新一轮西部大开发政策

第一篇：新一轮西部大开发政策

7月5日到6日，中共中央、国务院在北京召开西部大开发工作会议。能源资源优化利用、环境生态补偿机制和公共服务均等化成为西部大开发下一个十年的关键词。

国家主席胡锦涛指出,今后十年西部大开发战略的总体目标是:西部地区综合经济实力上一个大台阶,基础设施更加完善,现代产业体系基本形成,建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地；人民生活水平和质量上一个大台阶,基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小；生态环境保护上一个大台阶,生态环境恶化趋势得到遏制。优化资源利益分配

此次会议提出，以培育特色优势产业为龙头,大力发展农牧业、现代工业和服务业,加快构建现代产业体系,使西部地区资源优势转变为经济优势。

值得注意的是，国务院总理温家宝在讲话中提出了具体的扶持措施：对西部地区属于国家鼓励类产业的企业,减按15%税率征收企业所得税；对煤炭、原油、天然气等资源税由从量征收改为从价征收。

新加坡国立大学东亚研究所资深研究员杨沐认为，未来十年西部大开发在收入分配方面要发展出有利于西部发展的新结构，目前世界市场上利润分配已经向资源国倾斜，而西部现在已经是中国矿产资源的主要生产地，西部是否可以参考澳大利亚和巴西，以资源开采与生产为最主要的支柱产业，通过资源开采公司所有权的收益，或资源税的地方分成来获得良好的地方收益，并刺激资源开采业的进一步发展，发挥地方的资源优势。

四川省政府科技顾问团顾问、西南财经大学副校长丁任重接受《第一财经日报》记者采访时表示，中央对西部的发展投入正在从“打基础”走向“上台阶”，西部大开发前十年主要集中于基础设施建设，现在更应该着力于帮助西部发展产业，增强西部的“造血功能”和自我发展能力。根据此次中央工作会议的精神，已经提出了发展优势特色产业、矿产资源加工业和新兴战略产业，这是令人鼓舞的。

加大直接投入

加大投入、强化支持成为西部大开发新十年的直接利好消息。

此次会议从基础设施建设、财政资源投入和政策资源等方面提出了具体的支持措施。国家发改委昨日公布的2010年西部地区新开工23项重点工程目录，总投资额度高达6822亿元，而此前十年的总投资额度不过为2.2万亿元。

此次会议提出的六项重点工作之首便是坚持夯实基础，进一步提升发展保障能力，加快构建功能配套、安全高效的现代化基础设施体系和国家生态安全屏障。

在财政资源方面，温家宝提出，加大对西部地区均衡性转移支付力度,推进地区间基本公共服务均等化；用于教育、医疗、社保、扶贫开发等方面的专项转移支付重点向西部地区倾斜；中央投资项目将重点投向西部地区民生工程、基础设施等领域。

此次会议还给予了地方部分政策创新的权利——鼓励和支持西部地区在改革中大胆探索、先行先试,支持西部地区扩大对内、对外开放,更好地利用两个市场、两种资源。

不过，北京大学政治发展与政府管理研究所研究员、中国地方政府研究院院长彭真怀对本报记者表示，实际上，随着东北振兴和中部崛起等战略的提出，西部大开发战略在过去的倾斜力度是有所下降的。

彭真怀认为，西部地区包括五个民族自治区，与14个国家和地区接壤，陆地边境线占全国的85%。在国防、经济和社会发展中具有重要的战略地位，应该将西部大开发提升到国家安全的高度来实施支持。此外，一些学者所建议的重点突破以点带面也被决策层采纳。会议提出，以重要经济区为发展引擎,实行整体推进和重点突破相结合,扎实推进成渝、关中—天水和广西北部湾等经济区发展,支持呼和浩特、包头、银川、新疆天山北坡、兰州、西宁、格尔木、陕甘宁等经济区发展，培育滇中、黔中、西江上游、宁夏沿黄、西藏“一江三河”等经济区,形成对周边地区具有辐射和带动作用的战略新高地。

王春正首先介绍了增加资金投入的政策——加大建设资金投入力度。提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例。国家政策性银行贷款、国际金融组织和外国政府优惠贷款，尽可能多安排西部地区的项目。对国家新安排的西部地区重大基础设施建设项目，其投资主要由中央财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资解决，不留资金缺口。水利、交通、能源等基础设施，优势资源开发与利用，有特色的高新技术及军转民技术产业化项目，优先在西部地区布局。

加大财政转移支付力度。随着中央财力的增加，逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等专项补助资金的分配方面，向西部地区倾斜。中央财政扶贫资金的安排，重点用于西部贫困地区。

加大金融信贷支持。银行加大对西部地区基础产业建设的信贷投入，重点支持铁路、主干线公路、电力、石油、天然气等大中型能源项目建设。对投资大、建设期长的基础设施项目，根据项目建设周期和还贷能力，适当延长贷款期限。国家开发银行新增贷款逐年提高用于西部地区的比重。扩大以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围。农村电网改造贷款和优势产业贷款中金额较大的重点项目，由农业银行总行专项安排和各商业银行总行直贷解决。关于改善投资环境的政策，王春正说，大力改善投资的软环境。深化西部地区国有企业改革，加快建立现代企业制度，搞好国有经济的战略性调整和国有企业的资产重组。积极引导西部地区个体、私营等非公有制经济加快发展，依照有关法律法规，凡对外商开放的投资领域，原则上允许国内各种所有制企业进入。

实行税收优惠政策。对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在一定期限内，减按１５％的税率征收企业所得税。对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，企业所得税实行两年免征、３年减半征收。对在西部地区新办高新技术企业，经国家有关部门认定后，企业所得税实行两年免征、３年减半征收。对为保护生态环境，退耕还生态林、草的特产品收入，在１０年内免征农业特产税。关于扩大对外对内开放的政策，王春正说，扩大外商投资领域。鼓励外商投资于西部地区的农业、水利、生态、交通、能源、市政、环保、矿产、旅游等基础设施建设和资源开发，以及建立技术研究开发中心。扩大西部地区服务贸易领域对外开放，将外商投资于银行、商业零售企业、外贸企业的试点扩大到直辖市、省会和自治区首府城市。允许西部地区外资银行在条件成熟时逐步经营人民币业务，允许外商在西部地区依照有关规定，投资电信、保险、旅游业，兴办中外合资会计师事务所、律师事务所、工程设计公司、铁路和公路货运企业、市政公用企业和其他已承诺开放领域的企业。

拓宽利用外资渠道。积极扩大西部地区以ＢＯＴ方式利用外资的试点，开展以ＴＯＴ方式利用外资的试点。允许外商投资项目开展包括人民币在内的项目融资。支持西部国家鼓励和允许类产业的企业通过转让经营权、出让股权、兼并重组等方式吸引外商投资。鼓励在华外商合资企业到西部地区再投资，其再投资项目外资比例超过２５％的，享受外商投资企业待遇。对外商投资西部地区基础设施和优势产业项目，适当放宽外商投资的股比限制。积极争取多边、双边赠款优先安排西部地区项目。

大力发展对外经济贸易。进一步扩大西部地区生产企业对外贸易经营自主权，鼓励发展优势产品出口、对外工程承包和劳务合作、到境外特别是周边国家投资办厂。对从西部地区重要旅游城市入境的海外旅游者，根据条件实行落地签证和其它便利入境签证政策。实行优惠的边境贸易政策，在出口退税、进出口商品经营范围、进出口商品配额、许可证管理、人员往来等方面，适当放宽限制，促进周边区域经济技术合作健康发展。

推进地区协作与对口支援。在防止重复建设和禁止转移技术落后及污染环境项目的前提下，采取有力措施，支持东部、中部地区企业到西部地区以投资设厂、参股入股、收购兼并、技术转让等多种方式进行合作。加强东部和西部的对口支援，进一步加大对西部贫困地区、少数民族地区的支援力度。

根据西部大开发工作会议精神和国家发改委负责人就深入实施西部大开发战略接受新华社专访，深入推进西部大开发的主要政策措施涵盖政策扶持、优势产业支持、基础设施建设支持、社会事业及改善民生支持等方面。同时，今年新开工23个项目重点工程，投资总规模为6822亿元，其中涉及资阳有成都至重庆客运专线、西部农网改造升级等工程，这些政策措施必将给资阳带来巨大的机遇。

西部大开发投入的重点是基础设施建设，国家将加快构建功能配套、安全高效的现代化基础设施体系，推进交通、水利、油气管道、电网和信息基础设施建设，对我市规划、建设一批重大基础设施项目，夯实发展基础提供了新的机遇。

我市位于西部一级经济区的成渝经济区内，地处成渝经济区腹地，是唯一同时连接成渝“双核”的区域性中心城市，具有十分明显的区位优势。随着国家对西部区域经济布局的支持，在许多方面将会获得更多国家层面的扶持。

新一轮西部大开发的启动，为成渝经济区加快建设，为我市快速、深度融入成都和重庆两个特大城市注入了强劲动力。

不断深化区域合作领域：进一步落实与各地区签订的合作协议，重点推进与成都青白江区的交流合作，力争将合作协议项目化、项目合作具体化；继续加强与眉山仁寿县、成都龙泉驿区、重庆大渡口区的对接交流，尽快签署合作框架协议，并深入对接交流；加强与东部沿海等省外地区进行合作，推动建立广东—雁江商会，尽快与厦门市思明区结合为友好城区。

强力推进基础设施建设：全面贯彻“基础设施建设年”工作主题，紧抓西部综合交通枢纽建设历史机遇，大力推进与区域合作相适应的交通、城建等基础设施网络建设，做强区域一体化的基础设施网络建设，做强区域一体化的基础设施网络支撑，重点是抓好成渝铁路客运专线、遂资眉高速公路（雁江段）、成资快速通道（雁江段）、资安路灯综合交通项目建设，努力实现我区从交通节点型城市向交通次枢纽型城市的转变，尽快融入成都半小时、重庆一小时经济圈。对接成都建设世界田园城市，加快推进以沱东新区市政基础设施建设为核心、旧城改造升级为重点、重点场镇为骨干的城镇体系建设，全力提升城市化水平。

加快打造特色产业园区：始终贯穿“两化互动”的思路，加快园区基础设施建设，着力建设功能配套、产业集中、特色鲜明的产业园区，将园区打造成企业规模扩张、聚集发展的平台。加快建设沱东新区产业园，力促港川医药产业园、禾邦医药产业园尽快入驻，承接来自东部地区的产业转移，积极壮大我区医药产业；抓住南骏、机车产业园被列入省“1525”工程的契机，加快建成南骏产业园零部件区，推进机车锻铸事业部搬迁项目建设，不断强化造车产业的支撑作用；加快推进侯十工业带水、电、路、气等基础设施建设，为企业驻入创造来良好条件。

积极开展招商引资活动，按“231”招商思路重点抓二产业招商，突破三产业招商，推进一产业招商。

优化政务服务环境。加强机关行政效能建设，完善政务服务体系，推进服务方式创新，构建一流服务平台。强化行政效能监察，加强督查督办，为推进区域合作创造高效优质的政务服务环境。

这是区委贯穿落实市委决策部署的重要举措，也是发扬“八字”（卧薪尝胆、艰苦奋斗）精神、争当“三最”（作风最正、党性最优、工作最好）干部的具体体现。

发展驶入快车道不仅是市委、市政府对雁江的工作要求，也是百万雁江人民的共同期盼，更是我们广大干部肩负的神圣职责！

迈向西部县域经济强区的“雁江速度” 背景资料

“大考”通关，雁江没有悬念——

近看，13万亩花木在雁江全域绘就一副色彩浓烈、青翠宜人的画卷；金马河、江安河碧波荡漾，宛如两条玉带交织其中；以光华大道为起点，城市生态景观建设更为雁江染出满目苍翠……实地看雁江，生态建设成果比比皆是。

远看，高标准定位，科学规划先行。按照“全景温江”理念，邀请国内外知名专家教授，对全区自然资源、社会经济、生态环境现状进行全面系统的调查分析。

传统的工业发展模式已被历史否定，单纯依靠投资拉动的资源消耗型发展方式也不可持续，作为成都西部新城的核心品质区，温江需要一种更彰显“温江”品质、具备“温江特色”的发展战略。

1+4+1主导产业逐步形成。随着“工业强市”战略和工业“千百亿工程”的实施，资阳工业进入了快捷发展时期，逐渐形成了造车、医药、食品、纺织、建材和节能“1+4+1”主导产业。

第二篇：新一轮西部大开发有关税收政策问题研究

新一轮西部大开发有关税收政策问题研究

[摘要] 通过十年的实践，随着西部地区经济社会的发展，西部大开发原有的税收政策已不能满足推进新一轮西部大开发的需要，税收政策方面也存在一些问题。只有根据西部当前的经济发展水平、地方财力以及资源禀赋,给予特殊的税收优惠,使之形成相对于东部的优惠“落差”,才能发挥其应有的作用。本文主要以宁夏为例进行分析，并提出对策建议。

[关键词]税收政策 西部大开发 区域发展

党中央下发的《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（以下简称《意见》），明确了新一轮西部大开发的总体战略定位，即西部大开发在我国区域协调发展总体战略中具有优先位置，在促进社会和谐中具有基础地位，在实现可持续发展中具有特殊地位。目前我国实施的国家区域发展总体战略中，与东北振兴、中部崛起和东部率先发展战略相比，西部大开发战略处于优先的位置。这说明，未来中国的区域政策将更加注重公平目标，实行公平优先。税收作为国家参与再分配的有效手段和宏观调控的重要工具，在西部大开发战略实施的前10年发挥了重要作用。但在新一轮西部大开发时期，面对西部经济发展的现状及存在的问题，应进一步调整税收政策，在统筹区域发展方面发挥更大的作用。本文主要以宁夏为例进行分析，并提出对策建议。

一、西部开发十年宁夏税收成效分析

（一）提供了财力保障 西部大开发以来，宁夏经济总量实现了跨越式发展，经济增速连续9年超过10%，年均增长11.4%，高于全国平均水平1.5个百分点。2008年，全区地区生产总值首次超过千亿元，达到1098.5亿元，是1999年的1.94倍（按可比价计算），人均地区生产总值达到17892元，是1999年的3.65倍，居西部12省区第5位；全区财政总收入达到178.6亿元，其中地方一般预算收入95亿元，比1999年增长了4.6倍，年均增长18.8%。西部大开发战略实施10年来，宁夏国税累计组织各项税收入529亿元，年均增长19.6%；宁夏地税累计组织各项收入630亿元，年均增长21.7%，我区税务部门有效筹积了财政资金，为宁夏的经济社会发展提供了财力保障。

（二）减轻了企业负担

全区税务部门利用西部大开发的一系列税收优惠政策，对企业的发展提供了强有力的支持。在企业所得税方面主要落实了对属于鼓励类的内、外资企业，在2010年以前，减按15%的税率征收企业所得税；经省级人民政府批准，内资企业可以定期减征或免征企业所得税；新办的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，其主营业务收入占70%以上的内资企业，可自生产经营之日起，享受企业所得税“两免三减半”优惠；外资企业可从获利起，享受企业所得税“两免三减半”优惠。自2000年至2010年8月，通过优惠税率、直接减免，累计为3377户(次)企业减征、减免企业所得税55.6亿元，其中，享受15%优惠税率的企业192户，减免所得税额23.26亿元。在增值税方面，主要落实了资源综合利用产品、民政福利企业和软件企业等减 免税优惠政策，共为企业减免税28.1亿元。落实消费税、车辆购置税、营业税、个人所得税等优惠政策，减免了1.9亿元，办理出口退税46.9亿元，共计减免退税132.5亿元，占宁夏国税总收入的 25%。10年来，宁夏地税各项减免税额度由2000年的0.1亿元增加到2009年的18亿元，增长了180倍，年均增长68%，累计减免地方各税42亿元，相当于近10年宁夏地方税收总量的13%。

（三）促进了宁夏发展

西部大开发税收优惠政策的落实，对宁夏经济社会的发展，发挥了重要的促进作用。一是推动了产业结构的调整。支持了我区煤炭、电力、化肥、交通、旅游、通讯、精细化工、医药、农副产品加工、水利、新材料、装备制造业中的仪表、机床、轴承等优势产业的发展，提高了宁夏特色产业优势的科研、开发、加工和市场占有的速度；羊绒、葡萄酿酒、枸杞、蔬菜、牛羊肉、清真食品等具有特色的产业和产品相继进人国内和国际市场，促进了这些产业市场竞争力和后续发展能力的进一步增强。二是吸引了全国知名企业集团落户宁夏，神华、国药、京能、万达等一批大的集团加入宁夏的开发，一批上规模、上档次的煤矿、煤化工、冶金、电力等项目的投产，已成为推动宁夏工业发展和产业调整的龙头，提高了宁夏的企业参与国内、国际竞争的能力。三是促进了清洁能源的发展。全区风力发电企业的建成发电，促进了清洁能源的发展，优化了能源结构。同时，运用环境治理不达标不予享受企业所得税优惠的硬性调控手段，迫使高耗能企业加大环保设备的投人和环境治理措施的改进，确保排放达标，加快了高耗能 企业环境治理和节能减排的步伐。四是涵养了后续税源，为企业扩大生产经营提供了宝贵的资金支持，加快了一些优势企业技术改造、科研投人、设备更新的速度，增强了企业的竞争能力和综合实力；帮助企业扩大了生产经营能力，为企业发展增添了后劲。五是惠及民生促进和谐。通过落实支持大中专毕业生、城镇下岗失业人员、城镇待业人员、农村富余劳动力就业等优惠政策，对增加城乡居民收入，保持社会稳定，促进和谐社会建设作出了应有的贡献。

二、新一轮西部大开发税收政策方面存在的问题

通过十年的实践，随着西部地区经济社会的发展，西部大开发原有的税收政策已不能满足推进新一轮西部大开发的需要，当前，税收政策方面存在的主要问题有：

（一）税收政策惠及产业范围较窄

从促进西部地区经济协调快速发展的角度讲，现行优惠产业范围还比较窄，企业可以享受税收优惠政策的门槛偏高，难以适应西部地区的经济、产业结构现状与发展需求，对促进西部地区经济尤其是地方优势与特色产业经济快速发展的作用与力度有限。现行西部大开发税收优惠政策是以国家《产业结构调整指导目录》中规定的鼓励类产业作为享受15%优惠税率的范围，且享受优惠的企业其主营业收入必须达到企业总收入的70%以上；对新办企业享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策只限定在交通、电力等五大产业范围。其限制性较强，与东部沿海地区、经济特区、浦东新区等区域性税收优惠政策相比差距较大，惠及面较窄；《产业结构调整指导目录》中鼓励类产业，是面向全国范围制定的，没能充分合理体现西部特色产业和发展需求，因此不利于西部地区广泛吸引资金、改善生产技术、提高科研创新能力，不利于西部地区培育扶持适合本地区的优势与特色产业做大做强，使西部大开发税收优惠政策的作用受到较大的限制。

如原来国家在执行产业政策上，特别是在节能减排政策上是一刀切，没有考虑各地发展水平差异和产业特点，节能减排把以能源原材料工业为主的西部省区和以轻纺工业为主的东部省区放在一个平台上考核，确实不太合理。对于我们宁夏这样一个高度依靠于资源开发的产业结构来说，节能减排的压力更大，已对经济发展形成了约束。煤炭资源开发是我区工业的龙头，并与下游的发电、高载能工业形成联系密切的共生关系。2008年，全区生产原煤4235万吨,60%的煤炭用于发电，发电量462.5亿干瓦时，90%的电力用于工业，其中60%用于高载能工业，形成了以煤炭开发—火力发电—冶金—化工为主体的高载能产业群。但受资金、人才、技术等因素的制约，至今没有形成能够替代其主导地位的新产业。目前，我区重工业仍是工业经济的大头，在今后一段时间内还将进一步上升。如果国家在产业政策和节能减排政策上继续一刀切，宁夏和其他西部省区所受的束缚会越来越大，发展空间会越来越窄。

(二)优惠税种少，优惠形式单一

现行西部大开发税收优惠政策主要涉及企业所得税。而就企业所得税而言，是基于企业利润而征收的税种，享受减免税实际意义的前提是企业能够有所盈利。但西部地区现实情况是企业由于规模、资金、技术等原因，企业经营效益总体状况不好，亏损面较大。2008年宁夏企业所得税汇算户的亏损面为57.97%，形成一些企业名义上享受减免优惠，名存而实不至的状态。还有很多企业尽管实现了盈利，但多数为微利企业，经过弥补以前亏损，利润也非常低，即使享受了税收优惠，其实际受益微乎其微。现行西部大开发税收优惠政策主要是税率、税额式的直接减免，体现的是事后调节，只有盈利的企业享受到税收优惠，缺少税前扣除、加速折旧等税基式间接优惠，事前调节较少，形式过于单一。税额式的直接减免，不仅不利于培植税源，普遍提高企业经营能力，而且容易造成财政、税收收入起伏波动大，不稳定，政策难以普遍落实等弊病，影响税收优惠的实效，与国家的预期相差甚远。远不如税基式税收优惠减免那样较容易贯彻落实，也更加实惠，使广大企业普遍受益。

(三)地方财力弱，难以落实税收减免政策

西部地区大多数省区处于经济欠发达、财政较困难的状态。2008年，西部地区人均地方财政本级收入为1413元，仅相当于全国平均水平的64.5%，东部地区的40.5%，上海市的11.3%。这种财力状态使得在贯彻执行西部大开发税收优惠政策时，因对财政收入影响有较大的顾虑，时常会出现地方领导不积极的现象，影响全面贯彻落实西部大开发税收优惠政策。目前，西部地方政府尤其是县乡政府公共服务能力明显不足，地区公共服务水平较低，离中央要求的实现基本公共服务均等化目标仍有很大差距。

三、实施新一轮西部大开发的税收对策 实施西部大开发是一项长期艰巨的历史任务。要实现中央提出的建设一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美、人民富裕的现代化新西部目标，今后仍将任重而道远。税收政策也面临新一轮的调整、充实和完善，应建立具有针对性和可操作性、符合西部实际，与西部产业和区域紧密结合的税收优惠政策体系。

（一）指导思想

新一轮西部大开发的税收优惠政策，应遵循以下指导思想。1．税收优惠与西部实际情况相适应。西部地区最大的优势在于自然资源丰富，特别是土地、矿产、水利等在全国占有举足轻重的地位。制定促进西部发展的税收优惠政策，应有利于西部资源优势的发挥，鼓励资源的合理开发和综合利用。

2．产业导向性和向西部倾斜相结合。当前，缩小地区差距、促进区域经济协调发展战略和产业发展战略是国民经济发展战略的重要内容，税收优惠政策应有利于国民经济发展战略的实施。首先，税收优惠政策应突出国家产业政策目标，明确产业方向，使税收产业政策区域化，引导资金和生产要素的合理流动；其次，西部大开发税收优惠政策应与产业税收优惠政策相协调。为构造西部地区税收优势，一定程度上抵消东部发达地区地理、投资环境上的优势，应实行向西部倾斜的税收政策，但同时西部区域性税收优惠政策应与国家产业政策相协调。

3．实现税收调节手段的多元化和规范化，增强宏观调控功能。首先，应实现税收优惠方式的转变，从直接性优惠为主转向间接性优 惠为主，即由降低税率、减免税等直接优惠为主转为以投资抵免、加速折旧等间接优惠为主。其次，为使税收优惠政策效果最大化，应将税收优惠纳入国家预算管理，使税收优惠步入规范化和法制化的轨道。在遵循以上指导思想的基础上，税收优惠政策可通过如下调整，以利加快建设新西部的步伐，实现其统筹区域协调发展的目标。

（二）政策建议

1．在西部地区实行以产业差别优惠为主的税收优惠政策，对西部地区的优势与特色产业，适当降低优惠门槛，扶持其又好又快地发展。

“实行差别化的产业政策”具体体现在扩大两个目录上：一是扩大西部地区鼓励类产业目录，二是扩大西部地区外商投资优势产业目录。这两个目录，在上一轮西部大开发政策中就存在，其中西部地区鼓励类产业目录是按省区分别制定的，一个省区一个目录，列出中央支持当地发展的产业名单，一定10年，享受相应优惠政策。西部地区外商投资优势产业目录是统一的，没有地域差别。产业目录是制定实施产业政策的依据。《意见》提出“实行有差别的产业政策”是这次西部大开发产业政策中的一个新提法。由于西部各省、市、区地理人文经济环境差异较大，各地有着不同的优势与特色产业需要做大做强，可这些产业及企业目前规模不够大，生产研发技术不够先进，中小型企业又偏多，他们都很难享受较高“门槛”的西部大开发财税优惠政策措施。因此建议国家适当降低这些需要大力扶持的西部特色产业企业享受税收优惠的门槛，以充分帮扶这些优势与特色产业快速 健康发展。如扩大税收优惠的行业范围，将西部各省、市区的优势与特色产业也列人享受范围；将企业符合国家鼓励类产业且其主营业收入占企业总收入的比例调整降低为51%以上，以使更多的企业尤其是中小型企业得到大开发税收优惠政策的扶持。实施西部大开发战略,应摒弃现行按照所有制差别给予税收优惠的办法,逐步实行以产业差别优惠为主的税收优惠政策,国家对西部地区的税收优惠应把重点放在战略性产业结构的合理布局上。

对宁夏来讲，一是应体现区域性少数民族特点。作为全国唯一的回族自治区，宁夏具有自己的民族文化和特色 ,而且随着宁夏对外开放程度的加大，与中东合作范围在逐步扩大，具有民族文化特色的产业方兴未艾，税收优惠政策应大力给予支持。二是应体现区域性农业的特点。应给予葡萄种植深加工、枸杞深加工等具有宁夏特色的农业产业以税收优惠，带动当地的种植业和具有宁夏地域特色的产业发展。三是应体现区域性矿产资源的特点。四是应体现区域性循环经济的特点。

2．增加优惠税种，转变税收优惠方式，充分发挥税收的调节作用。

我国税收结构特点是流转税比重较高，这在西部地区更为突出。2008年，宁夏流转四税（增值税、消费税、营业税和车辆购置税）累计入库85.4亿元，占税收总额的86.1%，企业所得税和个人所得税累计入库13.2亿元，占税收总额的13.3%。因此在实施西部大开发中，应考虑拿出一定比例的增值税、消费税与营业税对一些急需发 展扶持的产业项目进行优惠扶持。如凡符合国家鼓励类产业和经国务院核准确定的西部各地区的比较优势与特色产业，可给予适当比例减免的优惠；对在西部地区的国家重点工程，可给予一定的营业税优惠减免，加速西部地区发展步伐。对符合西部地区经济社会文化发展的本地和引进的高级工程技术人员、科技研发人员、多学科复合型人才可在个人所得税税收上给予一定的优惠减免。如给予定期定额的补贴减免，以利广泛吸引人才、留住人才，促进西部地区的经济社会、文化科技等事业的快速进步与普遍发展。

在现行税率、税额式直接减免的基础上，增加税基式优惠形式，提高税收优惠的整体效能。如对部分产业行业企业固定资产折旧可采用快速提取折旧、对投资购置机器、设备和无形资产(专利、商誉)等准许五年分摊，提高西部地区企业研究与开发经费在所得税前列支的比例，并实施再投资抵免所得税的政策。多施行税基式减免，将大大提高经济、社会效益，降低税收征管成本，也有利于服务型政府与机关廉政文化建设。

3． 加大对西部地区的税收返还力度，提高西部地区在共享税中的比重，以利促进少数民族地区、经济落后地区的发展。

对依据国家宏观规划，并经国家核准的大型资源开发企业“吃干榨净”的循环经济示范企业免征或绝大部分返还资源税，免税或返还部分作为国家投资；将现行的税收返还区域化,即适当提高对西部地区的税收返还系数,如由现在的1：0.3提高到1：0.5左右,以缓解西部地方财政资金紧张状况，以利调动其增收的积极性；返还税收用于 西部地区有关战略性产业结构布局的产业资源开发与保护。在西部的每个省区应设立保税区,吸引民间资本投向战略性产业。同时, 考虑到西部地区现有经济发展水平和财政能力,可以适当调整中央与地方的共享税分成比例,提高西部地区的分享比例,以促进西部地区经济、社会和谐发展，保护生态环境安全。

4．加快制定资源税改革政策，提高开发地留用比例。目前世界市场上利润分配已经向资源国倾斜，而西部地区现在已是中国矿产资源的主要生产地。西部地区煤炭探明储量占全国的67%，天然气可开采储量占全国的66%，水能可开发装机容量占全国的82%，我国的西部可以借鉴澳大利亚和巴西发展经验制定资源税改革政策，以资源开采与生产为最主要的支柱产业，通过资源开采公司所有权的收益，或资源税的地方分成来获得良好的地方收益，并刺激资源开采业的进一步发展，发挥地方的资源优势。《意见》对资源税改革政策，进一步凸显了中央优化资源利益分配的意图。目前，中央已明确在新疆自治区率先进行试点，对原油、天然气资源税实施改革，从价计征，税率均为 5%。而我区主要的优势资源是煤炭，原煤产量从 2000年的1581万吨增至2009年的5509.53万吨，10年增长了3.48倍,这将是我区最大利好因素。加快资源税改革,对煤炭、石油、天然气等资源税由从量计征改为从价计征，并提高资源开发地分成留用比例，实现专款专用，一方面促进开发商进行科学开发、综合有效利用资源，避免和减少有限资源的浪费，另一方面以妥当补偿资源开发及输出地区的社会经济利益，适当解决资源开发地的财政困难问题。5．赋予西部地区省级政府适当的税收减免调控权限。各地方政府拥有税权的不同，本身就意味着中央在地区经济利益上的倾斜。对西部落后的地区而言，如果拥有的税权更大、更多，则对本地经济的调节力度更大，区域开发力度也大，因而经济发展更快。西部大开发涉及的省份多、地域广、发展差异较大，所以制定税收优惠政策应符合各个地区的实际情况和具体发展需要，才能发挥更大的作用。对此，建议国家适当给予西部地区一定权限，由当地省级人民政府根据西部地区产业结构、资源禀赋状况及科学开发合理利用和保护生态发展的需要，在一定范围内调整增加或减少税收优惠的具体范围和形式，上报国务院及财税主管部门批准后施行。如允许在一定范围内增加一些切合西部各省市区又好又快发展的优势产业与特色产业的税收优惠范围，解决单纯依靠全国产业目录扶持不足问题；在一定范围内调减个别产业(如对稀缺、不可再生类资源开发及对资源垄断性暴利开发的产业)税收减免额度，确保西部大开发税收优惠政策能切实落实到当地最需要发展的产业上来，真正促进西部地区经济社会文化以及生态全面和谐快速发展。

就宁夏来说，煤炭资源储量丰富，是我国富煤省区之一，煤层气储量相对较为贫乏，探明储量较小。现行政策仅对一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后返政策，建议对煤层气发电和以煤层气为原料进行生产制造的行业给予一定时期增值税即征即退50%的照顾。宁夏属于我国太阳辐射高能区，太阳能大型光伏电站建设走在全国前列，全区建成、在建及开展前期工作太阳能光伏发电项目95万千瓦。为促进太阳能光伏发电产业发展，应对太阳能发电比照风电实行增值税即征即退50%的照顾。

6．进一步具体化国家鼓励产业、项目及标准，以便于企业与税务部门操作，简化税收优惠减免的申请、审批程序，以利快速高效落实税收优惠政策。

制定和完善新一轮西部大开发税收政策，将进一步减轻西部企业的负担，增强企业的发展能力，增加地方政府的财政收入，推动民间资本大规模西进，有利于推进西部经济社会发展迈上三个大台阶，即西部地区综合经济实力上一个大台阶、人民生活水平和质量上一个大台阶、生态环境保护上一个大台阶。

参考文献: [1]魏后凯.我国新一轮西部大开发政策展望http://weihoukai.blog.163.com [2]温来成.西部大开发与财政制度安排[M].北京:中国财政经济出版社，2005 [3]刘尚希.构建和谐社会：财税政策的调整与取向[J].税务研究，2006,11 [4]张可云.区域经济政策[M].北京:商务印书馆，2005 [5]魏后凯.现代区域经济学[M].北京:经济管理出版社，2006 [6]创造更加和谐的税收环境.宁夏日报2010年9月23日

[6]宁夏回族自治区人民政府2010年政府工作报告.宁夏日报2010年2月8日 [7]宁夏统计年鉴2009 [M].中国统计出版社，2010 [8]郑长德.中国西部民族地区的经济发展[M].科学出版社，2009

作者简介：

尚元君（1964-），女，宁夏税务干部学校高级讲师，经济学博士。

A Study on The Tax Policy of The New Round Western Development 13 Abstract: With the economic and social development of the western region through ten years practice, the current tax policy of the western development can not meet the requirements of promoting the new round western development，there are some problems of tax policy.The tax policy can work well only when we form the tax preferential “gap” compared with eastern region through paying special tax preference according to western current economic development level, local financial and resource endowment.This paper analyzes tax policy, and forwards the proposals mainly taking the Ningxia Autonomous Region as an example.Key words: Tax policy, the development of western China, Regional development

第三篇：新一轮西部大开发税收优惠政策解读

新一轮西部大开发税收优惠政策解读

2011年，财政部、海关总署、国家税务总局印发《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》（财税〔2011〕58号），明确了新一轮西部大开发税收优惠政策：自2011年1月1日至2020年12月31日，对设在西部地区的以《西部地区鼓励类产业目录》中规定的产业项目为主营业务，且其主营业务收入占企业收入总额70%以上的企业减按15%的税率征收企业所得税。对西部地区2010年12月31日前新办的、根据《财政部国家税务总局海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税 〔2001〕202号）第二条第三款规定可以享受企业所得税“两免三减半”优惠的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，其享受的企业所得税“两免三减半”优惠可以继续享受到期满为止。

近日，国家税务总局出台了《关于深入实施西部大开发战略有关企业所得税问题的公告》（国家税务总局公告2012年第12号，以下简称《公告》）。为执行好《公告》，贵州省国家税务局制定下发了《贵州省国家税务局关于执行<关于深入实施西部大开发战略有关企业所得税问题的公告>的通知》（黔国税函〔2012〕82号），进一步明确了政策执行过程中的操作性问题。

为贯彻执行好新一轮西部大开发税收优惠政策，现就相关政策及要求作如下解读：

一、收入总额的计算口径

上一轮西部大开发税收优惠的政策文件，即《财政部、国家税务总局、海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税〔2001〕202号）规定：西部企业要享受低税率优惠，按15%的税率缴纳企业所得税，必须具备前提条件，即以国家鼓励类产业项目为主营业务，且主营业务收入占企业总收入70%以上。但该文件并未明确收入总额具体范围，而此次下发的《公告》对此进行了明确，即收入总额应为《企业所得税法》第六条规定的收入总额，在此之前，各省市对该政策执行中各有差异，而《公告》的出台统一了政策的执行口径。

二、税务机关的审核(备案)权限及流程

《公告》第二条规定：“企业应当在汇算清缴前向主管税务机关提出书面申请并附送相关资料。第一年须报主管税务机关审核确认，第二年及以后实行备案管理。各省、自治区、直辖市和计划单列市税务机关可结合本地实际制定具体审核、备案管理办法，并报国家税务总局（所得税司）备案。”

我省结合国税系统执行西部大开发税收优惠政策的具体情况，对西部大开发税收优惠的审核确认、备案管理工作有关事宜予以明确：

（一）我省国税系统管辖的企业需享受西部大开发企业所得税优惠政策，应当在汇算清缴前向主管国税机关提出书面申请。第一年提出享受西部大开发企业所得税优惠政策申请须由其主管国税机关（县及县以上，下同）审核确认，第二年及以后由其主管国税机关实行备案管理。对于2011已按西部大开发税收优惠预缴企业所得税且2012年需继续享受西部大开发税收优惠减按15%税率预缴的企业，主管国税机关应在2012年5月31日前重新审核确认和备案。

（二）企业向主管国税机关申请享受西部大开发企业所得税优惠时，应当在政策规定的减免税期限内，自行对照减免税条件，如实填写《西部大开发企业所得税优惠审核确认（备案）表》（见附件），报主管国税机关审核确认或备案。企业未经审核确认或备案的，不得享受西部大开发企业所得税优惠政策。经审核确认或备案的企业，享受减免税的条件发生变化的，应自发生变化之日起15个工作日内向主管国税机关报告,并作相应的纳税申报调整。

（三）主管国税机关的办税服务厅负责受理企业填报的《西部大开发企业所得税优惠审核确认（备案）表》，审核是否填写完整，如存在缺项、漏项、鼓励类产业项目主营业务收入占企业总收入比例未达标、无法定代表人或企业负责人签字、无企业公章等情况的，不予受理。

（四）主管国税机关应在接收企业申请后7个工作日内，完成审核确认或备案工作，并在报送的《西部大开发企业所得税优惠审核确认（备案）表》上签署是否予以确认或备案的意见，送达企业。并按规定录入综合征管系统。

三、鼓励类产业鉴定机构级次

《公告》第二条第二款同时规定：“凡对企业主营业务是否属于《西部地区鼓励类产业目录》难以界定的，税务机关应要求企业提供省级（含副省级）政府有关行政主管部门或其授权的下一级行政主管部门出具的证明文件。”这点也较之前《国家税务总局关于落实西部大开发有关税收政策具体实施意见的通知》（国税发〔2002〕47号）的规定有所放宽。按照国税发〔2002〕47号规定，税务机关应当要求企业提供省级以上（含省级）有关行业主管部门出具的证明文件。对于企业而言，在下一级行政主管部门得到确认应该更为便捷。

四、新旧政策衔接操作性问题

鉴于《西部地区鼓励类产业目录》尚未颁布，《公告》明确，《西部地区鼓励类产业目录》公布前只要符合《产业结构调整指导目录（2005年版）》、《产业结构调整指导目录（2011年版）》、《外商投资产业指导目录（2007年修订）》和《中西部地区优势产业目录（2008年修订）》范围的，就可以享受15%的优惠税率，《西部地区鼓励类产业目录》公布后依然符合的就继续享受，不符合的则按税法规定的适用税率重新计算申报。

同时，按照《公告》第四条的规定，2010年12月31日前新办的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，在申请享受企业所得税“两免三减半”优惠时，由于尚未取得收入（针对内资企业）或尚未进入获利（针对外资企业）等原因，2010年12月31日前尚未按照国税发〔2002〕47号第二条规定完成税务机关审核确认手续的，可按照黔国税函〔2012〕82号的规定，履行相关手续后享受原税收优惠。

五、西部大开发税收优惠和税法规定的减免优惠可以叠加享受

《公告》明确以《财政部、国家税务总局关于执行企业所得税优惠政策若干问题的通知》（财税〔2009〕69号）第一条及第二条的规定为依据，凡是符合西部大开发15%优惠税率条件的企业，同时又符合《企业所得税法》及其实施条例和国务院规定的各项税收优惠条件的，可以同时享受。在涉及定期减免税的减半期内，可以按照企业适用税率计算的应纳税额减半征税。例如，某企业正在享受2011享受西部大开发15%的优惠税率，同时还符合国家重点扶持的公共基础设施项目的优惠条件，并且处在第四至六年减半期间，这样该企业可以就该项公共基础设施项目所得享受在15%适用税率计算应纳税额的基础上，再减半征收的优惠。这一规定，更好地体现了国家对西部大开发的支持，以及对相关企业的优惠扶持力度。

六、优惠区外的机构不适用西部大开发税收优惠税率

《公告》第六条明确了总分机构在享受西部大开发税收优惠时的计算原则和计算方式。企业应当注意的是，无论是总机构还是二级分支机构，仅就设在优惠地区的总机构和分支机构（不含优惠地区外设立的二级分支机构在优惠地区内设立的三级以下分支机构）的所得确定适用15%优惠税率。在确定该企业是否符合优惠条件时，以该企业设在优惠地区的总机构和分支机构的主营业务是否符合《西部地区鼓励类产业目录》及其主营业务收入占其收入总额的比重加以确定，不考虑该企业设在优惠地区以外分支机构的因素。这里应注意，由于三级及以下分支机构不就地预缴企业所得税，其经营收入、职工工资和资产总额统一计入二级分支机构，所以不能单独享受优惠政策。具体的应纳所得税额的计算和缴纳方式仍然按照《国家税务总局关于印发〈跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理暂行办法〉的通知》（国税发〔2008〕28号）第十六条和《国家税务总局关于跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理若干问题的通知》（国税函〔2009〕221号）第二条的规定执行。

总机构和分支机构设在我省的企业，需享受西部大开发税收优惠的，由总机构统一向总机构主管国税机关申请办理有关审核确认或备案手续。总机构设在我省以外的企业，其设在我省的二级分支机构需享受西部大开发税收优惠的，应由二级分支机构向其主管国税机关申请办理有关审核确认或备案手续。该二级分支机构主管国税机关应将二级分支机构享受西部大开发税收优惠情况及时函告总机构所在地主管税务机关。

第四篇：新一轮退耕还林政策公开信

公 开 信

广大农民朋友们：

退耕还林是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局做出重大决策，是治理水土流失和石漠化的重大生态修复工程。从2000年开始，全市有130509户农民朋友积极响应党中央号召参与了退耕还林工程建设，也从中享受到了优惠的国家政策，并通过退耕还林工程的实施，自身经济得到了发展，家乡生态得到了改善。但由于国家退耕还林计划任务的紧缩，这些年一直没有能够满足大家的退耕还林愿望。2014年，国家又正式调动新一轮退耕还林工程建设，我们又迎来了大好的历史机遇。国家新一轮退耕还林主要政策如下：

一、国家新一轮退耕还林优先安排符合退耕条件、群众退耕积极性高、前期工作准备准备充分的地方。

二、充分尊重农民意愿，退不退耕，还林还是还草，种什么品种，由农民自己决定，不摘“一刀切”、强推强退。

三、新一轮退耕还林范围严格控制在25度以上非基本农田坡耕地和重要水源地15－25度非基本农田坡耕地。

四、退耕还林每亩补助1500元，其中，中央财政安排现金补助1200元、中央预算内投资安排种苗造林补助300元。退耕还林补助资金分三次下达，每亩第一年800元（其中，种苗造林费300元）、第三年300元、第五年400元。其中，退耕还林第一年、第三年、第五年，县级财政部门依据林业部门提供的检查验收合格证明，每亩分别兑现农户生活补助500元、300元、400元。种苗造林补助300元由县区林业局统一规划、统一负责实施。退耕农户补助资金通过“惠农一折通”直接发放给农户，属承包实施的，必须与原土地承包经营权人签订合同，在明确政策补助、承包补偿资金、收益分配方式等后按照合同约定进行兑现。农户自行实施还林的种苗造林费直接发放给农户。

五、在不破坏植被、造成新的水土流失前提下，鼓励退耕农户间种豆类等矮杆作物，发展林下经济，以耕促抚、以耕促管。鼓励个人兴办家庭林场，实行多种经营。

六、退耕还林还后由县区人民政府依法确权变更登记。退耕后营造的林木，凡符合国家和省公益林区划界定标准的，分别纳入中央和地方财政森林生态效益补偿。未划入公益林的，经批准可依法采伐。

欢迎符合条件的农户在政府的统一组织下，积极投入新一轮退耕还林工程建设。

在此，祝愿更多的农民朋友通过新一轮退耕还林的实施发家致富！

昭通市退耕还林办公室

2015年2月

新一轮退耕还林工程

操作流程

一、流程图

1、政策宣传——

2、申请审核——

3、丈量土地——

4、一次公示——

5、作业设计——

6、二次公示——

7、签订合同——

8、组织实施——

9、检查验收——

10、三次公示——

11、兑现补助——

12、申领林权证

二、流程说明

步骤

一、政策宣传。会议、培训、标语、宣传册、广播电视等。步骤

二、申请审核。发放登记表，农户自愿签名，登记造册，拟定树种、品种和方式（招投标、承包、农户自主造林）。村以村民小组为单位汇总申请、乡镇组织初审并以村为单位汇总申请、县区以乡镇为单位汇总，组织发改、财政、国土、农业、林业等部门进行审核。

步骤

三、丈量土地。审核通过后，县区根据各乡镇的任务申请和审核情况，把计划分解落实到乡镇、乡镇分解任务落实到村，以村民小组为单位组织土地丈量落实到户，林业技术人员现场指导。

步骤四、一次公示。土地丈量后及时在村内公示土地丈量结果。步骤

五、作业设计。公示无异议后，层层上报至县区，由县区林业局组织专业技术人员编制施工作业设计。县区作业设计编制完成后组织发改、财政、国土、农业、林业等部门进行初步评审，报市级审批。

步骤六、二次公示。公示内容包括退耕面积、退耕地点、树种、质量要求、补助资金等。

步骤

七、签订合同。乡镇人民政府与退耕农户签订新一轮退耕还林合同。

步骤

八、组织实施。方式包括：招投标、承包、或农户自主造林等。

步骤

九、检查验收。造林完成后的第一、三、五年，林业部门会同国土部门开展检查验收工作。

步骤十、三次公示。公示检查验收结果，包括退耕面积、退耕地点、树种、成活率、合格面积等，接受社会和群众的监督。

步骤

十一、兑现补助。财政部门依据林业部门提供的检查验收合格证明，通过“惠农一折通”直接发放给农户。

步骤

十二、申领林权证。退耕还林后，县级人民政府依法确权变更登记，发放林权证。

第五篇：优化政务环境 深入实施新一轮西部大开发（模版）

关于银川市政务环境的调查与研究

摘要：在新一轮西部大开发号角吹响之际，银川市《关于进一步深入实施西部大开发若干意见》中明确要求 “为经济和社会发展创造良好的环境”，这也是银川市政务建设的现实命题。课题组在对银川市政务环境建设问题进行了问卷调查和个案访谈的基础上，发现银川市政务环境中存在以下几个方面的问题，如优化政务环境的意识不强、政策法制环境差、制度建设的深层次问题没有得到解决等。针对存在的问题，课题组提出了一些优化银川市政务环境的对策与建议。

关键词：政务环境

银川市作为宁夏回族自治区的首府城市，2009年GDP占到全区的43.3%。为了给经济社会的健康发展营造良好的政务环境，银川市把2007年作为全市“优化发展环境年”，把政务环境作为建设“两个最适宜”的重要保障和关键。目前，银川市政务环境指数仅次于西安和兰州。在新一轮西部大开发号角吹响之际，银川市面临许多新的发展机遇，“为经济和社会发展创造良好环境”不仅是《关于进一步深入实施西部大开发若干意见》中明确要求的，更是银川市政务建设的困境的现实选择。

一、银川市优化政务环境的实践

（一）深化行政审批制度改革

1.积极发挥政务超市的作用。银川市政务服务中心现有37个行政部门设立窗口，公开受理、办理行政审批事项和非行政许可审批事项303项。将每项行政许可审批事项的名称、依据、条件、申报资料等内容按照统一格式印制成须知单，备置于窗口，供申请人在大厅窗口窗口。大厅内还设有文件阅览室，陈列着市直55个部门2800余份和200多册法规汇编和各部门的政务信息目录、内容，免费供群众查询、了解有关情况。

2.清理规范行政审批事项。2009年初银川市政府公布取消了166项收费项目，截止2010年上半年经过第九轮调整后，银川市的行政审批事项由353项减少到162项，减少幅度达到54%。为规范流程，拟定了《银川市行政审批分类管理办法》，明确每一项行政审批事项的受理类型、必要程序、审批权限和时限要求。

3.努力提高审批效率。推行了“两减少、一再造”（减少审批事项、减少审批环节、再造审批流程）和行政审批“两集中、三到位”改革（部门行政审批职能集中到一个处，行政审批办理集中到政务服务中心，审批职权、审批人员、审批事项三到位）。截止目前，压缩办事环节248个、工作时限582个工作日，全部进厅事项由112项压缩到法定要求时限1／2以下，部门窗口能够直接办理事项达到了87项。

（二）创新机制，为政务服务建设注入活力

1.再造审批流程。抓住行政审批权力运行关键，加强对行政审批决策、执行、办理过程的动态管理，推行行政审批运行的公开化；大力改进审批运行方式。为打破“重审批、轻监管、弱服务”的传统审批模式，创新行政服务机制，组织开展了行政许可相对集中、组织机构扁平化等改革，取消科层制，实行大处制和单层制管理模式，直接减少审批管理层级。2009年市政府机构改革中，通过定编制、定职能、定人员工作，明确了发改委、建设局等9个市直部门设置行政审批处，整建制集中进入政务服务中心办公。目前已有园林、环保局等5个部门实行了“审批、监管“相分离的办理模式。

2.完善联办制度。依托政务服务中心集中审批、联合办公的优势，建立了固定资产投资项目审批、住宅验收、企业注册登记三个联办线，共组织相关部门联办了2000多个项目。经过多次优化，固定资产投资整套审批手续由原来的200多个工作日减少到85个工作日，企业注册由原来的55个工作日减少到14个工作日，进一步优化了投资环境。在此基础上，又建立了项目审批全程代办和事前会商工作制度，切实解决重大招商引资企业投资过程中“跑手续难”问题。

3.加强电子政务建设。2009年，自治区将银川市作为全区政务服务网络及电子监察系统建设的试点市。2009年11月正式开通银川市政务服务行政审批网络系统，并同步建设了上与自治区政务服务中心、下与金凤区政务服务中心及乡镇街道相连接的电子监察系统。预计到2011年底，将建成涵盖各级政府及其所有部门的一体化行政审批网上办公系统。

（三）加强制度建设，深入推进政务公开

1.加强制度建设。银川市始终把制度建设作为管理的核心，先后组织制定了《关于深化行政审批制度改革的意见》、《行政审批公开办法》、《否定事项备案审查制度》、《银川市行政审批执行情况专项问责办法》、《关于进一步加强和规范政务服务中心的若干意见》、《关于进一步加强机关作风建设优化政务环境的若干规定》、《关于开展行政审批运行机制改革大力推进审批服务再提速的意见》为大力提升政务服务建设提供了强力支持。

2.大力推行政务公开。为了充分保证行政权力行使的公正性、公平性和合法性，进一步改善行政环境，自2008年起，将政务公开工作列入到重要议事日程。目前已有6个县(市)区、106个市直和垂直部门及窗口单位、全市的所有街道及行政村全部推行了政务公开。目前，已构建了市、县、乡三级联动的政务服务公开网络，形成了全方位、多层次的政务服务公开内容框架。

（四）大力推进依法行政，加强执法监督力度 银川市全面推行行政执法责任制，强化评议考核；先后由市法制办依法审定行政执法部门的执法主体、依据、职责和程序，并予以公布；严格依法审核、确认行政执法主体资格证；进一步加大规范性文件备案审查制度。

（五）加强行政管理，切实改进工作作风

先后制定了优化公务员管理的13项管理制度，明确廉政措施14条，还出台了优化政务环境的“五条禁令”，严肃工作纪律。加强对公务员能力培养，全面进行培训，大力推行竞争上岗，切实提高公务员整体水平。根据实际情况，实行分级协调、并联审批，各部门能够从全局出发，确保市委、市政府重大决策和部署的贯彻实施。

（六）建立健全监督约束机制，确保政令畅通

制定了《银川市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》，明确了违反行政审批的六种情形给予行政问责；建立了“银川市优化发展环境投诉中心”，统一受理各类投诉；建立绩效评估和考核制度，重点抓好对机关作风建设、优化政务环境的监察和评估。通过多种形式，形成了部门监督、群众监督、舆论监督、法律监督、纪检监督“五位一体”的监督格局。有利地促进了各部门能够做到依法审批、依规办事。

二、银川市政务环境建设中存在的问题

本课题组针对银川市政务环境建设问题进行了问卷调查和个案访谈。在此基础上，发现银川市政务环境中存在以下几个方面的问题：

（一）优化政务环境的意识不强

1.行政领导者决策的民主化程度不高。近几年来，银川市委、市政府就经济社会发展的重大问题广泛征求社会各界的意见和建议，收到了良好的社会效益。本次问卷调查结果显示，有53%的人认为行政领导者决策实现了民主化。但同时，有12%的人认为所在单位的领导在进行重大问题决策时，“根本听不进别人的意见和建议”，有4%的人认为存在“拍脑袋决策”的现象，有31%的人认为“表面是民主决策，实际上是领导个人说了算”。这说明银川市一些部门领导者的决策行为仍存在缺乏规范性，民主化程度不高的问题。

2.公务员的整体状况与经济社会发展的需要存在一定的差距。银川市自1993年实施公务员制度以来，政府机关及其部门的工作人员的素质有了极大的提升。但仍存在一些不容忽视的问题：

（1）服务意识淡薄。本次问卷中，23%的人认为“服务态度不好”，40%的人到政府部门办事受到过工作人员的“冷落”，24%的人认为存在“门难进、脸难看、事难办”的现象。

（2）业务能力、服务质量有待提高。当被问到“您对银川市政府公务员的业务能力、服务质量是否满意”时，只有3%的人认为“非常满意”，48%的人认为“比较满意”，40%的人认为“不太满意”，2%的人认为“非常不满意”，还有4%的人认为“说不清楚”。

（3）勤政、廉政、公正的意识不强。本次问卷中，1%的人认为政府部门干部在公正办事、勤政廉政方面做得“很好”，28%的人认为做得“比较好”，62%的人认为做得“一般”，6%的人认为 做得“差”。

（二）政策、法制环境差。政策环境是政务环境建设的重要工具，对促进一个地区的政务环境建设具有非常重要的作用，公正、公平、科学、稳定的政策能更加有效地促进经济社会的发展。银川市的政策法制环境存在的问题主要表现在两个方面：

1.政策相对滞后，难以适应新一轮西部开发的需要。主要表现为：政策制定的随意性大。有些政策出台之前，没有经过大量的调查研究和严密的科学论证，可行性差，在实际工作中难以操作，有的甚至产生较大的负面效应；政策执行缺乏创新性。银川市一些部门和干部在贯彻执行上级政策时，不能全面正确把握其精神实质，不从能银川实际出发，根据时间、地点和情势的具体情况，创造和制定最有效的执行方式和方法，而是机械的理解执行，简单的照搬照套，毫无创新精神，造成行政效率低下；政策效果缺少反馈监督，难以适时进行调整。一项政策出台以后，必须加强监督才能保证政策运行的质量和效益。但就银川的实际情况来看，缺少完善的政策监督体系，政策执行中是否发生偏差，执行效果是否达到预期都无从检验，更无法对已经过时的政策进行调整，以适应发展的需要。因此，政策工具的作用不能得到充分发挥，势必影响良好的政策环境的形成。

2.行政司法不公、行政执法不规范。行政司法主要是指行政复议行为而言的。行政复议既是相对人维护合法权益、获得救济的途径，也是对行政机关所作出的错误或违法行政行为进行纠正的一种机制。但由于行使复议权的主体是行政机关，对行政纠纷作出复议决定时，往往偏向行为主体，忽视相对人的合法权益，不能公正司法，损害政府形象。一些政府机关工作人员对依法行政不能全面深刻理解，他们把法作为一种单纯治理百姓的工具，而不是以法作为自己行政行为的依据。在行政执法过程中，不以法律为准绳，不按法律程序办事，自由裁量权过大，权大于法，以权压法的现象时有发生。问卷调查显示：有46%的人认为银川市行政执法部门执法的“随意性很大”，29%的人认为“存在大量的乱收费、乱罚款的现象”，有14%的人认为有“吃拿卡要等现象”。

（三）制度建设的深层次问题没有得到解决

科学的制度是政府开展各项工作的基础，是政务环境建设的根本要素。良好制度的贯彻落实能从根本上约束政府行为，为市场主体提供更好的服务环境。银川市的制度建设存在的问题主要表现在两个方面：

1.审批制度改革不到位

银川市经过多次清理，行政审批事项大量减少，行政审批效率明显提高，取得了阶段性成果。本次问卷中，当问“银川市政府在审批制度改革、简化办事程序方面做得如何”时，38%的人认为“比较好”。但仍有41%的人认为“一般”，21%的人认为“还有很大的改革空间”，2%的人认为“差”。这说明银川市在行政审批制度改革中还存在一定的问题。

（1）行政审批项目仍然过多，还有很大的清理空间。特别是非行政许可类事项和行政事业性收费项目清理的力度远远不够，工商、质检、公安等部门通过审批收费、罚款等获取利益，维持生存。

（2）服务机构的作用没有得到充分发挥。表面上看，进驻市行政服务中心的各部门审批事项都能在承诺的时限内办结，效率较高，而实际上，在项目没有进到中心之前，相对人已经花了大量的时间跑各个相关部门，进服务中心只是履行最后一道程序而已。

（3）行政审批电子监察系统功能未能完全实现。银川市自电子监察系统建立并投入运行以来，充分发挥其对行政许可过程进行监控、跟踪、催办、督办、预警等方面的功能，收到了良好的效果。但其具有的对行政许可效能进行综合考核和评价，以进一步完善政府绩效评估机制的功能却没有被充分利用起来。迄今为止，我们没有在银川政府网站看到市委监察部门公开窗口单位行政审批绩效的有关信息。

2.政务公开尚未得到有效落实，政府工作透明度不高。近几年来，银川市在政府工作中全面推行政务公开，在政府网站等媒体公布政务信息公开目录，建立了政府信息发布和发言人制度等等，但就公开的广度、深度来看远远不够。本次问卷中，有31%的人认为政务公开“不够及时”，45%的人认为“公开不够规范”，54%的人认为“公开的内容不够全面”，36%的人认为“公开渠道不够广”，27%的人认为“制度不健全”，30%的人认为政府及其部门“办事公开透明不够”。

（五）政府信用有待提高

良好政务环境的营造，离不开一个讲信用的政府。本次问卷中，当被问及对银川市政府信用状况的看法时，68%的人认为“总体状况良好”，但也有12%的人认为“政府不讲信用的现象大量存在”，45%的人认为“个别部门、个别人员缺乏诚信”。这说明在银川市仍不同程度地存在着政府信用缺失的现象，主要表现为：

1.个别官员承诺不兑现，导致政府公信力下降。如招商引资中，有的政府官员为了能够达到目的，不顾实际情况随意许诺，而当资本引进来之后，由于种种原因无法兑现承诺，引起外商强烈不满，有的甚至发生行政纠纷，在群众中造成极坏影响。

2.行政执行缺乏连续性，新官不管前任之事。政策执行受领导更替影响，当有的部门领导换了以后，前任领导所定的政策将会变化或不被执行。原有政策执行中断，特别是招商引资中发生这种情况，势必造成外商投资成本增加，伤害投资者的热情，进而影响到企业对政府的信赖程度。

3.失信惩戒机制尚未建立。目前，对于不讲信用的政府官员的责任问题，在国家法律缺失的情况下，银川市也没有制定相应的规范性文件加以约束。发生公职人员失信情况时，难以追究其任何责任。因此，官员失信成本过低，给优化政府信用环境带来一定的难度。

三、优化银川市政务环境的对策与建议

（一）坚持“以人为本”，健全行政决策体制，提升公务员整体素质。优化政务环境要坚持以人为本，围绕人民群众和企业的需求改进工作，从“便民、高效”上入手，提供人性化服务。优化政务环境是政府的责任，公务员是良好政务环境形成的重要因素，这就需要提升公务员整体素质，打造良好的行为主体环境。一方面要加强对公务员相关法律、法规和党的方针政策的培训力度，充分保证公务员在办事过程中做到知法、守法、懂法。另一方面要强化公务员能力建设，增强公共服务能力。从方便群众办事着想，结合乡镇农村实际，建立乡镇民生服务中心和民生服务站，切实减少群众办事过程中的困难。此外在机制创新上要下功夫，完善全程代办机制，优化工作流程，综合运用电子政务等现代办公设备，实现业务办理的快速度、高质量。

（二）规范行政执法行为，打造良好的政策法制环境。政府法制部门要严格依法审核、确认行政执法主体资格证，规范收费项目，加大规范性文件备案审查力度；政府各部门出台的规范性文件必须经法制机构严格审查把关，按规定及时向政府法制机构备案，坚决消除由政策性因素给经济社会发展带来的障碍；行政执法人员要牢固树立依法行政的观念，强化主动服务和超前服务意识，按照“权限法定化、行为规范化、程序公开化、责任明晰化”的原则，规范执法行为。加强对行政执法人员的上岗培训，提高执法水平。进一步落实过错追究、侵权赔偿、行政不作为追究等责任制度，大力整治“乱收费、乱罚款、乱摊派”行为，集中精神为企业排忧解难、为群众办好事实事。

（三）深化行政审批制度改革，再造审批流程。优化政务环境，关键是把行政审批制度改革落实到位。一是继续清理行政审批事项，减少和规范对经济事务的行政审批。做到“减量”到位。及时调整并严格执行市政府公布的行政审批事项目录，任何部门不得擅自设置规定以外的审批许可事项。继续清理各类行政事业性及经营服务性收费项目，全面公开收费项目、收费标准、收费依据及收费方式，全力推行“阳光收费”。二是充分发挥市行政服务中心的作用，做到“进厅”到位。扩大应纳入行政服务中心的审批许可项目的范围，对窗口授权要充分到位，杜绝“体外循环”；对涉及职能交叉重叠的重要审批项目，由行政服务中心牵头协调办理。三是逐步推进网上审批，做到“提速”到位。加快推行并联审批、联合审批和相对集中行政许可权，构建集中审批新模式。实行备案审核制、委托审批制和限时办结、超时默许制等，再造审批流程，提高办事效率。全面推进网上审批等服务方式，为企业和公民提供更便捷的服务。四是切实发挥电子监察系统的功能，做到“监管”到位。实现行政审批电子监察系统与政府网站的互联互通，对窗口单位行政许可效能进行综合评价和考核，并在政府网站定期公布考核结果，便于社会监督。同时，市政府应该成立行政审批效能检查组，定期对行政审批项目受理、承办、批准、结果等环节实施有效监督。对已经公布取消的审批和收费项目，进行经常性的检查，防止反弹。

（四）深入推进政务公开，实现政府运作透明性。政务公开是预防和治理腐败的重要途径。在公开内容上，除涉及国家安全和具有保密要求的信息外，所有行政审批及热点、焦点事项、行政事业性收费项目、审批程序等信息最大限度的向社会公开，基本实现“公开是原则，不公开是例外”

（五）更新观念，解放思想，打好优化发展环境的思想基础。优化政务环境关键是要解放思想，思想解放的程度直接关系到政务环境的优化程度，直接关系到又好又快发展的程度。思想不解放，认识不到位，再好的决策也无法贯彻落实。当前西部开发过程中存在的种种问题，都与干部群众的思想不够解放、观念陈旧有关，所以，要通过各种方式进行思想观念解放的再学习，牢固树立“环境就是资源、环境就是发展生产力”的观念，不断提升服务理念，提高市民素质。