PPP的发展及相关政策

第一篇：PPP的发展及相关政策

一、PPP的发展及相关政策

（一）前期筹备阶段，基层试点为主

（二）初期探索阶段，部委推动为主

（三）加速爆发阶段，中央顶层推动

（四）项目大潮来袭：发改委推出PPP项目库

（五）攻坚落地阶段，财政部主导

二、PPP项目的工作机制和机构

一、PPP的发展及相关政策

十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，PPP才一步步重获新生，政府对PPP的支持政策不断升级。从统计的PPP签约情况来看，这一轮PPP热潮是从2014年四季度开始初露锋芒，从2015年下半年开始明显加速，在四季度达到顶峰。用时间的形式可以系统梳理如下：

（一）前期筹备阶段，基层试点为主

2013年11月—2014年9月，前期筹备阶段，基层试点为主。

十八届三中全会并没有明确提出PPP（政府和社会资本合作）的概念，只是提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在那之后，作为第一责任人的财政部开始着手落实。

最初阶段，财政部主要是和亚洲开发银行一起合作。2014年3月，财政部和亚开行合作举办政府和社会资本合作（PPP）培训班，表明“政府和社会资本合作”这个说法已经在财政部内部开始使用。与此同时，PPP试点也悄然在各地展开。在亚开行的支持下，财政部选取洛阳和哈尔滨两个城市展开PPP试点，其中洛阳市的项目是市政路桥和污水处理打包项目。而哈尔滨项目则是黑龙江省在年初与亚开行合作实施的“PPP领导力建设项目”基础上申报的“松花江流域水污染控制”、“职业教育实训基地”等PPP类项目。试点项目的规模都不大，总计也就3-4个亿。

但出乎意料的是，2014年7月这两个项目被叫停。综合各方信息来看，停摆的原因一是流程繁琐导致签约工作缓慢，而亚开行要求如果年底无法完全签约就需要中方提供主权担保，发改委未予批准，导致贷款取消。二是地方政府、亚开行、财政部三个合作方对彼此的工作流程不够了解，前期准备工作不足。

总而言之，从2013年11月到2014年9月这接近一年的时间里PPP并没有太多实质进展。主要是因为各方还没有

对PPP形成统一的共识，甚至很多媒体还在以“公私合作”、“公私合作伙伴关系”等来进行报道，中间和亚开行分道扬镳也算是一个不小的插曲，为后续以我为主的发展模式奠定了基础。

（二）初期探索阶段，部委推动为主

2014年9月—2015年4月，初期探索阶段，部委推动为主。

从签约量来看，PPP的第一次爆发是从2014年9月开始的。这个阶段最重要的变化有两个：第一，PPP的概念被正式提出。第二，财政部和发改委开始从部委层级进行推动。第三，财政部43号文倒逼地方政府投融资转型。

（1）提出概念：首次从部委层面明确模式定义。2014年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（76号文），这是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法，也是首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见，对PPP模式进行了详细明确的界定，部署了PPP推广事宜。

（2）点燃热情：43号文倒逼地方寻找出路。2014年10月财政部发布“43号文”，明确提出剥离城投公司的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”过去地方政

府的投融资需求很大，但大家并没有动力去推动PPP，核心原因就是城投公司作为地方融资平台把融资问题解决了，地方政府借由这个“影子”突破了地方政府举债的限制，轻松加杠杆。但43号文把这些“歪门”给堵死了，“正门”（地方政府债券）还没有完全打开，地方政府自然有动力去寻找新的融资渠道，这实际上为PPP模式的起飞埋下了最重要的种子，当然也为日后PPP的变味埋下了隐患。

随后的新预算法为PPP推波助澜。2015年1月1日，预算法新规开始执行，规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，切断了隶属于政府的融资平台公司特别是城投公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道，进一步强化了43号文件促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营的精神，进一步为PPP推波助澜。另外，预算法新规注重绩效，要求“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，对社会资本的运营能力提出了更大的挑战，并且，PPP项目中涉及财政性资金支付的，均应依法纳入预算，并应经人大审批，规范财政资金使用流程，提高财政资金的使用效率。

（3）财政部推动：颁布指南，成立PPP中心，推出示范项目。

2014年11月和12月，财政部和发改委分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》从项目操作流程、创新金融支持等多层次多角度指导PPP项目运作实施，标志着PPP正从理论走向实践。2014年12月，财政部成立PPP中心，着手PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等，并公布首批示范项目，共计30个，总投资规模约1800亿元。示范项目是由各省财政部门推荐，财政部组织专家评审选出的，涉及轨道交通、供水供暖、污水处理和垃圾处理等多个方面，以存量项目为主，且多已投入运行。

2015年4月，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，要求财政部门在识别和测算PPP项目全生命周期过程的财政支出责任后，采用定量和定性分析方法进行财政承受能力评估。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。希望借助于此，规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

（4）发改委推动：联合国开行引导开发性金融支持PPP。2015年3月，发改委联合国开行发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，要求加强

与开发银行等金融机构的沟通合作，及时共享PPP信息，协调解决项目融资和建设中存在的问题和困难，旨在充分发挥好开发性金融在增加公共产品供给的作用，充分利用开发性金融的引导示范效应，为融资工作的顺利推进创造条件。

总体来看，新PPP在这个阶段真正的出生了，签约量从无到有，边际改善很大，与此同时，各地也开始大规模的收集汇总PPP项目，为下一步的发改委项目库做准备。但这个阶段主要还是发改委和财政部从部委层面各自为战，中间产生了很多部门协调的问题，也直接触发了接下来政策的进一步升级。

（三）加速爆发阶段，中央顶层推动

2015年5月到2015年11月，加速爆发阶段，中央顶层推动。

2015年5月是近几年中国宏观政策的一个重要拐点。4月底政治局会议对经济形势判断发生重要变化，首次提出“经济下行压力较大”，整个宏观政策的重心开始从供给收缩向需求扩张转移，稳增长的权重明显上升。从5月开始，国务院各部委开始积极落实中央的稳增长要求，而PPP作为43号文之后地方政府最重要的融资方式之一，自然不可能缺席这场稳增长盛宴。

（1）PPP小“基本法”：六部委联合发布特许经营管理办法。

2015年4月，财政部、发改委、住建部等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，于2015年6月1日起施行，是现有PPP立法中效力层级较高的。《办法》明确界定了特许经营的定义、适用范围、合作形式和期限，重点强调了财政预算制度对于特许经营活动的约束、项目前期融资方案的制定和创新融资渠道，并规定绩效评价强化对项目运营的监管。在特许经营与PPP的关系上，官方的解释是特许经营只是PPP的一种模式，大家虽然把这个《办法》称为PPP基本法，但严格意义上讲，这只能算是一个PPP小基本法。

（2）首次登上常务会：国务院常务会议部署推广PPP 2015年5月13日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广PPP模式时明确表示，在公共产品和服务领域，推广PPP模式，是当前稳增长、促改革、调结构的重要举措，也是拉动投资增长的有效手段。并特别提出支持地方政府与金融机构共同设立基金，用好税收优惠、奖励资金、转移支付等手段，多措并举吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资与运营管理，自此，PPP成为基础设施建设和公共服务供给的主要着力点。

（3）“里程碑”文件：三部委齐推PPP指导意见，放开融资平台限制。

2015年5月，财政部、发改委、人民银行三部门联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，并由国务院转发，这是中央层面专门针对PPP出台第一份重磅文件，这成为触发PPP加速爆发的一个里程碑式文件。

《意见》是继财政2014年底发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金【2014】113号）（下称“113号文”），4月14日发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（后简称《指引》）后，中央再次就PPP模式提出纲领性文件，这不仅仅是将视PPP模式为新常态下政府启动稳增长引擎、开启政府投融资体制转型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推进国家治理体系和能力现代化”的高度。

《意见》主要是系统阐释了推广PPP的重大意义，并对实施过程中的总体要求、制度体系、实施路径、政策保障、组织实施进行了详细的说明，便于统筹协调PPP项目推广实施。《意见》放开了融资平台参与地方政府PPP项目的限制，规定已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

《意见》是对“113号文”的修正，《意见》指出：大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

参与实体受限制约PPP模式开展。根据媒体统计，全国各地公布试点的PPP项目进展参差不齐，仅有少部分签约，更多的PPP项目前期投资已开始做，但距离落地还有一段距离。按照我国实际情况，如果完全禁止平台公司参与本级PPP项目，短期内部分项目难觅适合的社会资本参与，不利于推广PPP模式落地。

《意见》相比“113号文”对地方融资平台公司参与PPP项目有所放宽，允许合格平台公司作为社会资本，给了融资平台公司一条出路。我们预计今后一段时间平台公司的社会资本化改造将呈现爆炸式发展，PPP缺乏有运营实力、能力的社会资本的问题可能得到一定程度的缓解。

《意见》是《指引》的升级版，《指引》的核心目的是抑制地方政府盲目的融资冲动，保证政府兑付其承诺的资本投入和“财政补贴”。《指引》中明确PPP项目占一般公共预算的比例不超过10%。这能抑制地方借各种“PPP神通”

盲目融资上项目，倒逼地方政府有效利用财政资金，优先发展较为紧迫、质量较高的项目，减少社会一直担心的无效投资。

同时，《指引》规定每年全部PPP项目全部纳入预算。这就意味着，PPP项目还款都会进入一般公共预算的盘子里，对于PPP的投资者来说可以说发了一颗“定心丸”。同时，将PPP项目支出纳入一般公共预算，意味着接受人大监督，PPP项目运营过程的透明性得以提升。同时也考虑到了项目的外部性和不可控风险因素，并且给出了在风险发生的情况下仍然保证“合理利润”的财政支出计算指导公式，意味着政府将保证承担这些风险。《意见》再次明确PPP模式需要坚持市场化原则，严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目，进行变相融资。

（四）项目大潮来袭：发改委推出PPP项目库 2015年5月，发改委在其门户网站上开辟PPP项目库专栏，公布首批推介项目，共计1043个，总投资1.97万亿元，涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。如果说半年前，财政部的示范项目是试水，那发改委便开始大刀阔斧推广PPP，明确标明项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息，吸引社会资本联系参与。

值得注意的是，在让地方上报PPP项目库的过程中，被43号文憋坏了的地方政府开始疯狂的包装PPP项目。很多地方把很多过去的难点项目包装成PPP混入项目库，各地一时掀起了PPP推介的浪潮，PPP开始异化为一种融资模式。

总体来看，从2015年5月中央的顶层设计明确之后，地方掀起了一阵PPP热潮。第一，几个代表性的省市先后召开PPP签约大会进行集中推介、招标和签约，签约规模急剧攀升。第二，签约的好项目越来越多，一些经典项目产生了一定的示范效应，形成良性循环，加快了签约速度。第三，一些地方开始成立地方性的PPP引导基金，真金白银的刺激了PPP发展。总体来看，由于政策陆续突破，前期积累的好项目多，而且问题还未充分暴露，PPP各方还处于蜜月期，所以PPP经历了发展最快的一段时期。

（1）好项目落地：

首单PPP城际高铁项目签约，济青高铁潍坊段PPP招标大获成功

2015年6月8日，作为中国高铁首单、潍坊首次PPP项目，济青高铁潍坊段沿线土地征收拆迁43亿元PPP项目，在招标阶段成功吸引到400亿社会资本投标，为PPP项目的推广打响了头炮。最终，成功通过竞争性磋商方式，在11家社会资本中选定了一家社会资本。中国邮政储蓄银行及其

合作资本方成功中标，复星、中信民营资本败走首单高铁项目。

（2）地方集中推广：

重庆市敢为人先，集中签约1300亿PPP项目，改革全面推开

重庆作为改革的先行者，一直敢为人先。在PPP项目的推广上也不例外，按照黄奇帆的计划：2015年到2020年由政府导向的城市基础设施项目有18000亿元，其中8000亿元以PPP模式实施，也就是从2015年到2020年的6年期间，平均每年有1300亿元的PPP项目推出。

2015年7月27日，重庆市已完成2015年33个总金额为1300亿元的PPP项目集中签约。其中重庆中国建筑[1.08% 资金 研报]集团有5个PPP合作项目与重庆市政府达成意向协议，分别是轨道交通九号线、重庆沙坪坝铁路枢纽综合改造工程、曾家岩嘉陵江大桥、白居寺长江大桥、郭家沱长江大桥。由此可见，基建投资作为稳增长的重要抓手，依然是PPP项目的主力军。

（3）资金引导：

首只地方PPP基金，发改委批复河南1000亿PPP发展投资基金

2015年7月，发改委批复河南投资集团筹备PPP发展投资基金，总规模1000亿元，这是全国第一只获得国家批复的PPP基金。1000亿元PPP发展投资基金是母基金，以撬动更多的社会资本。依据《河南省PPP开发性基金设立方案》，基金将按照优惠的资金成本给PPP项目提供资本支持。对于新增项目，基金按照项目公司中政府出资部分的30%给予资本金支持，总投资在10亿元以下(含)的单个项目最高支持2000万元，总投资超过10亿元的项目最高支持5000万元;对于存量项目采用PPP模式改造的，基金按不超过项目总投资的5%～10%给予支持，最高不超过5000万元。基金采用股权为主的方式投入PPP项目。

在此之后，各地纷纷成立地方性的PPP基金。（4）融资破题：

最高人民法院首次指导案例判定特许经营权的收益权可以质押。

PPP项目公司没有资产所有权和土地的质押权，特许经营权抵押融资一直是个国际通行的方式，但在中国并没有明确的规定。2015年11月，中华人民共和国最高人民法院指导案例53号的判决结果明确显示特许经营权的收益权可作为应收账款予以质押，至此，对于PPP项目，特许经营权能否质押的争议终于得以解决，特许经营权质押破题，有利于解决对特定项目的特许经营权能否质押及收益权质押实现方式的争议，统一裁判标准，对规范金融机构特许经营权的质押贷款业务并促进基础设施项目的融资有积极指导意义。

（五）攻坚落地阶段，财政部主导

2015年12月至今，攻坚落地阶段，财政部主导，提质增效为主。

2015年下半年PPP疯狂签约近万亿，2016年一季度，PPP签约速度出现一定回落，大概签约3000多亿，主要是经过前期PPP模式的快速发展和项目的逐步落地，一些现实问题开始逐步显现：

第一，财政部和发改委之间的机构冲突，双方都有一套PPP的班子和项目库，都希望主导政策的制定。

第二，招投标法和政府采购法的冲突，有些政府付费或部分付费的PPP工程项目同时适用这两部法律，而这两部法律在“两标合一标”等核心问题上存在冲突，目前没有上位法的情况下，无法裁决。

第三，地方政府信用缺失，把乱七八糟的项目都包装成PPP，而且招标的条件十分苛刻，社会资本参与意愿不高。

第四，PPP项目质量不高，重融资而轻运营，大部分是走老路，按照明股实债的方式来吸引社会资本，并没有在运营环节实现效率提升。如果只是追求投资收益，PPP项目对社会资本自然没有吸引力。

第五，社会资本参与主体不够丰富，国外主要以保险资金、养老资金等长期资金为主，而我们主要拿银行理财等短期资金对接，存在期限错配。

随着这些问题的凸显，中央和地方在这个阶段都开始陆续出台一些针对性的改进措施，来克服PPP落地的瓶颈，提高PPP的项目质量。

（1）以奖代补，支持规范运作，保障项目质量 2015年12月，财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，出台示范项目以奖代补政策，具体标准如下：（1）新建项目，确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。（2）对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。希望通过以奖代补政策，规范PPP项目运作，提高财政资金使用效率。

（2）开展物有所值评价，提升项目的操作效率和质量 2015年12月，关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知，规定拟采用PPP模式实施的项目应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价，包括定性评价和定量评价，现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。通

过开展物有所值评价，可充分论证采用PPP模式的可行性，避免政府盲目无效推广PPP，提升项目的操作效率和质量。

（3）政府推广综合信息平台，项目撮合更加方便 2016年3月，财政部PPP综合信息平台正式启用，披露了入库项目的名称、所在地区、所属行业、投资金额、实施阶段、合作年限、运作方式、回报机制、发起时间、发起类型、项目概况、联系方式、项目级别等基本信息，PPP项目的相关信息得以公开透明。这是我国首次公开对外发布PPP大数据，也是迄今为止最权威、最完整、最实用的官方PPP信息平台和数据库，便于对PPP项目进行全生命周期监管，有利于建立统一、规范、透明的PPP市场，项目撮合更加方便。

（4）首只国家级引导基金成立，真金白银突破PPP瓶颈

2016年3月，中国政府和社会资本合作融资支持基金创立大会暨第一次股东大会成功在京召开，首只国家级PPP引导基金崭露头角可谓是PPP的一大利好。1800亿的PPP引导基金由财政部发起，参与方均为大型金融、投资机构，具有良好的信用基础，作为社会资本方支持公共服务领域PPP项目发展，可为投资的PPP项目増信。首先，提高项目融资的可获得性，撬动社会资本进入PPP领域；其次，降低项目贷款利率，节省融资成本；最后，发挥引导示范作用，规范基

金运作。总之，PPP引导基金将强化杠杆和导向作用，吸引社会资本基金参与PPP项目，保障政府和社会资本共享万亿PPP盛宴。

（5）补充第三方中介机构信息，规范咨询服务，改进PPP项目设计

2016年4月，财政部发布紧急通知，要求相关部门对全国PPP综合信息平台项目库已进入准备、采购、执行等阶段的1000多个项目补充第三方中介机构信息。该通知主要是为了规范咨询机构，以进一步规范PPP综合信息平台中项目的基本信息，使其更加完备齐全，也从侧面表明入库项目必须有专业的咨询机构提供咨询服务，PPP项目操作在专业人士的指导下必将更加规范。同时，为建立全国PPP咨询机构库做准备工作。

总体来看，这段时间PPP签约的速度虽然慢下来了，但逐步开始有一些项目开工建设，落地生根。而且在中央强力推动PPP的坚定导向下，财政部为主的PPP主管机构也开始针对上面提到的问题进行调整和优化。

二、PPP项目的机构和工作机制

1.发改委：项目储备-项目遴选-伙伴选择-合同管理-绩效评价-退出机制。(发改投资[2014]2724号)2.财政部：项目识别-项目准备-项目采购-项目执行-项目移交。(财金〔2014〕113号)

第二篇：PPP政策及相关法律

目录

国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 国发〔2014〕60号———————————————3 基础设施和公用事业特许经营管理办法

（发改等6部委25号令）————————————14 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知

国办发〔2015〕42号——————————————27 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见 财政部 发展改革委 人民银行——————————28 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（含名词解释）财金〔2014〕113号———————————39 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见 发改投资[2014]2724号——————————————57 江苏省财政厅关于印发《江苏省PPP融资支持基金实施办法（试行）》的通知苏财规[2015]19号————————————66 江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知 苏财金〔2014〕85号——————————————72 中华人民共和国政府采购法————————————82 中华人民共和国招标投标法————————————83 中华人民共和国招标投标法实施条例————————84 中华人民共和国税收征收管理法——————————86 中华人民共和国企业所得税法——————————86 中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例——————88 中华人民共和国担保法——————————————90 最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》 若干问题的解释————————————————90 中华人民共和国土地管理法————————————91 中华人民共和国土地管理法实施条例————————100 中华人民共和国城市房地产管理法—————————106 国务院关于创新重点领域投融资机制

鼓励社会投资的指导意见

国发〔2014〕60号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。为此，特提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给。

（二）基本原则。实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。

二、创新生态环保投资运营机制

（三）深化林业管理体制改革。推进国有林区和国有林场管理体 制改革，完善森林经营和采伐管理制度，开展森林科学经营。深化集体林权制度改革，稳定林权承包关系，放活林地经营权，鼓励林权依法规范流转。鼓励荒山荒地造林和退耕还林林地林权依法流转。减免林权流转税费，有效降低流转成本。

（四）推进生态建设主体多元化。在严格保护森林资源的前提下，鼓励社会资本积极参与生态建设和保护，支持符合条件的农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户、林业企业等新型经营主体投资生态建设项目。对社会资本利用荒山荒地进行植树造林的，在保障生态效益、符合土地用途管制要求的前提下，允许发展林下经济、森林旅游等生态产业。

（五）推动环境污染治理市场化。在电力、钢铁等重点行业以及开发区（工业园区）污染治理等领域，大力推行环境污染第三方治理，通过委托治理服务、托管运营服务等方式，由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务，提高污染治理的产业化、专业化程度。稳妥推进政府向社会购买环境监测服务。建立重点行业第三方治污企业推荐制度。

（六）积极开展排污权、碳排放权交易试点。推进排污权有偿使用和交易试点，建立排污权有偿使用制度，规范排污权交易市场，鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易。加快调整主要污染物排污费征收标准，实行差别化排污收费政策。加快在国内试行碳排放权交易制度，探索森林碳汇交易，发展碳排放权交易市场，鼓励和支持社会投资者参与碳配额交易，通过金融市场发现价格的功能，调整不同经 济主体利益，有效促进环保和节能减排。

三、鼓励社会资本投资运营农业和水利工程

（七）培育农业、水利工程多元化投资主体。支持农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产由农业用水合作组织持有和管护。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营。社会资本愿意投入的重大水利工程，要积极鼓励社会资本投资建设。

（八）保障农业、水利工程投资合理收益。社会资本投资建设或运营管理农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程的，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以依法获取供水水费等经营收益；承担公益性任务的，政府可对工程建设投资、维修养护和管护经费等给予适当补助，并落实优惠政策。社会资本投资建设或运营管理农田水利设施、重大水利工程等，可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益；征收、征用或占用的，要按照国家有关规定给予补偿或者赔偿。

（九）通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护。加快建立水权制度，培育和规范水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易流转方式，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求。鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。

（十）完善水利工程水价形成机制。深入开展农业水价综合改革试点，进一步促进农业节水。水利工程供非农业用水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则合理制定，并根据供水成本变化及社会承受能力等适时调整，推行两部制水利工程水价和丰枯季节水价。价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金，对运营单位进行合理补偿。

四、推进市政基础设施投资运营市场化

（十一）改革市政基础设施建设运营模式。推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，鼓励实行城乡供水一体化、厂网一体投资和运营。

（十二）积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。

（十三）加强县城基础设施建设。按照新型城镇化发展的要求，把有条件的县城和重点镇发展为中小城市，支持基础设施建设，增强 吸纳农业转移人口的能力。选择若干具有产业基础、特色资源和区位优势的县城和重点镇推行试点，加大对市政基础设施建设运营引入市场机制的政策支持力度。

（十四）完善市政基础设施价格机制。加快改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制，使经营者能够获得合理收益。实行上下游价格调整联动机制，价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行合理补偿。

五、改革完善交通投融资机制

（十五）加快推进铁路投融资体制改革。用好铁路发展基金平台，吸引社会资本参与，扩大基金规模。充分利用铁路土地综合开发政策，以开发收益支持铁路发展。按照市场化方向，不断完善铁路运价形成机制。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。按照构建现代企业制度的要求，保障投资者权益，推进蒙西至华中、长春至西巴彦花铁路等引进民间资本的示范项目实施。鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。

（十六）完善公路投融资模式。建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式，完善收费公路政策，吸引社会资本投入，多渠道筹措建设和维护资金。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，促进普通公路持续健康发展。

（十七）鼓励社会资本参与水运、民航基础设施建设。探索发展 “航电结合”等投融资模式，按相关政策给予投资补助，鼓励社会资本投资建设航电枢纽。鼓励社会资本投资建设港口、内河航运设施等。积极吸引社会资本参与盈利状况较好的枢纽机场、干线机场以及机场配套服务设施等投资建设，拓宽机场建设资金来源。

六、鼓励社会资本加强能源设施投资

（十八）鼓励社会资本参与电力建设。在做好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下，通过业主招标等方式，鼓励社会资本投资常规水电站和抽水蓄能电站。在确保具备核电控股资质主体承担核安全责任的前提下，引入社会资本参与核电项目投资，鼓励民间资本进入核电设备研制和核电服务领域。鼓励社会资本投资建设风光电、生物质能等清洁能源项目和背压式热电联产机组，进入清洁高效煤电项目建设、燃煤电厂节能减排升级改造领域。

（十九）鼓励社会资本参与电网建设。积极吸引社会资本投资建设跨区输电通道、区域主干电网完善工程和大中城市配电网工程。将海南联网Ⅱ回线路和滇西北送广东特高压直流输电工程等项目作为试点，引入社会资本。鼓励社会资本投资建设分布式电源并网工程、储能装置和电动汽车充换电设施。

（二十）鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营。支持民营企业、地方国有企业等参股建设油气管网主干线、沿海液化天然气（LNG）接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施，控股建设油气管网支线、原油和成品油商业储备库。鼓励社会资本参与铁路运煤干线和煤炭储配体系建设。国家规划确定的石化 基地炼化一体化项目向社会资本开放。

（二十一）理顺能源价格机制。进一步推进天然气价格改革，2015年实现存量气和增量气价格并轨，逐步放开非居民用天然气气源价格，落实页岩气、煤层气等非常规天然气价格市场化政策。尽快出台天然气管道运输价格政策。按照合理成本加合理利润的原则，适时调整煤层气发电、余热余压发电上网标杆电价。推进天然气分布式能源冷、热、电价格市场化。完善可再生能源发电价格政策，研究建立流域梯级效益补偿机制，适时调整完善燃煤发电机组环保电价政策。

七、推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化

（二十二）鼓励电信业进一步向民间资本开放。进一步完善法律法规，尽快修订电信业务分类目录。研究出台具体试点办法，鼓励和引导民间资本投资宽带接入网络建设和业务运营，大力发展宽带用户。推进民营企业开展移动通信转售业务试点工作，促进业务创新发展。

（二十三）吸引民间资本加大信息基础设施投资力度。支持基础电信企业引入民间战略投资者。推动中国铁塔股份有限公司引入民间资本，实现混合所有制发展。

（二十四）鼓励民间资本参与国家民用空间基础设施建设。完善民用遥感卫星数据政策，加强政府采购服务，鼓励民间资本研制、发射和运营商业遥感卫星，提供市场化、专业化服务。引导民间资本参与卫星导航地面应用系统建设。

八、鼓励社会资本加大社会事业投资力度

（二十五）加快社会事业公立机构分类改革。积极推进养老、文 化、旅游、体育等领域符合条件的事业单位，以及公立医院资源丰富地区符合条件的医疗事业单位改制，为社会资本进入创造条件，鼓励社会资本参与公立机构改革。将符合条件的国有单位培训疗养机构转变为养老机构。

（二十六）鼓励社会资本加大社会事业投资力度。通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。尽快出台鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见。各地在编制城市总体规划、控制性详细规划以及有关专项规划时，要统筹规划、科学布局各类公共服务设施。各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等政府购买服务范围，各类经营主体平等参与。将符合条件的各类医疗机构纳入医疗保险定点范围。

（二十七）完善落实社会事业建设运营税费优惠政策。进一步完善落实非营利性教育、医疗、养老、体育健身、文化机构税收优惠政策。对非营利性医疗、养老机构建设一律免征有关行政事业性收费，对营利性医疗、养老机构建设一律减半征收有关行政事业性收费。

（二十八）改进社会事业价格管理政策。民办教育、医疗机构用电、用水、用气、用热，执行与公办教育、医疗机构相同的价格政策。养老机构用电、用水、用气、用热，按居民生活类价格执行。除公立医疗、养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外，其他医疗、养老服务实行经营者自主定价。营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据 当地实际情况确定。

九、建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制

（二十九）推广政府和社会资本合作（PPP）模式。认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险。健全PPP模式的法规体系，保障项目顺利运行。鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。

（三十）规范合作关系保障各方利益。政府有关部门要制定管理办法，尽快发布标准合同范本，对PPP项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定，规范合作关系。平衡好社会公众与投资者利益关系，既要保障社会公众利益不受损害，又要保障经营者合法权益。

（三十一）健全风险防范和监督机制。政府和投资者应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。

（三十二）健全退出机制。政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜。

十、充分发挥政府投资的引导带动作用

（三十三）优化政府投资使用方向。政府投资主要投向公益性和基础性建设。对鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域，政府投资可根据实际情况给予支持，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用。

（三十四）改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。

十一、创新融资方式拓宽融资渠道

（三十五）探索创新信贷服务。支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。鼓励金融机构对民间资本举办的社会事业提供融资支持。

（三十六）推进农业金融改革。探索采取信用担保和贴息、业务奖励、风险补偿、费用补贴、投资基金，以及互助信用、农业保险等方式，增强农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户、农林业企业的贷款融资能力和风险抵御能力。

（三十七）充分发挥政策性金融机构的积极作用。在国家批准的业务范围内，加大对公共服务、生态环保、基础设施建设项目的支持 力度。努力为生态环保、农林水利、中西部铁路和公路、城市基础设施等重大工程提供长期稳定、低成本的资金支持。

（三十八）鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。

（三十九）支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。推动铁路、公路、机场等交通项目建设企业应收账款证券化。建立规范的地方政府举债融资机制，支持地方政府依法依规发行债券，用于重点领域建设。

创新重点领域投融资机制对稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要作用。各地区、各有关部门要从大局出发，进一步提高认识，加强组织领导，健全工作机制，协调推动重点领域投融资机制创新。各地政府要结合本地实际，抓紧制定具体实施细则，确保各项措施落到实处。国务院各有关部门要严格按照分工，抓紧制定相关配套措施，加快重点领域建设，同时要加强宣传解读，让社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，进一步稳定市场预期，充分调动社会投资积极性，切实发挥好投资对经济增长的关键作用。发展改革委要会同有关部门加强对本指导意见落实情况的督促检查，重大问题及时向国务院报告。

基础设施和公用事业特许经营管理办法

（发改等6部委25号令）

第一章总则

第一条为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。第二条中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。

第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

第四条基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：

（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；

（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；

（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；

（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。

第五条基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：

（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；

（四）国家规定的其他方式。

第六条基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30 年。

对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。

第七条国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规章、政策制定和监督管理工作。

县级以上地方人民政府发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、价格、能源、金融监管等有关部门根据职责分工，负责有关特许经营项目实施和监督管理工作。

第八条县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加的基础设施和公用事业特许经营部门协调机制，负责统筹有关政策措施，并组织协调特许经营项目实施和监督管理工作。

第二章特许经营协议订立

第九条县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门（以下简称项目提出部门）可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。

特许经营项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等，并且建设运营标准和监管要求明确。

项目提出部门应当保证特许经营项目的完整性和连续性。

第十条特许经营项目实施方案应当包括以下内容：

（一）项目名称；

（二）项目实施机构；

（三）项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；

（四）投资回报、价格及其测算；

（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；

（六）特许经营协议框架草案及特许经营期限；

（七）特许经营者应当具备的条件及选择方式；

（八）政府承诺和保障；

（九）特许经营期限届满后资产处置方式；

（十）应当明确的其他事项。

第十一条项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性评估，完善特许经营项目实施方案。

需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。

第十二条特许经营可行性评估应当主要包括以下内容：

（一）特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等；

（二）相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况和参与意愿；

（三）用户付费项目公众支付意愿和能力评估。

第十三条项目提出部门依托本级人民政府根据本办法第八条规定建立的部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。

经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。

项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授 权部门审定特许经营项目实施方案。

第十四条县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。

第十五条实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。

特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。

第十六条实施机构应当在招标或谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。

第十七条实施机构应当公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者。鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共同制定投融资方案。

特许经营者选择应当符合内外资准入等有关法律、行政法规规定。

依法选定的特许经营者，应当向社会公示。

第十八条实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。

需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。

特许经营协议应当主要包括以下内容：

（一）项目名称、内容；

（二）特许经营方式、区域、范围和期限；

（三）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；

（四）所提供产品或者服务的数量、质量和标准；

（五）设施权属，以及相应的维护和更新改造；

（六）监测评估；

（七）投融资期限和方式；

（八）收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；

（九）履约担保；

（十）特许经营期内的风险分担；

（十一）政府承诺和保障；

（十二）应急预案和临时接管预案；

（十三）特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；

（十四）变更、提前终止及补偿；

（十五）违约责任；

（十六）争议解决方式；

（十七）需要明确的其他事项。

第十九条特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。

向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。

第二十条特许经营协议应当明确价格或收费的确定和调整机制。特许经营项目价格或收费应当依据相关法律、行政法规规定和特许经营协议约定予以确定和调整。

第二十一条政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。

第二十二条特许经营者根据特许经营协议，需要依法办理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的，有关部门在进行审核时，应当简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限，对于本部门根据本办法第十三条出具书面审查意见已经明确的事项，不再作重复审查。

实施机构应当协助特许经营者办理相关手续。

第二十三条国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30 年。探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。

第二十四条国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。

国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等 方式拓宽投融资渠道。

第二十五条县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金，并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式，支持有关特许经营项目建设运营。第三章特许经营协议履行

第二十六条特许经营协议各方当事人应当遵循诚实信用原则，按照约定全面履行义务。

除法律、行政法规另有规定外，实施机构和特许经营者任何一方不履行特许经营协议约定义务或者履行义务不符合约定要求的，应当根据协议继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。

第二十七条依法保护特许经营者合法权益。任何单位或者个人不得违反法律、行政法规和本办法规定，干涉特许经营者合法经营活动。

第二十八条特许经营者应当根据特许经营协议，执行有关特许经营项目投融资安排，确保相应资金或资金来源落实。

第二十九条特许经营项目涉及新建或改扩建有关基础设施和公用事业的，应当符合城乡规划、土地管理、环境保护、质量管理、安全生产等有关法律、行政法规规定的建设条件和建设标准。

第三十条特许经营者应当根据有关法律、行政法规、标准规范和特许经营协议，提供优质、持续、高效、安全的公共产品或者公共服务。

第三十一条特许经营者应当按照技术规范，定期对特许经营项目设施进行检修和保养，保证设施运转正常及经营期限届满后资产按规 定进行移交。

第三十二条特许经营者对涉及国家安全的事项负有保密义务，并应当建立和落实相应保密管理制度。

实施机构、有关部门及其工作人员对在特许经营活动和监督管理工作中知悉的特许经营者商业秘密负有保密义务。

第三十三条实施机构和特许经营者应当对特许经营项目建设、运营、维修、保养过程中有关资料，按照有关规定进行归档保存。

第三十四条实施机构应当按照特许经营协议严格履行有关义务，为特许经营者建设运营特许经营项目提供便利和支持，提高公共服务水平。

行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影响特许经营协议履行。

第三十五条需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目，应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况，合理确定财政付费总额和分数额，并与政府预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。

第三十六条因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当给予特许经营者相应补偿。

第四章特许经营协议变更和终止

第三十七条在特许经营协议有效期内，协议内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议。如协议可能对特许经营项目的存续债务产生重大影响的，应当事先征求债权人同意。特许经营项目涉及直接融资行为的，应当及时做好相关信息披露。

特许经营期限届满后确有必要延长的，按照有关规定经充分评估论证，协商一致并报批准后，可以延长。

第三十八条在特许经营期限内，因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议。

特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者相应补偿。

第三十九条特许经营期限届满终止或提前终止的，协议当事人应当按照特许经营协议约定，以及有关法律、行政法规和规定办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、移交、接管、验收等手续。

第四十条特许经营期限届满终止或者提前终止，对该基础设施和公用事业继续采用特许经营方式的，实施机构应当根据本办法规定重新选择特许经营者。

因特许经营期限届满重新选择特许经营者的，在同等条件下，原特许经营者优先获得特许经营。

新的特许经营者选定之前，实施机构和原特许经营者应当制定预案，保障公共产品或公共服务的持续稳定提供。

第五章监督管理和公共利益保障

第四十一条县级以上人民政府有关部门应当根据各自职责，对特许经营者执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范，以及其他有关监管要求进行监督管理，并依法加强成本监督审查。

县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。

第四十二条县级以上人民政府及其有关部门应当根据法律、行政法规和国务院决定保留的行政审批项目对特许经营进行监督管理，不得以实施特许经营为名违法增设行政审批项目或审批环节。

第四十三条实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。

实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容。

第四十四条社会公众有权对特许经营活动进行监督，向有关监管部门投诉，或者向实施机构和特许经营者提出意见建议。

第四十五条县级以上人民政府应当将特许经营有关政策措施、特许经营部门协调机制组成以及职责等信息向社会公开。

实施机构和特许经营者应当将特许经营项目实施方案、特许经营者选择、特许经营协议及其变更或终止、项目建设运营、所提供公共 服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上财务报表等有关信息按规定向社会公开。

特许经营者应当公开有关会计数据、财务核算和其他有关财务指标，并依法接受财务审计。

第四十六条特许经营者应当对特许经营协议约定服务区域内所有用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务，不得对新增用户实行差别待遇。

第四十七条实施机构和特许经营者应当制定突发事件应急预案，按规定报有关部门。突发事件发生后，及时启动应急预案，保障公共产品或公共服务的正常提供。

第四十八条特许经营者因不可抗力等原因确实无法继续履行特许经营协议的，实施机构应当采取措施，保证持续稳定提供公共产品或公共服务。

第六章争议解决

第四十九条实施机构和特许经营者就特许经营协议履行发生争议的，应当协商解决。协商达成一致的，应当签订补充协议并遵照执行。

第五十条实施机构和特许经营者就特许经营协议中的专业技术问题发生争议的，可以共同聘请专家或第三方机构进行调解。调解达成一致的，应当签订补充协议并遵照执行。

第五十一条特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其 合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

第五十二条特许经营协议存续期间发生争议，当事各方在争议解决过程中，应当继续履行特许经营协议义务，保证公共产品或公共服务的持续性和稳定性。

第七章法律责任

第五十三条特许经营者违反法律、行政法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，或者造成重大质量、安全事故或者突发环境事件的，有关部门应当责令限期改正并依法予以行政处罚；拒不改正、情节严重的，可以终止特许经营协议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十四条以欺骗、贿赂等不正当手段取得特许经营项目的，应当依法收回特许经营项目，向社会公开。

第五十五条实施机构、有关行政主管部门及其工作人员不履行法定职责、干预特许经营者正常经营活动、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十六条县级以上人民政府有关部门应当对特许经营者及其从业人员的不良行为建立信用记录，纳入全国统一的信用信息共享交换平台。对严重违法失信行为依法予以曝光，并会同有关部门实施联合惩戒。第八章附则

第五十七条基础设施和公用事业特许经营涉及国家安全审查的，按照国家有关规定执行。

第五十八条法律、行政法规对基础设施和公用事业特许经营另有规定的，从其规定。

本办法实施之前依法已经订立特许经营协议的，按照协议约定执行。

第五十九条本办法由国务院发展改革部门会同有关部门负责解释。

第六十条本办法自2015 年6 月1 日起施行。

国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行 关于在公共服务领域推广政府和社会资本

合作模式指导意见的通知

国办发〔2015〕42号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林 业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。

各地区、各部门要按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，简化行政审批程序，推进立法工作，进一步完善制度，规范流程，加强监管，多措并举，在财税、价格、土地、金融等方面加大支持力度，保证社会资本和公众共同受益，通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道，吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，提高公共产品和公共服务供给能力与效率。

各地区、各部门要高度重视，精心组织实施，加强协调配合，形成工作合力，切实履行职责，共同抓好落实。

关于在公共服务领域推广政府和社会资本

合作模式的指导意见

财政部 发展改革委 人民银行

为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力，现就改革创新公共服务供给机制，大力推广政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，提出以 下意见：

一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义

政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

（一）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

（三）有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

二、总体要求

（四）指导思想。贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，借鉴国际成熟经验，立足国内实际情况，改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

（五）基本原则。

依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。

重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会 资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

积极稳妥。鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

（六）发展目标。立足于加强和改善公共服务，形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。

三、构建保障政府和社会资本合作模式持续健康发展的制度体系

（七）明确项目实施的管理框架。建立健全制度规范体系，实施全生命周期管理，保证项目实施质量。进一步完善操作指南，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，明确操作要求，指导社会资本参与实施。制定合同指南，推动共性问题处理方式标准化。制定分行业、分领域的标准化合同文本，提高合同编制效率和谈判效率。按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕

96号）等要求，建立完善管理细则，规范选择合作伙伴的程序和方法，维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。

（八）健全财政管理制度。开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

（九）建立多层次监督管理体系。行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起政府和社会资本合作项目，社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。

（十）完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格

改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。

（十一）完善法律法规体系。推进相关立法，填补政府和社会资本合作领域立法空白，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题，明确政府出资的法律依据和出资性质，规范政府和社会资本的责权利关系，明确政府相关部门的监督管理责任，为政府和社会资本合作模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。鼓励有条件的地方立足当地实际，依据立法法相关规定，出台地方性法规或规章，进一步有针对性地规范政府和社会资本合作模式的运用。

四、规范推进政府和社会资本合作项目实施

（十二）广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

（十三）化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交

33（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

（十四）提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。

（十五）择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定，选择项目合作伙伴。依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况

等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理，保证采购过程公平、公正、公开。

（十六）合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的，违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。

（十七）增强责任意识和履约能力。社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合，不断加强管理和创新，提升运营效率，在实现经济价值的同时，履行好企业社会责任，严格按照约定保质保量提供服务，维护公众利益；要积极进行业务转型和升级，从工程承包商、建设施工方向运营商转变，实现跨不同领域、多元化发展；要不断提升运营实力和管理经验，增强提供公共服务的能力。咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务，促进项目增效升级。

（十八）保障公共服务持续有效。按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保持公

共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。

五、政策保障

（十九）简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

（二十）多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

（二十一）完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导

和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

（二十二）做好金融服务。金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。

六、组织实施

（二十三）加强组织领导。国务院各有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作，加强对地方推广政府和社会资本合作模式的37 指导和监督。财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。地方各级人民政府要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实；可根据本地区实际情况，建立工作协调机制，推动政府和社会资本合作项目落地实施。

（二十四）加强人才培养。大力培养专业人才，加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度，开展业务人员培训，建设一支高素质的专业人才队伍。鼓励有条件的地方政府统筹内部机构改革需要，进一步整合专门力量，承担政府和社会资本合作模式推广职责，提高专业水平和能力。

（二十五）搭建信息平台。地方各级人民政府要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，建立统一信息发布平台，及时向社会公开项目实施情况等相关信息，确保项目实施公开透明、有序推进。

在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，事关人民群众切身利益，是保障和改善民生的一项重要工作。各地区、各部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义，把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，精心组织实施，加强协调配合，形

成工作合力，切实履行职责，共同抓好落实。财政部要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向国务院报告。

关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知

财金〔2014〕113号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，现印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，请遵照执行。

附件：政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

财政部

2014年11月29日

附件：

政府和社会资本合作模式操作指南

（试行）第一章总则

第一条为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南。

第二条本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

第三条本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。

第四条财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。

各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。

第五条各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施政府和社会资本合作项目。

第二章项目识别

第六条投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

（一）政府发起。

财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

（二）社会资本发起。

社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。

第七条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目和中期开发计划。

对于列入开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

第八条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

第九条为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。

第三章项目准备

第十条县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

第十一条项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：

（一）项目概况。

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。

经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。

项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

（二）风险分配基本框架。

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

（三）项目运作方式。

项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

（四）交易结构。

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

（五）合同体系。

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。

项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

（六）监管架构。

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

（七）采购方式选择。

项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。

第十二条财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

第四章项目采购

第十三条项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资

格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

第十四条资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。

资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

第十五条项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

第十六条评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名

财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

第十七条项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。

项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：

（一）采购公告发布及报名。

竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。竞争性磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。

（二）资格审查及采购文件发售。

已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。

采购文件售价，应按照弥补采购文件印制成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以项目采购金额作为确定采购文件售价依据。采购文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。

（三）采购文件的澄清或修改。

提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。澄清或修改的内容可能影响响应文件编制的，项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本；不足5日的，项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。

（四）响应文件评审。

项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。

评审小组对响应文件进行两阶段评审：

第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关规定执行。

第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及有关规定执行。

第十八条项目实施机构应在资格预审公告、采购公告、采购文件、采购合同中，列明对本国社会资本的优惠措施及幅度、外方社会资本

采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。

第十九条项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。

第二十条项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

第二十一条确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

第二十二条各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。

第五章项目执行

第二十三条社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

第二十四条项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政

第三篇：PPP的全球发展趋势及政策启示

公私合作伙伴关系(Public-private partnerships，简称PPP或P3s)通过把市场规律引入公共服务而改变政府的运作方式，通过创新为基础设施增值，使政府能够以相同费用提供更优质的产品或者用更少的成本提供相同质量的产品。从20世纪90年代开始，各国逐步推广PPP，目前，PPP在世界范围内很流行，已成为许多国家，尤其是发达国家公共管理的重要工具，有效地促进了各国基础设施的发展。借鉴PPP的国际先进经验，加强政府与市场的合作，创新基础设施建设的投融资方式和管理方式，对于提高我国基础设施的供给水平，促进城镇化发展具有重要的现实意义。

一、PPP的内涵与作用

(一)PPP的内涵

20世纪90年代开始使用PPP的概念，但对于PPP所涵盖的内容至今没有形成统一的界定。国际货币基金组织认为，PPP通常是指两个主体的长期合约，在该合约中，一个主体获取或建设一种资产或一系列资产，运营一段时期，然后把资产转移给第二个主体，这种合约通常发生在私营企业和政府之间。欧洲PPP报告则指出各国对PPP的界定具有广泛差异，在一些国家，PPP的概念仅限于一些特许权项目，是指私营部门在特许权下提供公众付费的各类服务，而在另一些国家，PPP则可以包括各种类型的服务外包、公共部门与私营部门之间各种形式的共同合作。

从公共政策与公共管理的角度来看，PPP可以表述为涉及私营部门和公共部门合作的总称，它的目标是基于互惠和共同利益把公共部门和私人部门各自的最优能力组合起来，最常见的类型是基础设施领域的项目合作，这类项目是建立在公共部门和私营部门长期合约的基础上，包括一系列的项目设计、建设、运营和(或)资产维持以及私营部门提供融资等构成要素。“合作”是PPP的精髓，合作的目的是为了充分发挥公共部门和私营部门各自的优势，通过共担风险，分享利益来实现资源优化配置。

PPP理念在各国以不同的方式发展，合作的模式自然也不同，较常见的模式包括：一是项目合作，例如，建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-运营(DBO)、设计-建设-融资-运营(DBFO)、运营-维护-管理(OM&M)、租赁、合资，等等;二是合作管理，例如，政府采取财政激励措施或财政担保的方式吸引私人资本投资于住房、中小企业等领域，以及各种方式的技术合作等;三是政策层面的合作，是指政府和私营部门合作，共同规范教育、交通、技术政策和城市改造等活动(P8-10)。

在上述三类合作模式中，项目合作直接面向基础设施建设领域，在实践中是最受关注的一类，有关PPP的统计数据通常在项目融资下统计。例如，在PPP领域颇具影响力的统计机构——公共事务融资(Public Works Financing，简称PWF)提供的全球PPP数据库所采用的统计口径即属于此类。

(二)PPP的作用

在预算限制日益紧张的情况下，创新提供公共基础设施和服务的途径是政府致力于推广PPP的重要原因。PPP通过合作双方的优势互补，可以为政府和纳税人带来诸多好处：

第一，公共部门和私营部门可以发挥各自的优势。政府核心业务是制定政策和为公众服务;对于一些公共服务的非核心功能，例如，运营、维护、建设等，由私营部门承担责任可以取得更好的效果。

第二，提高成本效率比。通过发挥私营部门创新、经验和灵活性优势。PPP通常能够比传统的政府采购方式提供更有效率的服务。例如，据报道，2003年英国国防PPP项目比传统采购方式节约成本5%—40%。

第三，增加对公共基础设施的投资。对医院、学校、高速公路和其它地方基础设施的投资一般由地方政府承担，这通常会增加地方政府的债务负担，PPP可以减少政府的资本成本，有利于弥补基础设施建设资金需求与地方政府资金供给能力之间的缺口。

第四，通过把私营部门擅长管理的风险转移给私营部门，有利于减少公共部门的风险。

第五，提高预算的确定性。把风险转移给私营部门可以减少政府在建设项目和提供服务过程中可能面临的潜在成本，同时，在合约中明确规定了相关的公共服务的成本。

第六，更好地利用资产。私营部门的合作者有激励充分利用基础设施，充分利用各种商业机会追求投资回报最大化，这会带来更高水平和更便利的公共服务，并减少公共部门的资产占压成本。

对于私营部门，PPP的吸引力在于：一是可以获得一种相对安全的长期投资机会。私营部门按PPP合约通过对服务收费或者通过向用户收费，可以保障10—30年，甚至50年或者更长时间的现金流。二是私营部门可以发挥管理、技术、融资和创新能力方面的优势，提高项目效率，并从中获利，同时私营部门在PPP项目中展示的能力与积累的经验，可以为他们带来更多的商业机会。

二、PPP在全球应用情况概览

过去二十多年，PPP在全球各地都取得了显著进展，广泛适用于公共管理的各领域，PPP市场较为成熟的国家，例如，在欧盟国家尤其是英国，PPP适用的领域涉及一般公共服务、国防、公共秩序、交通运输、燃料和能源、环境、卫生、娱乐和文化、教育等，但在大多数国家，PPP适用的范围主要集中在基础设施领域，包括收费公路、轻轨系统、地铁、铁路、桥梁、隧道、机场设施、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水处理和垃圾处理等方面。

从区域角度而言，欧洲的PPP市场最为发达，从国别角度来看，英国、澳大利亚、美国、西班牙、德国、法国等发达国家PPP项目的规模和管理水平处于领先地位。

(一)全球PPP规模简况

PPP的定义在各国和各部门都不相同，因此，对于PPP的统计口径和统计数据存在多种版本，很难估计PPP项目的总价值。为便于国际比较，在此采用PWF的数据简要说明。

1985-2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，大约占到全球PPP名义价值的45.6%，接下来是亚洲和澳大利亚，所占份额为24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计所占份额为11.4%，美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8%，非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元，在全球的份额为4.1%。

(二)欧洲PPP项目的国别分布与部门分布

PPP是欧洲基础设施融资的重要工具。1990-2009年，实施了1300个PPP合约，总价值超过2500亿欧元，其中，2007年国际金融危机发生以后实施新项目约为350个，总价值700亿欧元。危机期间，欧洲大多数国家的PPP市场都萎缩了，2009年，PPP合约的总价值为158亿欧元，比2007年下降了50%，暂时中断了危机前欧洲PPP超常规增长的态势。

1990-2009年，英国大约占到欧洲PPP项目的三分之二，西班牙大约占到项目总数的10%，成为欧洲第二大PPP市场，法国、德国、意大利和葡萄牙各占2～5%，以上六个国家大约占到欧洲PPP项目总数的92%，欧洲其他国家的PPP市场尚处于起步阶段。2006年以后，欧洲PPP市场出现了多样化的趋势，英国所占份额有所下降，但仍然是欧洲最大的PPP市场，同时，PPP在欧洲其它国家越来越重要。

就世界范围而言，英国的PPP市场也是最发达的，1990-2006年，在交通基础设施领域，英国通过PPP方式的融资规模高达500亿美元，美国的经济规模是英国经济规模的6倍多，但同期，美国PPP项目的融资规模仅有10亿美元。近年来，美国在不断加快通过PPP方式进行基础设施建设的步伐，2008-2010年，尽管面临二战以来最严重的经济衰退，美国PPP仍然保持快速增长的态势。

从部门分布来看，欧洲PPP市场也出现了多样化的趋势，英国最为显著。2005-2009年，英国PPP项目的分布，按数目衡量，35%分布在教育领域，34%分布在卫生领域，一般公共服务领域为14%，接下来是环境，交通运输业仅占4%，国防和公共秩序领域PPP项目的数目占比也有所下降。从项目金额来看，交通运输领域的PPP所占份额为17%，教育领域是27%，卫生领域是25%。

英国以外的欧洲大陆国家，PPP项目分布主要集中在交通运输业。2005-2009年，从数目来看，交通运输业项目所占比例大约为41%，从项目金额来看，交通运输业大约占到76%，接下是教育和卫生，它们在数目上合计占比为26%，金额上合计占比11%，远低于英国教育和卫生领域PPP项目所占的份额。

三、政府设立国家级专业机构推广PPP成为最新国际趋势

政府发起PPP的初衷一般是减轻某些项目的预算负担，但是，如果PPP合约设计不当，所有各方对风险分担和收入分配情况不合理，PPP项目的复杂性和潜在的负面后果则会充分显现。成立专业PPP管理和咨询机构可以帮助政府发展和促进PPP市场，同时，有利于保护公众利益，从公众利益的角度处理PPP项目可能存在的争议。

1999年以来，世界各国先后建立了促进、发展以及管理PPP的各种机构。这些机构的组织形态几乎各不相同，它们所发挥的作用取决于本国对PPP的需求、法律、行政管理传统、文化等诸多因素，它们通常被称为PPP单位(PPP units)。

对于PPP单位也没有严格的定义，世界银行的定义为：该组织的目标是促进或提高PPP，并具有管理PPP交易的长期任务。PPP单位对政府在管理PPP项目中所面临的制度性问题做出反映，包括政策流程与合作、质量把关、技术援助、标准化与推广、促进等。PPP单位的基本职能是为不同的公共部门，包括部委、州立和地方政府、国有机构以及其他公共机构提供技术援助。

2008年以来，为调动各方力量摆脱经济不景气，各国加大了对PPP支持力度，纷纷成立国家层面的PPP单位，使PPP发展的组织保障跃上新台阶。以英国、加拿大、澳大利亚、美国和欧盟为例说明。

1.英国

英国政府管理PPP的历史相对较长，2000年，成立了合作伙伴关系组织(Partnerships UK，简称PUK)来推广PPP/PFI理念，对PPP交易提供程序和管理方面的技术援助。2010年，英国政府把PUK与英国财政部的PPP政策小组(the U.K.Treasury’s PPP Policy Team)合并，创立了英国基础设施(Infrastructure UK，简称IUK)。IUK是一个财政机构，它作为英国财政部的基础设施融资机构，为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP的技术援助，负责执行全国的基础设施发展战略和为私人投资于各种基础设施部门提供便利。在地方政府层面，2009年，英国财政部与地方政府协会联合成立了一个PPP单位——地方合作伙伴关系(Local Partnerships)，该机构主要为地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。

2.澳大利亚

澳大利亚在2000年就建立了地方性的PPP单位，例如，维多利亚州的PPP单位。2008年，澳大利亚创立全国层次的PPP单位，即，澳大利亚基础设施(Infrastructure Australia，简称IAU)，该机构面向澳大利亚的整个基础设施领域，负责全国各级政府基础设施建设需求和政策，其核心业务不局限于PPP，推广PPP是该机构的部分职能。2008年，IAU与澳大利亚全国PPP论坛创造了一个全国性的PPP政策框架和PPP的全国标准，按照该政策，各级政府资本成本超过5千万澳元的所有项目必须把PPP作为备选模式。

3.加拿大

2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大(PPP Canada)。该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，PPP加拿大(PPP Canada)通过财政部向国会报告，公司具有独立的董事会。加拿大联邦政府选择这种组织形式主要是借鉴省级政府PPP单位的形式，这种形式可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作，在管理上具有更高的灵活性。PPP加拿大负责审核和建议联邦级的PPP项目，为PPP管理制定政策和最优实践，提供技术援助，并与地方级的PPP单位合作，推广PPP。PPP加拿大拥有一个“P3加拿大基金”，该基金规模为12亿美元，是联邦政府鼓励地方政府采用和推广PPP的一种资金激励措施。任何层级的地方政府都可以申请该基金，适用于交通、水务、能源、安全、固体废物处理、文化、体育、旅游、电信、海事、宇航等领域，该基金对项目的投入加上其他的联邦资金援助不能超过项目建设成本的25%。

4.美国

2003年以来，美国已有7个州建立了PPP单位，主要功能是政策制定和业务咨询，为促进美国PPP的发展，美国学者建议尽快成立联邦一级的PPP单位，提高美国应用和发展PPP的能力。

5.欧盟

为应对危机发生以后欧洲PPP市场萎缩的状况，欧盟集合欧洲投资银行、欧盟委员会，以及欧盟成员国和候选国力量，于2009年成立了欧洲PPP专家中心(European PPP Expertise Centre，简称EPEC)。该中心汇集了欧洲PPP领域的高级专家，致力于在PPP领域分享经验、杠杆化能力和应对新挑战，为欧盟公共部门应用PPP提供技术援助。作为国际性的PPP单位，EPEC拥有37个成员，未来EPEC的影响力将不断扩大。

四、我国加强PPP技术推广与实践应用的政策建议

PPP在我国起步很早，20世纪80年代中期即被引入电厂、高速公路等基础设施领域，1995年广西来宾电厂B厂成为BOT领域的成功范例，但是，与PPP领域的先进国家相比，我国PPP的理论研究和实践应用尚不成熟，具有很大的提升空间。未来较长一段时期，城镇化将成为我国经济发展的最主要推动力。按照“十二五”规划纲要提出的目标，2011-2015年我国城镇化率将提高4个百分点，据测算，每增加一个城市人口，基础设施投资至少增加1万元，我国基础设施建设和改善工作将面临巨大的挑战。面对城镇化的要求，我国需要多渠道创新基础设施的融资和提供方式，优化政策环境，加快PPP的推广应用。结合国外PPP的发展经验和现实需要，建议采取以下措施促进我国PPP的发展。

第一，从PPP先进国家的经验来看，PPP模式在基础设施方面的应用领域大致呈现规律性的变化。最初的应用主要集中在硬经济基础设施领域，包括道路、高速公路、铁路、桥梁、隧道、机场、通信、电力，随后逐步推广到硬社会基础设施领域，医院、学校、政府办公楼、住宅、供水、污水处理、监狱、城市改造等。现在，PPP的应用则涵盖了包括软经济基础设施(研究开发、技术转移、职业培训、囚犯改造)和软社会基础设施(社区服务、社会福利、安全保障、环境规划)在内的所有基础设施领域。PPP适用领域的上述路线图对我国在基础设施建设领域逐步推广PPP具有借鉴意义。

第二，建议把推广PPP作为我国创新财政管理模式、提高财政管理效率的重要措施。PPP不仅仅是一种弥补预算缺口的方式，也是一个更好分担风险和成本的工具，公共部门与私人部门之间需要合理分担责任和风险，以实现项目的可持续性。同时，PPP的成功运转还需要具备以下条件：出于正确的目标选择PPP;选择适宜的PPP合约;在政府预算中清晰透明地记录PPP;在实践中按照最优标准管理PPP。在地方基础设施建设中，更多、更规范地运用PPP有利于推进财政管理的现代化进程。

第三，尽快建立中央和地方级别的专业PPP单位，以处理PPP推广过程中的瓶颈因素。近年来，处于PPP前沿水平的国家在汲取地方PPP单位成功经验的基础上，纷纷了建立全国性的PPP单位，支持PPP项目的质量控制、技术援助、标准化、促进工作和政策指引，帮助公共部门设计和实施PPP项目，为推广PPP提供国家层面的组织保障，多数PPP单位在财政部内设或向财政部报告。(转自中国财经报网，来源中青年改革开放论坛(莫干山会议)组委会，原标题《公私合作伙伴关系的全球发展趋势及政策启示)

第四篇：PPP政策解析及制度建设试卷

一、单选题 【本题型共15道题】

1.PPP项目应改变原有单纯依靠土地抵押.信用担保等企业融资方式，针对PPP项目公司开展项目收益权质押融资、（）等项目融资模式。

A．政府信用抵押 B．政府信用担保 C．项目收益债 D．企业信用债

用户答案：[C] 得分：2.00

2.财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕113号）认为，PPP合同从行为性质上应属于（）法律关系。

A．行政 B．民事 C．公共 D．私人

用户答案：[B] 得分：2.00

3.PPP项目的工程建设成本.质量.进度等风险主要由项目公司或（）承担。

A．政府部门 B．实施机构 C．社会资本方 D．工程建设单位 用户答案：[C] 得分：2.00

4.PPP项目社会资本方投标履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的（）。

A．8% B．10% C．15% D．20% 用户答案：[B] 得分：2.00

5.财政部门要求每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过（）。

A．8% B．10% C．15% D．20% 用户答案：[B] 得分：2.00

6.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）为地方基础设施融资开辟两个渠道，一是发行地方政府债券，二是采用（）。

A．特许经营 B．股权投资 C．债权投资 D．PPP模式

用户答案：[D] 得分：2.00

7.PPP项目的资产移交，社会资本或项目公司应将满足（）要求的项目资产.知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。

A．政府付费 B．使用者付费 C．可行性补贴 D．性能测试

用户答案：[D] 得分：2.00

8.财政部门要求PPP项目物有所值定量评价应主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与（）进行比较。

A．社会资本支出现值 B．项目社会净支出成本 C．公共部门比较值 D．私人部门比较值 用户答案：[C] 得分：2.00

9.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）明确提出要剥离（）政府融资职能。A．SPV公司 B．特许经营公司 C．融资平台公司 D．PPP产业基金

用户答案：[C] 得分：2.00

10.PPP项目社会资本谈判确认完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认（）。

A．谈判备忘录 B．谅解备忘录 C．招标文件确认函 D．投标文件确认函 用户答案：[A] 得分：2.00

11.PPP项目强调建立（）伙伴关系，要求建立具有可持续性的项目运作结构。

A．政府投资 B．社会投资 C．长期合作 D．市场运作

用户答案：[C] 得分：2.00

12.应通过推进公共服务领域的价格改革，针对政府付费.使用者付费.（）等不同支付机制，完善PPP项目回报机制。

A．可行性缺口补助 B．可用性补贴 C．投资补助 D．贷款贴息

用户答案：[A] 得分：2.00

13.PPP模式强调通过引进社会资本尤其是（）参与基础设施和社会事业项目投资建设，推动相关领域投融资体制改革创新。

A．民营资本 B．国有资本 C．股权投资 D．债权投资

用户答案：[A] 得分：2.00

14.针对PPP项目融资难问题，可通过市场化的办法，建立PPP项目保险机制，以增进PPP项目的（）能力。

A．信用融资 B．资产抵押 C．公司融资 D．政府融资

用户答案：[A] 得分：2.00

15.在PPP模式中，（）是当地公众利益的代言人，维护公众利益是其不可推卸的责任。

A．社会资本方 B．地方政府 C．咨询机构 D．PPP项目公司

用户答案：[B] 得分：2.00

二、多选题 【本题型共15道题】

1.BOT项目在实际操作层面，存在（）等具体衍生演变形式，应根据项目交易结构特点选择灵活的具体实现方式。

A．BOOT B．ROT C．BOO D．BLOT E．M&O 用户答案：[ABCD] 得分：2.00

2.传统基础设施领域PPP模式的推广应用，要重视发挥国民经济和社会发展（）及相关政策的统一引领及协调作用。

A．循环经济 B．综合平衡 C．总体规划 D．区域规划 E．专项规划

用户答案：[BCDE] 得分：2.00

3.PPP项目融资应由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展（）等工作。

A．融资方案设计 B．机构接洽 C．合同签订 D．融资交割 E．股权转让

用户答案：[ABCD] 得分：2.00

4.PPP模式要求政府部门由传统的公共服务提供模式中的直接“经营者”，转变为（）。

A．执行者 B．合作者 C．投资者 D．监管者 E．领导者

用户答案：[BD] 得分：2.00

5.使用者付费型PPP，也称（）PPP，重点关注经济基础设施（EconomicInfrusture）建设，强调市场化运作，使用者付费。

A．资产型 B．服务型 C．经济型 D．社会型 E．市场型

用户答案：[AC] 得分：2.00

6.PPP模式强调（）等重要理念。

A．地位平等 B．政府退出 C．长期合作 D．法治观念 E．公众参与

用户答案：[ACD] 得分：2.00

7.财政部PPP综合信息平台对全国PPP项目信息按照（A．项目库 B．机构库 C．专家库）实行分类管理。D．资料库 E．知识库

用户答案：[ABD] 得分：2.00

8.引入PPP模式有利于打破传统体制下（）等弊端，建立责权明晰.相互制衡.公开透明的体制机制，盘活存量资产，促进深化改革。

A．投资膨胀 B．信息不透明 C．布局失调 D．权力寻租 E．效率不高

用户答案：[BDE] 得分：2.00

9.按照政府采购公共服务的思路，财政部门将PPP项目的操作流程概括为PPP项目的（）及移交等五个阶段19个环节的工作。

A．布局 B．识别 C．准备 D．采购 E．执行

用户答案：[BCDE] 得分：2.00

10.推广应用PPP模式有利于（），提高公共服务的质量和效率。

A．发挥各自优势 B．合理分担项目风险 C．完善公共治理体系 D．节省社会投资 E．扩大公共需求

用户答案：[ABC] 得分：2.00

11.财政承受能力论证要求明确PPP项目全生命周期过程的（）等财政支出责任。

A．股权投资 B．债权投资 C．运营补贴 D．风险承担 E．配套投入

用户答案：[ACDE] 得分：2.00

12.按照国务院确定的部门职责分工要求，发展改革部门牵头负责（）、环境环保、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。

A．能源 B．交通运输 C．水利 D．医院养老 E．体育设施

用户答案：[ABC] 得分：2.00

13.我国目前对PPP项目根据资金来源的不同，分别实行（）。

A．审批制 B．授权制 C．核准制 D．追溯制 E．备案制

用户答案：[ACE] 得分：2.00

14.对于（）的基础设施及公共服务项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

A．投资规模较大 B．运作条件复杂 C．需求长期稳定 D．价格调整机制灵活 E．市场化程度较高

用户答案：[ACDE] 得分：2.00

15.PPP融资强调的是（）项目融资。A．完全追索权 B．无追索权 C．有限追索权 D．套期保值 E．股权回购

用户答案：[BC] 得分：2.00

三、判断题 【本题型共8道题】

1.财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）要求，政府部门应负责基础设施及公共服务PPP项目的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

Y．对 N．错

用户答案：[Y] 得分：5.00

2.对于公共服务之外的领域，以及完全可以交给市场化运作的私人产品项目，不应纳入PPP的适用范围。

Y．对 N．错

用户答案：[Y] 得分：5.00

3.PPP项目评标标准和办法要客观、具体、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资，鼓励社会投资人联合体投标，鼓励设立混合所有制项目公司。Y．对 N．错

用户答案：[Y] 得分：5.00

4.PPP项目社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

Y．对 N．错

用户答案：[Y] 得分：5.00

5.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委2015年第25号令）仅适用于授予境内法人特许经营权的情形。

Y．对 N．错

用户答案：[N] 得分：5.00

6.PPP项目如果需要政府股权投资，应由项目实施机构与社会资本方或其联合体成员共同发起成立项目公司。

Y．对 N．错

用户答案：[Y] 得分：0.00

7.PPP项目社会资本方可以通过施工总承包等方式将完工风险转移给更为专业的工程保险机构。

Y．对 N．错

用户答案：[N] 得分：5.00

8.BOT和PPP都是基础设施引入社会资本融资项目的具体运作模式，BOT项目本质上就是PPP项目。

Y．对 N．错

用户答案：[N] 得分：5.00

第五篇：PPP政策解析及制度建设-试卷100分

【试卷总题量: 38，总分: 100.00分】用户得分：100.0分，用时763秒，通过 字体：大中小 | 打印 | 关闭 |

一、单选题【本题型共15道题】

1.财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）要求，PPP项目应（）获得合理投资回报。

A．通过“使用者付费”及必要的“政府付费”

B．通过“政府付费”及必要的“使用者付费”

C．只能通过“使用者付费”

D．只能通过“政府付费” 用户答案：[A]

得分：2.00

2.地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于（）。

A．经常性支出

B．资本性支出

C．债务性支出

D．股权性支出

用户答案：[A]

得分：2.00

3.政府付费型PPP重点关注的是（），强调政府付费，政府购买服务。

A．重大基础设施

B．国防安全设施

C．经济基础设施

D．社会基础设施

用户答案：[D]

得分：2.00

4.《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2015〕445号文)提出开发性金融机构可以对PPP项目提供最长可达30年的长期贷款。

A．25

B．30

C．40

D．50 用户答案：[B]

得分：2.00 5.我国PPP（）市场目前存在能力不足.标准缺失.竞争不充分等问题，对PPP模式的健康发展未能起到应有的支撑作用。

A．工程建设

B．招投标

C．咨询服务

D．工程设计

用户答案：[C]

得分：2.00

6.财政部门要求每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过（）。

A．8%

B．10%

C．15%

D．20% 用户答案：[B]

得分：2.00

7.PPP项目的工程建设成本.质量.进度等风险主要由项目公司或（）承担。

A．政府部门

B．实施机构

C．社会资本方

D．工程建设单位

用户答案：[C]

得分：2.00

8.采用BOO模式运作的PPP项目，社会资本或项目公司拥有项目所有权，不需要在规定时间内移交项目设施，有利于制定较低的项目产品（服务）价格。

A．BOT

B．BOOT

C．BOO

D．DBFOT 用户答案：[C]

得分：2.00

9.对于采用（）方式的基础设施项目，需要明确政府出资人代表，并参与项目准备及实施等工作。

A．直接投资

B．资本金注入 C．投资补助

D．贷款贴息

用户答案：[B]

得分：2.00

10.国际上普遍将PPP从付费机制上分为政府付费和（）两大基本类型，以及二者之间的混合。

A．使用者付费

B．可用性付费

C．按绩效付费

D．按支付意愿付费

用户答案：[A]

得分：2.00

11.财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕113号）认为，PPP合同从行为性质上应属于（）法律关系。

A．行政

B．民事

C．公共

D．私人

用户答案：[B]

得分：2.00

12.PPP模式要求政府必须（）项目的实施结构安排。

A．间接引导

B．直接引导

C．间接介入

D．直接介入

用户答案：[D]

得分：2.00

13.PPP项目财政承受能力论证，从项目评价的角度属于财务可负担性分析（affordabilityanalysis），属于项目（）分析的范畴。

A．财务风险

B．财务可持续性

C．财务盈利性

D．可融资性

用户答案：[B]

得分：2.00 14.PPP项目的（）应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标。

A．项目公司

B．社会资本方

C．实施机构

D．咨询机构

用户答案：[C]

得分：2.00

15.PPP项目社会资本谈判确认完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认（）。

A．谈判备忘录

B．谅解备忘录

C．招标文件确认函

D．投标文件确认函

用户答案：[A]

得分：2.00

二、多选题【本题型共15道题】

1.《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）要求建立（）的PPP项目监管体系。

A．独立

B．客观

C．透明

D．可问责

E．专业化

用户答案：[ACDE]

得分：2.00

2.引入PPP模式有利于打破传统体制下（）等弊端，建立责权明晰.相互制衡.公开透明的体制机制，盘活存量资产，促进深化改革。

A．投资膨胀

B．信息不透明

C．布局失调

D．权力寻租

E．效率不高

用户答案：[BDE]

得分：2.00

3.财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）认为，在PPP合作关系中，社会资本应承担（）基础设施的大部分工作。

A．设计

B．建设

C．运营

D．监管

E．维护

用户答案：[ABCE]

得分：2.00

4.财政承受能力论证要求明确PPP项目全生命周期过程的（）等财政支出责任。

A．股权投资

B．债权投资

C．运营补贴

D．风险承担

E．配套投入

用户答案：[ACDE]

得分：2.00

5.PPP项目实施机构.社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括（）以及解除项目合同等。

A．停业整顿

B．停止侵害

C．消除影响

D．支付违约金

E．赔偿损失

用户答案：[BCDE]

得分：2.00

6.规范PPP项目的法律法规体系应包括（）等不同层次。

A．国家法律

B．战略规划

C．PPP政策

D．PPP操作指南

E．PPP合同范本

用户答案：[ACDE]

得分：2.00

7.PPP融资强调的是（）项目融资。

A．完全追索权 B．无追索权

C．有限追索权

D．套期保值

E．股权回购

用户答案：[BC]

得分：2.00

8.《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）规定，PPP模式可通过特许经营、购买服务、股权合作等方式予以实施。

A．委托运营

B．特许经营：

C．购买服务

D．投资补助

E．股权合作

用户答案：[BCE]

得分：2.00

9.按照国务院确定的部门职责分工要求，发展改革部门牵头负责（）、环境环保、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。

A．能源

B．交通运输

C．水利

D．医院养老

E．体育设施

用户答案：[ABC]

得分：2.00

10.财政部门积极推动PPP模式的主要目的包括（）。

A．将PPP作为化解存量债务风险的工具

B．将PPP作为促进城市化建设的重要抓手

C．将PPP作为地方政府融资开辟的新渠道

D．将PPP作为推动投融资体制改革的主要工具

E．将PPP作为构建项目管理新体制的切入点 用户答案：[ACE]

得分：2.00

11.BOT项目在实际操作层面，存在（）等具体衍生演变形式，应根据项目交易结构特点选择灵活的具体实现方式。

A．BOOT

B．ROT C．BOO

D．BLOT

E．M&O 用户答案：[ABCD]

得分：2.00

12.PPP模式要求政府部门由传统的公共服务提供模式中的直接“经营者”，转变为（）。

A．执行者

B．合作者

C．投资者

D．监管者

E．领导者

用户答案：[BD]

得分：2.00

13.我国目前对PPP项目根据资金来源的不同，分别实行（）。

A．审批制

B．授权制

C．核准制

D．追溯制

E．备案制

用户答案：[ACE]

得分：2.00

14.按照政府采购公共服务的思路，财政部门将PPP项目的操作流程概括为PPP项目的（及移交等五个阶段19个环节的工作。

A．布局

B．识别

C．准备

D．采购

E．执行

用户答案：[BCDE]

得分：2.00

15.对于（）的基础设施及公共服务项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

A．投资规模较大

B．运作条件复杂

C．需求长期稳定

D．价格调整机制灵活

E．市场化程度较高）用户答案：[ACDE]

得分：2.00

三、判断题【本题型共8道题】

1.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委2015年第25号令）仅适用于授予境内法人特许经营权的情形。

Y．对

N．错

用户答案：[N]

得分：5.00

2.PPP项目应按照风险分配优化.风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，确定风险分配基本框架。

Y．对

N．错

用户答案：[Y]

得分：5.00

3.PPP项目的政府.社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。

Y．对

N．错

用户答案：[Y]

得分：5.00

4.PPP不应该成为政府向纳税人进行“二次收费”的理由。

Y．对

N．错

用户答案：[Y]

得分：5.00

5.PPP模式属于国际上非常成熟的基础设施项目运作模式，并对项目运作结构框架已经达成非常清晰一致的国际共识。

Y．对

N．错

用户答案：[N]

得分：5.00 6.PPP项目如果需要政府股权投资，应由项目实施机构与社会资本方或其联合体成员共同发起成立项目公司。

Y．对

N．错

用户答案：[N]

得分：5.00

7.对于公共服务之外的领域，以及完全可以交给市场化运作的私人产品项目，不应纳入PPP的适用范围。

Y．对

N．错

用户答案：[Y]

得分：5.00

8.商业活动的特许经营（Franchise）不适于基础设施和公共服务领域PPP的范畴。

Y．对

N．错

用户答案：[Y]

得分：5.00