第一篇:美国律师协会倡导的法官制度及对我国的启示
美国律师协会倡导的法官制度及对我国的启示
基金项目:本文系广西壮族自治区教育厅2010年度科研项目“美国法院标准制度研究”(项目编号:201010LX534)的阶段性成果之一 ◆ 中图分类号:D926 文献标识码:A
内容摘要:法官制度是国家司法制度的重要组成部分,关系到司法公正的实现。美国律师协会根据本国司法体制的特点编制了与法院相关的一系列标准制度,规定了州法院的法官制度。美国的法官制度具有独特性和先进性,对司法的统一和效率的提高有重大意义。我国正在进行司法改革,参考借鉴西方发达国家的先进制度颇有必要。本文在简要介绍美国法院组织标准中有关法官制度内容的基础上,结合我国现行法官制度存在的问题,探讨了美国法官制度对我国法官制度改革的启示。
关键词:美国 法官制度 司法改革 启示
引言
司法公正是人类社会法治建设中永恒的话题,法官作为司法公正的主体,对司法公正的实现发挥着决定性的作用。高素质的法官是实现司法公正与效率的基本条件。如果说司法是社会正义的最后一道防线,那么法官就是这最后一道防线上的守护人。正如美国法理学家德沃金所言:“法院是法律帝国的首都,法官则是帝国的王侯”。法官制度是国家司法制度的重要组成部分,法官素质的高低和司法活动价值目标的最终实现都需要以科学完备的法官制度为保障。可以说目前我国司法活动中出现司法不公、司法腐败、司法缺乏公信力等诸多问题,均与法官制度不健全、法官独立地位的缺失有着密切的关系。
当代司法改革已成为我国政治体制改革的一个重要组成部分,是我国政治发展和社会变迁在现阶段的一个突出的结构性要求。我国正在进行的司法改革广泛涉及审判方式、审判组织、法院内设机构、法官制度、司法管理制度、司法政策、经费保障、工作机制等诸多方面。以法官独立为核心,推动我国法官制度的现代化,是目前我国司法改革中无法回避的问题。当前,在司法改革的大背景下,研究及借鉴两大法系的一些先进成熟的制度,比如美国的法官制度显得尤为必要。
美国是典型的联邦制国家。州与国家法律体系的相互交织和相互影响,构成了“联邦”体制的特征。由于美国的法院分为联邦法院和州法院,与此相对应法官也分为联邦法官和州法官,鉴于国内对美国联邦法官制度的介绍和研究比较深入,本文将主要以美国律师协会的《法院组织标准》为视角来探讨美国的州法官制度,并考察其对我国的借鉴意义。
美国律师协会制定的《法院组织标准》
目前,美国律师协会(ABA)已经是世界上最大的自愿性职业组织,有400000余名成员。美国律师协会可能也是世界上最强有力的法律职业组织。它提供对法学院的合格鉴定、法律继续教育、法律信息及为律师和法官提供工作帮助等项目,并致力于推动司法系统的改进。美国律师协会在司法人员的挑选程序中是一个强有力的因素,而且美国律师协会在联邦法官的选任程序中日益扮演着重要作用。1946年建立了由美国律师协会的15个成员组成的联邦司法委员会,该委员会于司法人员提名阶段被大量使用。
ABA在维护司法统一、促进司法改革方面取得的主要成就是制订和推行了一系列的职业准则、审判规范及法院标准。迄今为止,美国律师协会一共制订和颁布了三部有关法院的标准,即《法院组织标准》、《上诉法院标准》和《初审法院标准》。这些系列标准首次制订于1974年,主要是为各个州的法院系统而编制,并为其所采用。但是,其基本原则也可适用于联邦法院系统。
众所周知,美国实行的是三权分立政体,司法高度独立。因此,美国律师协会对各级法院并无管理权限,三部标准都只是推荐性的标准,并没有强制性的执行力。但是由于美国律师协会享有极高的权威,所以其颁布的标准有较强的参照意义。许多州法院系统都自愿执行或根据这些标准制订了相应的规则。《法院组织标准》于1974年2月由美国律师协会代表大会(the American Bar Association House of Delegates)通过,并于1990年通过美国律师协会代表大会修订。
该标准的修订获得了州法官协会和美国律师协会司法与教育基金的资助。标准的成功修订也是美国律师协会司法管理分会司法管理标准委员会辛勤劳动的成果。修订版对1974年的标准、注释及参考书目等进行了更新。修订后的标准反映了15年来各方面的进展,例如,法院组织体系的结构与管理、管理观念与司法体系管理的责任、义务与可行性、案件流程管理、法官、行政官及法院职员的继续教育与培训、自动化及其他技术、替代性纠纷解决项目(ADR)、司法能力及评估以及司法体系的经费保障等。部分标准已经被重新制订公布,其余部分则是对现有标准的重大修改。
在州法院国家中心(the National Center for State Courts)及ABA司法管理分会的共同努力下,多个州推行了《法院组织标准》。州法院国家中心还为司法管理分会的标准执行委员会提供了人员及后勤支持。与此同时,司法管理标准委员会成立了一个专门委员会,负责协助修订标准的推行。
《法院组织标准》所规定的法官制度
(一)法官的任职资格
法院系统的质量主要由其法官的素质决定。法官的选任应当以其能力、个性、所受职业培训及经验为依据。所有被选任为法官者应当道德高尚、情感稳定成熟、身体健康、耐心有礼,并且富于理性而审慎决断。他们应当受过广博的普通教育和法律专业教育且应当是律师。他们应当具备与其即将担任的司法职务相适应的丰富的执业经验、行政管理经验,或者从事法律教育的多年经验,以与其被委任的审判职位相称。此外,还须具备下列条件:
1.初审法院法官。当选初审法官者须具有处理对抗制(adversary system)实务的丰富经验,最好是在其它初审法院中担任过法官或司法官,或是担任过初审案件律师,但无论如何都应当从事过按照程序规则及证据规则进行法律争议及证据问题的准备、提交或决定工作。2.上诉法院法官。上诉法官的选任必须以其目标为指引,即上诉法院法官应当由拥有不同的实务及学术观点的个人组成,包括具有丰富实践经验的初审法官。所选任的上诉法官最好应在发展和表达法律思想以及交流观点与调和不同意见方面具有较高的天赋和丰富的经验。
根据司法独立的原则,法官应当享有任职保障。涉及法官无法胜任(失格)、法官由于身体或精神疾患无法工作等问题的,应当由司法调查委员会进行调查,此类问题的最终决定权由司法管辖区内的最高一级法院所有。
(二)法官的选任
美国各州法院系统法官的选任与联邦法官的任命不同,且没有统一的标准,各个州的做法有所不同。有的州法官由州长任命,少数的州法官由选民选举,或部分由选民选举,有的州则由立法机关产生。但是,无论采取何种方式,都必须确保法官的选任以职业能力和资历为依据。为利于司法公正的实现,美国律师协会在大量的调查研究基础上,以“密苏里计划(Missouri Plan)”(这种选任法官的方法最初由密苏里州实施,后为其它一些州所仿效并因此得名。在这种选任程序中,司法提名委员会由首席大法官或其指派者、非律师及律师等组成,负责编制审判职位候选人名单—该名单严格保密。法官职位出现空缺时,委员会向行政首长提出三名候选人,由其从中选择)为蓝本提出了如下方法:
法官通过如下程序选任:每当出现一个职位空缺(包括新设一个法官职位)时,司法提名委员会(judicial nominating commission)将提出三个以上的合格候选人,州长从中任命一名。司法提名委员会应当由以下八人组成:州最高法院首席大法官或者是首席大法官指定的该院的一名大法官,依照职权他应当是委员会的成员,并应当是委员会的负责人,但没有表决权;由州长任命的四名公民委员,其任期是相互交错的且不少于三年,他们既不是法官也不是律师;三名法律职业界成员其任期也是交错的且不少于三年。
司法职位空缺出现30日内,委员会应当向州长提出3名以上的合格人选,并进行公示。若委员会确认符合要求的人员不足3人,则提名可以少于3人,但是每个职位的提名人选不得少于2人。州长应当从提名人选中任命1人;若州长在提名做出后30日内未进行任命,则首席大法官应当从提名人选中选择1人。
需特别强调的是,美国律师协会不赞成采用通过普遍选举以决定法官的初选和连任的方法。以政治党派性为基础的司法选举的经验表明,此种程序对法院系统产生了较大的负面影响。党派性选举将政治问题引入到法官选任当中,要求法官与政党及其领袖保持联系,迫使法官为竞选活动募集和投入资金,这会导致有能力的法官由于工作表现以外的原因而落选。
(三)法官的任期
绝大多数州的法官实行任期制。标准对此作了原则性规定:法官的任期应当稳定,非因法定事由不得罢免,且只有在达到联邦法律规定的年龄时才可以强制退休。
标准并对通过上述方式选出的法官的就职提出了三种可行的方式,供各州根据具体情况选择适用:一是前两年为试用期,一直到下次大选。此时,若没有其它候选人竞选,则法官姓名须提交法院所在地选民确认或否决。若任命被批准,则开始首届任期及随后的任期服务,一直工作到规定年限后退休,但是,每届任期届满时,连任须按照初次任期的方式获得选民的批准(等额选举);二是定期进行任职资格审查,一直到退休年龄届满;三是若任内品行良好则一直工作到退休年龄届满。
(四)法官的报酬
法官应当获得工资及与其职责相关的适当津贴。任职期间,其薪酬不得被削减。级别较高法院的法官的工资应高于下级法院法官的工资,但是工资的差异并不说明法官职责的重要性存在差别。上诉法院或初审法院中承担主要行政管理职责的法官,应当获得与其管理职责相当的额外津贴。法官的总体收入应当足够高以吸引高素质人才投身司法事业,并确保其能安心工作而无经济困难之忧。法官的工资不应当与立法者的工资挂钩,而应当与工作职责的重要性及复杂性相同的律师及政府公务员的工资相当。并且,法官因为正当履行职务而引起案件诉讼时,各州应当为法官提供法律代理、律师费用补偿及损失赔偿。
第二篇:《美国律师协会法官行为准则》
美国律师协会《司法行为示范守则(1990)》介绍
背景资料:
在美国,律师(lawyer)一词,是指法律家、法律工作者。因此,律师、法官、法学教授均属于律师(lawyer)范畴。鉴于法院在美国人的公正和法治观念中居于重要地位,因此,作为美国最有影响力的律师行业自治组织——美国律师协会(American Bar Association,简称ABA)的调整对象也包括法官。
ABA于1924年制定的《司法道德准则》是ABA对司法行为进行调整的第一次尝试。这一尝试因该准则结构上的缺陷而没有带来相当的成功,许多州并没有采用该准则。
1972年,ABA又通过了《司法行为守则》(以下简称《守则(1972)》),该守则采用了更加符合常规的立法形式,因此为各州所广泛采用。
1990年,ABA又通过了一个全面性的修改文本,叫做《司法行为示范守则》(以下简称《示范守则(1990)》以此取代了《守则(1972)》。
在结构上,《示范守则(1990)》由概略陈述的准则、每条准则之下各节中列出的具体规则,一个术语部分,一个适用部分以及注释部分所组成。
准则正文和各节,包括术语部分和适用部分,是权威性的。注释部分,通过解释和举例,为理解准则和各节的目的和含义提供指导。注释并不是要成为额外的规则。
与《守则(1972)》相比,二者在组织形式上是大体一致的,但是也有一些变化。
首先,在标题上,《示范守则(1990)》标有示范(Model)字样,表明该示范守则是一个示范性、范本性的守则,除非为某司法辖区所采用,否则不在该辖区适用。而《守则(1972)》在标题上并无示范字样,尽管事实上它也是一个示范性的文件。
其次,《示范守则(1990)》规定有五条准则,而《守则(1972)》则规定有七条准则,其许多内容被重新编排和组织,体现在了《示范守则(1990)》当中。
第三,《守则(1972)》因在文中使用了应当(should)一字,因而在许多司法辖区被认为仅仅是一种追求性的行为标准。为了消除这种误解,《示范守则(1990)》在准则中使用了必须(shall),在注释中使用了必须(must)来表明其制定的标准是强制性的,违反了这些义务将导致惩戒。
此外,文中还使用了可以(may),以表明在适当的时候允许法官进行酌定。具体内容
准则1:法官必须维护司法的廉正性和独立性
准则2:在所有的活动中,法官都必须避免不适当的言行和不适当的表现 准则3:法官必须公正、勤勉地履行司法职务之职责
准则4:法官在从事法外活动时,必须使之与司法义务发生冲突的风险最小化。
准则5:法官或司法职位候选人必须避免不适当的政治活动
具体规定
准则1:
法官必须维护司法的廉正性和独立性
司法的独立性和廉正性。
准则1A认为:独立和受人尊重的司法是公正所必不可少的一个因素,因此法官必须努力保证司法的廉正性和独立性得到维护,这样才能取得公众对法院判决和裁定的尊重。
譬如,如果法官处于政府的控制之下,那么在政府是案件一方当事人的情况下,就可能产生冲突。同样,如果法官是立法机关的成员,则在适用他们所通过的法律时,就可能丧失公正性
当然,法官的独立并不是绝对的,准则1的注释指出,虽然法官应当独立,但是他们必须遵守法律,包括本《示范守则(1990)》的规定。根据准则1A的规定,法官应当参与建立、维护和执行法官行为的高标准,并且必须亲自遵守这些标准,以使司法的廉正性和独立性能得以维护。
准则2:
在所有的活动中,法官都必须避免不适当的言行和不适当的表现
准则2就什么是不适当的言行和不适当的表现及其适用范围、法官的独立、法官声望之维护、在进行令人厌恶的歧视的组织中拥有会员资格等问题进行了规定。
1、什么是不适当的言行和不适当的表现。
不适当的言行和不适当的表现这一用语是比较含糊的,其含义难以确定。《示范守则(1990)》采用这样的用语,是因为一一列举所有受到禁止的行为是不可行的,因此有必要以概括性词语来表述这些禁例,以便涵盖那些虽然有害但是《示范守则(1990)》未予具体列举的法官行为。
根据这一标准,法官现实的不适当言行包括对法律、法院规则以及《示范守则(1990)》其他具体规定的违反。
不适当表现的检验标准是:这种行为是否会在常人心中造成这样一种感觉,即法官廉洁、公正和称职地执行司法职责的能力受到了损害。由于法官在各种情况下的行为都可能使公众对司法活动的尊重产生影响,因此,在所有活动中,法官都必须避免不适当的言行和不适当的表现。
也就是说,对不适当言行和不适当表现的禁止,既适用于法官的职业行为,也适用于法官的个人行为。
2、法官的独立
准则2B规定,法官不得允许家庭、社会、政治或其他关系影响法官的司法行为或裁判。
根据判例,这一规定禁止法官向法院之外的人提供法律建议,而该人事后根据该法官的建议诉诸该法官。
3、法官声望之维护。
准则2B规定,法官不得借司法职务之名望,行促进法官或他人私人利益之行为;法官不得、亦不得允许他人给人一种他人处于能够影响法官的特殊地位的印象。
例如,当法官因交通违法而被警察拦住时,如果法官为获得诸如警察的尊重等个人利益而提及其法官身份,那么法官的行为就是不适当的。同样,法院的信誉不得用于法官的个人事务。
法官声望之利用还表现在法官作证问题上。
准则2B规定,法官不得作为品格证人自愿作证。这是因为这样做可能会导致案件的事实发现者得知证人是法官后,会因其司法职务之名望支持法官为其作证的当事人。而且,当法官作为证人作证时,经常在法官面前出庭的律师可能会处于一种要对该法官进行盘问的尴尬境地。
然而,在受到适当传唤时,法官可以作证。法官应当劝阻当事人,避免其要求该法官作为品格证人作证,但出于司法需要的特殊情况除外。
当然,法官并不能因司法职务而免除作为目击证人作证的义务。
4、在进行令人厌恶的歧视的组织中拥有会员资格问题。
准则2C规定,法官不得在任何以人种、性别、宗教或原国籍为根据进行令人厌恶的歧视的任何组织中拥有会员资格。这是因为法官在进行令人厌恶之歧视的组织中拥有会员资格,会使人产生法官的公正性受到了损害的感觉,从而削弱公众对司法廉正性和公正性的信任。
准则3:
法官必须公正、勤勉地履行司法职务之职责 对法官的司法职责进行了详细规定。
准则3A规定:法官的司法职责优于法官的任何其他活动。这一规定表明,法官在任何时候都必须注意准则4规定的法外活动在任何时候都必须服从于法官的司法职责。
准则3对法官的裁判职责、管理职责、惩戒职责和回避问题进行了详细规定。裁判职责
法官的裁判职责主要包括十一方面的内容: 1)法官对于分派给他的事务,必须听审和做出决定,但法官需要回避者除外。2)法官必须忠实于法律,必须保持职业称职性。法官不得受到政党利益、公众呼声或对批评的畏惧的影响。
3)法官在审判时必须要求他人遵守法庭秩序和对法官保持礼貌。
4)法官对于其以正式身份接触的诉讼当事人、陪审员、证人、律师以及其他人员,必须有耐心、有尊严、有礼貌,并且必须要求律师、工作人员、法院人员以及其他受法官指挥和控制的人同样有耐心、有尊严、有礼貌。
5)法官必须无偏见地履行司法职责。在履行司法职责时,法官不得以语言或行为表现出偏见,这些偏见包括但不限于:以人种、性别、宗教、原国籍、有无行为能力、年龄、性倾向或社会经济地位为根据的偏见,法官也不得允许工作人员、法院职员以及其他受法官指挥和控制的人员这样做。
6)在诉讼中,法官必须要求在其面前出庭的律师避免对当事人、证人、律师或其他人员,以语言或行为方式表现出以人种、性别、宗教、原国籍、有无行为能力、年龄、性倾向或社会经济地位为根据的偏见。在诉讼中,当就人种、性别、宗教、原国籍、有无行为能力、年龄、性倾向或社会经济地位,或其他类似因素存在争议,并不排除合法的辩护。
7)在诉讼中,法官必须赋予每个拥有法律利益的人,或该人的律师,以依照法律听审的权利。就系属于或即将系属于法院的诉讼,法官不得发动、允许或考虑同当事人进行单方面交流,或考虑在当事人不在场的情况下,同法官进行其他交流。
8)法官必须迅速、高效和公平地处理所有司法事务。9)在某诉讼系属或即将系属于任何法院时,法官不得进行任何可能被认为影响该诉讼的处理结果或破坏其公平处理的公开评论,以及可能严重干涉公平审判或听证的非公开评论。法官必须要求受法官指挥或控制的法院人员不得从事上述行为。
10)在诉讼中,除非以法院命令或法院意见的形式,否则法官不得就陪审员的裁决称赞或批评陪审员,但是可以就陪审员对司法制度和社会的服务表示感谢。这是为了保护陪审员免受法官的不当影响,维护司法裁决的公平性。
11)法官不得出于与司法职责无关的任何目的,而披露或利用以司法身份获知的非公开信息。
值得注意的是,ABA于1972年公布的司法行为守则,除了少数例外,几乎完全禁止法庭中的新闻媒介活动。其准则3A(7)规定,“在开庭和休庭期间,法官应当禁止在法庭及其毗邻区域进行广播、摄像、录音和拍照„„”。
1981年,美国联邦最高法院认为美国宪法对于法庭中的传媒问题并没有什么本质上的禁止。这样,ABA于1982年8月对上述规定进行了修正,规定了更加广泛的例外。
ABA于1990年通过的《司法行为示范守则》对这一问题并没有涉及。该守则的起草者认为这“涉及的是一个法庭管理的问题,而不是司法道德问题,由单独的法院规则调整更加适当。”
管理职责
法官的管理职责主要包括:
1)在司法管理中,法官必须勤勉、不带偏见、称职地履行其管理职责。在法院事务管理中,法官应当与其他法官和法院职员进行合作。
2)法官必须要求工作人员、法院职员以及其他受法官指挥和控制的人员遵守适用于法官的忠实和勤勉标准,必须要求他们在履行其正式职责时,避免表现出带有偏见。
3)对其他法官司法职责之履行拥有管理权力的法官,必须采取合理措施来保证其他法官对他们的事务予以迅速处理,并且对其他的司法职责予以适当履行。
4)法官不得进行不必要的任命。法官必须公正地、以业绩为根据行使任命权。法官必须避免任人唯亲和徇私舞弊。法官不得批准对被任命者进行超过其提供的服务的公平价值的酬报。被法官任命的人包括:被分派的律师、鉴定人、破产管财人、监护人、书记员、秘书、法警等人员。当事人对任命的同意或者对酬报的给予,并不能免除法官上述义务。
惩戒职责。
法官的惩戒职责主要包括:
1)如果法官获得信息表明其他法官具有违反了《示范守则(1990)》的重大可能,则应采取适当的行动。如果法官知道其他法官违反了《示范守则(1990)》,使其他法官担任司法职务的适当性存在重大疑问,则必须向适当机关报告。根据“术语”部分的解释,所谓“适当机关”,是指对违反《示范守则(1990)》的行为的举报有责任发动惩戒程序的机构。
2)如果法官获得的信息表明律师具有违反了律师职业行为规则的重大可能,则应采取适当的行动。如果法官知道律师违反了律师职业行为规则,使该律师的诚实性、可信性或作为律师在其他方面的适当性存在重大疑问,则必须向适当机关报告。
3)在履行惩戒职责时,上述(1)和(2)规定或许可的法官行为,都是法官司法职责的组成部分,应当受到特权的绝对保护,不能因此构成针对法官的任何民事诉讼。这一规定实际上是一种鼓励举报的措施。
回避
准则3E规定,在法官的公正可能受到合理怀疑的诉讼中,法官必须就案件自行回避。
这些情况包括但不限于下列情形:
a)法官对某当事人或当事人的律师抱有个人偏见,或就诉讼争议的证据事实有亲身了解;
b)法官曾在争议事务中充任律师,或法官以前执业期间共事的律师在共事期间担任过该事务的律师,或法官曾作为该事务的重要证人;
c)法官明知其个人或作为受托人,或其配偶、父母以及不论居于何处的子女,或与法官共同生活的任何家庭成员,就争议的标的或就案件的某方当事人具有经济利益,或具有任何其他的可能受到诉讼重大影响的、超过微小利益标准的利益。
d)法官或法官的配偶,或与该二者具有三等亲以内关系的人,或该人的配偶:(i)是诉讼的一方当事人,或是一方当事人的官员、董事或受信托人;(ii)在该诉讼中充任律师;(iii)具有法官所明知的,可能受到诉讼重大影响的,超过微小利益标准的利益;(iv)就法官所了解可能是诉讼的重要证人。根据判例法,必要规则可能会使回避规则无效。
例如,在法官是某个需要立即采取司法行动的事务中的唯一的法官的情况下,法官应采取措施,但是该法官必须将可能的回避根据附卷公开,并且尽合理努力尽可能早地把该事务移交给其他法官由于回避可能导致诉讼的拖延,因此为了加快诉讼的进行,准则3F规定了回避免除程序。
根据上述规定应当回避的法官,可以将法官应当回避的根据公开在案并可以要求当事人及其律师在法官不在场的情况下考虑是否放弃要求法官回避的权利。
如果在公开除对某当事人持有个人偏见之外的回避根据后,当事人及其律师在法官不在场的情况下一致同意法官不进行回避,并且法官也愿意参加该案件的审理,则法官可以参加该案件的审理。有关同意必须记入诉讼的记录中。
准则4:
法官在从事法外活动时,必须使之与司法义务发生冲突的风险最小化。
法官不应当与其生活的社会相隔绝,使法官彻底地同法外活动相隔离,既不可能,也不明智。
但是,法官的法外活动同样可能使得人们对法官公正行事的能力产生怀疑。因此有必要对法官的法外活动加以调整。
准则4A规定,法官必须使其所从事的所有法外活动不能: 1)使得对其保持作为法官公正行事的能力产生合理怀疑; 2)贬低司法职位;
或3)干扰司法职责的适当履行。
在这一前提下,准则4对法官的业余行为、政府性、公民性或慈善性活动、经济活动、信托活动、充任仲裁人或调解人、作为律师执业、接受报酬和补偿等问题进行了规定。
业余行为
作为司法官员和对法律有特别学识的人,法官处于一种促进法律、法律制度和司法工作之完善的独特地位,因此在遵守《示范守则(1990)》要求的情况下,法官可以就法律、法律制度、司法工作以及非法律题目发表演讲、写作、教学以及参加其他法外活动。
政府性、公民性或慈善性活动
1)法官不得出席行政或立法机关或其官员主持的公开听证会,或同上述机关或官员进行磋商,但是涉及法律、法律制度或司法工作的除外,在涉及法官或法官利益的事务中为自己的利益而行动者亦除外。
2)法官不得接受任命参加政府性委员会或接受其他与有关事务的事实或政策问题有关的政府职位的任命,除非这些事务涉及到法律、法律制度或司法工作之完善。但是,法官可以在礼仪场合或涉及历史、教育或文化的活动中代表一个国家、州或地区。
3)在遵守以下限制及《示范守则(1990)》的其他要求的情况下,法官可以在致力于法律、法律制度或司法工作之完善的组织或政府机构中,或非盈利性的教育、宗教、慈善、兄弟会或公民性组织中充任职员、董事、受信托人或非法律顾问:(a)如果某组织可能从事下列活动,则法官不得在该组织中担任官员、董事、受信托人或非法律顾问:(i)该组织将参加通常由该法官审判的诉讼,或(ii)该组织将经常参加在该法官所在的法院或该法官所在的上诉法院之辖区内的任何法院中提起的对抗制诉讼。(b)法官担任官员、董事、受信托人或非法律顾问,或作为会员或其他成员:(i)可以帮助上述组织策划资金筹措,可以参与该组织资金的管理和投资,但是不得亲自参与资金招徕或其他资金筹措活动,但是法官可以从那些该法官对之并不具有管理或上诉管辖权的其他法官处招徕资金;(ii)可以就关于法律、法律制度或司法工作的项目和计划向公共或私立基金组织进行举荐;(iii)如果会员招徕可能被合理地认为是强制性的,或者如果该会员招徕实质上是一种资金筹措活动,除非为有关规定所允许,否则法官不得亲自参与会员招徕活动;(iv)不得为进行资金筹措或会员招徕活动而利用或允许他人利用司法职位之名望。
经济活动
1)法官不得从事下列经济和商业交易:(a)可能被合理地认为利用了法官的司法职位的,或(b)使法官与可能在该法官所在法院出庭的律师或其他人员形成经常性交易或连续性商业关系的。
2)在遵守本守则要求的情况下,法官可以持有或管理法官个人及其家庭成员的投资,包括房地产,以及从事其他有收益的活动。
3)法官不得担任任何商业实体的官员、董事、经理普通合伙人、顾问或雇员,但是在遵守本守则要求的情况下,法官可以管理和参与:(a)完全由法官或其家庭成员拥有的商业;或(b)主要从事法官或其家庭成员的经济资源投资活动的商业实体。
4)法官必须管理其投资及其他经济利益,以使需要法官回避的情形最少化。只要不会给法官带来严重的经济损害,法官就必须放弃可能经常性地要求其回避的投资或其他经济利益。
5)法官不得,并且必须敦促与其共同生活的家庭成员不得从他人处接受礼品、遗赠、恩惠或贷款,但下列情况除外:(a)公共奖状所附带的礼品、出版商免费提供的用于公务目的的书籍、磁带或其他消遣性物品,或对法官及其配偶或客人关于出席与法律有关的或致力于法律、法律制度或司法工作之完善的活动的邀请。(b)因法官的配偶或其他与法官共同生活的家庭成员的商业、职业或其他独立活动而附带获得的礼品、奖品或收益,包括既用于法官的配偶或其他家庭成员又用于法官(作为配偶或家庭成员)的礼品、奖品和收益,只要该礼品、奖品或收益不能被合理地视为意在影响法官对司法职责的履行;(c)通常的社会礼节;(d)在诸如婚礼、周年纪念日或生日等特殊场合而从亲属或朋友处获得的礼品,只要该礼品与该场合和法官与这些人的关系相称;(e)出自某亲属或个人亲密朋友的礼品、遗赠、恩惠或贷款,而根据有关规定上述人员在某案件中出庭或在某案件中具有利益在任何情况下都要求法官回避。(f)经由某贷款组织正常业务途径,并按照适用于非法官之人的条件而获得的贷款;(g)按照适用于其他申请者的同样条件和标准颁发的奖学金和研究基金;(h)任何其他礼品、遗赠、恩惠或贷款,只要:施予人不是已经或可能在法官面前出庭的一方当事人或其他人,或其利益已经或可能由法官审理的一方当事人或其他人。
信托活动
1)法官不得充任遗嘱执行人、遗产管理人或其他个人代理人、受信托人、监护人、代理人(attorney in fact)或其他受托人,除非作为其家庭成员的财产、信托财产或人员的受托人并且这样做不会干扰司法职务的正常履行。
2)如果法官作为受托人将会参与通常由该法官审理的案件,或者财产、信托财产或被监护人涉及到由该法官所在法院或处于该法院上诉辖区内的法院审理的对抗制程序,则法官不得充任受托人。
3)对法官个人经济活动的限制,同样适用于以受托人身份而活动的法官。
充任仲裁人或调解人 除非法律明确允许,法官不得以私人身份充任仲裁人、调解人或以其他方式发挥司法职能。但是并不禁止法官参与作为司法职责履行之一部分的仲裁、调解或调停会议。
执业
法官不得执业。尽管存在这一禁止,法官仍可以为自己,或者在无报酬的情况下为其家庭成员提供法律建议、起草或审查文件。
也就是说,这里所禁止的是以代理人的身份执业而不禁止为自己办理法律业务。在所有法律事务中,包括涉及诉讼的事务以及涉及在立法机关或其他政府部门出庭或进行其他活动的事务中,法官都可以为自己而行动。
此外,只要法官不收取报酬,还允许法官为其家庭成员提供法律意见和起草法律文件。但是,法官不得为其家庭成员在法律事务中充任辩护人或谈判者。
报酬、补偿及其报告
法官可以因《示范守则(1990)》许可的法外活动接受报酬和费用补偿,如果这种费用的来源不会产生对法官执行司法职责施加影响的印象或导致其他不适当的表现的话。
但是,报酬不得超过合理的数额,也不得超过一个非法官人员从事相同活动所应得到的报酬。
费用补偿必须限于法官合理开支的用于交通、食宿的实际费用,在适当的场合下,包括法官的配偶或客人开支的用于交通、食宿的实际费用。超过这一数额的任何补偿都是报酬。
法官必须就法官因之收取报酬的活动的时间、地点和性质,支付者的姓名以及收取的报酬的数额等事项进行报告。法官的报告至少应当每年一次,并且必须作为公共文件提交给法官所在法院的书记员办公室或法律规定的其他场所。
准则5:
法官或司法职位候选人必须避免不适当的政治活动
准则5调整与法官有关的政治行为的准则,对各种情况进行了详细规定。
适用于所有法官和候选人的规则:
1)法官或参加司法职位选举或任命的候选人一般不得在政治组织中担任领导人或任职、公开支持或公开反对其他公职候选人、代表某政治组织进行演讲、出席政治集会、为政治组织或候选人招徕资金、支付摊款或捐款,或为政党宴会或其他集会购买入场券。
2)无论在预选还是大选中,法官在成为非司法职位候选人后,必须辞去司法职务,法律允许法官在成为州立宪会议代表候选人或担任州立宪会议代表后可以继续担任司法职务者除外。
3)司法职位候选人必须保持与司法职位相称的尊严,其行为方式应当与司法的廉正性和公正性相一致,并且必须鼓励候选人的家庭成员在支持候选人时,同样遵守适用于候选人的政治行为标准;必须禁止按照候选人意愿工作的雇员和人员,必须劝阻受候选人指挥或控制的其他雇员和人员以候选人名义从事本守则各节禁止候选人从事的活动;不得授权或故意允许任何其他人为候选人从事本守则各节禁止候选人从事的活动;不得就在位后的行为进行保证和承诺,但保证和承诺诚实和公正地履行岗位职责者除外;就可能诉至法院的案件、争议或观点进行表达个人意见或看上去是在表达个人意见的陈述;就候选人或其对手的身份、资格、目前的职务或其他事实故意进行虚假陈述;可以就人身攻击或对候选人履历的攻击作出反应,只要该反应不违反有关规定。
寻求被任命为法官或其他政府职务的候选人:
1)寻求被任命为法官的候选人或寻求其他政府职务的法官,无论是他本人还是通过委员会还是通过其他形式,都不得为支持其竞选而招徕或接受资助。
2)寻求被任命为法官的候选人或寻求其他政府职务的法官,不得为获得任命而参加任何政治活动,但上述人员可以:(i)同任命机关,包括同任何选举或提名委员会或其他进行候选资格审查的机构进行交流;(ii)为获得任命,从经常就再次任命或任命进行举荐的组织处寻求支持和认可,以及在符合有关规定的范围内从个人处寻求支持和认可;以及(iii)向符合有关规定的人员提供关于其任职资格的信息;此外,寻求司法职位之任命的非法官候选人还可以从事下列活动,除非为法律所禁止:(i)在政治组织中保留职位;(ii)出席政治集会;以及(iii)继续向某政治组织或候选人支付通常的摊款、进行普通捐款以及为政党宴会或其他集会购买入场券。
参加公共选举的法官和候选人:
1)除非为法律所禁止,参加公共选举的法官和候选人可以:(a)在任何时候(i)为政治集会购买入场券和出席政治集会;(ii)认同自己某政党的成员身份;(iii)向某政治组织捐款。(b)当某候选人参加选举时,(i)以其名义在集会上进行演讲;(ii)为支持其竞选而在报纸、电视和其他广告媒介中露面;(iii)为支持其竞选而散发宣传册和其他竞选宣传印刷品;以及(iv)在法官或司法职位候选人参加的公共选举中,公开支持或公开反对同一司法职位的其他候选人。
2)候选人不得亲自招徕或接受竞选捐款,或亲自拉拢公开表示的支持。但是,候选人可以组建由责任人员组成的委员会,通过媒体广告、宣传册、信函、候选人讲坛以及其他不受法律禁止的形式为候选人开展竞选活动。上述委员会可以招徕或接受合理的竞选捐款,为候选人的竞选安排资金开支,为其竞选争得公开表示的支持。并不禁止上述委员会从律师那里招徕和接受合理的竞选捐款和公开支持。候选人组建的委员会还可以为候选人的竞选招徕捐款和公开表示之支持的时间,不得早于选举前[1年],不得迟于候选人所参加的选举年之最后选举后的[90]天。候选人不得为候选人或他人的私人利益而使用竞选捐款,也不得允许他人从事这一活动。
3)除非为法律所禁止,在公共选举中,司法职位候选人可以允许其姓名:(a)和其他公共职务选举候选人的姓名一起被列入选举材料中,以及(b)出现在关于候选人名单的宣传中。
现职法官:
法官不得参加任何政治活动,除非(i)为本守则任何一节所允许;(ii)该活动为完善法律、法律制度或司法工作而采取的措施,或(iii)由法律明确许可。
第三篇:浅析美国养老制度及对我国的启示
浅析美国养老制度及对我国的启示
吕 永 久
作者单位 : 中国国家博物馆
离退休服务管理科
0 0 0 0 6 【 摘要】
中国目前约有1.7亿老年人,是世界上老年人口最多的国家。经过十多年的探索和实践,中国已初步建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的社会养老服务体系基本框架,但该体系仍存在政府投入不足、保 障面小、布局欠合理、城乡和区域发展失衡、服务项目单
一、专业人员稀缺和服务标准不规范等诸多不足。美国是世界上最发达国家,其老年社会保障制度已相对完善,许多有益做法对我当今养老制度 建设不无启发和借鉴之处。
本文将从介绍美国养老模式现状、特点和笔者在美养老机构见习经历入手,阐明当今较为先进的老年保障做法并探讨对我国应有的启示。【 关键词】
养老制度模式特点
中美比较 1 .美 国老龄基本情况
美国人口近3 亿,其中6 5 岁以上人口为 3 5 0 0万,占总人口 的 1 2.4 %。美国老年人绝大多数在自己家中生活,有 9 7 0万独居老人,约占老年人的 3 0 %。2 0 1万老年人住在养老院,约占老年人口的5· 7 %。2 . 美国养老制度发展过程
美国老年社会保障制度创建于上世纪 3 0 年代。当时的经济危机使美国政府认识到,要保持社会稳定,必须为人民生活提供一定保 障。1 9 3 5年,美 国联邦政 府颁布 了《 社会保障法》,实施强制性养老保障制度。就业者在能劳动并获得收入时以税收的形式向政府交纳社会保障税,工作到年满 6 5 岁退休后领取养老金。经过 7 O 多年的发展,美国养老制度逐渐完善,不但能满足老年人的基本生存需求,而且越来越重视老年的发展需求,呈现保障机制多重化、社会保障私营化、年金保险储蓄化和退休年龄后移化四大趋势。.美国养老机构简况 . 1 美国养老机构分类在美国,养老机构根据不同功能分成三类。
第一类 为技术护理照顾型养老机构,主要收养需 2 4 小时精心医疗照顾但又不需经常性医院服务的老人 ;
第二类为中级护理照顾型养老机构,主要收养无严重疾病,需2 4小时监护、护理但又不需技术护理照顾的老人 ;
第三类为一般照顾型养老机构,主要收养需要提供膳食和个人帮助但不需要医疗服务及24小时生活护理服务的老人。
目前,美国共有养老院、老年公寓、护理院、老年服务中心、托老所等养老机构2万多家,形成覆盖面广、内容丰富的养老服务体系,每一有需要的老人都能在不同的机构中得到合适的服务和帮助。. 2 美国养老机构环境、设施
笔者曾在美国休斯顿市老人服务中心(S e n i o r
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休斯顿市老人服务中心为混合型养老机构,配有一名护士主任(相当于国内的副主任护师),主要负责工作评估、培训、质量控制、感染控制。护士和护工三班倒,白天6人,晚上6人,夜里3人。每班除领班外,还有营养师、理疗师、活动辅导员和义工。专科医生、心理医生定期到服务中心为老人检查。老年服务中心护理费用部分由个人用养老保险支付,部分由当地州政府补助。此外,老人服务中心还设有综合生评估团队伍,对服务质量定期评估。. 4 美 国主要养老模式
美国绝大多数老人是居家养老,由社区或许可的服务机构开展上门服务,如送饭到家、小时工,专业护理人员也定时到家探望。另一方式是集中式居住在同一区域,各有自己房间和卫生设备,仍保持相对独立。
这类居住环境一般有服务人员帮助做饭、打扫卫生等,也设有专门护理人员,但不需要2 4 小时连续照顾。再有一类是护理院,通常分中等和专业护理两类。中等护理指一般护工就能完成的护理工作,主要是日常生活帮助等。专业护理,则指需要护士以上级别的护理,如理疗、静脉注射、吸氧、人工呼吸等。4 . 美国养老体系的主要特点 4 . 1
养老问题法制化
美国的养老制度建立在法制基础之上。美联邦政府继1 9 3 5年出台《 社会保障法》 后,又先后推出了《美国老人法》、《老年人社区服务就业法》、《补充保障收入法案》
、《 医疗照顾保险法案》、《老年人营养方案》、《 老年人个人健康教育与培训方案 》、《 食品券法案》、《 住房补助法案》 和《 多 目 标 老人 中心方案》 等一 系列 与老年人生活密切相关的社会福利法案,将老年人的收入、健康、服务、居住、学习、娱乐等均纳入法制管理范围,为老人构建起较为完善的社会安全网。4 . 2 社会服务规范化
美国社会为老服务体系主要有支持性服务(协助看病、购物、交通,房间整理、打扫)、营养服务、预防性健康服务、照料者后援服务(提供政策信息、人员培训、临时替代等)、防受虐待和为土著老人服务等六大内容,项目全面,服务标准统一、规范。4 . 3
资本投入多元化
由于老年人对养老机构需求较大,政府采取各种措施鼓励社会力量兴办养老机构。无论何种形式,政府均提供资金、技术帮助和政策优惠,如免征地税、营业税等。4 . 4 护理队伍专业化
美国养老机构工作人员或为老服务人员均由专业人士 组成,除注册护士、执照护士、辅 助护士、护工外,一般还设有营养 师、理 疗师、心理专 家、活动辅导员和志愿者等。这些服务人均受过专门业务训练和专业培训,具有较扎实的护理知识基础和职业技能,持证上岗,确保服务达到专业水准。4 . 5 服务质量标准化
美国各州对养老机构的硬件设施、人员配备、资格认定、评估方式、监督机制和服务规范都有相应硬性要求,每个老人要有标准化和量化评估表,记载所有项目和指标,如 身心状况、精神 状况、医疗理疗次数、服药状况、日常生活和特殊需求等。政府要求养老机构将这些资料定期交付老年研究中心,不断研究、改善护理、管理模式,力争为每个老人制定全面、合适的健康计划。4 . 6 服务手段信息化
由于当前居家养老是主要趋势。为确保为居家老人服务到位,美国注重信息化建设,在推广家庭紧急救助系统。该系统由与互联网连接的电脑、电视界面、电话和一系列传感 器组成。这些传感器被精心放置在浴室、厨房、入 口和卧室,用来监视老人家中情况并记录他们的行为。如果家里一段时间没动静或房门传感器在一定时间内一直关闭,系统就会向家人发出警报。通过电视界面,家人可观察老人的情况。即使相隔千里,老人也能经常和家人交流。.对我国养老制度建设的启示 . 1 完善有关社会保障的法律规范
美国的养老制度具有法制化、社会化特征。我国老年保障制度往往以即时性政策为基础,缺乏统一的管理部门,随机性、不连贯性。需要逐步由以行政手段为主向以法律手段为主转变。. 2 对养老机构要予以多方面政策扶持
各级政府应在公益用地和建设用地中优先安排居家养老服务设施,所有为老服务设施都要减免各种配套费。机构照料服务应享受税收减免等项扶持和优惠政策,各类企事业单位、社会团体和个人向养老机构的捐赠,在计算单位税收和个人所得税前应准予全额扣除。5 . 3 养老机构必须坚持社会化、专业化、规范化要通过政策鼓励措施,加快实现养老机构投资主体多元化,把社会资源更多地吸引到养老机构的建设中来。同时要积极培植和 发展社会服务团体和民间组织,将为老服务的机构、设施和场所更多地交给他们去经办和管理,政府则发挥宏观管理和行政监督职能,实现为老服务事业管理的规范化和运行机制的市场化。加快养老机构的专业化建设。最重要的就是加快服务队伍的职业化建设步伐,要通过院校培养、在职培训等多种途径,使为老服务的工作人员都成为掌握专业社会工作知识和服务技能的专门人才。加强养老机构的规范化建设,要研究制定出一套完整的服务标准和规范体系,提高整个为老服务机构的管理和服务水平,形成一套完整的管理规范。6 .政策建议
中国自1 9 9 9年正 式步入老龄社会后,老龄化已逐渐呈现规模巨大、发展迅速、地区差异、城乡倒置、性别失衡和未富先老等六大特征。关注老年民生,应对好人口老龄化带来的严峻挑战不但事涉百姓的养老之忧、家庭幸福,更关系到“ 以人为本” 的科学发展观能否真正践行,关系到社会和谐、国家稳定,关系到中国全面建设小康社会和现代化的目标能否顺利实现。面对老龄社会已成为中国基本国情这一事实,建议党和政府将做好老龄工作当作一项基本国策,完善各项政策优惠措施,尽快制定并全面落实支持养老机构 发展的法规、政 策,将养老纳入各地经济社会发展的整体规划中,利用政府和社会多方资源,建立适应城乡不同需求的多元化、多层次养老服务体系,全力推进养老服务社会化、专业 化和规范化,使老年人安度晚年,为他们的子女解除后顾之忧。参 考 文 献
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第四篇:美国人口登记制度对我国的启示
美国人口登记制度对我国的启示
2011年02月17日12:42中国经济网高剑清 姚彩霞我要评论(92)
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美国较系统的人口登记制度称为“出生死亡登记大纲”。由于几乎所有的婴儿都是在医院出生的,所以婴儿父母和接生医院都有义务进行婴儿出生登记,登记项目相当详尽,其中核心内容涉及父母与子女的社会关系等,以便为日后涉及儿童的监护、抚养以及继承权等民事纠纷提供可靠的法律依据。出生登记的材料都会被有关部门存入电脑系统,成为证明个人身份的最准确和最具法律效力的原始材料,随时可以在各地查找和调用。此外,还有系统的婚姻、迁移、死亡、就业与失业登记制度。
没有明确的户口制度
美国法律认为“户口登记”侵犯人权,因此没有明确的户口制度,只进行公民出生、死亡登记。美国公民在国内是可以自由迁徙,随意搬家的。美国公民每迁徙到一个新的地方,就自动成为了那里的居民,不需要申请或批准,不需要办理任何户籍手续就会自动地拥有了该地的管理地方政府的相关权利,包括选举权和其他政治参与权利,并自动享受当地的社会福利待遇。你只要在那个地方居住,即使是租住的房子,当地政府也会主动找到你,请你行使权利。比如做选民登记,做陪审团候选资格登记等。选举时,候选人的竞选班子会主动向你寄送竞选资料,寻求你的支持和管理。
美国公民平时进行迁徙和工作,迁移登记是以个人纳税地点为依据的,充分体现了权利与贡献的对等原则,把实现公民的发展与纳税人资格联系起来,即一个人及其子女能否获得在当地的发展权,不在于他有没有当地户籍,而在于他有没有向当地政府纳税。尽管如此,当美国公民迁移和移居某地,其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定,如有一定的住房面积,有稳定的收入能呆在该地。另外,影响老人和子女抚养的迁移,是要受到限制的,领政府救济的人,也不得随便迁移。所以,不受任何约束的自由迁徙在现代社会不被允许。否则,有关部门将出面予以法律制裁,用这种方法维护一个城市的和谐和发展。
通过社会保障号掌控人口状况
在美国,没有严格意义上的身份证,因此,护照、驾照、信用卡等证件常常扮演身份证的角色,但它们的取得都必须以拥有一个社会保障号为前提。社会保障号(SSN)是美国政府进行人口管理的法宝和基石,是美国公民享受医疗保险、失业救助、领取工资、住房补贴、缴纳保险、看病就医等所有获得社会保障的凭证。在美国的所有合法居民,都有一个社会保障卡,社会保障号是唯一的,是从生到死伴随每个人一生的。美国人每到一个新地方,都要
到社会保障机构办理住所变更手续,以便社会保障部门与自己的联系不中断,给自己的资料能寄到,享受的权益能不漏掉。
美国的各级政府还可以从DMV(机动车辆处)那里获得公民信息。美国人离不开驾照,因为美国地广人稀,没有车就等于没有腿。在美国,几乎所有的公民都有驾驶执照,美国人将驾照放在钱包里,既可以在被警察检查时表示自己的合法驾车身份,也可以在某些场合证明自己的身份。美国关于驾驶执照的规定是,驾驶人员每到一个地方超过15天,就必须到DMV登记,否则会被视为持无效证件驾驶。所以,每个公民搬家了,会到DMV登记变更住所的信息。这样,DMV就有了有驾照人员流入流出的详细信息,当地政府也由此得到了本地居民的流入流出情况。在美国,驾照就是身份证,乘坐国内飞机要出示驾照,住宾馆要出示驾照,凡是需要身份证明的地方都需要出示驾照。在用信用卡购物时,商店通常会让顾客出示一张带照片的证件,来证明信用卡不是盗用别人的,这个时候一般会使用驾照。如果确实没有驾照,可以向驾照发放部门申请一张不能用来开车的证件,上面印有照片,同样可以在某些场合用来证明自己的身份。
除了驾照之外,信用卡也常常可以起到证明身份的作用。经常乘坐飞机的美国商务人士通常会在网上订机票,到机场直接取票登机,他们只要把信用卡插入各航空公司的自动售票机,机器就会自动打印出其在网上购买的机票。由于信用卡存储了确切详实的个人基本信息,出票机可以以此判断这是不是与网上购票人的个人信息一致。目前,越来越多的美国银行在发放信用卡时,会把持卡人的照片印在卡上,这不仅可以防止信用卡丢失后被盗用,还使得信用卡可以更好地发挥替代身份证的作用。
“看不见的手”调控
人们也许要问,那么多人说搬家就搬家说流动就流动,社会秩序能不乱吗?大家都往大城市跑怎么办?都去经济发达地区怎么办?没有户籍制度、自由随意迁徙,并没有造成美国社会秩序混乱,因为在自由的领域里,始终会有一只“看不见的手”在起着调节的作用,掌握情况不等于有序,市场调节往往比行政控制更有效、更合理、更自如地调节着供需的平衡,保证社会经济秩序有条不紊地运行。
比如,社会安全号在防止商业欺诈、维持市场秩序方面就起了很大的作用。美国商界很少有人敢制造、销售假冒伪劣商品或搞欺诈活动,这并不仅仅因为美国人觉悟多高、品德多好,更关键的是制度的作用。好的制度使得坏人不能干坏事,而坏的制度会使得好人也逐渐变成坏人。社会安全号制度使得任何人如果留下污点,今后将得不到别人信任,也找不到生意伙伴。驾照和信用卡尽管拥有验明证身的功能,但要想申请到它们必须先从社会安全局申请到一个社会安全号。
总之,美国人的流动情况工作变动情况收入变化情况和缴税缴费情况等实际上都被一清二楚地随时记录着的,社会保障号等使得这个世界上人口流动量最大的国家的人口流动情况被随时清楚地掌握着。
移民法规的今昔
美国宪法第14修正案规定,所有在美国领土上出生的人都是美国公民。这种以出生地确定国籍被称为“属地”原则,即凡在美国出生的婴儿都自动成为美国公民,从而享有相应的福利。加拿大、巴西等30个国家都采取这一原则。美国宪法第14修正案是在内战期间通过的,当时的考虑之一是以宪法的名义使奴隶拥有合法公民的身份。
“属地”原则被很多人视为美国开放理念的体现,但同时,在美国生育成为非法移民留在美国的“法宝”。根据相关规定,遭到驱逐的非法移民可以用“离开给子女造成痛苦”的借口,向美国法庭提出留下来的申诉。此外,当这些非法移民的孩子长到21岁时,可以凭借美国公民的身份为父母申请“绿卡”。同时,该原则也引发了到美国生孩子的热潮。为了防止非法移民利用这一规定,美国一些议员向国会提出议案,要求修改相关条款,使非法移民在美国生的孩子无法自动获得美国国籍。美国众议院目前正讨论修改相关条款。
大多数欧洲国家在国籍上采用“属血”原则,也就是说一个人根据其祖上的血统获得国籍。而如果议案最终在两院通过,美国也将步入“属血”原则的行列。由于此前亚利桑那州通过的“史上最严苛移民法案”在美国引发了激烈争议,任何改变宪法第14修正案的行为都可能演变成另外一场移民政策之争。分析人士认为,议案如果想在两院通过,困难重重。
对我国的启示和借鉴
我国户籍管理制度的某些缺陷,一部分源于计划经济体制,一部分源于传统社会制度安排。通过与国际社会比较,我们必须正视发展中国家的身份和市场经济体制对我国户籍管理制度的决定性影响,同时考虑到本国国情,以设计出具有前瞻性和指导性的户籍制度改革方案。
一是去除附着在户籍制度上的政治经济利益。要使户籍制度真正保持价值中立不可偏离,使户籍制度和社会待遇脱钩,逐步削弱其对流动的限制和作为执行分配依据的功能,加强其作为人口信息和民事关系真名服务的功能,实现平等的经济机制。
二是促进城乡统筹发展。加速城乡统筹发展,加快人口、资本、市场的集聚,实现共赢,实现劳动力、人才流动的自由模式,实现经济的全面发展,创建安定社会大环境,以城市为中心带动农村经济发展,注重农村教育文化普及为发展提供人力资源,加强基础设施建设的投资,健全就业信息网,完善社会服务体系。
三是加快立法进程,推动户籍制度改革纳入法制化轨道。尽快修订户口登记条例并出台《户籍法》,是深化户籍制度改革的法律基础。有关部门要尽快启动起草户籍法的相关工作,将近年来国务院出台的一系列户籍制度改革政策和各地探索的成功经验尽早用法律的形式固定下来,实现户籍制度法制化、规范化。
第五篇:美国法官制度
美国法官制度
内容摘要:美国的法官制度作为英美法系中影响最大的法律制度,集中体现了对于司法独立和司法公正的保障。美国实行双重政体制,即联邦政府和州政府。因此美国的法院体系包括联邦法院和州法院体系;每个州又有自己的法院体系。这种双重法院结构以及法院体系的多样性和复杂性,几成为美国司法制度的一个显著特点。这种特点也反映在美国的法官制度之中。美国没有独立的法官立法,有关法官立法散见于美国宪法和其他法律之中。本文仅就有关美国法官制度的主要方面作一些介绍。
关键词:法官制度;司法独立;启示
美国法官制度与美国的法院设置密切相关,由于美国是联邦制国家,它的法院设置是与国家政治体制相符的。美国法院组织由两大部分构成:联邦法院系统和州法院系统。
联邦法院系统由美国联邦最高法院、联邦上诉法院和联邦地区法院组成。联邦最高法院由合众国宪法设立,下级法院由国会法律设立。联邦一审法院由设在各州的美国地区法院构成,称地区法院。地区法院的“地区”的含义并不与行政区划的某一级相对应,在人数较多的州可以有几个美国地区法院,在这种情况下,该州可分为“北部”和“南部”、“西部”和“东部”地区(这种划分反映在法院的名称上),例如:
威斯康星州东部地区法院。地区上一层为“美国上诉法院”,上诉法院目前设有11个。上诉法院的管辖地区称为“巡回区”,一个巡回区可能管辖几个州的地区法院的上诉管辖。例如,设在辛辛那提的第6巡回区上诉法院管辖肯塔基州、密执安州、俄亥俄州、田纳西州。一个特定的上诉法院的正式名称就根据它们巡回区号码命名,例如“美国第二巡回区上诉法院”。美国联邦最高法院由合众国宪法设立,是终审的上诉审法院。此外,美国国会还设立了一些专门法院来处理特殊案件:联邦索赔法院(华盛顿)、联邦关税法院(纽约)、联邦关税和专利上诉法院、联邦军事上诉法院。
关于州法院,美国所有各州均有一个各自完整的司法组织系统,大多数州的法院由三级法院构成,也有的州仅为两级。各州法院的名称往往较为复杂,没有统一的称谓,由各州宪法和法律加以规定。一审法院有称为地区法院、巡回法院、高级法院,有的州如纽约州就称最高法院。设三级法院的州中间层次为中级法院,就是上诉审法庭,有的称上诉法院。州的司法终审法院是州最高法院,但名称并不一致:如康涅狄格州称再审法院,马萨诸塞州是最高司法法院,纽约州则称上诉法院等等。一审法院在有的州又设立专门法院,如家庭和家庭关系法院(纽约州)。
一、美国法官准入制度
在美国,只有获得法学院(JD学位),经过严格的律师资
格考试合格,并有若干年从事律师工作经验的律师或法学教授才具有担任联邦法院法官的资格。全美2.8万名法官都是从律师(特别是出庭律师中)选拔出来的。美国的律师被任命为法官同样有一个漫长的过程。因此,如果担任州最高法院或联邦最高法院系统高级职位的法官,他将成为一个非常重要的人物。
总的来说,各州对大多数法官提名需要法学学位,对于联邦法官,虽无任何宪法上的要求,但实际上,所有的联邦法官都有法学学位。司法经历,对于任命是重要的但并非是必要条件,美国的许多法官,以前并未从事过实际的法律工作,但这并不妨碍他获得法官任命。艾森豪威尔在任时即任命曾是加利福尼亚州州长,一生主要从事政治的厄尔·华伦为最高法院首席法官。行政经验,许多联邦法官在被提名前都曾任联邦或州的公职,具有丰富的行政经验。应该说,美国的法官都是经验丰富的实务家,因为他们或是声名卓著的律师,或是政绩斐然的政治家。
联邦法官的提名条件。对于只要“品行端正”便可持续任职的联邦法官,卡特在 1976年竞选总统时曾说,如果赢得选举,将只按道德标准来遴选法官,但事实并非如此。实际上,总统在提名法官时会考虑以下诸多因素:职业素质;党派关系;意识形态趋向;个人对总统的“魅力”;在职或退休法官的作用;地域、宗教、种族、性别等其他社会政治因素。
亨利.亚伯拉罕曾这样描述典型的最高法院法官:“白人;通常都是基督教徒„„;被任命时年龄在五十到五十五岁之间;盎格鲁撒克逊血统;社会地位高;在城市环境中长大的;属于关心民政事务,政治上活跃、经济上富裕的家庭;受过法律训练;担任过某种公职;通常受过良好的教育。”
由于美国法官是一般是从律师中选任的,且这些律师必须具有一定期限的从业经验,这样保证了法官的经验和独立性比较强。而这种经验和独立性是职业律师在长期职业生涯中磨练产生并带给法官职位的。凡被任命为法官的律师都清楚地意识到司法任命是他们历尽各种苛刻考察而得来的,他们很少有自我批评精神,具有强烈的独立意识。而且美国法官因此而获得了最大限度的独立自主判案权,摆脱了对于行政机构,立法权机关的依赖,确保了司法独立与公正。
二、美国法官选任制度
美国法官的选任制度根据美国法院的划分一样分为两个系统的两种不同方式:联邦法官系统与州法官系统。
联邦法官系统实行的是提名任命制。当法官职位出现空缺时,由总统提名候选人,经参议院投票表决后以简单多数通过即可任命,这种情况一般是指联邦最高法院法官及各巡回区上诉法院法官的职位,而较低级法院(地区法院)法官职位提名的决定会受到许多因素的影响(如党派、议员、美国律师协会组织、司法部)。美国总统对最高法院法官的提名,根据美国宪法第2条第2款的规定,习惯上一向被看作是留给美国总统的一项“个人权利”。但是对联邦下级法院法官的提名,一般谁也没有这种“特权”。经总统提名而未被参议院批准的最高法院人选也有不少。
州法官的选任与联邦法官由总统提名、参议院批准、总统任命的方式不同,美国50个州的法官产生方式均由各州自己规定,很难说有一套统一的程序或方式,但有两个州的方案目前被越来越多的州所借鉴,即加利福尼亚方案和密苏里方案。美国州法院法官的遴选制度有普选、州长任命、议会选举等不同程序,加州方案规定,由州长向司法委员会提名法官候选人,由司法委员会任命,一直到下一届大选;大选时,法官必须面对选民,如能被选上,他的任期是法定的12年,或12年任期中所剩余的任期。这种混合方式在试用地区被证明是成功的。
“密苏里方案”是被各州采用最多的方案,目前有33个州使用这一方案选举法官。“密苏里方案”规定,每当法院出现空缺时,由律师界选出的三名律师,州长提名的三位公民和州最高法院首席法官(任委员会主席)组成的特别提名委员会,在对有可能担任法官的人的经历和声望进行认真调查后,向州长提交列有三名律师的名单,由州长从中任命一人补充缺额,任期不少于一年。获得任命者必须通过下一届的留任选举。在留任选举中,在没有其他对立的候选人的
情况下,由选民回答“某某法官可否留任?”,如获多数的赞成票,便可再任满一届。自从1940年开始实施“密苏里方案”以来,逐步消弱政党政治影响的趋势越来越明显,愈来愈多的州开始采纳这一方案或其变种形式。
美国的法官选任制度的优点显而易见,这就是对候选法官的从业经历、司法素质、品德操守较为重视,符合法治国家的基本要求。其缺点就是这种选举制度仍避免不了政党政治的影响。
三、美国法官晋升制度
就晋升资格而言,英美法系并不像大陆法系国家那样严格地由下级法院法官向上级法院和最高法院法官升迁,选任资格和晋升资格之间的区别已相对淡化归于统一。在英国,从出庭律师中任命高级法院法官是一个开始于12世纪的惯例,这一惯例持续至今。出庭律师在其事业的顶峰进入司法界,其中绝大多数已经是皇家大律师,获得高等法院或者更高级法院的法官任命是由于其声誉、引人注目的成就,而不是在低等法院任职的期限和审判业绩。法官调入更高级法院做法官,也不是企图高收入。事实上,较高等法院法官薪金之间的差异是微不足道的。美国承袭了英国的这种法官晋升方式。在美国,高级法院法官,极少数是由下级法院法官升任的。现在美国联邦最高法院9名法官中,多为名律师或法学家,曾任联邦上诉法院法官的公有4名,故下级法院法官
被提名升迁最高法院法官的,并不是一件普遍的事情。
四、美国法官保障制度
在西方国家,为了实现法律的公平和正义,社会给予了法官们丰厚的资源。不论是英美法系还是大陆法系,法官历来有职业化和贵族化的传统。所谓职业化,是指对法官的选任有严格的素质要求,对法官的人数有严格的数量限制。职业化的传统使法官成为法律界最优秀的分子。所谓贵族化是指他们在社会上拥有显赫而高贵的地位。国家以强有力的人事权力和良好的物质待遇为似门解除了后顾之忧,以此作为这种地位的支撑。美国的法官保障制度有如下几点:
1、职务保障。美国联邦宪法规定:“最高法院与下级法院法官在忠于职守期间得终身任职,于规定期间享受报酬,其报酬于任职期间不得减少”美国对联邦法官的职务保障主要有以下几个特点: 第一,任职终身。所有美国联邦法院的法官一经任命,终身任职,直到年迈退休。由于美国法官尤其是大法官的社会地位高、待遇优厚以及终身任职,使他们很少在身体 健康的情况下退休,历史上法官任期在30年以上者并不罕见。
第二、弹勃原因法定化。联邦法院的法官只有犯弹劫之罪,方可免职。按美国宪法规定,可弹劫之罪包括叛国罪、贿赂罪或其他罪行。
第三、弹勃程序法定化。联邦法院的法官只有根据弹勃程序,经参、众两院通过,才能撤销其法官职务。美国宪法规定,弹劫法官的程序和弹劫总统的程序一样是司法程序,有关法官有权为自己辩护。美国自从联邦法院建立200多年来,联邦法官受到弹勃的只有十几人。
2、物质待遇保障。在美国,联邦最高法院首席大法官的工资与副总统相等,联邦法院法官与国会议员、政府内阁官员工资大体相等。根据美国劳工部的统计,美国国民在1999年的人均收入为3.19万美元,而美国州法院对法官工资的统计结果表明,联邦地区法院法官的税前收入为15万美元,上诉法院的法官收为15.9万美元,最高法院大法官年收入为18.4万美元,首席大法官可以拿到1926万美元。州法院法官的收入略低于联邦法官。但是高级别的州法官的工资也要远远高于美国中产阶级的收入。美国宪法还规定,联邦法官的傣给,在任期内不得减少。另外,还有法律规定,联邦法官自动申请退休的,仍然享有全部俸给权利。
法官除工资收入外,不得有其他收入(讲学除外),更不能经商牟利。美国法官工资之所以较高,是因为:第一,高工资保证法官优厚的生活条件,“以傣养廉”,从而有利于保证法官独立、秉公执法。第二,与法官的崇高职业和社会地位相称。在美国,法官的社会地位很高,极其受尊敬,人们以能见到大法官为荣。第三,可以稳定法官队伍。
3、退休保障。美国联邦宪法规定,在“良好行为”的前提下,法官除非因违法犯罪受弹劫或者自动辞职,其职务是终身的,工作也是终身的。这是美国政府为保证联邦法官的独立性而采取的重要措施之一。它有利于解除法官的后顾之忧,使法官无需考虑未来的选举或者是否继续留任的问题。由于美国联邦法官实行终身制,因此,法律没有明文规定法官到退休年龄必须退休。美国联邦法官年满65周岁,任法官巧年;或者年满70周岁,任法官10年,可以带全薪退休,但是否退休以法官的自愿为前提。法官退休后,处于“资深法官”地位,如果本人愿意,经批准,可以在除联邦最高法院以外的其他联邦法院继续担任法官职务,享受法官的一切权利和福利待遇,以解决案件日益增多、法官力量不足的矛盾。
五、美国法官监督、惩戒制度
英美法系国家一直强调的是“司法独立”“法官独立”,这是英美法系法官制度设计的首要原则,虽然它们也设计了对法官的监督制度,但以绝不破坏“法官独立”原则为前提。英美法系对法官的监督主要是通过内部有限监督和外部强力监督两种形式进行。内部有限监督指的是,法院内部在不损害“法官独立原则”前提下,上一级法院通过上诉或审查纠正法官行使司法权中出现的错误。外部强力监督是指对法官进行罢免和弹勃。在英国法院,只允许对最严重的职责疏
怠进行处分,其处分手段是具有核威慑力量的罢免处分。但自《1701年王位继承法》颁布以来,英国高等法院没有任何法官受过这种处分,而且自郡法院在1846年成立以来这也只发生在两名法官身上。
美国对法官监督有法可依,除了美国宪法外,还有众议院通过的美国律师协会制定的《法官行为准则》。在联邦和州法院系统内部设有法官行为调查委员会或类似的组织,专门负责处理法官的违法问题。美国对法官外部监督主要是弹勃制。对联邦法官的弹勃依宪法规定进行,其程序与弹劫总统相同。各州除采用弹勃方式外,还有“免职制”和“辞职制”。
对于美国法官的惩戒,由于联邦法院系统与州法院系统的不同而不同。
1、联邦法院法官弹劫制度。
在美国,联邦法院法官非经弹劫,不得免职。按照美国联邦宪法的规定:众议院独自享有弹勃权,参议院享有审讯一切弹勤的全权;无论何人,非经出席参议员三分之二人数的同意,不受定罪的处分。对联邦法官的弹劫,其具体操作程序如下:众议院司法委员会进行调查并提出报告;众议院全体会议审议弹勤案,弹劫案由众议院以简单多数票通过;弹勃案获得通过后,再由众议院对弹勃条款的细节进行投票表决;表决通过后,交付参议院审判;参议院对众议院转送的
弹劫案进行表决,经出席会议参议员三分之二的同意,即可免去被弹勃法官的职务。
2.州法院法官的惩戒制度。
在美国,对州法院法官的惩戒方法,大致有弹勃、罢免、撤职、辞退、勒令退休、暂时停职停薪或停职不停薪、训斥七种。惩戒的理由也繁杂多样,具有下列任何一种行为都可能遭到惩戒:犯罪;受贿;读职;玩忽职守;不胜任(即不称卿;生活放纵(包括酗酒成性或吸毒);进行党派政治活动;执法偏颇不公而败坏司法声誉;因脑、体遭受丧失工作能力的痛苦,使其不定期或永远不能履行职务;工作作风不正;道德败坏;有与司法人员不符的行为。对上述所列理由,各州涵括范围宽窄不一,少者只列两种,多者可达七、八种。如加利福尼亚州采取如下惩戒方法:“所有州法院法官都可经弹勃免职。所有法官都可由选民罢免。当他们承认有罪、或不做无罪辩解、或根据加利福尼亚或联邦法律可判重罪、或者涉及其他道德败坏罪行时。最高法院可将其停职停薪,最后在被定为犯有这些罪行时,最高法院可将他们撤换。根据法官资格委员会的提议,最高法院可以撤换所有法院中因读职、一贯玩忽职守、生活放纵或执法偏颇不公而败坏司法职务名声的法官,或者将有不能胜任的严重情况,而且此种情况己经或者可能延续下去的法官辞退。
美国联邦尤其是各州通过多元化的方法对腐败或其他
不适于审判工作的法官进行惩戒,很大程度上达到了保证司法廉洁、公正的目的。这可以从美国公众对法官的较高信任度和法官遭惩戒的低比例反映出来。
六、美国法官培训制度
美国过去对法官的培训并不重视,认为法官都是从律师中选拔的,他们均有几年乃至几十年的司法实际工作经验,因而没有必要对他们进行专门的培训。但是随着美国法制的变化,经济的发展,科学技术的进步,新法官人数的逐年增多,案件的增加和积压,使人们认识到对法官进行培训的必要性和重要性。
美国从20世纪50年代便开始重视对新老法官的培训,并且采取了一系列有效措施,保证法官培训工作有计划、有组织、有领导者地正常进行。目前法官培训还是自愿参加,将来有可能发展为必须参加。现已有17个州的法律规定,初任法官必须参加培训,已有5个州规定所有法官均必须参加培训。
美国的法官培训机构较多,有联邦法院的,有州法院的;有全国性的机构,也有州的机构。总部设在威廉斯堡的全国州法院中心,设在雷诺的全美法官学院,这些都是全国性法官培训的专门机构。各州也都有自己的法官培训机构中心,例如,设在旧金山的加利福尼亚州司法教育中心,负责全加利福尼亚州法官的培训工作。另外,在一些大学法学院中设
立法官培训机构(如密歇根大学法学院的法学继续教育中心、丹佛大学司法行政学院)。在美国,各级法院的法官们正陆续走回学校。立法机关增加了法官外出参加教育会议的旅行、住房和生活开销方面所需要的拨款。
美国法官培训的内容既广泛,又有重点,针对性、实践性、应用性很强。不同的培训对象,不同层次的训练班,均有不同的培训内容。对新任法官,主要是进行“上岗教育”。内容包括如何听审,如何认定证据,如何指导陪审团,办案程序,如何写判决意见书,等等。对现任法官主要是进行继续教育,知识更新、观念更新、方法论更新教育。内容包括新法律的发展,认定证据的方法和经验,如何提高办案效率等。对上诉法院的法官还要进行一些特殊课程的教育,内容包括上诉法院与初审法院的关系,联邦法院与州法院的关系等等。
七、美国法官的免职制度
美国受到英国影响很深,因此在联邦宪法制定中,赋予了议会更大、更多的权力,其中就包括了弹勃权的行使。
在美国,所有通过联邦宪法第3条任命的联邦法官只能通过弹勃程序解除职务。弹勃程序启动的原因,根据美国联邦宪法第2条第4款的规定,是“因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪”。法官弹勃权由议会行使。
一个联邦法官因为“叛国、贿赂或其他重罪和轻罪”的
原因而被弹勃,弹勃是由联邦众议院向联邦参议院提出,参议长担任审判长,参议院成为审理联邦法官弹劫案件审判庭,被弹勃的法官无权要求陪审团审判。在开庭审理法官弹劫案件时,参议员首先需要宣誓,接着进行听证,案件的双方提出自己的主张,然后进行表决。表决的结果必须由2/3以上的多数,才能判定被弹勃的法官有罪,才能免除被弹勃法官的法官职务。
从联邦法官受弹勃的历史看,到目前为止共有13名法官受到国会弹勃。其中有7人最终被弹勃成功。例如,1990年国会剥夺了两个法官的资格,理由是他们在任职期间犯有重罪和轻罪。其中Hasting法官被证实收受$150000的贿赂。’
美国法律在对法官的不当行为详加规制的同时,却又为法官的行为留下了充裕的自由空间,即规定法官的裁判行为不得成为惩戒法官的依据。例如,《司法行为与资格丧失法案》之3A规定:如果投诉是直接关于判决或程序裁决的实质性问题,则应予以驳回。这实际就为法官惩戒设置了禁区,即法官可以依照自己对于法律的理解和对具体案件事实的认定独立进行裁判,且不得因此裁判行为受到追究。
事实上,在美国每年都会有一定数量的针对法官的投诉,但这些投诉大多数会被驳回。其原因之一就是许多投诉直接针对法官在判决和程序裁决中的实质判断。2000年的一项统计表明,在此前的12个月中,联邦法院共收到715项
投诉,其中直接针对法官的实体、程序裁决的有264项。这些投诉全部被直接驳回了。
美国法官惩戒制度中的这一禁区植根于美国社会对于司法独立的高度重视。司法独立被美国人视为法治的一个重要组成部分,他们认为如果允许根据法官的裁判行为弹勃法官,那么法官实际将无独立性可言,将在裁判过程中忐忑不安;法官遵从的就不是法律的命令,而是政党的命令和舆论的压力。
八、美国法官制度的特点和成因
1、美国法官制度的特点:
第一,法官资格要求高,多数出身于律师。如前所述,美国的法官主要从律师中选任,但在美国,要想取得律师资格,必须在法学院毕业后参加州的选题考试及格,但在少数州里,只要有法律学位就可以。而在美国的法学院基本上属于我国的硕士研究生层次,因他们须在获得学士学位后才能进入法学院学习,取得律师资格后要想开业,须提出申请。各州关于申请开业的必要条件也不同,但是它们一般都要求申请人具有良好的道德品质。律师考试的落选率,各州不同,从 30-50%到5%不等。选题考试不仅仅是用来考核人的能力,而且也是为了控制律师界的组织规模,从而减少竞争。以弗吉尼亚州法院法官资格为例,该州的最高法院、上诉法院、高级法院法官的资格为州律师协会十年的会员资格或在一
个存有记录的法院里担任过十年法官。市法院的治安法院的法官资格是至少已有五年州律师协会会员的会龄。
第二,程序严格,对法官候选人的德才有较高要求。从美国联邦和州宪法、法律的规定和实际运作来看,其法官遴选方式不外乎四种:普选,议会选举,任命、批准,提名、任命。无论是哪一种方式,在实际运作中,都要经过一套较为复杂、严格,有时是近乎苛刻的程序,并且对于候选人的司法业务能力和职业道德尤其是后者颇为重视。无论是对初任法官者,还是对提任上级法院法官者,都力求业务娴熟、能力堪用,品德操守无可指责,否则,或者选民不会造成或者提名人不愿提名,或者批准者不能认可。
第三、政党影响较大,但有逐步削弱这种影响的趋势。美国联邦法院法官都由总统提名,总统一般都提名本党人员或政治观点相同或相近者为被提名人。这实际是一种“政治投资”,目的是在将来的政治斗争中得到这些受益者的回报,即得到他们的强有力的以司法形式出现的政治支持。因而当艾森豪威尔任命一位上任后件逆已命的联邦最高法院法官后,他十分懊恼地表示,这一提名是他一生中所犯的最严重的错误之一。在州一级,政党政治的影响亦较大,但相对小于联邦,实行法官普选制的州,有相当一部分采取党派提名的办法产生法官,由议会选举的州,候选人的命运当然操纵估议会多数党的手中;由州长任命、参议院批准或某个独立
委员会批准的州,也受到政党政治的影响,因为州长同美国总统一样,原则上偏好本党人士。但是,自从密苏里州在1940年开始实施“密苏里计划”以来,逐步削弱政党政治影响的趋势越来越大,愈来愈多的州开始采纳这一计划或变种方式。
2、美国法官制度的成因
第一,传统政治文化的影响。远在美国独立之前,英属北美殖民地就受其宗主国的熏陶,逐步形成了法官地位隆崇、影响巨大、特立独行的政治文化环境,司法独立体制已具雏形。1803年的“马伯里诉麦迪逊”一案,确立了联邦最高法院的司法审查权,法官尤其是联邦最高法院的法官势必如虎添翼,地位如日中天。对拥有如此这般地位、权力与影响的特殊群体的任命,不能不使选民对政治极为关注。要求其具有较高素养、学识、资历、能力就毫不足怪了。
第二,三权分立、互相制衡的政治体制的制约。在美国,联邦政府实行典型的立法、行政、司法三权分立,相互制约、平衡的政治体制。由此体制所决定,联邦法院的法官由代表行政权的总统提名,由代表立法权的参议院批准,反过来,法院有权对总统或国会发布的行政命令或法律进行司法审查。美国实行联邦制,各州的情形较为复杂,但亦有不少的州讲求行政权与司法权之间的分立与制衡。这表现为许多州的法官由州长任命或择定。
第三,政党政治的控制。美国实行典型的两党政治,由民主、共和两党轮流执政、分握联邦与州政权。由于司法权的特殊重要性,两党对法官的遴选就极为重视,极力将本党的信徒任命、选举为法官。但同样受制于两党政治,总统或州长在提名或任命法官时,就不得不考虑候选法官被参议院(尤其是反对党掌握该院的多数时)批准的可能性。这就迫使他往往要做出一些必要的让步,尽量选择政治观点较为温和的候选人。
第四,法律制度的影响。美国被公认为属于英美法系,不大喜欢制定包罗万象、详尽无遗的庞大法典。许多事情宁愿由经验与惯例来调整或处理。法官资格的确定就是其中一例。前面已提到,其联邦宪法和司法法令只是规定了法官的遴选程序,对法官资格未置一词,而任凭习惯和各种政治力量来决定。
九、美国法官制度对我们的启示
目前,我国法官制度中的一些缺陷问题,已经引起了一定的重视,比如:法官任职资格过低,任职条件的宽泛化;法官管理行政化;法官工作保障弱势化等等问题。那么与美国法官制度比较,中国法官制度要做那些工作呢?我国的法官制度要进行怎样的改革呢?这是我们接下来要思考的问题。
1、不断提高法官的任职资格
应该看到即使完全依归照目前的任职资格来选拔法官,和发达国家相比,我国的任职资格依然是较低的,所以我国必须不断提高法官的任职资格。法官法规定的任职资格也只是最低任职资格,各地可以根据实际情况制定较高的任职资格。如广州海事法院就计划没有法学硕士学位就不能任命为该法院法官。
最高人民法院发布的《人民法院第二个五年改革纲要(20(只---2008)》提出逐步推行上级法院法官主要从下级法院优秀法官中选任以及从其他优秀法律人才中选任的制度,探索在一定地域范围内实行法官统一招录并统一分配到基层人民法院任职的制度。《法官法》规定高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满三年;获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识,从事法律工作满一年,这样可以避免较低等级法官否认较高等级法官判决的现象。这样的规定是提高我国法官素质的必要一步,也是最根本的一步。
2、严格通过考试、考核来选任法官
首先由最高人民法院根据各地的人口、诉讼量确定每个法院的法官数量,由几名到几十名不等,实行员额制,我国目前各个法院的院长、副院长、庭长、副庭长的数量基本上
占满了额度,但不能简单地把他们转为法官,要通过考试竞争。每选任一名法官都应当公开考试或考核择优录取,最高人民法院组织统一的上岗考试,法院实现经费、人事单独提请全国人大批准后,就可以不通过公务员考试直接招考法官,从具有法官资格的人中考任,未考取的人可任法官助理,这样可以将法律素质较好的法官选拔出来,法律素质较差的法官任法官助理,以避免人员较大的变动。
其次要通过考核法官的业务、道德水平来提拔法官,尽快改变主要按工作年限和行政职务来评定法官等级的做法,要根据学历、能力和品德来评定,改变法院论资排辈的现象,淡化法官等级概念,乃至修改《法官法》,改变一些不合理的规定。西方国家的一些制度是经过几百年发展形成的,虽然不能完全适用我国的情况,但有其合理性,所以切实组织好法官上岗选拔考试以区分法官与法官助理是极为重要的,也是可行的。法院院长、副院长的选任也很重要,《法官法》规定从法官或其他具备法官条件的人中择优提出人选,虽然现在较少让党政负责人、政法委书记直接做法院院长、副院长,但在实际中,给人一种“院长不需要法官资格,容易做,法官要法官资格,难当”的感觉。由于院长、副院长也是法官,应当具有法官资格,西方国家一般规定比法官还要严格的任职条件,院长还是在法官中选任比较好,这样选出的领导比较熟悉法院的工作,也利于提高法官的积极性。
3、延长法官的任职期限,完善法官的保障制度 法官的工作年龄,世界各国一般高于我国,德国法官、检察官退休年龄一般都是65岁,美国更高,只要他们没有犯法定错误并经法定程序被免职就终身任职,美国联邦法院法官凡满70岁或60岁任职满一定年限退休可以领取全额薪金。加拿大联邦和省高等法院的法官退休年龄为75岁,省初等法院的法官一般也可以在65岁以后退休,职务终身。日本最高法院的法官70岁,省初等法院的法官一般也可以在65岁以后退休,职务终身。我国法官的退休年龄最高为60岁,我们应该学习世界其他国家通行的作法,提高法官的工作年限。
根据西方法学家的研究,法官是需要固态智力的一项工作,并且这种固态智力往往在60岁以后依然增长,可能持续到80岁,所以我国在司法人才非常缺乏的情况下防止司法人才的流失非常重要,而且推行法官长任期制,推迟退休年龄也意味着法官收入的增加,法官地位的提升,美国联邦大法官霍姆斯断言:法律的生命不在于逻辑,而在于经验。对法官这个职业而言,是不能提倡年轻化的。英国很少见到40岁以下的法官,法官最初任职平均年龄为47岁40。法院的二五改革纲要中已提出延长资深法官的退休年龄。并且按照一些发达国家的经验,法官退休后的退休金不低于在职时的薪金,以保证法官职业的吸引人。这与法官职业的特点有
很大关系,法官要保持公正的判案,不可避免地要得罪一些人,包括地位很高的人,加上法官不能兼职,法官职务取得的不易,只有保证法官的高薪、专职(不得兼职或经商)、退休、严格的弹劫惩戒、除贪赃枉法外正常办案豁免制度,才能解决法官后顾之忧,公正地判案。
4、提高法官的物质待遇,落实奖励惩处制度 建立起法官统一的工资标准,不再参照公务员的标准。尽快落实法官职级与待遇挂钩,而不仅仅依据行政级别、工龄长短确定法官等级,更要考察司法经验、法律素质、处理案件能力及效果。应当看到行政机关和军队为了确保效率,把下级服从上级作为一个基本的要求提出,但法院是以公正为其存在的价值的。法官等级只适用于内部事务,区分薪水和办公条件,而不是与法官独立相矛盾,所有法官只要是该案的审判长或独任审判员,就是该案最大的法官。我们可以参考美国联邦法院的做法,同一法院的法官都领取一笔固定的薪金,但高等级法院与低等级法院、院长与其他法官之间有不过大的区别,法官薪金比同级公务员提高一个档次,这些都是法定的,不得随意调整。
我国不少地方特别是经济不发达地区的法院,法官还不能按期领到足额的工资,一些法官的收入低于法警,一些法官生活清贫,难以树立职业自豪感,不但难以吸收优秀人才进入法官队伍,也严重影响了法官队伍的稳定,削弱了法官
面对各种利益诱惑的自律能力。所以构成我国司法现状不仅仅有法官个人的原因,更重要的是国家法官制度的原因,法官法规定法官的薪水要高于公务员,目前还没有落实,相应的如果法官走精英化道路,实现员额制后法官的数量将减少,任职资格将更加严格,法官的物质待遇应进一步提高。西方发达国家的法官都属于高薪阶层,澳大利亚首席大法官的年薪比总理高近10万澳元,是国内公职最高的;英国首席大法官的年薪为136960英镑;日本最高法院院长的薪金与内阁总理和国会两院议长的一样月收入230万日元,最高法院法官1990年月收入137.9万日元,相当于内阁部长的工资。
我国法官制度可以借鉴各国的经验根据我国的实际情况制定各级法官的工资标准。正确地分析中国的实际,制定符合我国国情的法官工资制度,改变论资排辈的习惯,切实提高法官的待遇,给法官一个安心工作的环境,免除法官的后顾之忧。
5、建立和完善法官培训体系,提高法官素质 法官制度改革的所有措施都必须以法官的高素质为基础,否则一切都是枉然。在严格法官选任的资格和条件后必须注重对法官的在职培训,以确保法官知识的不断更新。从我国现在的法官状况而言,对法官的培训更是当务之急,更具有现实意义的事情。当年的70、80年代任命的法官正是构成了我国目前法官群体的主干,而这些主干法官的选任是
在几乎没有任何法定任职条件的情况下完成的。法官任职资格条件的极度宽泛化直接造成了法官的整体素质偏低。而大量复员军人进入法官队伍更是我国法官选任政策的一个传统,虽然这个传统受到广泛的批评,但却是我国法官选任政策中贯彻的最彻底的一个。在当前我们无法改变这种历史状况的情形下,法官培训体系对我国法官制度的发展就显得尤为重要了。为建立法官培训体系我们应该有以下举措:(1)完善法官培训机构
全国设立国家法官学院,各省设立国家法官学院分院,其主要任务就是对在职法官进行轮训,保证每五年能对在职法官全部进行一次为期3个月以上的轮训。同时还应注重与法学院的联合,对法官进行培训,充分利用各高等院校的师资、图书及物质条件等优势资源,这将大大提高法官培训工作的效率和质量。
(2)确保培训经费足额投入
法官培训的经费单独核算,列入国家财政预算,专款专用,并接受国家专门机构的经费使用的监督和审计。除了争取国家财政给予更多的支持外,各个培训机构也要广辟渠道,筹措经费,如设立“法官教育基金会”等,确保法官再教育工作的进一步开展。
(3)法官培训法定化
对法官培训工作应该由国家法律予以明确规定,包括培
训对象、内容、时间经费等,并建立严格的考试、考核机制。目前由于培训机构缺乏严格的管理,使得部分学员培训成绩不真实,实力与学历不相当。因此必须强化培训的管理工作,杜绝文凭舞弊之风,真正做到学有所成。