PPP应用于我国养老服务业的政策分析

第一篇：PPP应用于我国养老服务业的政策分析

PPP应用于我国养老服务业的政策分析

PPP作为公共产品或服务的供给方式，已经在国外以及我国基础设施建设领域具备了良好的实践基础。但是，该模式在我国公共服务供给领域的应用仍然处于发展初期，应用于我国养老服务业仍存在很多不可回避的制约因素，亟待解决。

构建养老服务公私合作的监管体系

我国养老服务业的发展目前尚处于起步阶段，而PPP在我国也同样是新型的公共服务供给模式。二者的结合应用，首先需要构建起相对完备的组织机制和制度体系，为养老服务业PPP项目的良性发展奠定基础。

（一）明确养老服务业公私合作的管理体制

从国际经验看，多数国家均建立了中央一级的专门机构来负责PPP项目的管理。比如英国的财政部基础设施局、美国的公私合作国家委员会、澳大利亚的国家公私合作工作组等。虽然各国在PPP管理部门的设臵和职能权限上存在着一定的差异，但是相对统一的PPP管理机制有助于推进PPP的制度建设，保证重大PPP项目符合政府、公共利益。

目前我国PPP发展处于初期阶段，尚未建立专门的PPP管理部门。无论是从资源整合还是从规范指引、监督指导角度考虑，建立专门统一的PPP管理部门都是必然的趋势。PPP管理部门的组织设臵既要考虑到业务的相关性，更要考虑到便于各部门的协 调组织。一般而言，一国的PPP管理部门主要承担以下工作职能：推进或制定PPP相关法规及政策；大型PPP项目的评估审核；对PPP项目的公私双方提供政策指导、项目指引等；政府及相关PPP项目的咨询服务；保证公私双方在PPP项目中均取得合理的收益；PPP项目的研究、统计平台等。

（二）完善养老服务公私合作的制度体系

PPP项目的实施与推进往往涉及多方的利害关系人。而PPP项目运行周期较长，也就对一国法律体系的稳定性、透明性提出了更高的要求。一国PPP法律制度体系的建设水平，极大地影响着PPP的发展程度，影响着各方的参与热情。一国PPP法律制度的体系建设很大程度上取决于该国整体的法律体系以及现行的法律框架。俄罗斯等部分大陆法系国家，制定了专门的PPP法,而多数普通法国家则较少针对PPP单独立法。如PPP的肇始国——英国，就没有专门的PPP法案，PPP的管理职能由财政部通过激励、引导等方式来实施。

我国养老服务业公私合作机制的法律制度应遵循以下基本原则：

第一，优先保障公共安全和公共利益是基本的准则。在项目实施过程中，作为公共利益代表的政府应当保有合理的监督权和介入权，加强对社会资本的监督管理。目前，我国公办民营、公建民营的养老服务公私合作机制中，政府主要通过合同管理、价 2 格管理、收住对象托底管理等方式加强对民营机构的监管。通过一系列制度规范，政府旨在强化公私合作养老机构的公益性质，保证其始终以公益为发展目标。

第二，平等合作。在公私合作的过程中，双方应当在平等合作的基础和理念上建立合作关系，通过合同确定公私各方的权利义务，在充分协商、平等互利的基础上订立合同，并按照合同的约定推进项目的实施。这就需要确立双方在合同磋商、签订、履约等各个环节中的平等地位，以《民法通则》、《合同法》、《物权法》等民事法律制度约束双方的行为。养老服务公私合作项目既要提高公共服务效能，又能保证私人资本的合理回报，这才是项目持续发展的原动力。

第三，完善养老服务PPP领域的法律体系。制定PPP参与基础设施或公共服务建设的基本法律，对养老服务PPP项目的应用领域、实施过程、项目评价、风险分担、利益分配等基本法律问题进行规范。在此基础上，相关主管部门可以制定部门规章，对养老服务PPP项目的实施细则作出明确规定。

建设养老服务PPP项目评价体系

根据世界银行的统计，1990—2012年，我国相应部门参与的基础设施投资项目达1064个，投资总规模为1193.3亿美元。多样化的PPP合作模式在为私人部门带来参与公共产品和服务的机会的同时，公共部门面临着一个重要的决策问题，即哪些项目 3 适合采用PPP模式操作，采用PPP模式提供养老服务是否会获得比传统公共部门提供养老服务更优的效益？在评价一个项目是否适合采用PPP模式开展方面，英国探索出“物有所值”的项目评价方法。所谓物有所值（Valuefor Money，VFM）,即评价一项目是否应采用PPP模式，应着重看该项目在资金价值评价上的指标。2004年，英国政府颁布了《资金价值评估指南》,指出VFM是项目生命期内费用与目标实现程度的最优组合，而非仅考虑选择费用最低的方案。我国也明确将“物有所值”标准作为PPP项目评估的基本理念和方法。

养老服务项目在进行PPP适用性的定性分析时，应主要考虑以下几方面问题：

第一，项目本身的适用性问题，即较为适合以PPP方式进行的养老服务项目应当具有较长的开发周期，具有较为充分的市场服务需求。规模过小或过于复杂的项目不适合采用PPP方式进行操作。同时，由于养老服务行业本身属于“朝阳”产业，因此在行业的发展前景预测方面不存在太多的障碍。

第二，私人参与方的能力，即私人参与方是否具有较好的项目管理能力以及养老服务供给能力，是否具有承担项目融资、管理、经营等方面风险的能力。在养老服务PPP项目评估中，风险能够合理地转嫁给私人部门是评估的重要因素。如果私人参与方难以承担相应的风险，则该项目采用PPP模式的意义不大。

第三，保障性的制度体系，即是否具有相对稳定的政策与制度环境，是否具有竞争性的招投标市场，以及是否能够建立起基于公共服务供给绩效的支付体系。这些也是养老服务PPP项目实施之前，需要建立的基本保障。

第四，利益相关者的支持程度，即养老服务PPP项目的开展必须获得利益相关者的支持，其中老年群体的支持度非常关键，这也是项目能够顺利实施的基础。

完善养老服务PPP项目的合作机制

PPP模式应用于养老服务领域，涉及到项目建设、运营的各个环节，需要科学合理地设臵公私各方参与人的合作方式，实现收益共享、风险分担，发挥各自的优势和资源，更好地提供高质量的养老服务。

（一）养老服务PPP项目合作机制设计的关键环节 由于一般的养老服务项目实施周期较长，参与其中的合作方较多，参与合作方式多样，因此设计科学合理的合作机制是保证项目有效实施的基础。养老服务PPP项目合作机制设计中应包含以下几方面关键环节：

第一，项目的产权结构设计，即养老服务PPP项目实施过程中，公私各方在项目中资产投入的方式、养老服务设施的产权归属、养老服务设施的经营权以及项目资产的剩余控制权等。

第二，项目的收益与风险分担机制，即养老服务PPP项目实施过程中，公私各方所应承担的风险，以及收益的分配机制。

第三，项目的合同管理，即养老服务PPP项目合同的磋商、签订、履行等各个环节的管理机制，以及各方权利义务在PPP合同中的有效实现。

第四，项目利益相关方的保护机制，即养老服务PPP项目实施过程中，各利益相关方如何参与、权益如何实现的机制设计。

（二）养老服务PPP项目的产权结构设计

PPP项目产权结构中的权利配臵是指项目实施中，所有权、管理权、使用权、收益权等的归属关系。养老服务PPP项目实施的方式不同，决定了项目所有权的归属不同。

第一，公建民营、公办民营等PPP合作项目。该类合作项目中，养老服务设施的投资人、设立人均为国家或集体，因此国家或集体应享有设施的所有权；私人部门则承担着运营、维护、管理等义务，享有经营权和管理权。承包、租赁等方式的合作项目，项目运营过程中的收益均归属于运营方。而托管方式下的合作项目，项目运营的收益均归属于委托方所有。合同期限届满后，运营方需将项目的管理权转移给项目所有权方。

第二，合资建设类的PPP项目。在政府与社会资本合资建设养老服务项目的PPP合作中，各方根据其出资额设立特殊目的的公司，负责建设、运营该养老服务设施。这种属于典型的BOT项 目。为保证项目实施的公益性，BOT项目的设施所有权仍然归属于国家，只是将设施的运营管理权交给项目公司，或者由项目公司委托给其他专业性的运营商。在特许经营期限内，项目公司享有设施的收益权。在特许经营期限届满后，项目公司仍需将设施的管理权转移给公共部门。

第三，民办公助类PPP项目。在民办公助类养老服务PPP项目中，由于项目建设的资金主要由私人资本投资，因此项目的所有权应归属于建设该项目的民办机构。当然，在我国目前养老服务市场中，民办养老机构分为营利性和非营利性两种。营利性的养老机构财产归属根据其登记为个人独资企业、合伙企业或是公司制企业而不同。而对于非营利性养老机构，因为该机构本身的非营利属性，按照我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，其养老服务设施的财产属于社会公共财产，不能用于分红。

第四，收益模式。收益是所有PPP项目的原生动力，当然，私人资本主要侧重于经济收益，而政府则关注社会收益多一些。养老服务领域的公私合作项目应根据项目实施的具体情况，选择合理的收益模式。一般而言，养老服务对象主要分为政府福利保障的老年人和社会家庭托养的老年人两种。前者主要采取政府付费方式，而后者则主要采取私人付费的方式。但是，由于我国老年人消费观念、消费能力所限，单纯依靠使用者付费，难以给予私人企业足够的回报。因此，在养老服务领域，常常需要采取混 7 合式的收益模式。具体而言，养老服务PPP项目的收益模式主要分为政府付费模式、使用者付费模式和缺口补助模式三种。

PPP项目的实施，必须充分考虑私人资本的投资回报,这是养老服务PPP项目能够持续实施的关键。如果没有一定空间的经济效益驱动，社会资本就不会有积极性去投资于养老服务项目，养老服务的公私合作就会大打折扣。而从实际情况看，养老服务项目大多投资成本较大，投资回报率较低，回报周期较长，难以吸引社会资本的广泛参与。一方面要让市场发挥基础性作用，合理配臵资源，推动资本的自我驱动，另一方面，政府要让利于社会资本，逐步改变原有的政府在配臵资源方面的主导作用，在土地出让、减免税费等方面提供优惠条件，为降低投资成本、吸引社会投资创造条件。同时，鼓励地方各级财政部门建立并完善财政补贴的支持方式，财政补贴要逐渐从补供方向补需方、补建设向补运营转变，保证社会资本参与的可持续性。

（三）养老服务PPP项目的风险管理

养老服务项目合作周期长，可能遇到的不确定风险较多，风险的识别、分配及管理的体系建设尤为重要。

第一，养老服务PPP项目的风险识别。风险识别是风险管理的首要环节。养老服务PPP项目从筹建之初，直至建成、运营、移交，在整个项目实施过程中，可能存在的各种风险。笔者认为，养老服务PPP项目主要的风险包括：

政治风险：即由于国家政策调整、政府战略规划变化、行业政策、行业制度的变更、战争等所引发的各种风险，具体而言包括养老服务领域的国家政策法规、地方政策、养老规划、养老设施布局、行业行为规范、项目审批程序延误等方面的变化引发的风险。

经济风险：即养老服务PPP项目实施过程中，国家或地方经济变动导致的不确定风险，包括利率变动、通货膨胀、融资市场环境、消费水平、劳动力、原材料价格上涨等方面的风险。

社会风险：即传统社会观念、地区差异、民族差异等不确定风险对养老服务PPP项目实施产生的影响。

设计风险：即养老服务项目在设计环节上存在的不确定风险，包括项目设计标准错误、设计人员素质不高、设计成果不符合适老化设计要求等。

建设风险：即养老服务项目建设环节存在的不确定风险，包括建设单位建筑水平、技术能力、环保、消防等设施建设不符合规定等风险。

管理风险：即养老服务项目交付使用后，因管理不善造成的建设设备损坏、老年人事故、服务水平低下等风险。

运营风险：即养老服务项目在财务效益上的不确定性，运营方是否能够获得适当合理的回报，盈利能力是否能够达到预期，项目是否能够持续发展的风险。项目移交风险：即养老服务项目在移交环节上可能存在的不确定风险，包括设施设备的完好程度、项目的使用寿命等风险。

第二，养老服务PPP项目的风险分担。一般而言，公私参与双方应按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则合理分配风险，以保证风险对项目实施的影响最小。因此，在上述风险中，政策风险、法律风险、经济风险等不确定的外部风险，多应由对此更具控制能力的政府来承担。而项目本身的内部风险，则根据项目实施的模式不同，分配给相应的一方。比如，采用BOT方式实施的养老服务项目，项目建设运营等方面的风险原则上应由社会资本承担；采用租赁方式实施的公建民营项目，项目设计、建设阶段的风险由政府部门承担，项目运营管理环节的风险则由民间力量承担。

(四)养老服务PPP项目的合同管理

PPP项目本质上就是公私部门为提供公共产品或公共服务所达成的契约关系。由于PPP项目实施周期较长，合同的履行存在更多的不确定性。2015年，财政部印发了《PPP项目合同指南（试行）》，对PPP项目的合同管理做出了要求，对合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程进行管理。通过合同正确表达意愿，强化契约关系，夯实合作的基础。

一般而言，养老服务PPP项目合同的主体内容应当包含以下内容：

第一，履约要求，即明确要求养老设施、养老服务需要达到的数量和质量标准，并且明确设臵监控执行的机制，包括惩罚机制；

第二，支付机制，明确私人部门获得收益的方式，使用者付费、政府付费还是混合模式，保证私人部门在项目实施过程中合理的收益。

第三，调整机制，建立合同履行过程中基于客观情况变化而进行的合约调整机制，比如在物价上涨基础上，养老服务收费价格的调整机制等。

第四，争议处理机制，明确合同争议后的纠纷处理机制，比如通过诉讼还是仲裁的方式解决纠纷，是否适用特别的管辖或法律法规等。

第五，项目终止条款，明确养老服务PPP项目的合同终止期限，项目移交条款，以及因为客观环境变化可能导致的项目提前终止的情形等。

同时，要建立并完善合同治理的监督机制。养老服务PPP项目关乎政府部门、私人投资者、老年人以及社会公益的实现。为保证项目高质量的实施，项目参与方尤其是公共部门一方应加强对项目的监管，利用信息公开的平台保证公众对项目监督权的实现，同时，加强对项目的绩效管理，提升项目质量。（作者单位：财政部社会保障司）

第二篇：养老政策分析

政策利好养老产业发展执行细则尚待加强

2014/07/16 14:03 来源：搜狐焦点网 0条评论

（文/伟业研究院赵红娟）

目前，随着“银发经济”在国内逐渐升温，养老产业发展更是愈演愈烈。据不完全统计，截止2013年底，包括保利、万科、远洋、绿地、合生、万达、绿城等企业在内，全国已有超过80家开发商先后入水养老地产领域。在此背景下，对于已经涉足或有打算布局养老地产的开发商来说，如何结合养老政策开发出更对口的养老产品，争取更容易获得相关优惠政策支持是值得考虑的重要课题。因此，研究与养老产业相关的政策、深刻理解政策内涵、明确政策支持方向有着重大的现实意义。

中央频繁出台政策支持养老产业

1999年末，我国60岁以上的老年人人口比重为10.33%，意味着中国正式进入人口老龄化社会。自1999年末开始至今，仅部委及以上中央政府层面出台的相关养老政策就高达10多个，而2011年国务院《社会养老服务体系建设规划（2011－2015）是建国以来国家第一次将社会养老服务体系建设纳入专项规划范围，对养老服务的重视程度之高可见一斑。最近两年养老政策出台的密集度更是不断加大、政策举措进一步细化。

回顾并总结历年来颁布的养老相关政策，可以发现，尽管多是纲领、指导性意见，但传递出的信号对地方政府制定可以落地的政策细则具有重要的指导意义。从内容上看，对于养老产业有重要支持作用的政策条文主要表现在土地供应、税收优惠以及养老补贴等方面。

养老用地专项政策浮出水面

在土地供应政策方面，国务院早在2000年《关于加强老龄工作的决定》（中发[2000]13号）及2013年《关于加快发展养老服务业的若干意见国发》（〔2013〕35号）文件中对养老供地方面均进行了纲领性规定，但由于过于粗线条，对落地执行指导性不够。

随着对养老产业逐步提上日程，第一部养老用地专项政策终于浮出水面。2014年4月国土资源部下发了《养老服务设施用地指导意见》，指出养老服务设施用地指专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，不包括老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土

地。在土地用途方面，养老服务设施用地在办理供地手续和土地登记时应确定为医卫慈善用地。在供地方式上，营利性养老服务设施用地应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主；如果以出让方式供应，建设用地使用权出让年限按最高不超过50年。

政策对养老服务设施用地范围、土地用途、土地出让年限、供地方式等的明确界定，对于地方养老用地供应明确了方向，对开发商拿地进行养老地产开发无疑也是政策利好。

税收优惠主要体现在非营利性养老机构

在养老机构税费优惠政策方面，财政部、国家税务总局早在2000年就制定了专项政策《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税〔2000〕97号），后国务院发文《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）再次对养老机构建设及服务等相关税项方面进行了规定。

通过分析可以发现，在养老机构前期建设方面，政策对民办营利性养老机构的税收优惠仅表现在行政事业型收费减半征收，相对而言支持力度较小。而在养老机构后续服务方面，无论是营业税免征、行政事业型收费适当减免，还是用电、用水、用热、用气支持居民生活类价格在各类养老机构的政策支持都是统一的，而企业所得税免征只体现在非营利性养老机构。

养老补贴各地虽有标准 民办机构领取困难

在养老床位补贴支持政策方面，民政部早在2012年7月发布的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发（2012年）129号文件）中规定，对民间资本举办的非营利性养老机构或服务设施提供养老服务，根据其投资额、建设规模、床位数、入住率和覆盖社区数、入户服务老人数等因素，给予一定的建设补贴或运营补贴。同时，各地方政府在养老床位建设及运营补贴方面也经进行了积极探索，并对补贴标准进行了相关规定。其中，北京对非营利养老机构的床位建设补贴最高可达到1.6万元，是相对比较高的；天津、上海、江苏、四川等地每张床位建设补贴最高达到1万元；浙江、青海、宁夏等省份也超过了5000元。另外，部分地区采取运营补贴补助形式，即每入住一位老人，给予每月100-500元不等的入住补贴。

然而对于很多民办养老机构来说，这些优惠政策犹如形同虚设。由于缺乏操作层面的执行细则，如申请补贴的材料、发放补贴的周期、补贴发放形式等具体条文规定不足，导致实际能申请到补贴的民办机构寥若星辰。

政策执行难使民办养老机构的投资成本远远高于政府办福利性养老机构，其结果无疑会提升民办养老机构入住价格，导致竞争力不足甚至资源空置浪费。就北京第一福利院公办养老机构为例，目前可谓是“一床难求”，同时尚有9000多人在排号等待入住。与此形成鲜明对比的是，北京市养老床位平均使用率只有60%，有的民营养老院空置率甚至达到90%。

2014年5月甘肃省政府正式下发文件《关于加快发展养老服务业的实施意见》，明确规定了营利性养老机构可以享受的床位建设补贴标准。《意见》指出对建成通过验收且依法登记投入运营的社会办非营利性养老机构，根据实有床位给予一次性建设补贴，其中用自建房的新增床位每张补贴1万元、租赁用房且租期在5年以上的每张床位补贴4000元，营利性养老机构按非营利性养老机构补贴标准的80%予以补贴。

甘肃省率先在全国出台政策并规定了民办营利性养老机构可享受的床位具体补贴标准，尽管政策的落地执行效果还有待考察，但无疑对民办养老机构的向前迈步发展是一大推进。

总的来说，国家层面对养老事业的重视程度是越来越高的，但政策落地难是目前存在的首要问题。未来，养老相关优惠政策还需要更加清晰化、体系化，地方政府出台更为具体的执行细则显得尤为重要。

第三篇：我国加快发展养老服务业问题研究[定稿]

我国加快发展养老服务业问题研究

摘要：在网络舆情的形成和发展背景下，探讨网络舆情的主体和内容特征，分析旅游网络舆情中存在的问题，主要表现在旅游相关部门在旅游网络舆情的引导力度小、旅游网络舆情监测技术落后、网络舆情管理机制缺失等方面。并据此提出掌握舆情动态，提高监测技术与管理队伍建设等方面的对策建议。

关键词：旅游；网络舆情；舆情导向

中图分类号：F590 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）004-000387-02

引言

随着现代信息技术和网络媒体发展，游客可通过旅游网站或社交软件等传播平台，将旅游行程中的情绪，如对政府和企业的过失行为和应对措施进行评价和发布，可能会演变为网络舆情危机事件，给当地的经济发展和旅游形象带来巨大损害。现有相关论文研究成果指出，政府应该加强建立网络舆情突发事件的预警机制，其作用是及早发现危机的苗头，并对可能产生的现实危机的走向、规模进行预判，及早通知各有关职能部门共同做好应对危机的准备。张平军（2014）认为网络舆情危机事件是否得到及时处理会影响游客和公众对旅游危机事件的感知，甚至决定旅游危机事件负面影响的大小，以及旅游危机事件对旅游形象和政府公信力负面影响程度的大小。但也有专家提出，只有政府建立网络舆情预警机制相对于旅游市场风险的预测是不够的，而且实施的难度也很大。本文正是基于此不足，拟在加强危机预警的同时，更加应该去适时引导网络舆情，来营造健康的旅游网络环境。文章首先简述了网络舆情的形成发展和舆情导向现状，在此基础上揭示目前舆情导向存在的问题和应对策略。

一、旅游网络舆情的现状

（一）网民规模及自媒体平台数量快速增长

据中国互联网信息中心（CNNIC）发布的《第36次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2015年6月，中国网民规模达6.68亿，互联网普及率为48.8%，其中手机网民规模达5.94亿，占总网民数的88.9%。每一个网民都可以同时成为信息的发布者和接受者。加上信息通信技术的飞速发展，微博、微信等社交平台、商业旅游网站和政府旅游网站如雨后春笋般涌现。庞大的网民基数与网络传播平台数量，共同造就了现有网络舆情具有传播面广、传播速度快等特点，这些网络平台强大的交互性即信息共享和交流，出行的游客对整个旅途过程中涉及的吃、住、行、游、购、娱会在相应的旅游网络平台或者其他点评平台上进行反馈，这是传统媒介如广播、电视、报纸等所不具有的特点，也在很大程度上导致了舆情导向的不确定性。

（二）网络舆情形成的聚焦效应不断增强

网民是网络舆情的主体。网民在线不仅为了满足自身的需要，而且凡是社会上能引起讨论和热议的事情都是他们关注的焦点。网络民众借助互联网积极发言，持续关注，甚至会改变事件的走向，影响事件的结果。据CNNIC报告，网民的年龄结构逐渐呈现低龄化趋势，其学历结构也继续向低学历人群扩散，并且在其职业结构中，中学生群体占比最高。所有证据表明，网民群体逐渐趋向大众化。这些庞大的网民数量相互之间的关系，就如一张网，单体网民尽管并不掌握舆论主导话语权，但他们的观点一旦聚集于某一方向，往往能够迅速形成一个强大的舆论场，可能正面也可能负面地影响信息的传播和相关群体的利益。

（三）网络舆情的内容缺乏完整性

自媒体平台发布信息有时只是一两句话、一张图片、不能全面的表述事件的完整过程，而回应者也大多偏向于选择性接受。随后，大众的好奇和从众心理会进行大规模回复转发，网上舆情迅速形成。一些旅游者在旅游网站或社交平台上发布的内容有可能只是有感而发，或者只针对特定条件下的某一个单体旅游事件，发表一些带有主观性、片面性、从众性的自由评论。如此，某一热点事件再叠加一种情绪化的意见，在网络上的传播就会具有偏差性。

二、旅游网络舆情导向中存在的问题分析

（一）负面舆情严重影响社会正确的认知取向

网络的虚拟性造就了很多“网络水军”，其个人身份信息隐匿，倾向于肆无忌惮的发表个人言论。某些情况下，网民出于个人泄愤或恶意破坏，发表负面言论，造成中伤或人身攻击，再经由网络迅速传播后，形成恶性循环。就旅游网络舆情而言，当发生旅游危机事件时，大众大部分基于旅游者角度思考问题，发表看法，于是舆论出现一边倒现象，即为旅游者抱不平，谴责导游及旅行企业不良行为。不论事实真相如何，一边倒的现象本身就令人折舌。这种周而复始的旅游负面舆情如果不加正确引导，便会导致大众对旅游整个行业产生误解。

（二）旅游网络舆情引导力度小

互联网信息传播途径多变复杂，政府也不再是惟一甚至主要的信息出口，因此对于网络舆情的控制权趋于被动，但旅游信息传播速度与波及面却日益增大，大量的信息糅合随时可能爆发为舆情危机事件。此时，相关部门不能及时处理，往往只能被动应付；其次，相关部门与网络公众的沟通力度不足，不能有效整合传统媒体与网络媒体，且往往不同部门内部人员对外信息传播的口径不一致，致使政府的公信度再次降低。

（三）网络舆情监测技术落后

旅游网站类型繁多、信息量庞大，点评信息更是繁杂多样，网络舆情监控系统不能够将同一主题的所有信息全面有效的收集到一起；至于旅游网站以外的媒体舆情信息，如自媒体平台的舆情信息，因为分布于不同的即时通讯工具中，发布信息内容追求个性化，其传播路径及渠道则更加复杂，预警与监测难度也成倍增加，现有旅游网络舆情监控系统并不具备对以上内容自动监测、敏感过滤、聚类分析、主题检测和统计报告的功能，不论是政府还是企业在处理旅游网络舆情问题都急需此类技术的应用。

（四）网络舆情管理机制的缺失

目前关于网络舆情方面的研究文献数量日渐增长，但研究成果的滞后性及其成果转化的后续激励机制相对缺乏，能够真正落实到位的寥寥无几。总体来说，我国尚且处于网络舆情管理的初始摸索阶段，尚未建立起一套完整的网络舆情管理体系。从微观来看，关于网络舆情的管理工作也缺乏较为系统的管理队伍，特别是舆情引导队伍力量薄弱，缺少舆论的把关人，缺少意见领袖，单一的凭借网络媒体的自发调节远远不够。

三、网络舆情管理的对策与建议

在当前的网络舆情管理中，网管的监管能力与解决问题能力都有待提高，重视网络舆情引导，将舆情引导与应对处理放在同一位置，在引导中正确处理问题，在处理中理性引导网民，发挥网络优势，创建风清气正的舆情平台。

（一）及时掌握舆情动向，主动引导舆情方向

旅游行业部门应当更加重视网络舆情的正能量和负能量，如果政府不能慎重对待，极有可能引发民众不满将导致舆情朝着恶化的方向发展。因此，旅游部门与旅游相关部门首先应时刻关注网络上旅游舆情动态，第一时间内准确、及时、全面掌握旅游舆情动态，及时把握旅游最新资讯；其次，在某一旅游热点事件出现时，应第一时间查明事实，公布真相，预防和阻止负面舆情的产生与传播，避免坐视不管的态度，应时采取报纸公示或新闻发布会等形式，及时以官方角度正式回应质疑声，阻止捕风捉影的虚假信息的流出；再次，面对舆论危机时，政府抓住机会，利用信息化技术和网络平台，推进网络问政，避免、化解社会矛盾，以此提高政府的公信度和执政力。

（二）建立科学、快速的监测技术与应对机制

网络舆情起源于网络，因此监管首先从舆论源头开始，加强监测系统的识别功能。首先，在信息发布主体的身份识别方面，建立统一并唯一的用户网络识别码或实名制网络评论功能；其次，在内容监控方面，研究建立网络评论内容的评价标准体系，设置内容的关键词或敏感字检测法进行实时过滤和监测，由监测系统对新出现的评价内容进行自动评判并是否允予通过；再次，可开设主题讨论区，检测监管系统对舆论话题的主题进行实时监测，同时使用聚类分析法、统计报告等方式对其进行阶段性监控，对涉及敏感字或敏感词的评价内容，设立专业人工服务平台，经由工作人员进行评定是否可以发布。

（三）健全管理制度，强化管理队伍

将理论转换为实践，步步落实网络管理机制，招揽熟悉网络舆情平台的社会志愿者，积极投身参与网络舆情健康发展事业，做到线上监测与线下信息反馈相结合，在摸索实践过程中，不断总结经验。政府部门也应不断的完善法律法规，统一管理机制，使得网络舆情更加规范化。政府以及企业都应重视监测技术专业人员的培养、训练此类人才，此外相关管理部门可聘用高知识化的专业管理人员，对网络舆情进行专业分析评判，成员之间分工合作，定时召开网络会议，交流思想，管理部门制定期限检查制度，抽调检查管理人员工作进程，相互督促，调动积极性。

四、结论与展望

在旅游网站舆情导向力度小、监测技术落后、管理机制缺失的情况下，旅游途中产生的矛盾常借助网络平台作为发酵载体，滋生出负面的舆情，从而对旅游市场造成严重危害，对社会风气形成不良影响。因此有关旅游方面的舆情监测和引导，是旅游网络舆情治理的重中之重。本文基于此提出网络舆情导向调整与优化设计方案，如主动引导舆情方向，加强旅游部门与旅游相关部门网络舆情导向力度，建立科学、快速的监测技术与应对机制，健全管理制度，强化管理队伍等，以此来规避网络舆情危机。更多的议题仍值得进一步的讨论与研究。

第四篇：什么是养老服务业

什么是养老服务业

养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊的生活需求和精神需求的服务行业。发展养老服务业是当前解决老年人生活中的实际问题、保持家庭关系和睦稳定、促进老年群体和谐相处以及构建社会主义和谐社会的重要内容。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》

《意见》指出,当前,我国已经进入人口老龄化快速发展阶段,2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿,2020年将达到2.43亿,2025年将突破3亿。积极应对人口老龄化,加快发展养老服务业,不断满足老年人持续增长的养老服务需求,是全面建成小康社会的一项紧迫任务,有利于保障老年人权益,共享改革发展成果,有利于拉动消费、扩大就业,有利于保障和改善民生,促进社会和谐,推进经济社会持续健康发展。

欧美国家多为独立型、新加坡家庭养老模式为高福利型、日本家庭养老模式为同居型、澳大利亚、新西兰为政府救济型。

1、经济发展决定养老事业的发展。

美国、日本、新加坡、澳大利亚、新西兰都是高福利、高税收国家。澳大利亚国土面积为768平方公里，人口不足2000万人，人均GDP43000美元，美国人均GDP47000美元，新西兰人口400余万人，人均GDP31000美元。有坚强的经济基础做后盾，养老服务呈现高福利状态。

2、管理机制到位。

澳大利亚有健全的法律制度和完善的管理机制保障养老服务的发展。管理手段科学规范，既有管理机制，又有监督机制。如公积金的积累与使用，有专门管理部门，由审计部门监督，要定期向国会汇报，保障了基金的正常运转。养老机构的管理，不论市政府投资兴建，还是企业、社团及私人投资兴建，必须按照国家规定的标准和要求办，受政府的监督。

3、养老服务社会化。

澳大利亚养老服务业稳步、健康的发展，取决于澳大利亚走社会化养老的路子，充分调动家庭、社会等各方面的积极性，发展养老社会化。澳大利亚政府尽管不断加大养老费用支出，但每年的支出仅占养老总支出的9.5%，其余为社会团体支出63.5%，私人支出17%。而且政府提倡在家养老为主，不仅有利于老人长寿，也减少了政府的费用支出。

各国：

各个国家的养老方式具有不同的特征：欧美国家多为独立型,新加坡家庭养老模式为高福利型，日本家庭养老模式为同居型，澳大利亚、新西兰为政府救济型。

欧美国家养老模式：（1）无论有无配偶，只有老人构成的家庭具有较高的比例。老年人愿意独立居住，是欧美社会强调个人在尽量少地依赖他人帮助的情况下独立生存的价值观的体现，独立和自给自足的社会精神渗透在西方文化中，并成为衡量自身价值和他人价值的准则。老人宁愿独立地在家庭里生活。（2）欧美老人家庭虽然独立，但老人仍是家庭中的组成部分，通常老人有一名或数名子女住在附近，保持着所谓“有距离的亲近”。与子女、孙辈可以经常互相探望和相互照应，保持亲密关系。

（3）欧美发达国家都强调社区支持老人的家庭，即以社区为基础提供养老服务，特别是上门服务来增强老人在家庭里的生活能力。如美国实施的“社会服务街区补助计划”，在各州力图帮助和支持老年人在家里有能力独立活动，为老人提供较多的服务项目，如家政服务、运输、供给膳食等，所有住在家里的老人都能获得这样的服务。新加坡养老措施：政府推行的以强制储蓄为原则的中央公积金制度为老年人的生活提供了一定的经济保障，而其一直提倡和鼓励的家庭养老模式的成功经验更值得借鉴和学习。

（1）政府的大力宣传，营造了尊老敬老、赡养老人的良好的社会氛围。政府认为，孝道可以稳固国家。可以使人类社会得以延续。在阐述新加坡21世纪的五大理想时，吴作栋总理也曾强调指出，稳固的家庭是照顾年长国人的需要，满足年轻人期望的重要基础，必须不惜任何代价保持三代同堂的家庭结构的稳固。

（2）新加坡于1995年颁布了《赡养父母法》，成为世界上第一个将“赡养父母”立法的国家。《赡养父母法》规定，如子女未遵守该法，法院将判决对其罚款一万新加坡元或判处一年有期徒刑。1996年6月，根据该法，新加坡又设立了赡养父母仲裁法庭，仲裁庭由律师、社会工作者和公民组成。

（3）政府为鼓励儿女与老人同住，还推出一系列津贴计划，为需要赡养老人的低收入家庭提供养老、医疗方面的津贴。新加坡政府自1993年以来先后出台了4个“敬老保健金计划”。每次政府拨款5000多万新加坡元，受惠人数达17—18万。同居型的日本家庭养老模式：

在日本，老人与子女的同居率非常高。并有以下特点：

（1）父母主要与长子家庭同居养老，基本上是三代同堂。日本的父母对长子下面的孩子是不抱什么希望的，分家出去的孩子也完全认可自己不继承家产的地位。（2）政府对同居型家庭养老方式采取支持和鼓励的态度。日本政府规定和实行了一系列有利于推进家庭养老的社会保障措施，包括子女照顾70岁以上收入低的老人，可以享受减税，可以得到贷款等；卧床老人需要特殊设施，政府予以提供；同时提倡三代同堂，提倡子女尽量承担抚养老年人的义务。

（3）日本建立了完善的养老护理服务，可以归纳为“在宅服务”和“设施服务”（即在养老机构接受全方位的服务）。“在宅服务”即经过专门培训的家庭护理员上门对老人服务，包括身体护理、家务及生活咨询等，定期用车接送老人到养老院活动或到“日托护理中心”，对其进行各种服务。

澳大利亚、新西兰是高福利的国家，对老年人、残疾人、失业者及儿童和大学、专科学生都设立了不同种类的救济金。其中有养老金、退伍军人及家属优抚金、残疾人救济金、特别救济金、失业救济金、分娩津贴、托儿津贴、孩子助养费和学生教育补贴等。

（1）养老金。根据个人收入和资产情况（澳大利亚法律规定，子女18岁，属成年人，单独居住），男65岁，女60岁，可以领取全部或部分养老金，最高每人每周领取170澳元（税后），无房的还领取房屋租赁费。同时还可以得到优惠的医疗药品和其他卫生保健用品。以及减免交通费、地方税、电费和汽车注册费等。新西兰国家救济补助办法类似澳大利亚，也设立失业、残病、紧急救助、房屋补贴等。尤其医疗保健，除挂号费外，其他医疗费用全免。

（2）养老服务机构。澳大利亚72岁以上的老年人需要照顾，有55％的老年人在社区生活，2．8％的老年人进入护理中心，9．7％的老年人受到轻微照顾。全澳大利亚有医院、护理中心、退休村、安老院等老年人服务机构4000余个。有些是社会团体办的。其中65％为非盈利单位，盈余的钱投入为老年人服务。有退休金的老年人住进退休村，法律规定必须交纳85％退休金，不够的由政府补贴。住进退休村，享受一切待遇。

（3）服务机构人员配置。澳大利亚养老服务机构中的工作人员，有的是公务员建制，但大多数是雇员。雇员必须经过培训才能上岗，要有工作证。

（4）重视建设养老设施，加大投入。2003—2004年，澳大利亚政府为养老服务设施建设达60亿澳元，其中用于为服务机构的老年人支出45亿澳元，用于社区养老服务（包括买菜、做家务、为老人洗澡、陪老人看电影、做家庭维修等）支出约15亿澳元。现在，政府对养老设施已经制定了新的建筑标准，不断加大投入。

第五篇：养老服务业调查报告

尊敬的各位领导：

人口老龄化是当今社会各国面临的共性问题，发达国家已于上个世纪中后期步入老龄化社会。中国于2000年也进入老龄化社会，60岁以上老年人口占总人口比例已达10.18%。预计到2040年我国将达到人口老龄化的高峰。安义县目前60周岁以上的老年人口数为3.1672万，占总人口的11.73 %。各种养老需求正在悄然发生变化，养老事业正越来越受到社会的关注。因此，加强对养老模式等系列养老问题的研究，了解安义县社会化养老事业现状，分析目前养老事业发展中存在的问题及老年人对养老资源需求的影响因素，对于推动安义县未来养老产业的发展，从容应对人口老龄化高峰的到来，建设和谐社会具有重大的现实意义。

最近，我们对全县养老服务业发展现状进行了调研，结合外地的做法和经验，就进一步加快我县养老服务业发展提出了对策建议。

一、我县养老事业发展现状。

1、目前，我县养老的主要模式有四种：一是传统的子女、后代居家瞻养老人；二是五保老人（含城镇孤寡老人）的集中供养及分散供养，经费由财政负担；三是福利机养的自费代养；四是空巢老人的居家养老。近年来，我县老年福利服务机构发展较快。5年来，通过向省市争取资金及我局自筹资金，共投入了2500余万元，兴建了十所农村敬老院，一所老年公寓和一个现代化的福利中心。实现了每个乡镇都有一个敬老院，使全县上千名孤老老有所养。2010年建设了文峰社区居家养老服务中心，开创了我县社区居家养老先河，拓展了我县养老服务体系建设。目前，我县共有五保对象1580人，其中集中供养186人，供养标准每人每年3744元，实现了全县五保对象应保尽保。

2、城乡老年人文化生活丰富多彩。全县共有106个农村老年协会、158个基层老年体协。县老干部活动中心还设立的协会、学会、体育健身、文化娱乐等业余社团，基本能满足有参加集体活动意愿的老年人需要。全县老年社团发挥群众性组织优势，积极引导老年人发挥专长，培养兴趣和爱好，丰富和活跃了城乡老年人的精神文化生活。

二、我县养老方面需要研究和解决的问题。

虽然，我县老龄服务事业取得了长足发展，但是仍然存在一些不容忽视的困难和问题：一是基本养老保险覆盖范围不够大，个体私营企业参保率低。二是政府针对“五保”老人兴办的敬老院供养水平还比较低，公办的老年福利机构体制不活，入住率偏低。三是民营养老机构仍处在起步阶段，政府缺乏支持政策，全县仅有1所老年公寓，规模较小、设施简陋，而且护理人员队伍不够稳定，经营状况不佳。四是政府对社区养老服务设施缺乏系统规划，因地方投力限制，投入严重不足，全县只有一个社区设立了居家养老服务点，因处于起步阶段，效果还不明显。同时，居家养老还处在社区组织的自愿服务阶段，还没有建立系统化的低偿服务政府补贴机制。五是老年人文化娱乐场地严重不足，设施不够健全，资金普遍缺乏，影响了老年人参与文体活动的积极性。六是传统养老观念束缚养老事业发展。老年人家庭观念较强，不愿离开家人入住养老场所。比如我县的老年公寓设有床位160张，受传统观念及经济状况等因素影响，现入住老人只有54人，护理人员均是来自下岗职工和农村打工人员。

三、加快我县养老服务事业发展的工作重点。

1、大力发展社会养老服务机构。积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等各种方式兴办养老服务业，鼓励和引导社会力量参与养老服务事业发展，逐步形成多元化的养老服务事业投入机制。引导和支持社会力量兴建适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的老年公寓、养老院、敬老院，鼓励下岗、失业等人员创办家庭养老院、托老所，开展老年护理服务，为老年人创造良好的养老环境和条件。对创办的养老服务机构，应区分不同情况，给予相应的政策扶持。其中，属孤寡老人且没有生活来源的养老服务，应由政府投资建设为主；属生活困难的高龄老人，可按市场化方式运作，实行民办公助，由政府购买部分服务，并给予相应政策优惠；属较高收入群体的，应实行市场化经营，政府给予一定的支持。支持兴办老年护理、临终关怀性质的医疗机构，鼓励医疗机构开展