具体的危机状态下的社会关系。使之与紧急状态法、宪法中的紧急状态条款共同构成了我国的危机管理法律体系。3.加快危机信息披露机制立法步伐

建立危机事件的信息披露机制，及时向民众公布真实的信息，这对公共危机管理是至关重要的。为此，建议尽快制定《信息公开法》。

4.建立政治问责制，实现政府绩效评估的制度转变

现行的危机管理法律法规只是明确了在危机状态下有关部门的权力，对政府及其工作人员违反规定时应承担什么样的责任，则缺乏足够详细的规定。因此建议我国尽快建立政治问责制，严格执行重大事故责任追究制。5.危机决策的程序化与合法化

罗伯特.希斯曾强调“危机管理的最佳途径是优化程序性决策从而有效避免危机的发生”，这就要求危机决策的程序在不损害决策的合理性的前提下适当简化。一旦危机发生，政府就能有条不紊地启动并运转危机决策管理程序，制订并实施紧急应对方案，并以法律形式加以规范。

（五）建立有效的危机管理的协调机制

为了有效协调各级政府之间工作，我们应建立有效的协调机制，使政府各部门协调合作，这样才能更快更好地处理危机事件。1.建立常设性的危机管理综合协调部门

这样一来，政府各职能部门就各司其职，可以形成权责明晰的危机应对协调机制。在公众看到危机事件发生时能找到明确的报警对象。2.加大对危机处理不力的惩罚力度

有些地方或下级政府会对危机虚假治理来获得收益。因此要严格执行重大事故责任追究制度，但同时又不能简单处罚个人。应改革各级政府的绩效考核体系，减少单纯的指标性要求；切实实现各级政府运作的公开化、程序化、透明化，扩大公民的政治参与。

（六）建立危机善后处理机制

危机结束后，政府要在危机处理方案和对策的指导下有序、有步骤地迅速、全面开展工作，并尽最大努力做好善后处理和教育工作。一方面政府需要通过一系列决策稳定社会并动员社会参与危机救治；另一方面要建立和完善危机管理评价机制，从危机处理中总结经验教训，并尽可能化危机为转机。1.建立良好的社会合作机制 危机带来的影响是广泛的，威胁的是全社会的利益，认为应对危机只是政府的事是不明智的。如下面关系链所表现的那样:危险事故十脆弱环节=灾害:潜在危险+脆弱性/能力=灾害风险[10]（P2）。政府不是万能的，没有社会力量的参与，政府要治理好公共危机是不可想象的。因此，面对危机必须充分发挥社会力量。2.加强国际合作

在今天，危机的原因和结果往往是世界性的，应寻求全球帮助。就我国各族人民政府而言，首先要加强与联合国的合作，其次要加强与其他国际组织如国际红十字会、世界卫生组织等的合作，通过国际人道主义救援，输送大批灾区急需的医疗、食品、技术人员以及别的重要物资，可以有效地缓和灾害发生国的危机应对压力。此外，我国政府也要重视和加强与其它国家的合作。通过全球合作，一方面可以获得更多的谅解，有效消除危机，恢复社会秩序，重建文明的世界；另一方面可以提高危机救治效率、降低救治成本。3.建立和完善危机管理评价机制

危机管理评价能够帮助政府及时总结经验教训。评价效果的好坏直接关系我国公共危机管理的治理机构和制度的建设与完善，因此，政府应在危机处理方案和对策的指导下有序、有步骤地迅速、全面做好善后处理工作，而丝毫不能懈怠。4.加强教育，提升政府部门工作人员及全体社会的危机意识 对社会公众进行危机管理知识和技能的传播和教育。一方面，应尽快开展公务人员的危机训练，这方面的教育可以结合目前我国正大力推动的公共管理(MPA)硕上专业学位教育的推广来进行;另一方面，对普通民众开展危机应对教育，让他们了解灾难发生的科学过程，掌握一定的白我保护和白我救助的能力。同时还应给公众进行紧急状态义务教育，让他们了解白己在危机事件中有依法配合政府部门行动的义务，以提高公众的社会承受力。结语

转型期的中国，社会结构正在并将继续发生深刻变化，各类突发事件爆发的可能性大幅度增加，然而我国这方面的研究尚处于起步状态。居于此类事件具有突发性、偶然性、危害性大、涉及面广、影响深远等特点，笔者认为类似于SARS的危机事不仅仅是一场自然灾害，在很大程度上，可以说是社会性灾害。如果我们有一套完善的政府危机处理体系，如果我们有高效的危机预警、处理机制，如果我们有相应的制度和公共政策，也许这场事件早就被消灭于萌芽状态，根本形成不了后来的危机。美国前国防部长罗伯特.麦可纳马拉曾经说过:“今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理”[11](p13)。因为“危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁„„的事件”。[12]（P122）因此我们要提高对危机的认识，高度重视危机管理问题;提高应对突发事件的能力和管理水平，在同类事件还未出现时加以防范，再次发生能有效应对，减少损失和影响；危机过后能迅速的恢复常态，化危机为机遇，吸取教训，总结经验，不断完善自我，理性地战胜困难。致谢

首先感谢我的导师李明老师，他对我的论文进行了悉心的指导，还要感谢所有关心和帮助过我的师长和同学，谢谢他们对我的关心和帮助。参考文献

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第二篇：公共危机

当今社会公共危机频发,从非典开始，国家已开始建立系统的危机管理机制，从而降低危机的损失，提高政府应对危机的效率，但面对越来越多的危机事件，政府的应对显得力不从心，政府的公信力随之下降，社会动荡不安。

一、公共危机时公信力在政府管理中的作用

（一）公信力概念

政府公信力是政府依赖于社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予的信任，并由此形成的社会秩序。政府作为一个为社会成员提供普遍服务的组织，其公信力程度通过政府履行其职责的一切行为反映出来，因此，政府公信力程度实际上是公众对政府履行其职责的评价。

（二）公共危机概念

公共危机即公共性公关危机，是指在政府管理国家事务中，在社会运行过程中，由于自然灾害，社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件，其包括自然地质灾害，流行病，经济波动，恐怖活动，群体事件等。它具有突发性，政治性，不确定性，紧急行，扩散性的特点。

（三）公共危机时公信力在政府管理中的作用

1、政府公信力影响危机的处置效率

公共危机事件具有突发性和不可预见性，涉及面广，持续性长，危害性大。由于政府自身在资源禀赋，人员结构，组织体系等方面的各种先天性的局限性，无论是在危机发生后的灾害救助，恢复阶段，还是在前期的危机预警，监控阶段，都需要有效动员各种社会力量，集中民智民力来控制和战胜危机。因此，当危机来临时，是否能够第一时间调动人民群众的积极性，是否能够动员社会的一切力量，就成为政府的重大使命之一。同时面对危机，一个有公信力的政府还可以在心理上减轻，避免民众的恐慌，并激发起民众战胜危机的强大精神动力。

2、政府公信力影响危机的发展态势

危机的发展态势是不确定的，但是除去不可抗力因素，政府自身的公信力也会对其产生影响。首先，如果公众政府缺乏信任，就会对政府的危机治理能力产生怀疑。其次，如果政府缺乏公信力，公众对政府的政策措施还会产生抵触情绪。再次，一个缺乏公信力的政府，还会丧失国际社会的认可与支持。

3、政府公信力影响危机中的信息沟通

一个有公信力的政府，可以在危机发生的第一时间迅速报道信息，消除谣言，稳定人心。但是，如果一个政府没有公信力，那么，它的信息肯定会受到公众的质疑，反而引起社会的混乱。近年来发生的群众聚集突发事件，一部分原因就是在公共危机过程中听不到政府公开的声音，极易使信息经过非行政渠道迅速传播，不利于稳定人民的心理预期，不利于化解各类矛盾和问题，也不利于社会和谐稳定与健康发展。

二、现阶段公共危机时政府公信力缺失现状

政府公信力弱化受很多因素的影响。美国公共行政管理学者乔治·弗雷德克森所指出的，工业化和科技的发展在促进社会进步的同时，也引发了人口膨胀，社会治安，环境恶化等诸多社会问题，政府所面临的公共问题的复杂性，动荡性和多元性环境，导致了政府不可治理性的增加，客观上引发了政府的信任危机。

政府公信力下降的一个重要表现就是超越地方政府的上访问题越来越多，即便是到本级政府上访也多表现为群体上访。而一个比较极端的表现是由个案容易引发成达规模的群体性事件。这些群体事件发生，都是由偶然因素引起的，突发性极强，没有明确的组织者，找不到磋商对象，绝大对数参与者与最初的事件并没有直接利益关系，主要是地方政府公信力缺失，群众不相信当地政府，借题发挥，表达对社会不公的不满，以发泄为主，在发泄过程中

通过手机短信，网络传播信息，利用群众盲从的群体心理散步谣言，蛊惑更多民众参与，甚至政府机关和其他设施进行打，砸，抢，烧等违法犯罪行为。

《小康》联合唐楷对“政府信任程度”调查显示，逾70%的受访者表示不信任地方政府，认为很多地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的情况。与此同时，政府官员以80.3%的绝大多数被网民选为信用最差的群体，这大大影响了政府形象。另有资料显示，200年至2010年，公众对政府的信任度有所降低：在“您相信政府公布的各种社会经济调查数据吗”的调查中，认为“仅作参考，作假的成分很多”或“绝对是假的，从来都不信”的比例高达91.1%与2007年得79.3%相比，公众对政府行为的信任度直降10个百分点。以上种种数据，事例充分说明了当前我国政府公信力尤其是在处理公共危机事件中缺失的严重性，而政府公信力缺失在地方政府中表现尤为明显。

三、现阶段公共危机时政府公信力缺失原因分析

（一）政府职责履行不力

一方面政府在危机的过程中处置不力，或者指挥不当，或者不依法行政，滥用权力。在湖南嘉禾事件中，当地政府公开打出这样的标语“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”，这是典型的政府滥用公权力。另一方面，政府在危机当中不作为，还会引发更加严重的事件，比如瓮安事件，因为政府信息不公开，当地政府在最初出的时间的不作为，再加上长期积怨的矛盾的爆发，使得上万人烧县委县政府，损失惨重。

（二）公共领导者的危机管理素质不高

从目前各级领导干部处置和应对公共危机的现状看，在领导者的危机管理意识，能力及作风方面，仍存在许多不容忽视的问题。

1、危机意识淡薄

我国一些地方政府和部门的领导者满足于经济繁荣，社会稳定，公共危机意识相当淡薄，缺乏快速感知与反应能力，一旦发生突发事件，就惊慌失措，手忙脚乱，甚至造成局面失控。

2、危机处置不当

我国一些地方或部门的领导者缺乏综合型，复合型，高技能的危机决策能力，在复杂形势面前束手无策；处置危机事件的方法单一，不注重危机的预警和预防，更忽视善后和总结，总是被动式地处理或是“头痛医头，脚痛医脚”。

3、失职，渎职，以权谋私

较之危机意识淡薄，危机处置不当等问题更为严重的是一些地方和政府部门领导干部的失职，渎职，以权谋私。

（一）危机管理的体制机制不完善

1、应急预案形式化

一些地方和部门的危机管理预案仅仅是锁在抽屉里准备应付领导检查的文体，不具备操作性，致使危机到来时预案根本不能发挥作用，仍主要依赖于各级政府的现行行政机构。

2、应急预案不健全

从2008年南方雪灾可以看到，我国五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案和国务院各部门及地方的107个预案中，没有国家级的雪灾专项预案。引发大规模电网瘫痪的冻雨还尚未列入气象预警的范围之列。

3、缺乏对复合型公共危机的应对措施

现行的地方政府危机管理机制大都是按照“一个灾种，一个法规，一个部门，一支队伍”的要求设置的，所以面对复合型危机的出现，往往会显现出单一作战，分散行动，配合不力，保障不够的弊端。

4、预案和法律两层皮

在危机管理中，现行的应急预案制度以及突发事件应对法的协调作用没有完全发挥出来，有“两层皮”的问题。比如《国家突发公共事件总体应急预案》与《突发事件应对法》对于公共突发事件的含义就存在着不一致的部分。

5、公共信息披露机制不畅

存在政府机关，公众与媒体之间的信息不对称问题，甚至存在政府部门故意封锁危机管理相关信息的情况。公共危机传递不畅，一方面很容易在社会上引起**，滋生谣言，另一方面也会极大地影响危机决策的科学性，进一步加深危机事件的负面影响。

6、公共危机的评估机制乏力

一方面，各级政府领导干部业绩考核仍侧重于常规性工作指标，虽有重大事故责任追究制，但缺少综合指标体系考评，致使危机管理的奖惩乏力，影响了领导干部提高危机管理能力的自觉性。另一方面，在危机善后处理过程中，疏忽对危机处置过程的总结和评估，致使同类危机事件不断重复发生，领导干部的危机管理能力仍不能得到有效提高。

四、政府公信力在危机事件中的重塑

所有的危机都意味着转机，对于一个成熟的政府来说，把危机当作机会，是应该具备的一种基本素质，尤其是政府运作机制已倍显陋弊，需要痛下决心予以革新。政府在控制危机的过程中，将危机装变为动力，需要在如下几个方面积极塑造和创新政府公信力。

（一）转变政府行为方式，建设服务政府

政府要真正树立“为人民服务”，树立“人民是国家的主人”的思想，把人民群众的利益放在第一位，把自身定位于服务者的角色，坚持公正执法，信息沟通，并承担着相应责任，努力建设政府部门服务质量和效率。

1、建设诚信法制政府

要加强度舆论的引导和对媒体的管理，要坚持信息公开原则，建立完善信息公开机制。不要让“空头政策”影响政府形象，要加强兑现对民承诺。要坚持依法行政，不要让人治代替法制，要围绕建设法制政府的目标，全面实施依法行政，加强行政立法，健全行政责任体系，强化行政法律责任机制。

2、建立勤政廉洁政府

（1）不要让腐败腐蚀了政府

要加强反腐工作力度。要将反腐工作作为提高政府公信力的大事来抓，大力加强勤政廉政建设，旗帜鲜明的反对腐败，惩治腐败。要坚持标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防的反腐倡廉战略方针并从制度上抑制腐败。不给腐败发生的环境。要加强行政审计监察，敢于揭露问题，处理问题，树立廉洁政府形象。

（2）不要让不正之风泛滥，要加强政风建设

要推行公共服务承诺制，建立政府信用评价机制，实施连续性的政府信用民意调查，将诚信记录作为公务员考核、任免的依据。要完善行政问责制度。要把诚信建设纳入单位的廉政建设范围之内。

3、建立社会参与机制，推行信息公开和透明政府理念

建立财政资源动员机制和物资储备机制等，另外重视引导非政府组织的参与配合，都是政府公信力在公共危机事件中的重塑与创新的表现。

公开政务，公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障，只有在公开与透明中才有利于社会的参与和社会的监督。强调政府公共服务中的公开和透明，就是要打破传统体制下政府对公共事务的垄断，以鼓励和支持各类社会组织参与社会事务，并且发挥重要作用。

4、培育市场观念和有限的政府理念

随着我国计划经济向市场经济体制的转轨而引起的资源配置，利益格局，社会组织，思想观念的全面改革，我国政府也必须顺应市场经济的趋势而从“无限政府”向“有限政府”转变，树立其市场和有限政府理念。

（二）大力加强公共领导者的危机管理素质建设

作为危机管理领导力中的主导因素，各级公共部门的领导者应大力提高自己的危机意识，责任意识和公共危机管理能力。

1、公共领导者应增强危机意识

增强危机意识，要求各级公共领导者要本着对党和国家，对人民负责的态度，清醒认识领导环境的复杂性，做到居安思危，见微知著，防患与未然。

2、公共领导者应大力提高危机管理能力

公共领导者的应急管理能力体现在公共危机事前、事中、事后四个过程。每个过程都需要相应的能力。

（三）完善公共危机管理体制

完善的危机管理体制是公共危机管理的组织保证。从2003年非典以来，我国在“一案三制”建设方面取得了极大的进步，逐步走上了科学，规范，合法，有效应对危机的道路，但就实际应用来看，仍须不断完善。

1、完善应急预案

突发事件应急预案是突发事件应对的原则性方案。目前，全国已基本形成了一个“横向到位，纵向到底”的突发事件应急预案体系。

2、完善预案管理体制

根据《突发事件应对法》的规定，我国已初步建立起“统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地管理为主”的应急管理体制，但应急管理体制仍不够健全，仍需在以下几个方面进一步完善：一是健全联动体制。二是增强综合协调功能。三是建立资源库信息库。

3、完善应急管理机制

我国应急机制应做到：使危机处置的程序，步骤更加细化，更具可操作性和可行性；使得各部门的责任更加明确、具体，而又能互相协作联动，使用科学先进的工具和方法进行危机的监测和处置。

4、完善应急管理法制

应出台《紧急状态法》，弥补《突发事件应对法》，缺乏对特别严重的“公共紧急状”进行立法的不足。修改完善《突发事件应对法》，进一步增强其操作性。完善与《突发事件应对法》相应的配套制度和细则。随着现代社会的发展，危机虽然不可避免，但危机却是可以管理的，有效的危机预防可以减少危机的发生，积极地危机应对则可将危机造成的损失降到最低。

结语：总之，在公共危机频发的今天，一个国家要想减少危机的发生，降低危机带来的损失，提高政府应对危机的效率，避免危机对政府公信力的影响，我们就必须建立系统的危机管理机制，建立有效地预警机制，确保政府在危机发生的第一时间内有效调动社会资源，加强政府公信力的建设。

第三篇：我国公共危机应急管理的思考

摘要：我国目前正处在突发公共危机事件的高发时期，各类公共危机事件期待着政府建立一套完善的科学的突发公共事件危机管理机制，制定有效的公共政策进行危机管理。我国现有的政府危机管理系统主要依赖于各级政府的现行行政机构，危机爆发时，一般是针对特定的危机，由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构。这种临时性机构不能对危机做出准确的预测和预警，加之缺乏政府危机管理专业人员及对危机事件的处理经验，严重影响的危机的处理效率。因此，对重大公共危机事件的处理应对能力是我国政府综合实力和能力的集中体现，而现代公共危机管理的建设与发展成为我们研究的重要内容。

关键词：公共危机管理机制应急管理

公共危机往往是一些突然降临的天灾人祸，具有非预期性、巨大的危险性、紧迫性、不确定性等特征。要成功地战胜危机，常常需要动用全社会的力量。要探讨现代危机应急管理的主要环节，首先需要弄清现代危机应急管理的内涵，及其与传统危机应对在理念上的重要区别。

现代危机应急管理是指对于已经发生的危机事件，政府等危机管理主体，根据事先制定的应急预案，采取应急行动，控制或者消除正在发生的危机势态，最大限度地减少危机带来的损失，保护人民的生命和财产安全。1 一般来说，危机应急管理的目标应该有两个，一是尽快消除危机，二是把损失控制在最小范围，尽量不侵犯或少侵犯群众的利益。危机应急管理既是公共危机管理的核心，又是整个公共危机管理过程中最困难、最复杂的阶段。这是因为应急管理是在危机事件爆发的紧急状态中进行的。危机事件通常来势猛，能够让人们作出有效反应的时间很短，决策很容易出现失误和错误。而应急管理一旦发生失误和错误，就会给民众造成极大的损失，政府的失误和错误往往会引起社会舆论的强烈反弹，甚至引发对政府的信任危机.在过去的50多年里尤其是改革开放以来，我国在国家安全（人防体系）、社会安全（火警、匪警等）、生产建设（《安全生产法》）以及应对自然灾害（《防震减灾法》、《防洪法》）等方面先后形成了许多危机处理体系，对各种突发事件有一套较为有效的管理方法，建国以来的历史表明，每当危机来临时，尤其是在相应范围内的最高决策层做出果断决策后，这种危机管理体系总是表现出强大的危机应对能力.然而，从某种意义上说，我国的危机管理体系并不属于现代意义上的公共危机应急管理体系的范畴。我国公共危机管理体系的传统性在很大程度上是由我国过去半个世纪的经济、政治和社会环境以及传统的政府治理模式所决定的，这种传统性可以通过我国公共危机管理体系的行动逻辑、理论预设和特点来加以辨识。公共危机应急反应模式的逻辑是，关于公共危机及其管理的基本预设和价值观决定着公共危机应急反应的特点、行动逻辑以及公共危机管理体系的建构，而这一切又在特定的环境中决定着公共危机应急反应机制的效率、效果以及影响。

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第四篇：我国公共危机管理案例分析

我国公共危机管理案例分析

—以2008年中国爆发冰雪灾害为例

学校、院系：重庆文理学院

公共管理学院

年级、专业：2010级

行政管理

姓名：陈宗宇

学号：201007064034

2012年12月

摘要：随着社会和经济的高度发展，公共安全的新问题不断涌现，这些问题将会对一个国家或社会乃至整个世界产生巨大的影响，也会给政府管理带来前所未有的挑战。所以政府应更加重视公共危机事件的发生，并妥善进行公共危机管理。什么是公共危机管理？政府进行危机管理的意义何在？如何处理好公共危机事件，并对危机事件妥善管理？这是政府值得深思的问题，并具有深远意义，因为进行公共危机管理直接关系到政府的形象，也直接影响着国家政治经济的稳定和发展，进而关系到国家政权的生死存亡。

关键词：公共安全； 公共危机管理； 危机事件

引言：现阶段，我国目前处在突发公共事件的高发期，随着城镇化进程加快，社会进步，国民经济高度发展。在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的背景下，我国公共危机事件不断发生，从2008年初中国大范围爆发的冰雪灾害到5月中旬震惊世界的“汶川大地震”，从苏丹红一号到三鹿毒奶粉，再到甲型H1N1流感在全球范围内的蔓延等。这些危机事件的发生给我国政府带来严峻考验，并且这种形势还在加剧，在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。因此，政府的公共危机管理具有深远意义，政府要不断发展完善公共危机管理的相关措施，积极预防应对危机事件的发生，妥善处理好危机事件发生后的相关事宜。

一、公共危机管理的含义

公共危机管理是政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。公共危机管理的的主体是政府及其他公共机构，公共危机管理的重点在预防，其功能是防范危机、化解危机。其主要工作是研究问题、发现问题、解决问题。其目的在于恢复社会秩序，保障人们正常的生产和生活秩序，维护社会稳定，促进社会的和谐健康发展。

二、加强公共危机管理具有现实指导意义

（一）加强公共危机管理是政府提高危机事件处理能力的需要。作为一个合格的政府、称

职的政府，迫切需要增加公共危机管理方面的知识，探索如何预防、应对危机的方法，因此需要加强公共危机管理。

（二）加强公共危机管理，使政府树立良好的形象，提高其公信力。政府作为公共事务的管理者，有责任、有义务并且要有能力处理突发性危机事件。政府处理危机事件的效率和效果直接体现了政府的治理水平，也直接关系到政府的公信力和国内形象。

（三）公共危机管理直接关系到社会的稳定和国家政权的存亡。

三、政府积极应对2008年初冰雪灾害危机事件，并及时作出反应，进行危机管理

（一）2008年初冰雪灾害危机事件概述

2008年年初，我国爆发了大规模的冰雪灾害。此次灾害造成21个省（区、市）超过1亿人受灾，直接经济损失达1516.5亿元。电煤紧缺、电网中断、房屋倒塌、农业受灾、企业停产、通信中断、火车停运、机场关闭、高速公路封道、大量旅客滞留等。此次雪灾刚好与春运高峰相叠加，引起了一系列不良连锁反应。对经济、电力、交通、电信运营、农林业造成巨大影响。

（二）雪灾发生后政府所作出的危机管理

1、以人为本，减少危害。雪灾发生后，政府相关部门立即作出反应，派出精锐的解放军和武警官兵，冲锋在前，向灾区作出支援，在最艰难的地方，最艰难的时刻体现最强战斗力，积极支援，营救受灾群众，抢救各类基础设施，并向灾区发放救灾物资，以保障群众。基本生活。

2、快速反应，协同应对。雪灾造成大量道路受阻，电网中断，大量旅客滞留，政府快速做出反应，全面疏通道路。铁道部开行专列，急运发电工电设备，抽调员工，支援灾区。及时对受阻的道路疏通，加大力度，输送滞留旅客，并迅速抢运物资，运送电煤，使得群众基本的生活资源得到保障。

3、积极供应各种能源，效率优先，打响能源保卫战。煤、石油行业迅速行动，大型中央企业和其他相关企业共同发挥起保护煤、石油等各项能源的行动，一方面努力保护各种能源不受其破坏，另一方面，发挥自身实力，保障正常供煤供油。

4、及时沟通，协调一致。受灾地区政府发挥带头领导作用，统一领导，分级负责。各受灾省市纷纷启动应急预案，做好应急响应、应急保障、应急处置、抢险救援和后期处置工作，使其危机事件后损失达最小化。此次雪灾中各地方政府相应应急方案做得较好。如江西财政部门迅速下拨800万省级自然灾害生活补助专项资金到38个受灾严重的县市区，四川提供新鲜农产品等。

（三）对于此次雪灾危机事件中政府危机管理的不足之处

1、事前预防工作机制不完善。虽然此次雪灾属自然灾害，具有不可避免性，但我们可以做好提前预防，预警工作。应做好提前预警，预报工作，紧急疏散群众，保护好相应相关电力，通信基础设施，尽量减少直接的经济损失。因此，政府提前预警预报工作，做得不够，在以后公共危机管理过程中需加强，完善各项预防措施。

2、后期处置力度不够。政府在对灾后重建的相关事宜，执行力度不够，政府应正确树立责任意识，积极做好本职工作，不仅在危机事件发生后作出相应应急工作，而且，在后期重建过程中更要发挥政府的职能，保护好各方权益，做好危机管理后期处置工作。

（四）经历此次雪灾，我们应如何建立一个更有效的公共危机管理体系？

1、政府应加强预警机制，完善应急预案，健全应急管理的组织体系，制定行之有效的应急预案。加强我国政府应急管理能力建设，首先，需要健全应急体制，加强专业协作，建立健全各级政府的应急管理责任制和责任追究制度，把应急能力评价纳入政府和部门工作绩效考核体系，强化各级领导干部的应急管理职责。

2、健全协调机制，建立应急体系，提高应对能力。突发公共事件产生的原因往往是多方面的，其处置需要多个部门和地区的密切协作配合。因此，需要建立统一高效的应急协调联动机制。

3、全面整合资源，加强应急保障。在此次雪灾中充分体现，由此可见，政府必须做到整合资源，加强应急保障，合理调整公共财政支出范围，做到专项专用，确保有效应对突发公共事件的发生。

4、加强宣传教育，构建社会应对网络。加强对应急预案和应急救灾知识的宣传教育，有利于有效应对突发公共事件和减少灾害造成的损失。高度重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，及时帮助社会公众梳理各种复杂信息，预防和克服危机中的恐慌心理。

四、健全完善公共危机管理建设

（一）完善公共危机管理体制建设

建立公共危机管理的统一指挥体制，便于快速高效的决策和调动资源，减少管理环节，提高管理效率。明确政府的职权划分和责任机制，是各级政府及其所属部门能够切实履行职责，负起责任，各首其位，各尽其职，协调发展。并建立完善监督机制，促进危机管理工作的顺利开展。

（二）完善公共危机管理机制建设

1、建立预警机制。建立预警监测网络，全面开展公共危机的监测工作，制定预测信息管理制度，开展预测预报工作，设置功为己的警戒线，并制定好应急预案。

2、建立决策指挥机制。建立公共危机应急指挥中心，启动并修订应急预案。建立公共危机管理的责任制，严格实行公共危机防范和应急处理责任制，切实履行好各自的职责。

3、建立执行机制、检查监督机制、社会动员和参与机制及物质保障机制等。

（三）完善公共危机管理的法制建设

在现代法治社会，守法、依法是政府一切行为的准则，政府在危机状态下享有更大的权力，对于有效、及时组织和运用国家各种资源，采取强有力措施尽快消除危机、渡过难关的作用无疑是巨大的。但这种权力也可能会对国民的基本人权、法治造成威胁，因此，需要法律进行规范。通过危机状态法和其他有关法律确定政府紧急权力的范围和边界，并明确规定政府的职责和行使紧急权力的条件、程序。

结论：在当今经济日益发展，社会不断进步的今天，公共危机管理具有很深刻的现实意义，它不仅能帮助政府处理好各种突发危机事件的发生，而且也能帮助政府维持社会稳定和民族团结。因此，我国要积极发展，建立健全公共危机管理体系，政府应积极做好公共危机管理，努力做好危机事件发生前的预警预报工作和危机事件发生后的应急预案工作，妥善做好后期处置工作。随着社会的复杂化，政府应更加意识到公共危机管理的重要性，并积极完善危机管理的相关体系，维护社会稳定，促使我国的长治久安！

参考文献：

丁文喜.突发事件应对与公共危机管理［M］.北京：光明日报出版社，2009.11 王敬波.公共危机管理案例［M］.北京：研究出版社，2009.3

第五篇：论我国公共危机预警系统的建立与完善

论我国公共危机预警系统的建立与完善

九江学院政法学院公共事务管理2010级 胡晨 21003060119

摘要：世界范围内各个国家对公共危机越来越引起重视，对公共危机的预警机制的建立与完善也不断改进。我国自2003年非典型肺炎以来逐步着手进行公共危机预警机制的建设中。所谓预警机制主要是对危机起到预见、警视、延缓、化解的作用。我国近年来在公共危机预警机制的建设方面虽然取得一定的成果，但是其中还存在着一些由来已久的弊端，例如对危机的评估认识不准确，缺乏快速及时应对危机的管理系统，反应速度过慢，对公共危机专业人才的培养和引进也做得不够。我认为我国公共危机预警机制的建立缺乏统一的管理系统，而且行政系统对危机的处理过度干预，不利于危机的处理。最重要的是没有调动民众的参与热情。要解决这一难题，应加紧这方面的专业人才培养，开发公共危机预警的电子系统，实时监测危机。

关键词：危机，预警，快速

一、公共危机的概念及特点 1.公共危机的概念

公共危机是指社会遭受严重天灾、疫情或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等突发性公共事件而使社会秩序遭到严重破坏，人的生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态。2.公共危机的特点

（1）公共危机的突发性

公共危机往往是在意想不到，毫无准备的情况下突然爆发的，在危机发生之前，很少有人意识到危机将要发生。

（2）公共危机的不确定性

主要表现为危机的爆发的时间、状态、影响方面是不确定的。危机之所以成为危机，一定程度上就是因为在危机时间开始后，很难估计它可能带来的后果。

（3）公共危机的威胁性和破坏性

危机是威胁到社会系统的基本结构或者基本价值规范的一种形式，它对过去的稳定状态构成了一定的威胁。在危机爆发期间，人们日常的生活方式和社会体系的核心价值观受到威胁，如果不及时加以处理，或处理不当，这种威胁将进一步加剧。

（4）公共危机的可控性

任何事物的产生、发展和结局都是内外部矛盾运动的必然结果。危机则是事物内外部矛盾积累发展到一定程度的必然结果，而危机管理的过程就是解决危机相关矛盾的过程。矛盾解决得好，就可以化解危机；矛盾解决得不好，就可能进一步激化矛盾，甚至引起更大的危机。

二、公共危机预警系统建立的原则和要求 1公共危机预警系统建立的原则

（1）以人为本的原则。面对各种公共危机的严重性，各级政府预案时，要以“尊重人的生命安全为前提，保障公民的基本权利”。

（2）常抓不懈的原则。要建立危机管理常设机构，而非临时协调性机构，长期担负起危机预警和处置的重任，并把危机预警纳入国家、地区、城市日常管理体系中，绝不能使“危机预警”成为“危机应付”，变为可有可无的工作。各级政府要把预警只能作为政绩考核的一项重要内容来看待。

（3）分级预警的原则。依据对可能发生的危机时间的范围、影响程度进行科学分级，制定分级预案，进行分级预防和应急处理，依法规范和宣布突发事件的级别，从容应对。

（4）注重实效的原则。必须要考虑政府治理能力、民众心理承受能力和大众媒体媒介等诸多因素。对于不同层次和不同程度的预警对象，政府要在预警的同时采取合适的方式方法。

（5）全民参与原则。要通过全员参与，既让大家了解危机的性质、深度及影响，了解危机的预警方法，增强了透明度，又发挥了大家的作用和积极性，有利于预警工作的开展。

2.公共危机预警系统建立的要求

（1）根据危机预警的要求选择合适的指标体系，这些指标应能很好的反映出危机发生与否。

（2）指标的持续性。建立指标所需要的信息是可以持续得到的。如果确定指标所需要的信息有时可以获得，有时无法获得，或者是只能部分地获得，那么这项指标就不能持续的建立起来，这样的预警系统指标体系就会不完整。

（3）指标体系的相对稳定性。危机预警的各种指标应保持相对的稳定性，不能在不同的环境下出现明显不同的解释。

三、公共危机预警系统的构成

1．信息收集子系统

信息收集子系统的任务时对有关危机风险源和危机征兆等信息进行收集。设计是要保证信息收集的全面性，危机预警系统要确定信息收集的范围，这取决于危机风险源存在的范围。因而，在建立危机预警系统时，首先要分析危机风险源的分布状况，不能有所遗漏。否则，一开始就无法保证危机预警系统对危机的预警功能。

2信息加工子系统

信息加工子系统包括信息整理、信息识别和信息转化三大功能。危机预警系统收集到信息之后一般需要对信息进行整理和归类，尤其是在指标性危机预警系统中。那么该如何识别虚假信息呢？首先，对虚假信息的识别可以通过审视信息的来源、信息传递过程的各个环节以及信息传递者加以判断。其次，虚假信息也可以通过信息之间的比较而发现。如果手机的信息之间存在很大的矛盾，就要怀疑这些信息的真伪。见过信息的整理和分类，并对信息进行识别后，危机预警系统就永远了一些较为全面、真实、有用的信息，此事系统就可以将这些信息转化为一些简单、直观的信号或指标，为系统进行决策做好准备。

3决策子系统

决策子系统的功能是根据信息加工子系统的结果决定是否发出危机警报和危机警报的级别，并向警报子系统发出命令。在制定决策依据时，要决定危机预警各个级别的临界点，这些临界点需要指标达到何种水平。

4.警报子系统

警报子系统的功能是向危机管理小组成员和危机潜在受害者发出明确无误的警报，是他们采取正确的措施，警报系统要告诉相关人员危机的来临。首先，警报系统要根据危机管理小组成员和危机潜在受害者的特点选择合适的警报，要求能被危机管理小组成员和危机前在迅速、清楚的得知。其次，对危机管理小组成员和危机潜在受害者进行教育或培训，使他们理解警报的内容。

5.咨询子系统

在预警系统建设过程中，要不断加强专家队伍的建设，畅通信息沟通联络渠道，健全专家咨询机制，使政府决策得到更多的智力支持和技术支持。

我国自2003年非典型肺炎爆发以来，逐步开始建立完善起公共危机预警系统，应对这类全国范围内的公共危机我国之前并没有任何先例，所以当非典来袭时，政府的反映速度和行为明显没有达到大家的心理预期。2003年时任卫生部部长张文康因隐瞒非典疫情被解职。疫情爆发前期，民众由于对这类病毒的认识不足，媒体又没有起到一定的宣传作用，所以在民众间引起了极大的恐慌。

再看2008汶川大地震政府的反映速度和能力明显提高，军队和救援组织机构在第一时间赶赴灾区投入救灾中。但是很明显我国的军队和救援组织在应对这类危机过程中明显经验不足。这更多的是由于我国救援组织和政府部门不注重对地震的演习和预警。民众在应对地震灾害时也往往不能在第一时间转移到安全的地点逃避灾害。

总的来说，我们在应对危机方面主要存在以下的不足之处：（1）危机意识亟待进一步提高（2）预警信息和系统的不完善

（3）政府与救援组织及国际组织间的合作性不强

（4）缺少公共危机预警系统的专门性的人才及相应的人才培养机制

（5）各地对公共危机的投入和重视不同，公共危机预警系统的建设情况地区发展不平衡

（6）国家不注重对公共危机预警系统建设的资金和人才投入

我国在公共危机预警系统的建设上还有很长的路要走，要提高预警水平和反应速度必须加大公共危机预警的人才队伍培训力度，加大对危机及如何应对危机的宣传力度，媒体要通过各种宣传媒介起到对民众的信息发布作用。危机处理中崇尚人性，以人为本。政府要整合一切应对危机可利用的资源和人员，紧密与社会团体组织和国际组织的联系。加大对公共危机危机的资金和人才投入力度。

结语

生于忧患，死于安乐。不要战鼓响才思良将，厉兵秣马不可歇。对公共危机预警系统的建设需具有持续性。经常进行针对灾难危机的演习活动，对民众危机意识能起到很好的提高。公共危机预警系统建立的意义在于对危机防患于未然，在危机来临前发出警报，让危机受害人群做好规避灾难减少损失的准备。公共危机预警系统不仅是一门重要的研究课程，更应作为我国一项要长期坚持努力完善发展的重要日常工作来抓。进一步提高预警水平及危机处理的反应能力。

对于危机预警的投入不能吝啬，今天政府吝惜对危机预警的资金人员投入。明日当危机发生造成重大的财产及人员伤亡，政府必将为自己犯下的错误加倍买 单。完善我国的公共危机预警系统是我国政府当前和今后一个艰巨而紧迫的任务。

参考文献

1.肖鹏军.《公共危机管理导论》中国人民大学出版社 2006 2.朱德武《危机管理——面对突发事件的抉择》 广东经济出版社 2002 3.郭济.《政府应急管理实务》 中共中央党校出版社 2004 4.鲍勇剑,陈百助 《危机管理——当最坏的情况发生时》复旦大学出版社

2003 5.薛澜，张强，钟开斌.《危机管理——转型期中国面临的挑战》清华大学出版社 2003

JIUJIANG UNIVERSITY

毕 业 论 文

题目：论我国公共危机预警系统的建立与完善

院系：政法学院

专业：公共事务管理

姓名：胡晨

年纪：2010级

二零一二年十一月